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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE LELLO DI GIOIA

La seduta comincia alle 14.47.

(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).

Audizione di rappresentanti della Corte dei conti.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione di rappresentanti della Corte dei conti nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulla funzionalità del sistema previdenziale pubblico e privato alla luce della recente evoluzione normativa e organizzativa, anche con riferimento alla strutturazione della previdenza complementare.
Avverto che è presente il Presidente della Sezione di controllo sugli enti della Corte dei conti, Ernesto Basile, accompagnato dai Presidenti Antonio Ferrara e Bruno Bove e dai consiglieri Luigi Gallucci, Maria Letizia De Lieto Vollaro, Natale D'Amico e Paolo Valletta.
Do quindi la parola al Presidente Ernesto Basile, che ci illustrerà la sua relazione. Poi daremo la parola agli altri componenti della Corte dei conti.

ERNESTO BASILE, presidente della Sezione di controllo sugli enti della Corte dei conti. Grazie, Presidente Di Gioia. Porto il saluto del Presidente Squitieri, oggi assente in quanto si trova all'estero per concomitanti impegni istituzionali, oltre ai miei personali e dei miei colleghi. Noi siamo sempre lieti quando il Parlamento ci convoca, perché il nostro rapporto, come Corte dei conti, con il Parlamento è privilegiato e così intendiamo che rimanga.
Alla odierna audizione sono venuto accompagnato, considerato che la Sezione enti della Corte dei conti è particolarmente complessa e articolata; ricordo infatti che noi controlliamo oltre 300 enti. Con me ci sono, quindi, il presidente Ferrara, delegato al controllo sulla gestione dell'INPS; il presidente Bruno, che era delegato al controllo sulla gestione dell'INPDAP; il consigliere De Lieto Vollaro, delegato al controllo sulla gestione dell'INAIL; i consiglieri Gallucci e Valletta, i magistrati più specializzati all'interno della Sezione per quanto riguarda il problema delle Casse privatizzate (la relazione la farà il consigliere Gallucci); il consigliere D'Amico, che si occupa in particolare delle possibilità di utilizzare i fondi delle Casse per interventi di investimenti ai fini dello sviluppo e dell'economia del Paese.
Io leggerò una breve premessa. Poi, se il Presidente Di Gioia è d'accordo, darei la parola, nell'ordine, al Presidente Ferrara per l'INPS, al consigliere De Lieto Vollaro per l'INAIL e al consigliere Gallucci per le Casse privatizzate.
Spetta a me il compito di illustrare quali sono le problematiche che pone la Sezione da me presieduta per quanto riguarda, in particolare, il controllo degli enti previdenziali. Il nostro lavoro, che è Pag. 3molto complesso, è regolato dalla legge n. 259 del 1958, di diretta derivazione dall'articolo 100 della Costituzione, che prevede due specifiche modalità di controllo, una per le Casse previdenziali private e un'altra, più efficiente e più efficace, relativa agli enti di previdenza pubblici.
Per quanto riguarda le Casse private, sulla base delle previsioni della legge – che vale per tutti gli enti che attualmente noi controlliamo – il controllo viene fatto sui consuntivi che gli enti stessi deliberano e approvano, che vengono successivamente inviati alla Corte dei conti per il successivo referto. La legge prevede che gli enti e, quindi, anche le Casse inviino alla Corte i consuntivi entro sei mesi dalla fine dell'esercizio.
Questo cosa vuol dire ai fini dei tempi ? Vuol dire che di fatto i consuntivi vengono deliberati e, quindi, approvati dall'ente nei mesi di marzo-giugno dell'anno successivo. Essi vengono poi approvati dalle autorità di vigilanza grosso modo tra giugno e luglio e a noi arrivano tra luglio e settembre. Le indicazioni sono ovviamente di massima, perché spesso questi invii possono essere anche più lenti.
Questo significa che, con i tempi che dobbiamo necessariamente impiegare per l'istruttoria, l'esame e la deliberazione, noi siamo in grado di riferire al Parlamento – il fine del lavoro della Sezione enti è infatti la relazione al Parlamento – i dati che afferiscono all'anno precedente rispetto a quello attuale. Questa non è una patologia del sistema, ma un problema fisiologico che attiene al sistema dei controlli successivi, che, proprio perché sono successivi, possono avvenire solo dopo.
In concreto, oggi, a febbraio 2014, i dati certi che abbiamo sono quelli contenuti nei bilanci approvati al 31 dicembre 2012, perché i bilanci relativi all'anno 2013 non sono stati ancora approvati da alcun ente. Lo saranno nei prossimi mesi. Pertanto, i dati che oggi presentiamo sono i più aggiornati possibili ufficialmente.
Il nostro controllo, quindi, è un controllo funzionale all'ente, ma non ha la connotazione della tempestività. Non è immediato rispetto all'anno corrente perché noi dobbiamo riferire suggestioni già esaurite e su rendiconti già approvati, che sono sempre quelli dell'anno prima.
Una forma di controllo diversa e più efficace, invece – per questo sottolineavo la differenza – è quella che svolgiamo, come Sezione, sugli enti di previdenza pubblici e che si esercita con la presenza fisica di un magistrato alle sedute degli organi di amministrazione e di controllo dell'ente. È il caso di INPS, INAIL e anche di INPDAP, finché quest'ultimo non è stato incorporato dall'INPS.
Questo significa che per questi enti il nostro magistrato è sempre presente nel momento in cui si forma la volontà dell'ente, si delibera il bilancio e si deliberano le principali attività gestionali. La legge prevede che assista, ma non possa votare nell'ambito dei Consigli di amministrazione. Non è un componente del Consiglio di amministrazione o del Collegio dei revisori. Tuttavia, può seguire passo per passo l'attività dell'ente.
Si realizza così quello che ormai viene definito da tempo un «controllo concomitante», che quasi sempre precede la stessa deliberazione dei documenti di previsione, nel senso che viene espletato ancora prima che si formi la volontà dell'ente attraverso la presenza.
Questo controllo viene anche prima del preventivo, perché la presenza consente al magistrato delegato, assistendo lui al Consiglio di amministrazione, di seguire passo per passo tutta la formazione del preventivo o del consuntivo prima che esso venga formalmente approvato dallo stesso Consiglio.
Ciò ci consente, come Sezione, di essere, da un lato, costantemente aggiornati sulle vicende dell'ente e, dall'altro, viste le interrelazioni che si creano tra magistrato ed ente, di produrre più velocemente delle relazioni, in quanto siamo già in possesso di dati. Questo vuol dire che le relazioni sugli enti controllati con le modalità previste dall'articolo 12 della legge n. 259 del 1958 (che prevedono appunto la partecipazione di un magistrato alle sedute degli organi di amministrazione e revisione dell'ente) escono praticamente nei pochissimi Pag. 4mesi successivi all'approvazione formale dei bilanci. Si tratta quindi di un controllo più tempestivo e assolutamente più efficace, e che a parere della Sezione e anche della Corte andrebbe esteso, ma ciò può essere fatto solo con una specifica previsione legislativa. Attualmente le Casse private trasmettono alla Corte solo i bilanci. Nessuno sa esattamente cosa succede all'interno finché non ci arrivano i documenti di bilancio e gli altri documenti che il magistrato addetto al controllo ritenga di chiedere.
Noi comunque stiamo cercando di velocizzare il nostro lavoro in rapporto proprio con il Parlamento; stiamo infatti modificando le procedure informatiche per inviare al Parlamento i bilanci e i referti per via telematica. Il collega Valletta, qui presente, segue direttamente questa tematica ed è in contatto con gli uffici delle varie Commissioni. Tale nuova procedura, una volta a regime, consentirà a noi di inviare subito i dati e a voi di averli immediatamente a disposizione.
Per cercare di attualizzare il controllo, anche se la relazione è sull'anno precedente, noi riferiamo anche sui più rilevanti fatti di gestione che abbiamo avuto successivamente modo di conoscere fino al momento della stesura del referto. Questo perché i tempi dell'evoluzione economica sono tali che un bilancio anche solo dell'anno precedente può perdere di significato, soprattutto per gli accadimenti che si stanno registrando nel Paese. Anche i colleghi che fanno il controllo concomitante devono attendere l'approvazione del bilancio. Tuttavia, il fatto che siano sul posto ci consente di arrivare prima. Cerchiamo quindi di rendere quanto più stringente e significativo il collegamento tra magistrato, Sezione e Parlamento.
Entrando più specificamente nei temi che sono oggetto dell'audizione odierna, si intende anzitutto rilevare come il sistema del comparto previdenziale e assistenziale pubblico e delle Casse di previdenza degli ordini professionali abbia assunto ormai un assetto stabile e consolidato, che appare sostanzialmente rispondente alle esigenze di tutela delle categorie interessate.
Nell'ambito degli enti pubblici per il Polo unico dell'INPS – come poi esporrà meglio il Presidente Ferrara – la sostenibilità finanziaria, in vista dell'integrale entrata a regime del metodo contributivo, rimane assicurata dall'adeguatezza degli apporti statali.
Per l'INAIL, che è sostanzialmente un ente assicurativo, ma viene di norma assimilato, emerge un quadro di solidità comprovato dai positivi indici di bilancio e favorevoli proiezioni attuariali, che sono allegati, a loro volta, alla relazione che lasceremo agli atti.
Nel settore delle Casse professionali, le autonome iniziative di progressiva estensione del metodo contributivo e quelle legislative sulle proiezioni attuariali fino a cinquant'anni costituiscono delle valide misure per una tenuta complessiva anche nel lungo periodo della sostenibilità del sistema previdenziale, così come delineato nei decreti legislativi n. 509 del 1994 e n. 103 del 1996.
È importante l'articolo 24, comma 24 del decreto legge n. 201 del 2011, che ha inteso fissare, secondo noi del tutto ragionevolmente, in modo stretto l'equilibrio del sistema al rapporto tra entrate per contributi e spese per prestazioni. Tale rapporto, nel settore della previdenza privatizzata come in quello pubblico, rappresenta lo snodo di ogni sostenibilità e costituisce il profilo di maggiore delicatezza perché direttamente collegato, per quanto attiene al gettito contributivo, all'andamento dei vari settori produttivi, nonché alle proiezioni demografiche.
Lo sforzo compiuto da tutte le Casse professionali, anche da quelle che conservano sistemi di pagamento delle pensioni diversi dalla contribuzione definita, nell'assumere modifiche regolamentari, come l'aumento della misura dei contributi soggettivi e integrativi e l'aumento progressivo dell'età pensionabile, hanno prodotto risultati tali da potersi presentare con i conti a posto, anche in un orizzonte temporale così lungo quale quello indicato dal legislatore.
Questi risultati, che naturalmente scontano l'esattezza delle basi attuariali prese Pag. 5in considerazione e, tra queste, quella rappresentata dall'andamento degli iscritti alle Casse professionali, trovano riscontro nei dati e negli indicatori esposti nelle specifiche tabelle allegate alla relazione. È chiaro che, se le previsioni attuariali prese a base non si dimostreranno veritiere, questi conti non saranno del tutto corretti.
Di tutta evidenza, per restare al rapporto tra iscritti e pensionati, sono le differenze tra le Casse privatizzate del 1994, già esistenti prima nella forma giuridica dell'ente pubblico, e le nuove Casse istituite nel 1996 a favore di categorie che ne erano fino allora prive, che hanno ancora un ridotto numero di pensioni da pagare.
Riguardo a questo settore strategico del sistema pensionistico italiano è da considerare come noi riteniamo sia stata felice la scelta del legislatore di conservare il controllo della Corte dei conti su tutti gli enti, fondazioni e associazioni cui, ferma restando la funzione pubblica di erogare le pensioni attraverso il prelievo contributivo, venivano attribuiti ampi margini di autonomia regolamentare e organizzativa, autonomia – va detto per inciso – di cui le recenti disposizioni di revisione della spesa pubblica non pare abbiano scosso le fondamenta. Questo tema sarà importante quando verranno esaminati, o comunque accennati, i problemi degli investimenti che faranno le Casse.
Il controllo della Corte – che è lo stesso legislatore delegato a definire «generale» sulla gestione delle assicurazioni obbligatorie, e che la Corte, per assicurare la maggiore incisività del suo operato, ha conservato attraverso la predisposizione di relazioni ente per ente – chiude, con il riferire al Parlamento, il circuito dei controlli cui partecipano sia i ministeri vigilanti e, più di recente, la Covip, con specifico riguardo al controllo e agli investimenti finanziari.
A conclusione del percorso di razionalizzazione che ha condotto ai Poli unici del welfare e assicurativo, da una sintetica valutazione della situazione gestionale e organizzativa, pur nella problematicità irrisolta della governance e nonostante i ritardi nella definizione dei decreti di trasferimento delle risorse, risultano tangibili per l'INPS i primi segni di integrazione degli enti incorporati, che oltre ad assicurare la continuità delle prestazioni, dopo un primo periodo in cui ci sono stati grossi problemi, hanno visto la provvisoria unificazione della dirigenza apicale nelle more del riordino finale, sia nella direzione generale, sia nelle sedi territoriali, cercando di eliminare residue ridondanze di strutture duplicate.
Con riguardo alle Casse professionali, i possibili interventi di razionalizzazione degli enti preposti alla tutela di ciascuna categoria e volti a conseguire economie di scala nelle spese di funzionamento e nella gestione del patrimonio, vanno attentamente calibrati, avuto riferimento agli ambiti di autonomia di ciascuna Cassa, ove questi – come è del tutto ovvio – il legislatore voglia salvaguardare. In tal senso vanno comunque riguardate con favore le disposizioni normative che richiamano alle convenzioni Consip, ovvero alle centrali di committenza generale per l'acquisto di beni e servizi, soprattutto riguardo a determinate categorie merceologiche di più significativo impatto finanziario.
Sia pure sotto un diverso profilo ancora, con riguardo alle Casse professionali, va fatto un cenno al decreto legislativo n. 91 del 2011 in materia di armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche, alle cui disposizioni gli enti in parola sono tenuti a dare attuazione, sia pure con un criterio di gradualità che, per il 2014, ha tra l'altro a riferimento il budget economico opportunamente riclassificato e il piano degli indicatori dei risultati attesi di bilancio.
In tema di monitoraggio generale sull'attività istituzionale per ciascuno dei comparti e di coerenza con le politiche generali e con quelle di settore, andrebbe rafforzato il raccordo tra l'azione di vigilanza ministeriale, quella della Covip e quella della Commissione bicamerale, per consentire una complessiva valutazione – rientrante peraltro nell'innovata attribuzione Pag. 6conferita a questa Commissione – sulla coerenza del sistema previdenziale allargato.
Sul profilo del concorso allo sviluppo economico appare prevalentemente indiretto il ruolo di INPS e INAIL. Per il secondo assumono rilievo le crescenti iniziative di agevolazioni finanziarie per il rafforzamento della sicurezza nei luoghi di lavoro.
Un significativo contributo al finanziamento delle imprese può essere assolto dalle Casse privatizzate e dalla previdenza complementare, nella peculiare funzione di intermediazione del risparmio previdenziale di lungo periodo. Tanto maggiore sarà l'apporto, quanto migliore risulterà la capacità di gestire le risorse accumulate con oculatezza e minori saranno i rischi di deresponsabilizzazione e di non adeguata selettività degli interventi.
Ringrazio per l'attenzione.

PRESIDENTE. Grazie, presidente Basile. Do ora la parola al presidente Ferrara che interverrà in maniera specifica sull'INPS.

ANTONIO FERRARA, presidente, delegato al controllo sulla gestione dell'INPS. In occasione di precedenti audizioni, i rappresentanti dell'INPS hanno già fornito a questa Commissione dettagliati elementi sulla direzione organizzativa e gestionale e sul patrimonio. Le valutazioni che esporrò vengono, pertanto, circoscritte a linee generali sui temi di più specifico interesse oggetto dell'attuale audizione.
Sulla funzionalità complessiva va osservato che i provvedimenti legislativi generali e specifici degli ultimi anni riferiti alla governance dell'ente hanno acuito le criticità segnalate dalla Corte, comportando l'adozione immediata quanto meno di anticipate misure di revisione del vigente assetto degli organi dell'INPS, allo scopo di ripristinare un migliore equilibrio e una maggiore chiarezza nel riparto delle competenze.
Sul fronte dell'organizzazione va ricordato che nel graduale percorso di riassetto dell'Istituto, iniziato sul finire del 2008, si è innestata, a partire dal 2012, l'incorporazione dell'INPDAP e dell'ENPALS. Le oggettive difficoltà di integrazione hanno indotto l'Istituto a privilegiare un approccio pragmatico, anche in ragione dei condizionamenti imposti dalla transitoria permanenza stabilita per le strutture centrali di primo livello degli enti soppressi.
Nella fase conclusiva del riordino la verifica delle funzioni dirigenziali di livello generale va raccordata ai canoni della concentrazione sulle effettive missioni istituzionali e della riduzione di quelle strumentali, evitando sovrapposizioni e duplicazioni di compiti tanto al centro quanto nelle strutture territoriali.
Il sistema dei controlli interni richiede una generale revisione per una più puntuale individuazione di ruoli e confini di funzioni e per l'adeguamento alle disposizioni del decreto legislativo n. 150 del 2009 e della legge n. 190 del 2012 e, altresì, ai rinnovati criteri di omogeneizzazione in materia di bilanci e contabilità pubblica.
Un punto centrale è rappresentato dalle risorse umane. Le risorse umane altamente professionalizzate costituiscono per l'INPS un fattore decisivo per assicurare la qualità e la tempestività delle prestazioni. Appaiono, pertanto, incongrue le riduzioni lineari di organici e blocchi di turnover scollegati dagli oggettivi fabbisogni e finalizzati al riequilibrio complessivo delle finanze pubbliche.
Per quanto attiene all'attività istituzionale dell'ente, nel referto del 2012 la Corte ha messo in evidenza sul fronte delle entrate la positiva ripresa del flusso contributivo, con un incremento nella gestione privata di 2,4 miliardi di euro. Con riguardo alla gestione pubblica, si richiede una compiuta omogeneizzazione nella disciplina delle contribuzioni nelle fasi dell'accertamento, della riscossione e dell'applicazione delle sanzioni che consenta la realizzazione di un'incisiva azione di recupero dei crediti.
Dal canto loro, le prestazioni aumentano di 76 miliardi di euro sino all'ammontare di 295 miliardi, di 261 miliardi Pag. 7per rate di pensione e connessi trattamenti di famiglia e di 34 miliardi per prestazioni temporanee.
Il numero delle pensioni vigenti nelle principali gestioni al termine del 2012 appare di 21,1 milioni, con un calo delle pensioni previdenziali di circa l'1 per cento a fronte dell'aumento di quelle assistenziali di circa il 2 per cento, svincolate queste ultime da qualsiasi apporto contributivo e integralmente a carico della fiscalità generale.
Su quest'ultima tipologia di prestazioni andrebbe condotta una profonda riflessione ai fini di una rigorosa razionalizzazione del procedimento di erogazione che agevoli efficaci e tempestivi controlli per contrastare il fenomeno, non infrequente, della fruizione degli interventi da parte di soggetti non aventi titolo.
I positivi esiti dell'attività di vigilanza, soprattutto in termini di elevata incidenza da inadempienze riscontrate sui controlli effettuati, vengono collegati ad azioni più mirate e maggiormente necessarie in ragione delle decrescenti risorse da mettere in campo.
Una criticità è ancora quella del contenzioso, che rimane tuttora elevato, vicino a un quinto di quello nazionale in materia civile, e che mostra, tuttavia, i primi effetti di contenimento, imputabili alle misure di riorganizzazione e alle iniziative straordinarie nelle sedi critiche condotte anche in sinergia con gli uffici giudiziari.
In tema di linee evolutive di riequilibrio del sistema previdenziale, la legge n. 214 del 2011 ha inteso chiudere il ciclo delle modifiche procedendo a un intervento definitivo volto a generalizzare il metodo contributivo e a produrre nel tempo ampi risparmi strutturali, sostenibilità finanziaria e attenuazione dei conflitti generazionali.
L'impostazione rigorosa e non graduale nell'inasprimento dei requisiti pensionistici e il profilo dell'adeguatezza delle prestazioni, soprattutto a fronte delle crescenti discontinuità dei percorsi lavorativi e delle contribuzioni, hanno tuttavia innescato dibattiti e approfondimenti e indotto ad apportare i primi correttivi, al momento circoscritti alle categorie dei cosiddetti salvaguardati, e a porre allo studio iniziative per un modello di pensionamento flessibile.
La sostenibilità finanziaria del sistema resta comunque condizionata da ampie variabili, collegate principalmente, nel breve e medio periodo, al PIL negativo e all'elevato livello di invecchiamento, che non rassicura sotto l'aspetto sociale, in ragione del ridotto tasso sostitutivo tra retribuzione e pensione.
La rilevata prospettiva di inadeguatezza della prestazione pensionistica di base rende più stringente la necessità di un effettivo rilancio della previdenza complementare quale secondo pilastro indispensabile al buon funzionamento dell'intero sistema. Riveste, pertanto, sempre maggiore urgenza la definizione delle iniziative di riforma, che spaziano dalla radicale trasformazione degli attuali assetti privatistici in previdenza integrativa pubblica (trasferendo all'INPS la gestione, nel segno di una rigorosa razionalizzazione), sino alla mera manutenzione del vigente quadro normativo.
In tale secondo ambito richiedono interventi non più rinviabili la formula del silenzio-assenso per l'iscrizione automatica, la polverizzazione dei fondi con una modesta platea di iscritti, la perdurante scarsa quota di adesione complessiva prossima al 25 per cento dei lavoratori potenzialmente interessati, la carente partecipazione di giovani, che più necessiterebbero delle prestazioni aggiuntive.
Quanto alla sostenibilità da parte dei bilanci pubblici degli oneri previdenziali, l'ultimo bilancio approvato per l'esercizio 2012 conferma le previsioni della Corte sugli effetti prodotti nei conti dell'Istituto dall'incorporazione dell'INPDAP, che viene incluso quale seconda e più grande gestione tra le oltre 40 amministrate. Il consuntivo ha chiuso con un saldo negativo finanziario prossimo ai 9,8 miliardi ed economico di oltre 12 miliardi, prodotto dal crescente squilibrio tra contributi e prestazioni. Tale squilibrio è comune, tuttavia, ai principali fondi e la perdita Pag. 8risulta trainata in gran parte da quella di più rilevante dimensione del settore pubblico ex INPDAP (7 miliardi circa).
Una aggiornata valutazione delle due macroaree private, del lavoro subordinato e di quello autonomo, di quelle pubbliche e dell'intero sistema – nell'attesa di un auspicabile consolidamento dei primi incerti sintomi di inversione del ciclo economico recessivo – induce a ritenere essenziali sia una più calibrata e graduale armonizzazione delle aliquote contributive nel settore privato, sia un più adeguato apporto qualitativo del finanziamento statale corrente al ripiano degli squilibri e delle gestioni in dissesto.
Il maggiore apporto dell'intervento statale tramite la gestione degli interventi assistenziali, pari a 9,5 miliardi, con la quota parte destinata al settore pubblico di 4,3 miliardi, copre infatti solo parzialmente il saldo previdenziale negativo della sola Cassa per i dipendenti statali e viene integrato con il fabbisogno complessivo da prestiti che dilatano l'ampio passivo patrimoniale. A questo punto, è completamente ignorata la Cassa degli enti locali, che ha situazioni ancora più pesanti rispetto a quella della Cassa Stato.
Le misure patrimoniali introdotte dalla legge di stabilità per il 2014 non appaiono in grado di incidere sui deficit strutturali delle principali gestioni, sia del lavoro pubblico, sia di quello privato. Deve essere, pertanto, ribadita l'indifferibile esigenza di adeguate misure di rimedio, soprattutto in un quadro di squilibrio previdenziale già presente nei principali fondi amministrati dall'INPS e in assenza di significativi miglioramenti collegati all'elevazione di alcune aliquote contributive per talune gestioni del lavoro autonomo.
Sulle tendenze integrative con il settore privato nel welfare francamente non c’è grande spazio, al momento, da evidenziare. Comunque un'area di integrazione tra pubblico e privato in materia di sostegno al reddito è ravvisabile nei fondi di solidarietà ridisciplinati dalla legge Fornero, che vengono promossi dalla contrattazione collettiva e recepiti con decreto interministeriale. I fondi assicurano ai lavoratori una tutela integrativa rispetto all'assicurazione sociale per l'impiego.
In tema di ammortizzatori sociali la legge Fornero ha anche inteso rafforzare le politiche attive del lavoro adattandole alle mutate condizioni del contesto economico, nel tentativo di accrescere l'occupabilità.
L'urgenza di dare maggiore impulso alle politiche attive del lavoro emerge dai dati recentemente divulgati dall'Ufficio di statistica del Ministero del lavoro. Nel 2011 – sono questi gli ultimi dati disponibili – per le politiche del lavoro sono stati spesi 24,9 miliardi di euro, di cui appena il 19 per cento per quelle attive, in particolare per formazione professionale, apprendistato e incentivi all'assunzione. Tale dato, che corrisponde allo 0,3 per cento del PIL, colloca l'Italia agli ultimi posti tra i Paesi europei.
In materia di invalidità, ancor prima di considerare possibili integrazioni tra pubblico e privato, andrebbero attentamente esaminate e risolte alcune forti problematiche che si rilevano nell'attuale sistema. L'area dell'invalidità civile, in particolare, rimane una criticità centrale dell'Istituto. A oltre tre anni dall'attribuzione di nuove competenze in materia all'INPS, le misure previste dal legislatore e le scelte procedurali operate non hanno ancora determinato gli attesi miglioramenti.
In particolare, si rivela ancora modesta e priva di concreti effetti la partecipazione dei medici dell'Istituto alle Commissioni mediche ASL. Le fasi del procedimento non risultano integralmente telematizzate, oltre a essere articolate su tre gradi di verifica, con conseguente incidenza negativa sui tempi di erogazione delle prestazioni, che rimangono ancora molto lunghi.
La duplicazione di intervento nella fase di accertamento dei requisiti sanitari, che si realizza tanto nell'integrazione delle Commissioni mediche da parte dei medici INPS quanto attraverso la pressoché totale sottoposizione dei verbali alla validazione da parte dei collegi medico-legali dello stesso Istituto, merita attenta valutazione e verifica di costi e benefici, tenuto conto che c’è un ricorso a un contingente di Pag. 9medici esterni superiore all'organico e per un impegno di spesa di oltre 35 milioni di euro.
In tal senso l'applicazione della legge n. 111 del 2011, che avrebbe dovuto consentire all'INPS, tramite apposite convenzioni stipulate con le regioni, di divenire unico soggetto titolare del procedimento per il riconoscimento di invalidità civile, ha visto solo sporadiche iniziative sperimentali, soprattutto quale conseguenza della concreta disponibilità da ricercare nei riguardi di ciascuna regione e della politica di risparmi imposta all'ente.
In merito alle politiche abitative, che vedono da parte dell'INPS una limitata attuazione a causa delle scarse disponibilità liquide dell'Istituto, vanno segnalati gli interventi operati in favore di persone anziane e di studenti universitari attraverso i fondi immobiliari Senior e Aristotele, acquisiti, peraltro, per successione dagli enti soppressi e incorporati.
Un ulteriore apporto potrebbe derivare dall'inversione del sofferto processo di dismissione degli immobili residenziali, rilanciando i procedimenti di vendita in applicazione degli specifici indirizzi legislativi dettati nella materia, anche al fine di ridurre le corrispondenti gravose e perduranti quote di redditività negativa e considerando, altresì, che la relativa attività di gestione non rappresenta quella tipica di un ente previdenziale che opera in un sistema a ripartizione.
Sul sistema della governance, a quasi cinque lustri dalla legge fondante n. 88 del 1989, appare indispensabile una profonda opera di rivisitazione e di adeguamento dell'integrale assetto normativo. Va infatti ribadita l'inadeguatezza dei reiterati interventi legislativi di mera riduzione lineare delle composizioni collegiali in un assetto che vede la coesistenza di organismi di diversa origine e natura e rispondenti alla logica delle rappresentanze di categoria e al modello di governo duale.
Il tema degli organi centrali riveste comunque rilevo essenziale nell'auspicata rivisitazione normativa dell'intero assetto in cui opera l'Istituito. I referti della Corte hanno sottolineato l'inadeguatezza anche dei segmentati provvedimenti specifici che ne hanno progressivamente alterato la delicata architettura, formata, peraltro, mediante successive stratificazioni e non pienamente uniformata al criterio dell'efficienza.
In particolare, è stato sottolineato che il prolungamento oltre la naturale scadenza del presidente dell'Istituto – che ha fatto seguito alla devoluzione, con analogo atto di urgenza, dei poteri del soppresso Consiglio di amministrazione – e il conferimento di ulteriori compiti di riorganizzazione e di verifica hanno aperto spazi di interferenza con le attribuzioni riservate al direttore generale, alla dirigenza e allo stesso Consiglio di indirizzo e vigilanza. Pur nella ribadita esigenza di una profonda e ampia riforma, è stata considerata ineludibile quanto meno l'anticipata adozione, come già detto, dei singoli interventi correttivi volti a ripristinare un assetto di migliore equilibrio e di maggiore chiarezza nel riparto delle competenze. Delle specifiche proposte di legge intervenute nella materia una, reiterata nel rinnovato Parlamento (Atto C. 556), prevede la reintroduzione di un ristretto Consiglio di Amministrazione.
In ordine al CIV, è stata ripetutamente evidenziata l'esigenza di una revisione dell'ampia consistenza numerica, rilevando però, nel contempo, la necessità di una più precisa definizione del ruolo e di una maggiore esigibilità dei poteri di indirizzo e vigilanza. Non sono state pertanto ritenute scelte adeguate né la mera riduzione lineare del 30 per cento, né l'introduzione di una macchinosa fase d'intesa con lo stesso CIV per la nomina del presidente dell'Istituto ai fini di un effettivo rafforzamento delle attribuzioni del CIV.
Fattore di ulteriore complicazione è stato poi considerato il successivo provvedimento di urgenza di segno opposto, che ha integrato il Collegio con ulteriori sei membri in rappresentanza dei soppressi INPDAP ed ENPALS, aggravando le già pesanti procedure applicative.
Va tuttavia rilevato che, per effetto della successione, in un primo tempo, del taglio percentuale e, in un secondo, dell'integrazione Pag. 10collegata agli esponenti degli enti incorporati, il Collegio ha visto la composizione numerica diminuita di due sole unità, da 24 a 22 membri, e che la nomina del membro designato da parte della Conferenza Stato-regioni è intervenuta solo in data 5 dicembre 2013.
Gli eventi richiamati, che hanno concorso a indebolirne il ruolo, confermano l'indifferibilità di un tangibile rafforzamento del CIV in un quadro di più ristretta compattezza dimensionale e di maggiore semplificazione delle procedure di nomina, ricercando un adeguato bilanciamento dei poteri che sia coerente con il complesso e delicato funzionamento del sistema duale.
In proposito, la Commissione Valotti – di cui il Presidente Bove è stato uno dei componenti – ha prospettato il rilancio del CIV e del suo ruolo strategico non solo effettuando l'inserimento della specifica e innovativa funzione nella stessa mutata denominazione del Collegio (Consiglio di indirizzo strategico e di vigilanza), ma anche precisandone i compiti di reale definizione della strategia dell'ente e di effettivo controllo sulla concreta attuazione.
Quali più penetranti poteri – oltre al suggerito inserimento di un rappresentante del Ministero del lavoro, da estendere secondo la Corte dei conti, peraltro, anche al Ministero dell'economia in ragione dei notevoli apporti dal bilancio statale – sono stati indicati quelli di richiedere all'organo di amministrazione la modifica della proposta di bilancio per una più flessibile e calibrata esigibilità della funzione di vigilanza sull'attuazione degli indirizzi prefissati, e al ministero vigilante la promozione dell'azione di responsabilità e della revoca dei componenti dell'organo di amministrazione.
In parallelo alla revisione dei principali organi centrali va ancora ribadita l'indilazionabilità dei numerosi e spesso pletorici organismi centrali e periferici operanti presso l'INPS, oggetto di numerose iniziative mai pervenute a compimento e, purtroppo, in parte confermati nel menzionato disegno di legge all'esame del Parlamento (il già menzionato Atto C. 556).
In ordine alla revisione di tali organismi – promossa dal presidente dell'Istituto nel quadro della periodica ricognizione annuale di quelli ritenuti ancora indispensabili (articolo 41 della legge n. 449 del 1997) – il CIV dell'INPS ha confermato quale scelta elettiva una specifica riforma, accolta in appositi atti parlamentari della precedente legislatura (AC 2783 e AS 1822) e non ancora riproposti in quella attuale, dei quali viene segnalata la persistente validità e urgenza previi adeguati aggiornamenti.
Quanto al modello di governance monocratico, il mancato tempestivo rinnovo e la successiva soppressione del Consiglio di Amministrazione hanno costituito oggetto di reiterati rilievi e osservazioni della Corte, in particolare sotto l'aspetto dell'anomalo affidamento di un incarico commissariale straordinario, adottato peraltro in assenza delle previste patologie gestionali poste a tutela dell'autonomia dell'Istituto ed espressamente indicate nello specifico decreto del Presidente della Repubblica n. 639 del 1970.
Rispetto alle auspicate misure di riduzione delle composizioni collegiali e di semplificazione delle procedure di nomina, la Corte ha osservato che la soppressione del Consiglio di Amministrazione ha di fatto tramutato il modulo della gestione commissariale, di norma straordinario e provvisorio, in assetto ordinario e permanente. Sul punto è stata, altresì, sottolineata la singolarità della scelta attuata in assenza sia di meccanismi di garanzia per il corretto esercizio delle differenziate attribuzioni di rappresentanza giuridica unitaria e di indirizzo gestionale, sia di modalità e procedure per assicurare il pieno esercizio dei controlli interni ed esterni imposti e regolati da specifiche norme primarie.
È stato, inoltre, evidenziato come lo studio della Commissione Valotti abbia considerato preferibile una ristretta composizione collegiale e una responsabilizzazione tanto nelle scelte di politica gestionale e nello studio dei risultati, quanto Pag. 11soprattutto nei confronti del CIV, rimarcando l'esigenza non solo di evitare eccessive concentrazioni di potere, ma anche di promuovere la massima trasparenza delle decisioni assunte.
Per tale ultimo aspetto, in particolare, si è indicata la ridotta frequenza delle riunioni di lavoro per il controllo concomitante, l'esclusione dalla previa disamina di schemi di provvedimenti anche rilevanti, l'adozione di atti carenti della proposta del direttore generale e/o delle intese e degli indirizzi del CIV.
Vanno, infine, segnalate le anomalie connesse alla permanenza di incarichi ricoperti negli organi delle società partecipate mediante autodesignazione, connesse anche all'assenza di un organo collegiale di amministrazione, e alle scelte operate in via autonoma e diretta e non sempre rispondenti al criterio preferenziale della selezione interna a presidio degli interessi dell'ente.
La tematica dell'organo monocratico si collega con quella del ruolo spettante al direttore generale. Per quest'ultimo i referti della Corte hanno rilevato che la sua originaria e peculiare configurazione quale organo trova fondamento nell'istituzione del sistema duale e risponde alla logica del delicato sistema di contrappesi che ne costituisce la principale caratteristica.
La predetta qualificazione giuridica, non solo nominalistica, appare peraltro coerente sia con il rispetto del sopravvenuto principio di distinzione tra poteri di indirizzo e di gestione, sia con l'esigenza di assicurare tanto la piena responsabilità sulla traduzione degli indirizzi in obiettivi di gestione, quanto il ruolo di garantire l'imparzialità e la continuità della tecnostruttura, esigenze evidenziate dalla già menzionata relazione della Commissione Valotti.
Assume, pertanto, valore centrale la funzione di preposizione e coordinamento della complessiva attività dell'Istituto, annoverato fra le macrostrutture caratterizzate da numerose articolazioni centrali e locali, che costituisce strumento elettivo per garantire l'unitarietà dell'azione amministrativa.
Per quanto concerne il sistema dei controlli interni presso l'INPS, lo stesso ha formato oggetto di reiterate osservazioni per l'esigenza di una puntuale individuazione di ruoli e confini di funzioni, oltre che di un indispensabile aggiornamento alle innovazioni legate al decreto legislativo n. 150 del 2009 in materia di misurazione della performance, di integrità e trasparenza e di istituzione dell'organismo indipendente di valutazione.
La Direzione centrale pianificazione e controllo di gestione costituisce il fulcro dell'intero sistema sul quale si basano le altre funzioni e vanta un'elevata esperienza pluriennale nella programmazione, nel monitoraggio e nella rendicontazione periodica delle attività e dei servizi svolti, applicando una serie di specifici indicatori di efficienza, economicità, efficacia e qualità. Sui dati della stessa Direzione centrale sostanzialmente si fondano sia il sistema di misurazione della performance, sia le attività – affidate all'OIV – di controllo strategico e di monitoraggio dell'intero nuovo sistema di valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni.
Il ruolo dell'OIV impone, peraltro, una approfondita riflessione, innanzitutto sul piano normativo, per una più precisa definizione delle attribuzioni conferite e del loro esercizio autonomo e indipendente, nonché in relazione alla presenza in INPS della Direzione centrale Audit, che parimenti presidia il controllo di secondo livello.
Quanto specificamente alla funzione di controllo strategico, resta da definirne una precisa estrinsecazione, essendosi essa tradotta in un rapporto con periodicità nel tempo passata da trimestrale ad annuale e apparendo in gran parte sovrapponibile alle attività di misurazione della performance, mentre restano di fatto inapplicati i prescritti adempimenti di comunicazione anche alla Corte dei conti delle criticità rilevate.
Alla Direzione centrale Ispettorato, audit e sicurezza sono attribuite generali competenze di controllo sull'attività degli uffici, con riferimento al complesso delle Pag. 12norme legislative regolamentari e procedurali. Tale scelta ha determinato l'indebolimento dei controlli di regolarità amministrativa sui singoli comportamenti, in passato assicurati mediante verifiche e inchieste sui dipendenti centrali e periferici effettuate d'intesa con la Direzione centrale Bilancio e servizi fiscali per il controllo contabile, controlli che rimangono circoscritti alle strutture di produzione sul territorio, con sostanziale esclusione degli uffici della Direzione generale, ove si concentra l'attività contrattuale oggetto di ripetute osservazioni degli organismi di controllo.
Le attribuzioni assegnate si estendono, peraltro, oltre i confini della tipica azione di controllo generale di secondo livello sull'integrale funzionamento delle strutture e sulla governance dell'Istituto, includendo compiti di tutela della legalità attraverso verifiche di conformità al quadro normativo regolamentare e procedurale soprattutto da parte delle sedi di produzione sul territorio, determinando quindi interferenza con le competenze sulla regolarità dei singoli comportamenti.
In ordine all'assetto della vigilanza ministeriale e dei controlli spettanti al Collegio dei sindaci, conservano attualità le osservazioni formulate nei referti della Corte sulla esigenza di una specifica revisione. La stratificazione di molteplici disposizioni anteriori e successive alla legge n. 88 del 1989, uniformata al controllo sugli atti, l'intervenuta istituzione del CIV con proprie attribuzioni di vigilanza e il rinvio al Codice civile per le attribuzioni dei sindaci hanno condotto a una non agevole applicazione integrata di norme spesso ispirate a logiche diverse.
Innanzitutto appare ineludibile la ridefinizione della latitudine dei poteri ministeriali, ancora basati su procedure approvative dei provvedimenti più importanti, oltre che su una disciplina risalente per il commissariamento al decreto del Presidente della Repubblica n. 639 del 1970, riguardante altresì generiche patologie gestionali e comunque priva di gradualità sanzionatoria. Sono da aggiornare i più recenti orientamenti legislativi rispetto alle autonomie e, quindi, alle verifiche di coerenza con i programmi e gli indirizzi governativi in materia di previdenza.
Va tuttavia tenuto presente l'elevato finanziamento statale, che è alla base dei poteri ministeriali sui bilanci e sui Piani di impiego dei fondi disponibili, sulla dotazione organica del personale e sulle partecipazioni societarie, sulle proposte delle nomine del CIV e sulla costituzione del Collegio sindacale a presidio degli interessi tutelati dai ministeri vigilanti. Nello stesso profilo va valutata la partecipazione dei rappresentanti ministeriali nei Comitati amministratori dei principali fondi pubblici e di quelli autofinanziati dai fondi di solidarietà, soprattutto nel Fondo trasporto aereo, che gestisce prevalentemente risorse pubbliche.
In ogni caso conviene sottolineare l'esigenza, evidenziata anche dalla Commissione Valotti, di ridisegnare un esercizio evoluto della vigilanza ministeriale, nella ricerca di una maggiore chiarezza di ruoli e di responsabilità, migliorando qualità e tempestività dei documenti di programmazione e di consuntivazione e trasparenza sull'uso delle risorse e sui risultati conseguiti.
Considerazioni in parte simili valgono anche per il Collegio dei sindaci, con particolare riguardo agli aspetti relativi alla coerenza con il complessivo modello di governance prescelto, alla precisa identificazione delle attribuzioni e alla adeguata consistenza numerica.
Riguardo alle competenze, conviene nuovamente sottolineare che vengono in concreto svolti sia i controlli sui singoli atti, in particolare su quelli relativi alla gestione del patrimonio ex articolo 10 della legge n. 88 del 1989, più penetranti rispetto a quelli vigenti per le stesse amministrazioni ministeriali, sia i compiti di vigilanza sul rispetto delle norme generali e specifiche dell'ente e sul suo assetto organizzativo e contabile, in virtù dell'operato rinvio al Codice civile dell'articolo 3 del decreto legislativo n. 479 del 1994.
Con riferimento alla consistenza numerica, allargata a nove componenti in esito alle ultime incorporazioni, non può non Pag. 13ribadirsene il contrasto con le linee legislative di razionalizzazione dei Collegi e di contenimento dei corrispondenti costi, che nella specie oltrepassano la metà degli oneri di tutti gli altri organi dell'ente e salgono all'importo di circa 2 milioni di euro per i soli compensi fissi e le missioni.
Sempre in ordine alla composizione e quale più recente anomalia connessa alla specifica disciplina dell'Istituto, che prescrive quale requisito di nomina la qualifica di dirigente generale, va altresì segnalata l'avvenuta sostituzione di un dirigente di prima fascia del Ministero dell'economia con un altro di seconda fascia, in applicazione di una differente norma primaria sopravvenuta in materia di riordino degli incarichi della medesima amministrazione. Risulta, invece, pressoché contestualmente rinnovato dal Ministero del lavoro un membro scaduto in puntuale attuazione dell'ordinamento proprio dell'ente.
Conviene, infatti, sottolineare la necessità di un apposito adeguamento normativo che risponda a una logica comune nel quadro di una più ampia e generale riforma del Collegio, divenuta ormai indifferibile.
Al riguardo il documento di studio degli esperti ministeriali prospetta una ricalibratura della consistenza collegiale agli effettivi carichi di lavoro e il ricorso a membri esterni. Tuttavia, giova in materia ribadire – e la Corte lo sottolinea – oltre alla necessaria correlazione con la scelta definitiva sulla latitudine dei compiti, l'indispensabile collegamento funzionale con il Ministero vigilante, cui va aggiunto il livello della qualifica rivestita, in ragione soprattutto delle dimensioni, della complessità e della delicatezza delle differenziate attività dell'Istituto e della sua articolata organizzazione.
Chiudo il mio intervento illustrando gli aspetti relativi alla pianificazione, rendicontazione e trasparenza. Il ciclo della programmazione e rendicontazione, come già precedentemente rilevato in materia di misurazione della performance, poggia sulla struttura centrale di pianificazione e controllo di gestione, sulla quale si fonda la stessa rendicontazione esposta nel Bilancio sociale. Per quest'ultimo documento, ritornato alla prescritta cadenza annuale, può osservarsi che non appare superata la tradizionale caratteristica di autoreferenzialità, desumibile dalla sempre più ricca messe di dati quantitativi sulle attività istituzionali erogate e dalla sostanziale assenza di analisi qualitative sulle prestazioni e sulla gestione.
Rimane comunque avvertita l'esigenza dell'alimentazione di uno strutturato circuito informativo tra organi dell'Istituto, autorità ministeriali di vigilanza e Commissione bicamerale, che appare sostanzialmente esclusa da una tempestiva informazione dell'azione svolta e attivata solo attraverso periodiche iniziative autonome di audizione sulle tematiche di maggior rilievo e attualità.
In tema di trasparenza, la Corte segnala l'attuazione normativa sulla pubblicazione nel sito internet di documenti, dati e informazioni sugli aspetti della vita amministrativa e istituzionale, secondo il principio della trasparenza inteso come accessibilità totale non soltanto ai servizi erogati e agli open data – cioè ai dati prodotti e gestiti per garantire l'utilizzo del riuso – ma anche alle indicazioni in materia di organi, stato dell'organizzazione e grado di realizzazione delle performance. A tal fine l'aggiornamento dovrebbe essere costante e completo; tuttavia, la Corte ha più volte rilevato alcuni importanti scostamenti sostanziali concernenti l'incompletezza del trattamento complessivo dei dirigenti e la lacuna di una parallela informativa su quello attribuito alle posizioni apicali dei professionisti, peraltro non espressamente prevista dalle specifiche disposizioni.
Sempre in relazione al livello di trasparenza nella gestione, richiede un riesame nella fase conclusiva del riassetto la recente ripartizione della competenza in materia di acquisti tra la preesistente Direzione centrale risorse strumentali e le due strutture centrali della gestione pubblica, effettuata sul presupposto della variazione al piano dei capitoli del bilancio generale.Pag. 14
Richiedono, infine, una rigorosa riflessione nell'ambito della gestione del patrimonio sia la partecipazione nella più grande SGR privata, IDEAFIMIT – diventata peraltro minoritaria come partecipazione e sostanzialmente soggetta alla linea prioritaria di massimizzazione dei profitti, che vede una ristretta rappresentanza dell'Istituto nelle cariche sociali – sia quella nei fondi immobiliari, non adeguatamente presidiati negli organi da dipendenti interni ed esposti a crescenti rischi di indebolimento delle finalità sociali attraverso modifiche statutarie e dei regolamenti di gestione.
Ricordo peraltro che nelle ultime audizioni l'ex presidente dell'Istituto ha rappresentato che la finalità essenziale per l'Istituto stesso è quella di dismettere partecipazioni e patrimonio, seguendo gli indirizzi del CIV in materia.
Ringrazio per l'attenzione.

PRESIDENTE. Grazie a lei Presidente Ferrara, per l'ampia ed esauriente relazione.
Poiché avremmo ancora altre due relazioni, una che riguarda l'INAIL e l'altra le Casse professionali, io sarei dell'avviso di iniziare a fare delle domande relative all'INPS, dopodiché, se abbiamo ancora del tempo, procederemo all'esame delle altre relazioni o, in alternativa, aggiorneremo il seguito di questa audizione in occasione di un'altra seduta.
Do quindi la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre o formulare una prima serie di quesiti ed osservazioni.

TITTI DI SALVO. Grazie, Presidente. Approvo la sua proposta relativamente all'ordine dei lavori, non solo per ragioni di tempo, ma anche perché le relazioni che ci sono state proposte sono talmente fitte e dense che meritano apprezzamento e qualche domanda.
Ringrazio sia il Presidente Basile, sia il Presidente Ferrara per questo lavoro accuratissimo. Nelle osservazioni che sono state proposte c’è la conferma anche di alcune criticità che riguardano particolarmente la scelta – a mio avviso frettolosa – dell'istituzione di un unico Polo pubblico della previdenza, senza un preventivo piano industriale e con criticità che sono state evidenziate anche oggi.
Mi riferisco, per esempio, circa l'esigenza di riflettere con attenzione sulla coerenza tra blocchi del turnover, nuove esigenze di prestazioni da parte dell'INPS e la centralità del suo ruolo nell'attuale sistema di welfare. Il fatto che queste cose stiano insieme mi pare un opportuno rilievo.
Nella misura in cui peraltro c’è sempre il dubbio – ed è giusto anche autocriticamente porselo – che le considerazioni politiche abbiano bisogno di essere confermate da autorevoli fonti, non è sicuramente da ritenersi formale la condivisione delle osservazioni che ci vengono proposte da un organo tanto autorevole quanto imparziale come la Corte dei conti.
Io vorrei proporre due considerazioni. In primo luogo, trovo molto interessante il ragionamento sviluppato sulla governance, in quanto considero l'equilibrio dei poteri dentro il nuovo sistema pubblico dell'INPS una questione importantissima per il ruolo fondamentale e strategico che l'INPS si trova ad avere nel sistema di welfare. Questa è la prima considerazione.
La seconda considerazione, invece, è una domanda, sulla quale vi chiediamo una mano per aiutarci a dipanare una nebbia ed eventualmente passare da un'affermazione politica, che non vorrei mai fosse un pregiudizio, ad un quadro di maggiore chiarezza.
Con riferimento alla cosiddetta legge Fornero, la Ragioneria, nella relazione di accompagnamento, dice che i risparmi prevedibili nei dieci anni sono nell'ordine di 20 miliardi. Ad agosto 2013, un'altra relazione dell'INPS quantifica nello stesso arco temporale risparmi quattro volte superiori, 90 miliardi, a cui vanno scorporati quelli già utilizzati per i decreti di salvaguardia.
Noi non riusciamo a capire, da un lato, come sia possibile che esistano queste due Pag. 15stime così differenti e, dall'altro, perché a questa domanda non sia possibile fornire una risposta.
Noi abbiamo, infatti, proposto la domanda sia al Presidente Mastrapasqua che al Ministro Giovannini, ma non abbiamo ricevuto alcuna risposta. È evidente come questa domanda non sia frutto di curiosità, perché nelle pieghe di una differenza così rilevante c’è tanto. C’è magari anche la necessità di capire quali sono i risparmi a cui si può attingere per sanare la ferita degli esodati, oppure quanto poter modificare e sanare – almeno, io penso questo – alcuni disequilibri e ingiustizie della legge Fornero; penso ad esempio al violento innalzamento dell'età pensionabile per le donne e al futuro incerto dei giovani.
Comprendo che la Corte dei conti effettua, come è stato detto dal Presidente Basile, un controllo sui risultati conseguiti e non sui calcoli attuariali futuri, ma vorrei capire, anche col vostro aiuto, a chi allora dovremmo chiedere questi chiarimenti e spiegazioni. Grazie.

GIORGIO SANTINI. Anch'io apprezzo molto il rigore analitico e l'ampio approfondimento e mi riservo di fare una lettura più attenta della relazione.
Sottolineo anch'io l'importanza della domanda posta dalla collega Di Salvo, in quanto affronta un punto sul quale ruotano molte questioni anche di prospettiva. Sarà quindi interessantissima la risposta.
Le questioni che intendo porre vertono sull'equilibrio economico e finanziario dell'ente, che voi trattate in modo molto severo in questa relazione; i numeri stanno lì a dimostrarlo. Quanto di questo, a vostro avviso, è dovuto al meccanismo dell'incorporazione degli enti ? In particolare mi interessa capire se avete una visione prospettica sui tempi di assorbimento di questo shock negativo e quale è la tendenza futura, in quanto mi impressiona molto una frase assertiva che voi ponete, ossia che le misure patrimoniali introdotte dalla legge di stabilità del 2014 non appaiono in grado di incidere sui deficit strutturali. Sostanzialmente questo lascerebbe immaginare una previsione prospettica anche piuttosto negativa. Ovviamente, se così fosse, questo è un problema serio. Stiamo parlando di un sistema previdenziale e della necessità di garantire prestazioni di grande rilievo.
Questo è il chiarimento che vorrei avere. Ribadisco inoltre che sarebbe veramente importante riuscire a capire, rispetto alla vicenda della riforma del 2011, quali sono stati effettivamente gli impatti. Anche in questo senso, naturalmente, il tema è di prospettiva, perché si gioca nel tempo, anno per anno, nella maturazione di prestazioni previdenziali che avrebbero dovuto essere erogate secondo determinate modalità e che, invece, non lo sono più state, dando origine a determinati risparmi.
Grazie.

GIUSEPPE GALATI. Rivolgo anche io un ringraziamento alla Corte per l'attenzione e il rispetto che i suoi rappresentanti hanno voluto mostrare, con la propria presenza, nei confronti della Commissione.
La questione che vorrei sottoporre riguarda la valutazione che la Corte esprime sulle politiche dirette all'efficientamento dei patrimoni immobiliari degli enti previdenziali. Come Commissione, noi stiamo osservando, anche all'interno di questa indagine, lo stato dell'arte e le strategie degli enti previdenziali rispetto ai patrimoni. I patrimoni, come sappiamo, sono stati soggetti fino in tempi recenti a un'amministrazione per lo più al di sotto delle proprie possibilità, se possiamo usare un termine così blando.
Mi interesserebbe quindi una vostra valutazione sulle politiche riguardanti l'avvio dei meccanismi strutturali che dovrebbero portare a una messa a frutto più corretta e certamente con una maggiore capacità di gettito, finalizzata a contribuire al conseguimento di una essenziale stabilizzazione finanziaria degli enti.
Grazie.

SERGIO PUGLIA. Grazie, Presidente. Anche io mi associo ai colleghi nel fare i miei complimenti per l'esposizione completa ed esaustiva.Pag. 16
Successivamente all'incorporazione dell'INPDAP nell'INPS, c’è stata una comunicazione da parte dell'Istituto sul fatto che questa incorporazione aveva prodotto un buco di una certa quantità di miliardi. La legge finanziaria, attraverso una norma che ha, in un certo qual senso, cambiato alcune regole contabili, ha fatto sì che questo buco, non so se apparente o effettivo, non ci fosse più.
Vorrei da parte vostra dei chiarimenti in merito a questa problematica, che credo non sia assolutamente di poco conto.
Grazie.

PRESIDENTE. Faccio una piccola premessa: mi pare che il ministero vigilante oggi si appresti a ragionare sulla governance. Ovviamente ci sono diversi modelli di governance, su cui potremo avremo successivamente la possibilità di svolgere un approfondimento anche con voi, per vedere quale sia quello migliore per un ente così complesso.
La questione che mi interessa porre in particolare evidenza in questo momento è però un'altra.
È stato evidenziato che con l'accorpamento dell'INPDAP, secondo le relazioni che abbiamo in nostro possesso, ci sarebbe un risultato negativo di esercizio di circa 10 miliardi di euro che va ad incidere sul disavanzo complessivo dell'INPS, nonostante la norma di salvaguardia di natura contabile che è stata definita all'interno della legge di stabilità.
Oggi non sappiamo ancora – in ciò rientra il ragionamento che facevano il senatore Santini e l'onorevole Titti Di Salvo – quale sarà il reale risparmio prodotto dalla legge Fornero, per il semplice motivo che non abbiamo dati di proiezione certi, al di là delle cifre che vengono a essere sistematicamente evidenziate.
Il tema è che il sistema possa non reggere. Questo ovviamente come Commissione ci preoccupa, e volevo sapere da parte vostra quali sono le considerazioni su questo specifico problema.
Mi riservo e vi chiedo la gentilezza di rivederci successivamente per affrontare le altre problematiche che non saremo in grado – per questioni di tempo – di affrontare nella seduta odierna. In particolare noi riteniamo importante anche approfondire la situazione delle Casse privatizzate, perché non c’è una questione soltanto di beni immobili, ma anche di beni mobili, di come sono stati investiti e di quali sono le ricadute. Vedo che in alcuni casi, da quello che risulta dalla relazione che avete prodotto, vi è il segno negativo per alcuni rendimenti, e questo è per noi un dato preoccupante.
Ritornando ai temi affrontati nella seduta odierna – e mi avvio a concludere il mio intervento – quale è il vostro giudizio sulla nuova SGR che è stata costituita da parte del Ministero dell'economia e delle finanze per quanto riguarda l'assorbimento dei beni immobili, sia dell'INPS che dell'INAIL ? Questo è un tema che ci crea un'ulteriore preoccupazione, in quanto non mi pare, infatti, che ad oggi vi siano delle precise linee dettate dal Ministero dell'economia e delle finanze su come si debba muovere questa SGR e quali siano gli interventi che potrebbero essere messi in funzione per garantire la redditività della gestione del patrimonio immobiliare dell'INPS e dell'INAIL in quanto tali.
Grazie.

ERNESTO BASILE, Presidente della Sezione di controllo sugli enti della Corte dei conti. Rispondo solo relativamente all'invito del Presidente Di Gioia per rivederci in un successivo incontro. Noi siamo sempre a disposizione. Per noi, in quanto Corte dei conti, il rapporto col Parlamento è fondamentale sempre e comunque. Siamo disponibili, quindi, non solo in sede di audizione, ma ogni volta che ci fosse la necessità di integrazioni, relazioni o altro, potete chiedercele. Potete convocarci quando vorrete e saremo sempre lietissimi di dare il nostro contributo.
Le nostre relazioni possono essere più o meno apprezzate, ma la cosa certa è che sono relazioni assolutamente indipendenti e che non risentono di influenze esterne. Su questo non ci sono dubbi. La relazione che esce dalla Sezione è una relazione Pag. 17assolutamente indipendente, sulla quale nessuno – vi garantisco: nessuno – può intervenire per far modificare o cancellare dati e commenti che noi riteniamo siano corretti.
Tornando alle specifiche questioni che sono state poste, lascio la parola al Presidente Ferrara, essendo il magistrato delegato al controllo sull'INPS, e al Presidente Bove, che come ho detto prima, oltre a far parte della Commissione Valotti, è stato il magistrato delegato al controllo sull'INPDAP.
Grazie.

ANTONIO FERRARA, Presidente, delegato al controllo sulla gestione dell'INPS. La questione relativa ai risparmi prodotti dalla riforma Fornero effettivamente è diventata un tormentone. Proprio oggi il quotidiano Sole 24 Ore portava l'indicazione di un conteggio secondo cui dal 2020 al 2060 si risparmieranno oltre 300 miliardi di euro, circa il 15 per cento del debito pubblico.
Già queste indicazioni forniscono una prima risposta al problema: ci sono varie fonti, con diverse prospettazioni. La Ragioneria generale, per esempio, fa un problema complessivo e dovrebbe essere la fonte più esaustiva, che riguarda tutta la previdenza in generale. Le proiezioni che fa l'Istituto, invece, sono proiezioni specifiche per le proprie gestioni. La ricerca del soggetto che esprima una valutazione complessiva e certificata su questi conti è un po’ difficile.
Il discorso generale è che c’è una legge che prevede, nella relazione di accompagno, l'indicazione di una stima. È un discorso che si può proiettare nel futuro e che va verificato nel futuro. Stiamo parlando sempre di ipotesi. Considerare quelle come informazioni certe francamente è un'esercitazione di difficile svolgimento.
Aggiungo che è anche un'esercitazione che può portare a scelte con decisioni di responsabilità piuttosto importanti. Di conseguenza, la difficoltà maggiore è proprio quella di coordinare le varie fonti. La cosa da chiedere all'INPS, la prima che ho fatto io una volta entrato nell'Istituto, è stata quella di avere i bilanci attuariali. L'Istituto l'ha fatto con riferimento al 2011 e sembra che ora li stia adottando con riferimento all'ultimo periodo.
La procedura si attiva con l'indicazione di criteri da parte del presidente dell'Istituto. Adesso sarà il Commissario che dovrà procedere a questo adempimento. Dopodiché, è anche mio interesse oggettivo andare a verificare il quadro. Quello che è certo è che il bilancio attuariale del 2011 corrisponde in linea di massima con quei dati. Con tutte le attenzioni e le cautele del caso, grossomodo abbiamo un quadro di riferimento piuttosto attendibile.
Per quello che riguarda, invece, il quadro complessivo riferito alla situazione degli apporti dello Stato, come ho già detto nel mio precedente intervento, la giusta preoccupazione della Commissione, che è la preoccupazione generale, è quella di domandarsi: i conti si sostengono, i conti come stanno ?
Oggettivamente, come ho già avuto modo di dire, la sostenibilità del sistema poggia sul finanziamento statale, che ha ormai superato i 100 miliardi di euro, i quali, come ho evidenziato, vanno verificati attentamente nella loro qualità, non tanto nella loro quantità. Bene o male, avere la sostenibilità del sistema significa che, finché lo Stato esiste e, quindi, finché c’è un apporto dal bilancio statale, non stiamo parlando di preoccupazioni sul pagamento delle pensioni. Stiamo ragionando su una sostenibilità di lungo periodo e su una di breve e medio periodo. La problematica oggettiva è il breve e medio periodo, in attesa dell'entrata a regime del sistema contributivo.
Qualche indicazione di studio arriva intorno al 2050. Dopo il 2050 si pensa che ci possa essere una situazione di pareggio tra contributi e prestazioni, con l'entrata a regime del sistema contributivo pieno e totale. Di conseguenza, in questo periodo intermedio quello che conta è che va verificata la sostenibilità di tutto il sistema affinché tenga, e che l'apporto dello Stato Pag. 18sia un apporto di trasferimenti a copertura dei disavanzi delle singole gestioni in dissesto.
Rispondendo all'altra domanda, con la legge di stabilità del 2012 si è istituita una sorta di GIAS anche per la previdenza pubblica; ne parlerà in maniera più dettagliata il Presidente Bove. Questo è stato, però, un apporto, non un ripiano. È stato un apporto che non consente ancora di dire che ci sia un pareggio fra contributi e prestazioni. È stato un alleggerimento del quadro, che, torno a ripeterlo, riguarda solo la Cassa Stato, mentre la Cassa enti locali è in una situazione peggiore, forse due volte peggiore, rispetto a quella della Cassa Stato.
Il quadro oggettivo è quello che ad oggi si è determinato con le due leggi di stabilità. Con la prima si è dato un aiuto alla Cassa Stato, con la seconda si è cancellato – è per questo motivo che ho parlato di intervento patrimoniale – un debito che ha rimesso a posto i conti dell'Istituto, il quale aveva una situazione sperequata fra residui passivi e debiti. Si è aggiustata, dunque, la situazione patrimoniale alleggerendo il passivo, ma è un discorso di stock, e non risolve quello del rapporto annuale tra il flusso dei contributi e il flusso delle prestazioni.
Sul patrimonio, per quanto riguarda l'INPS in particolare, io non direi che ci siano grandi possibilità. Il patrimonio a bilancio è iscritto grossomodo per 3,2 miliardi ed è costituito in gran parte dagli immobili ritornati dalla cartolarizzazione, cioè dall'invenduto. Non penso che attraverso il patrimonio l'Istituto possa agevolare il pagamento delle prestazioni o effettuare altre valutazioni particolari.
A me sembra, per quanto riguarda l'INPS – non è questo il caso dell'INAIL – che, proprio perché, come ho già detto, stiamo parlando di un ente che agisce in un sistema a ripartizione, non sia attraverso il patrimonio che esso trova le proprie risorse. In più, è rimasto un patrimonio di non grandissima rilevanza oggettiva sul mercato. Il problema è, anzi, quello di dismettere senza rimetterci.
Per quanto riguarda l'INVIMIT, a tra la fine 2008 e l'inizio 2009 l'Istituto aveva ipotizzato la costituzione di uno o più fondi immobiliari per la valorizzazione del proprio patrimonio. Il discorso non è andato avanti, ci sono state vicende legislative che si sono susseguite nel tempo e siamo arrivati alla situazione attuale, in cui, ad avviso della Corte – lo posso dire perché nel referto è scritto – si è ritenuto opportuno che l'Istituto individuasse una via virtuosa in cui fossero presenti attori istituzionali pubblici. Si è andati, quindi, prima a un discorso di verifica con la Cassa depositi e prestiti e i relativi fondi, che però riguardavano principalmente gli enti locali. Dopodiché, è venuta fuori l'istituzione di INVIMIT. INVIMIT, però, ha una filosofia anche da fondo gestore di patrimoni già individuati e collocabili.
L'altra difficoltà è che l'INVIMIT si trovava bene con l'INAIL, che ha disponibilità liquide, ma non con l'INPS, che ha un patrimonio di ritorno di difficile qualificazione e inquadramento. Io sto tentando di richiedere all'Istituto, come orientamento, di individuare all'interno di tutto il proprio patrimonio immobiliare alcuni pacchetti di immobili che siano valorizzabili effettivamente e che, quindi, abbiano un vantaggio concreto per l'Istituto. Questo fermo restando che l'attività immobiliare non è tipica dell'Istituto, che anzi, nel tempo, dovrebbe dismettere completamente gli immobili e provvedere alla missione istituzionale propria, senza occuparsi di attività che non sono core.
Questo è il quadro complessivo. Spero di avere risposto a tutte le domande. Posso solo aggiungere che tutta questa vicenda sintetizzata non tiene conto di situazioni storiche, su cui il collega sarà più preciso, che si sono nel tempo dipanate. In particolare, la Cassa enti locali in effetti era la Cassa che possedeva la maggior parte del patrimonio immobiliare e, quindi, non ha avuto l'aiuto dello Stato in passato, cosa che, invece, per la Cassa Stato era indispensabile, perché non aveva immobili a disposizione.
Naturalmente tutti questi sono stati aggiustamenti mai soddisfacenti e totalmente Pag. 19risolutori, ma provvedimenti dettati per modificare un quadro che aveva, lo ripeto, una sua ragione storica e che oggi andrebbe rivisto nel suo complesso.
Grazie.

PRESIDENTE. Grazie, Presidente Ferrara. Do la parola al Presidente Bruno Bove.

BRUNO BOVE, Presidente. Prima di far parte della Commissione Valotti, ho per anni controllato l'INPDAP, fino alla sua soppressione, nelle stesse forme con cui la Corte controlla l'INPS o l'INAIL, ossia con un controllo continuativo presso l'ente.
La vicenda dell'influenza sui bilanci dell'INPS da parte dei debiti INPDAP è quasi elementare. Accenno qualche riferimento storico. Nel 1997 l'allora Ministro del tesoro Ciampi, con un tratto di penna, nella legge finanziaria per il 1998, eliminò 130.000 miliardi di lire dell'INPS nei confronti dello Stato, che erano debiti derivanti dalle famose anticipazioni.
Anche allora lo Stato contribuiva all'INPS sia attraverso questa forma di trasferimento, che era la GIAS, sia con anticipazioni. Questo meccanismo fu cancellato. Non si sa perché. Qualche maligno dice che le anticipazioni avvenivano per imbellettare i conti dello Stato. Nello stesso tempo era cessato nei confronti dell'INPDAP l'apporto dello Stato alla Cassa pensioni statali. Questo era il quadro. Sempre la solita legge cancellava l'apporto che fino a quel momento c'era stato e autorizzava le anticipazioni statali nei confronti dell'INPDAP.
Per alcuni anni il sistema INPDAP ha retto sul piano contabile, perché si portava ancora alcuni avanzi di amministrazione (l'avanzo di amministrazione è sostanzialmente la somma tra una liquidità attuale e una futura, costituita dal saldo dei residui attivi e passivi). Poi, naturalmente, c’è stato il crollo graduale, fino ad arrivare alla soppressione, a 25 miliardi di patrimonio netto, che era la sommatoria di tutti i debiti accumulati nei confronti dello Stato per le anticipazioni. Rimaneva comunque sempre lo squilibrio strutturale tra prestazioni e contributi, per i motivi che sappiamo, quali il blocco del turnover e anche dei trattamenti stipendiali. I contributi rimanevano fermi.
Questi 25 miliardi sono entrati nel bilancio INPS dopo la soppressione e incorporazione dell'INPDAP. Su questo tema si è ricamato molto. Si è detto che la colpa del peggioramento attuale delle finanze dell'INPS sarebbe tutta colpa del Polo previdenziale pubblico e dell'INPDAP, che portava questo carico. Queste giustificazioni, questi alibi hanno generato una grossa discussione sugli organi di stampa.
Poi mi pare che si siano tutti corretti. Almeno nelle dichiarazioni ufficiali, sia ministeriali, sia dello stesso INPS, si è detto che questo è un problema contabile.
In un primo momento si è istituita – come per la GIAS – una forma di trasferimento e non più di anticipazione. Questo già migliorava i futuri risultati. Se fosse rimasta in piedi, l'INPDAP avrebbe migliorato i risultati di esercizio. Da ultimo, c’è stata la cancellazione dei prestiti cumulati nel tempo.
Dal punto di vista patrimoniale questo è un grosso miglioramento, perché viene eliminato un onere imponente di debiti nei confronti dello Stato. Rimane, però, fermo il fatto, che ha illustrato anche il collega Ferrara, che questo squilibrio strutturale dei conti rimane. È stato più un fatto contabile. Come ho accennato, qualche maligno dice che è stato fatto per imbellettare i bilanci dello Stato. Questo è il quadro: un conto è trasferire, un altro è fare apparire questi come prestiti.

PRESIDENTE. Vi ringraziamo delle vostre spiegazioni. Nell'ultima relazione che abbiamo avuto dall'INPDAP si facevano alcune considerazioni sulle minori entrate contributive in virtù della questione del blocco del turnover e via discorrendo. In più, un'altra questione che noi abbiamo sollevato, ma su cui non abbiamo avuto risposta, è che molti enti locali, e anche lo Stato, non pagavano i contributi.
Quando voi ci dite che quella che è stata fatta è semplicemente un'operazione contabile, il dubbio che mi sorge è che Pag. 20comunque, poiché non sono stati versati i contributi, torneremo negli anni ad alimentare quel buco di esercizio che si è verificato.
Questo è il problema che abbiamo. È verosimile che ci sia la necessità di intervenire ulteriormente perché si vada a coprire l'attuale livello contributivo che non c’è da parte degli enti pubblici – quando parlo di enti pubblici, parlo di tutti, enti locali, Stato centrale e via discorrendo – o c’è qualche altro tipo di sistema che ci consenta di poter mantenere in equilibrio i conti ?
Prima facevamo una battuta con il Presidente dicendo che nel 2050, quando si passerà totalmente al sistema contributivo, fra trentasei anni, saremo tutti morti. Adesso noi paghiamo il retributivo con il contributivo. Tutte le pensioni retributive vengono a essere pagate con il contributivo. Questo è fuor di dubbio. Ecco perché i rendimenti saranno più bassi nel prossimo futuro.
Noi pensiamo – apro e chiudo una parentesi – come Commissione, di proporre una legge che consenta al singolo individuo di poter contribuire, nell'arco dell'anno, autonomamente al versamento di alcune somme. Questo gli consentirà di avere una situazione contributiva diversa e anche un rendimento futuro diverso. Si tratterebbe di utilizzare l'INPS come un fondo pensione, ovviamente chiuso, che garantisca livelli di rendimento diversi da quelli che potrebbero essere garantiti adesso col sistema che abbiamo.
Ribadisco la preoccupazione per cui noi rischiamo nei prossimi anni, non avendo coperto il buco contributivo dell'INPDAP e avendo fatto semplicemente una manovra contabile, di continuare ad alimentare questo buco.

ANTONIO FERRARA, Presidente, delegato al controllo sulla gestione dell'INPS. La vera modifica utile in questo senso è contenuta nella legge di stabilità del 2012, con la quale si è dato un concreto aiuto alla situazione di sperequazione tra contributi e prestazioni.
Con la legge di stabilità del 2014 si è solo detto che quei 21 miliardi vengono messi da parte, ma non abbiamo risolto il problema. Se non era ancora sufficiente la soluzione con la legge di stabilità del 2012, che effettivamente ha recato un apporto, allora il discorso continua.

PRESIDENTE. Continueremo, quindi, ad avere un buco ?

ANTONIO FERRARA, Presidente, delegato al controllo sulla gestione dell'INPS. Assolutamente sì.

BRUNO BOVE, Presidente. Vorrei aggiungere che è anche una questione di dimensioni. È vero che l'INPDAP aveva un'esposizione creditoria – diciamo così – nei confronti delle piccole realtà locali. Tuttavia non è pensabile che si possa risolvere il problema, perché in dimensione questa questione pur avendo il suo rilievo non è decisiva per risolvere il deficit strutturale. Quello rimane.

PRESIDENTE. Abbiamo compreso. Vi ringraziamo infinitamente della vostra disponibilità, dispongo che la documentazione presentata sia allegata al resoconto stenografico della seduta odierna e rinvio il seguito dell'audizione ad altra seduta.

La seduta termina alle 16.25.

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ALLEGATO

DOCUMENTAZIONE PRESENTATA DAI
RAPPRESENTANTI DELLA CORTE DEI CONTI

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