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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE BRUNO TABACCI

La seduta comincia alle 8.15.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).

Audizione del Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri, Antonella Manzione, sui risultati raggiunti nell'attuazione dei progetti Normattiva e x-Leges e sulle loro prospettive di sviluppo, a norma dell'articolo 1, comma 313, della legge 27 dicembre 2013, n. 147.

PRESIDENTE. Nella seduta odierna l'avvocato Antonella Manzione, Capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio, riferisce alla Commissione sui risultati raggiunti in attuazione dei progetti Normattiva e x-Leges e sulle loro prospettive di sviluppo. È la prima volta che il Governo riferisce alla Commissione su questi temi, come previsto dall'articolo 1, comma 313, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, in leggero ritardo rispetto alla scadenza del 30 aprile indicata dalla legge.
Ricordo che già nell'audizione svoltasi il 6 novembre 2014 l'avvocato Manzione aveva aggiornato la Commissione sui due programmi, cui partecipano, con la Presidenza del Consiglio, la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica.
Come i colleghi sanno, Normattiva è la banca dati pubblica e gratuita della legislazione vigente. L'idea originaria, di Beniamino Andreatta, fu trasfusa nell'articolo 107 della legge finanziaria per il 2001. Ci sono voluti nove anni per la messa in linea della banca dati, avvenuta il 19 marzo 2010. In cinque anni la banca dati si è consolidata e arricchita ed è molto usata dai cittadini, come abbiamo avuto conferma anche dalle audizioni precedenti. L'avvocato Manzione ci potrà illustrare le novità intervenute nel quinquennio e quali saranno i prossimi sviluppi.
Il programma x-Leges riguarda la trasmissione telematica dei testi delle leggi dalla Presidenza del Consiglio alle Camere, alla Presidenza della Repubblica e, infine, alla Gazzetta Ufficiale. Anche su questo programma attendiamo di conoscere gli aggiornamenti.
Ringrazio i colleghi presenti e do la parola all'avvocato Antonella Manzione.

ANTONELLA MANZIONE, Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri. Grazie, presidente. Cercherò di essere, per quanto possibile, sintetica e pragmatica.
Sono già stati ben illustrati la finalità e il modo in cui nascono sia Normattiva, sia x-Leges. In realtà, essi sono sottoprogetti che si inseriscono nella stessa idea di informatizzazione del procedimento legislativo, da un lato, e di divulgazione dei dati attinenti allo stesso, dall'altro, anche se poi hanno proceduto in maniera parallela.
Com’è noto, io sono capo del Dipartimento soltanto da un anno. L'importanza di questa strumentazione, ovviamente, è Pag. 4stata sentita e percepita dal mio Dipartimento. Sottolineo, però, che la struttura del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) non ha una propria «cellula operativa» con capacità informatico-gestionali tali da poter presidiare la parte direttamente operativa di queste importanti strumentazioni.
Andiamo con ordine. Il risultato di Normattiva è sotto gli occhi di tutti. Non faccio autocelebrazione, anche perché è stato giustamente ricordato dal presidente di chi è stata l'idea. Posso dire, rispetto alla precedente audizione, quali sono le parti operativo-gestionali che sono state innovate.
Rispetto al passato, la legge del 2013 ha previsto espressamente che la regolamentazione dell'attività inerente alla gestione del portale Normattiva avvenisse non più sulla base del mero rapporto convenzionale con l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato (IPZS), ma attraverso un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Ci siamo quindi occupati della redazione di questo DPCM, che ha un iter piuttosto travagliato, in quanto doverosamente condiviso con gli altri attori interessati a Normattiva. Pertanto, esso è stato trasmesso alla Camera e al Senato e poi alla Conferenza Stato-Regioni, dove, peraltro, sono state proposte alcune modifiche in termini di richiesta di partecipazione di rappresentanti delle regioni per gli sviluppi che avranno a oggetto l'inserimento degli atti regionali nel portale. Recepite le indicazioni, il DPCM è tornato nuovamente a Camera e Senato ed è, credo, sulla dirittura d'arrivo per poter diventare un atto ufficiale che regolamenterà l'attività futura di Normattiva.
In sintesi, il DPCM prevede una sorta di gestione piramidale che parte dal riconoscimento – è una questione davvero meramente ricognitiva, perché è stato così anche per il passato – della cabina di regia privilegiata, cioè il DAGL e le Segreterie generali di Camera e Senato e prevede anche, come già attualmente sta operando, un Comitato tecnico, che può avvalersi dell'attività di sottocomitati.
Il DPCM tende anche a distinguere le due attività sulle quali noi vorremmo sviluppare le potenzialità di Normattiva: l'attività ordinaria di pubblicizzazione degli atti normativi e l'attività, che definirò straordinaria, di implementazione – alcune istanze vennero anche nella precedente audizione del novembre 2014 – che sarà legata, ovviamente, anche alla disponibilità economica. Prima ci preoccuperemo di mantenere il sistema attuale, che è molto ben strutturato e molto ben utilizzato. Poi, se ci sono risorse, faremo anche delle possibili implementazioni.
Per quanto riguarda l'attività prevalente svolta nel 2014, ricordo che prima del DPCM ci si è mossi su base convenzionale, come ho già detto. C'era una prima convenzione con IPZS, un accordo del 2008. Successivamente, nel 2013, fu fatto un addendum funzionale con il quale è stata esplicitata la filosofia che ispira il DPCM: si cerca innanzitutto di far bene l'attività ordinaria e poi ci si preoccupa di far «esplodere» le ulteriori potenzialità che innegabilmente il portale possiede.
In quest'ottica, nel corso dell'anno, IPZS è stato incaricato di inserire gli atti normativi dal 1933 al 1945. Nella relazione scritta che consegno al presidente ci sono dati numerici precisi su questi atti. Il periodo 1936-1945 è stato inserito anche in multivigenza.
Come potete intuire, non è stato un lavoro semplice, anche dal punto di vista della ricerca. Il Comitato e il sottocomitato hanno effettuato controlli a campione, per verificare che l'inserimento fosse andato a buon fine. Adesso rimangono da svolgere gli adempimenti operativo-gestionali, ossia la liquidazione delle spettanze, che peraltro è quasi del tutto completata.
Aggiungo che, ovviamente, sulla base del DPCM – per questo motivo siamo in leggero ritardo, perché vorremmo avere prima il DPCM che fa da cornice e poi la convenzione – dovrà addivenirsi a una nuova convenzione, sempre con IPZS, il quale rappresenta necessariamente l'interlocutore unico. Da questo punto di vista la procedura è semplice. Non lo è altrettanto dal punto di vista della valutazione della Pag. 5congruità dell'offerta e dei dettagli tecnici che possono essere sottesi allo sviluppo dell'attività.
Il leggero ritardo che c’è stato non è un ritardo operativo, come significato dalle numerose riunioni del Comitato e del sottocomitato, tutte regolarmente verbalizzate, e dalle interlocuzioni tra i vari soggetti istituzionali interessati. Esso è dipeso dal fatto che abbiamo chiesto una valutazione di congruità dell'offerta all'Agenzia per l'Italia digitale (AGID), che ci sembra il soggetto dotato delle competenze di settore idonee allo scopo.
Comunque, credo che in pochi giorni si arriverà a chiudere sia il DPCM, sia la nuova convenzione. Questo per quanto riguarda Normattiva. Spero di essere stata esaustiva. Troverete i dati nella mia relazione.
X-Leges, invece, è un po’ più problematico, per esprimersi con grande onestà intellettuale. È un programma che trova il fondamento normativo nella stessa legge n. 388 del 2000, e viene anch'esso periodicamente finanziato.
Anche su questo argomento, senza fare voli pindarici, cercherò di essere molto pragmatica. Anche recentemente ho chiesto una vera e propria demo per comprendere le potenzialità e le criticità, e anche per capire per quali motivi i possibili sviluppi del sistema abbiano subito delle battute di arresto.
Innanzitutto, che cos’è x-Leges ? Lo ricordo, anche se è sicuramente noto a tutti. Sostanzialmente, è una piattaforma informatica e, quindi, un sistema che dovrebbe garantire la tracciabilità dei provvedimenti normativi dalle Camere alla Presidenza del Consiglio e, quindi, ovviamente, per la Presidenza del Consiglio, al DAGL, che è il Dipartimento deputato a sovrintendere all'attività normativa del Governo.
Era previsto anche il coinvolgimento del Quirinale, ma in un primo momento l'idea è stata accantonata perché, come mi è stato riferito, vi era la necessità di valutare le compatibilità dal punto di vista dei sistemi informatici. Abbiamo deciso peraltro di provare a ripercorrere tale ipotesi, tanto è vero che ho recentemente costituito un gruppo operativo, coinvolgendo, grazie alla collaborazione del Segretariato generale del Quirinale, una dirigente la quale si era già occupata della questione, in maniera tale che anche il Quirinale possa essere coinvolto.
Il meccanismo prevedeva, in questo caso, una vera e propria procedura ad evidenza pubblica, che è stata effettuata individuando come stazione appaltante l'AGID. Ha vinto la gara un'Associazione temporanea di imprese, come spesso accade.
Tuttavia, poiché l'appetito vien mangiando, nel senso che i ritardi sono nati dal fatto che i Governi che si sono succeduti hanno, nel tempo, richiesto una continua implementazione del prodotto originario.
Questa continua implementazione del prodotto originario ha fatto sì che ci sia stato un primo collaudo del software nel 2012 e che, successivamente, la cosa sia stata lasciata languire per un po’, per verificarne, attraverso una prima sperimentazione, l'efficacia, nonché per implementarla in base alle ulteriori richieste pervenute dall'allora Ministro per l'attuazione del programma.
Ne è derivato che il collaudo finale, ossia l'atto che dà il via all'utilizzo effettivo del sistema x-Leges, non è stato ancora effettuato. È fissato per il 21 maggio ed è, dunque, in via di definizione. Da quel momento in poi dovremmo cercare di individuare le potenzialità di utilizzo e di sviluppo del sistema.
Dico «di utilizzo» perché nel mondo dell'informatica – anche se non sta a me dirlo – ciò che nasce nel 2008 nel 2015 è già vecchio. Pertanto, ovviamente, alcune criticità sono legate al fatto che l’hardware della Presidenza del Consiglio non è in grado di sostenere un sistema così evoluto. Tanto è vero che, quando si è passati a discutere della «condivisione» – utilizzo tale termine impropriamente, per essere pragmatica – della cabina di regia, le segreterie generali di Camera e Senato, a fronte di tali criticità, hanno ritenuto fosse meglio affidarla a noi, nel senso che sarebbe Pag. 6stato opportuno prima migliorare la macchina per poi perfezionare il motore.
Ci sono anche delle necessità, emerse in sede di analisi dell'utilizzo in via sperimentale di x-Leges, che nascono dal fatto che si tratta di un ottimo sistema per garantire il flusso informativo verso le Istituzioni esterne, mentre va necessariamente migliorato per quanto riguarda la tracciabilità all'interno. Esso, peraltro, potrebbe diventare un ottimo strumento di controllo di gestione e anche di analisi statistica dello stato dei procedimenti all'interno della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Mi spiego meglio. È prevista, all'interno di ogni struttura, una cabina dedicata all'inserimento dei dati, che, ovviamente, il DAGL non ha. Se ciascuno potesse presidiare ogni segmento del procedimento normativo, come nei fatti è, ovviamente si migliorerà molto anche la qualità dell'attività interna del Dipartimento.
Mi sono permessa questa digressione perché credo che l'utilizzo di uno strumento informatico con le potenzialità, nel caso di specie, di x-Leges debba essere sfruttato a trecentosessanta gradi, facendone anche, con piccoli aggiustamenti, uno strumento gestionale interno. Lo stanziamento in bilancio c’è. Ripeto, ciò verrà sicuramente tentato, anzi attuato, dopo il collaudo, che è fissato per il 21 maggio 2015.

PRESIDENTE. Grazie, dottoressa Manzione, anche per l'assoluta precisione della sua relazione.
Do la parola ai colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

FABIO LAVAGNO. Chiedo solo un chiarimento. Lei ha fatto riferimento al 21 maggio 2015. Non ho capito se è la data del collaudo o se è la data da cui partirà poi un iter al termine del quale il sistema diventerà effettivamente attivo. Se è così, ossia se questa è la data del collaudo da cui partirà un iter, vorrei sapere quanto prevedete che questo iter durare.

MINO TARICCO. Pongo due brevissime domande. Su Normattiva abbiamo capito lo stato dell'arte e il lavoro di recupero del passato, che è in corso ed è sicuramente imponente. Sono previste ulteriori implementazioni, oppure, di fatto, l'impianto attuale è quello che continuerà ad essere utilizzato ? E, se sì, come si sta ragionando su questo ?
Invece su x-Leges, per quel che riguarda la sua utilizzabilità dall'esterno, avete un'idea di che cosa potrà essere messo a punto in termini di fruibilità dall'esterno di analisi dei procedimenti interni ?

PRESIDENTE. Do la parola alla nostra ospite per la replica.

ANTONELLA MANZIONE, Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri. L'attività gestionale e l'attività progettuale non sono mai distinte, ma vanno di pari passo. Io, però, ho ricordato le scansioni gestionali – scusatemi se mi permetto di dirlo; magari è poco o troppo autoreferenziale, a seconda di come lo si legge – perché la parte gestionale spesso e volentieri viene trascurata.
Non a caso, ho voluto dire che il collaudo si farà il 21 maggio 2015. Ciò significa che, fino a quel momento, teoricamente, la procedura a evidenza pubblica non sarà, almeno nella parte esecutiva, formalmente conclusa. Questo va detto, perché diversamente si fornirebbe un dato fuorviante e fuorviato.
Ciò non significa affatto che non si sia contemporaneamente ragionato, in parallelo, dei possibili utilizzi e miglioramenti di x-Leges, altrimenti significherebbe che siamo stati fermi, il che non è accaduto.
Durante quest'anno io ho cercato di capire, per esempio, il perché del sottoutilizzo di questo strumento. Si è parlato di una fase di sperimentazione, che peraltro si è conclusa a ridosso, forse immediatamente prima, del mio arrivo. La sperimentazione ha avuto a oggetto soltanto una determinata tipologia di atti normativi e, di fatto, si è conclusa con la verifica Pag. 7della possibilità di realizzare un database, ma non la tracciabilità degli atti, che è la vera potenzialità di x-Leges da perseguire.
Andando su un piano meramente pragmatico: mi sono domandata perché nessuno abbia fatto questa sperimentazione e come effettivamente svilupparne le potenzialità.
Sono emerse alcune criticità che, giustamente, erano state evidenziate anche dalla Camera e dal Senato in occasione delle riunioni del sottocomitato: ad esempio, l'inadeguatezza dell’hardware, che non è una questione da poco. Uso una metafora: è inutile lanciarsi in una corsa con una Ferrari se si ha una 500. Occorre capire che cosa si può fare con quella 500, oppure come migliorarla.
Invece, a mio avviso, il problema è stato prima posto all'attenzione e poi trascurato. Questa è una delle questioni che stiamo cercando di comprendere. Da una parte, si tratta di sfruttare ciò che contrattualmente spetta ancora ad AGID; si tratta di un altro aspetto gestionale. Va ricordato che AGID era la stazione appaltante e conclude la sua attività con il collaudo. Fino a quel momento deve operare e deve essere il nostro interlocutore privilegiato.
Dall'altra parte, si tratta di vedere se ci vengono delle idee. Non a caso, ho fatto, con grande trasparenza e suscitando, forse, anche delle critiche, l'esempio di ciò che è emerso dalle demo che abbiamo realizzato. È bello e utile pensare a una tracciabilità degli atti verso l'esterno. Forse sarebbe altrettanto bello e utile pensare a una tracciabilità interna, che potrebbe consentire a tutti – così rispondo in parte anche all'altra domanda – di comprendere la tempistica dei provvedimenti: il perché un provvedimento resta un certo numero di giorni presso il Dipartimento, quanto tempo passa prima che sia firmato, quanto tempo occorre per la cosiddetta bollinatura da parte della Ragioneria generale dello Stato, per la firma del Presidente della Repubblica e per la sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Poiché x-Leges ha queste potenzialità, ma non si è riflettuto in quest'ottica, ho utilizzato la seguente espressione: «si garantisce uno strumento di controllo di gestione», il che non vuol dire affatto voler fare il capo cattivo, ma semplicemente presidiare la struttura che si ha, temporaneamente, l'onore e l'onere di dirigere. Nel contempo, a mio avviso, si possono fare delle analisi statistiche e di criticità che possono condurre a un miglioramento significativo della qualità della normativa. Utopisticamente penso questo.
Ripeto, quindi, io aspetto questa data del 21 maggio semplicemente per portare avanti in maniera formalmente corretta, con gli atti che ne conseguiranno, la parte che possiamo ancora mettere in carico ad AGID e la parte per la quale, con le risorse previste dalla legge di stabilità, dovremo svolgere una nuova procedura a evidenza pubblica. A tale proposito dovremo valutare le modalità con cui svolgerla nonché i soggetti di cui avvalersi, dal momento che non abbiamo un adeguato background all'interno. Queste valutazioni sono, ovviamente, tutte sul piatto e vengono portate avanti in parallelo con l'analisi che vi sto descrivendo.
X-Leges non ha una leggibilità esterna per l'evidente ragione che si tratta di un sottoprodotto o, meglio, un'articolazione del globale programma di informatizzazione dell'attività normativa previsto dalla legge n. 388 del 2000, nell'ambito del quale Normattiva è il prodotto leggibile all'esterno; avremmo, altrimenti, un duplicato.
Non è escluso – ma si tratta di una scelta non mia, bensì di una scelta politica che andrà valutata anche dal punto di vista giuridico – che, una volta realizzato il mio sogno, cioè una vera informatizzazione, anche interna, degli step del procedimento normativo, non se ne possano renderne pubblici i risultati, almeno per quanto riguarda gli atti del Governo.
Personalmente, io mi esimerò da critiche, che non sempre sono gradevoli e gradite, e che talvolta sono giuste e talvolta meno. I numeri rispondono in maniera Pag. 8chiara e rappresentano una risposta documentata, che va al di sopra di ogni tipo di polemica.
Quanto agli sviluppi di Normattiva, invece, il DPCM prevede, volutamente, questa struttura piramidale che ho enucleato: una cabina di regia, che non ha una denominazione precisa e che è costituita, in questo momento, da me, o comunque dal Capo del DAGL e dai due Segretari generali di Camera e Senato, nonché da un Comitato e da eventuali sottocomitati. La funzione di questa struttura non è creare un'ulteriore ipertrofica articolazione interna fine a se stessa, ma è sviluppare le potenzialità del sistema.
Per esempio, sembra una banalità – ne avevamo già accennato nell'audizione dell'altra volta e, peraltro, è una considerazione che condivido – si potrebbe migliorare la veste grafica. Normattiva, se paragonata con altre banche dati, è sicuramente la più completa. Forse, però, non è la migliore in termini di immediata accessibilità e, quindi, si potrebbe lavorare su questo. Ovviamente, questa può sembrare solo forma, ma per gli utenti, secondo me, è anche sostanza.
Accanto a questa ci sono altre idee emerse in questa sede. Per esempio, penso agli atti non numerati: l'utente, laddove c’è un riferimento a un atto non numerato, molto spesso deve fare una ricerca certosina per capire dove trovarlo.
Onestamente, all'interno di Comitati e sottocomitati, con interlocuzioni tanto autorevoli, ci sono moltissime idee. Andranno valutate le risorse finanziarie, ma questo è un altro aspetto ancora.

PRESIDENTE. Se non ci sono altre osservazioni, mi pare che le risposte fornite dall'avvocato Manzione siano state molto esaurienti.
Comunico che la relazione depositata dall'avv. Manzione sarà allegata al resoconto della seduta odierna (vedi allegato).
Ricordo che la Commissione tornerà a riunirsi mercoledì 13 maggio, alle ore 8.15 per l'audizione dei capi uffici legislativi del Ministero dell'economia e delle finanze e giovedì 14 maggio, sempre alle 8.15, per l'audizione del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, Maria Anna Madia.

La seduta termina alle 8.45.

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