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PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE DANIELE MARANTELLI

La seduta comincia alle 8.10.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).

Audizione dei rappresentanti dell'Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL) e della società SOSE – Soluzioni per il Sistema Economico Spa sull'attuazione dei fabbisogni standard.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione, ai sensi dell'articolo 5, comma 5, del Regolamento della Commissione, di rappresentanti dell'Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL) e della società SOSE – Soluzioni per il Sistema Economico Spa sull'attuazione dei fabbisogni standard. Sono con noi per l'IFEL Andrea Ferri, responsabile del Dipartimento finanza locale, e Salvatore Parlato, mentre per la SOSE è presente l'amministratore delegato, Giampietro Brunello, accompagnato da Francesco Porcelli e da Marco Stradiotto.
Do la parola al dottor Andrea Ferri dell'IFEL per lo svolgimento della relazione.

ANDREA FERRI, Responsabile del Dipartimento Finanza locale dell'IFEL. Lasciamo agli atti un breve documento di aggiornamento sullo stato d'attuazione del progetto dei fabbisogni standard (vedi Allegato 1). Ne illustrerò alcuni aspetti essenziali, poi semmai sarò integrato dal dottor Parlato.
Evidentemente, sentiamo la responsabilità importante di aver portato e continuare a portare avanti il progetto di determinazione dei fabbisogni standard, che costituisce un pilastro fondamentale della legge 42, del progetto, della tendenza di applicazione del federalismo fiscale su base comunale, in particolare al fine di raggiungere l'obiettivo principale di quel progetto di superare una dotazione di risorse comunali determinata, sostanzialmente, dalla spesa storica, cioè dal livello di risorse determinatosi nel tempo con più o meno strappi verso alcuni tipi di distribuzione piuttosto che altri, ma sostanzialmente fortemente marcato dalla realtà degli anni Settanta, Ottanta e Novanta.
In questo senso, abbiamo partecipato alla determinazione dei valori dei fabbisogni, che ha avuto un percorso complesso. Inizialmente, si prevedeva di introdurre complessivamente i valori dei fabbisogni su tutte le funzioni fondamentali, poi si è immaginato di andare per gradi. In realtà, siamo arrivati a un'ipotesi di applicazione graduale nel 2015 con due risultati fondamentali: il fatto di poter disporre di tutto l'insieme dei fabbisogni standard calcolati sulle funzioni fondamentali, molto importante per evitare applicazioni parziali e distorte; di poter associare ai fabbisogni standard una valutazione delle capacità fiscali.
Questo è un punto specifico su cui la legge già si esprimeva e che ANCI e, sul piano tecnico, IFEL hanno sostenuto Pag. 4quando nel 2014 si ipotizzava di iniziare l'applicazione graduale facendo conto soltanto sui fabbisogni.
È evidente che una correzione della distribuzione attraverso i fabbisogni, attraverso una rappresentazione delle capacità fiscali territoriali, è essenziale per temperare e considerare elementi, appunto, di maggiore o minore dotazione standard di cespiti imponibili che ciascun comune ha a disposizione, e quindi la capacità di azionare sforzo fiscale in misura maggiore o minore per integrare il finanziamento delle funzioni sia fondamentali sia non fondamentali.
Le riserve che furono espresse alla fine del 2013 in relazione ad alcuni aspetti tecnici di calcolo e a questo elemento di associazione delle capacità fiscali possono considerarsi superate. Nel frattempo, sono intervenuti miglioramenti nel meccanismo di calcolo, in particolare sulla riclassificazione di spese di personale e di altro genere, che nei bilanci dei comuni non avevano una collocazione univoca e tendevano a distorcere alcuni indici di calcolo dei fabbisogni.
Arriviamo a un momento in cui siamo in grado di portare avanti un graduale avvio, tenendo tuttavia presente – questo è un altro aspetto al confine tra l'elemento tecnico e l'elemento di opportunità – appunto l'introduzione operativa dei fabbisogni gradualmente in un contesto di forte razionamento delle risorse comunali.
Stiamo, cioè, applicando una riforma che visibilmente si potrà percepire nell'arco di un biennio o un triennio, ma arrivandoci in maniera molto diversa da quando era stata concepita. Era stata concepita, infatti, in un momento in cui, tutto sommato, c'era un assestamento di risorse disponibili per i comuni, il 2009. Quattro anni dopo arriviamo con un sacrificio imposto ai comuni che riteniamo superiore a quello imposto ad altri comparti dell'amministrazione pubblica e che ha portato a una riduzione di risorse per 8 miliardi, dal punto di vista proprio di tagli, come si può dire in gergo, e a una altrettanto intensa richiesta di contributo attraverso i meccanismi del patto di stabilità.
È del tutto evidente che questo non facilita l'introduzione di riforme di tipo eminentemente redistributivo, che ovviamente si associano, per i comuni che sono contratti attraverso la riforma di tipo redistributivo, ai tagli veri e propri che colpiscono tutti in varia misura.
Accanto a quest'osservazione di contesto, riteniamo essenziale sottolineare che il carattere della riforma deve restare di tipo eminentemente redistributivo e che l'utilizzo a fini di elaborazione di ulteriori tagli di risorse, che pure purtroppo non possiamo escludere nella manovra che si va prospettando, costituirebbe lo svilimento e lo snaturamento della riforma stessa.
Se, cioè, usiamo, per le condizioni di contorno che abbiamo, il complesso meccanismo dei fabbisogni per motivi di razionamento, quindi usando un criterio «più razionale» per operare tagli, rischiamo di abortire il risultato di quest'operazione, che deve contare su una forte diffusione di informazioni nel mondo dei comuni, una maggiore consapevolezza nel gestire i differenziali di spesa che giornalmente si identificano in sprechi, ma in realtà hanno radici in condizioni concrete di gestione dell'approvvigionamento da parte di comuni ovviamente in condizioni molto differenti l'uno dall'altro.
Si tratta, quindi, di uno strumento di supporto all'azione di razionalizzazione e di contenimento della spesa in senso generale; se, però, gli diamo la caratteristica di guida per il taglio, è evidente che ci sarà una reazione di rigetto che impedirà anche l'utilizzo di razionalizzazione che pure questo strumento deve e può avere.
Infine, nel testo è brevemente richiamato proprio il tema della pubblicazione di queste informazioni. È uno degli aspetti su cui c’è più, a nostro avviso, divergenza nel modo di procedere anche con il Ministero dell'economia. C’è bisogno – speriamo di poter cogliere l'occasione dell'aggiornamento, che è in corso di avvio, per poter realizzare quest'auspicio – di un Pag. 5meccanismo di pubblicazione più vicino alla percezione e all'operatività da parte degli operatori, degli amministratori comunali e anche degli studiosi. È, infatti, un lavoro svolto che può fornire bel materiale di analisi anche per il mondo accademico, politico, che ragiona sulle riforme ulteriormente necessarie nel campo del decentramento.
Auspichiamo, dunque, che il portale OpenCivitas che SOSE ha realizzato d'intesa con il MEF possa arricchirsi a breve di un corredo di informazioni e di modalità di esposizione che aiutino il singolo comune e l'operatore con interessi più generali ad afferrare meglio il meccanismo e i risultati del lavoro sui fabbisogni standard.

PRESIDENTE. Ringrazio il dottor Ferri. Mi diceva che forse doveva aggiungere qualcosa il dottor Parlato.
Vorrei solo ricordarle che per le ore 9 dobbiamo terminare l'audizione perché i colleghi senatori devono andare a votare, quindi dobbiamo organizzarci in maniera efficace.

SALVATORE PARLATO, Collaboratore scientifico dell'IFEL. Risponderò eventualmente se ci sarà qualche richiesta di chiarimento.

GIAMPIETRO BRUNELLO, Amministratore delegato della SOSE Spa. Lascio agli atti della Commissione una relazione scritta (vedi Allegato 2) nonché le slides che illustrerò (vedi Allegato 3). Come ha già detto il dottor Ferri, il processo di realizzazione e individuazione dei fabbisogni standard è stato completato nei tre anni previsti e questa è la tabella con i tempi che sono stati rispettati, arrivando al 23 dicembre 2013 all'approvazione degli ultimi fabbisogni, delle ultime funzioni, in COPAFF (vedi Allegato 2, pag. 23).
Confermo che qui, come vedete, gli aggiornamenti delle informazioni sono datati, a mano a mano che si sono andati costruendo i fabbisogni funzione per funzione. È previsto, infatti, di partire, possibilmente entro il mese di ottobre, con la raccolta delle informazioni aggiornate al 2013 per arrivare ad aggiornare tutti i fabbisogni già da entro i primi mesi del 2015.
Questo allinea tutte le informazioni, anche se è da sottolineare che la struttura di costruzione dei coefficienti che individuano il fabbisogno di ciascun comune è tale per cui l'influenza è del tutto marginale, e quindi è un'esigenza più formale che sostanziale. Lo strumento, però, è già in condizione di essere utilizzato e di diventare operativo.
I fabbisogni standard esprimono un peso specifico dato a ciascun ente locale in termini di fabbisogno finanziario, sintetizzando in un unico coefficiente di riparto i fattori di domanda e di offerta, estranei ovviamente alle scelte discrezionali degli amministratori locali, che meglio spiegano i differenziali di costo e di bisogno lungo il territorio.
Sottolineo questo passaggio fondamentale e poi vado a evidenziarlo ulteriormente perché con questa metodologia teniamo conto di tutti quegli elementi che differenziano un territorio rispetto a un altro, e quindi superiamo quelle soluzioni semplicistiche che si ottengono utilizzando le medie, sia pure rapportate al numero della popolazione o altri valori.
La popolazione residente pesa in termini complessivi medi per il 20,09 per cento sul totale degli altri; restano, infatti: i servizi offerti; la morfologia del territorio; l'economia locale; i prezzi degli input; cioè il livello dei prezzi da territorio a territorio; i fattori esogeni di carico; gli immobili; le scelte organizzative, un vincolo perché, evidentemente, se si è scelto di erogare un servizio in un modo piuttosto che con un'altra forma organizzativa, non si può cambiarlo dal giorno dopo, per cui si deve consentire il finanziamento sulla base delle scelte fatte e della struttura organizzativa di quel particolare ente locale (vedi Allegato 3, pag. 4).
Vi sono, inoltre: il disagio sociale; per le strade, i veicoli e il traffico; la demografia; il turismo, inteso in senso lato, che dipende anche dalla frequentazione che un ambiente ha per effetto di attività d'affari, Pag. 6nel senso che a Milano non c’è solo il turismo che va a vedere l’Ultima cena, ma anche una frequentazione legata alla Fiera o ad attività di business. Ci sono infine gli investimenti.
Tutto questo complesso, evidentemente, con i pesi che avete individuato, che sono medi, perché come vedrete sono diversificati funzione per funzione, consente di arrivare in maniera equa e perfettamente confrontabile a un sistema di riparto costituito da coefficienti.
Come anticipava il dottor Ferri, però, realizzando questo, avevamo una gamba del tavolo data dai fabbisogni standard. Era necessario avere una seconda gamba, cioè la capacità fiscale specifica di un determinato ente. L'insieme di questi due elementi consente di arrivare ai trasferimenti perequativi.
Direi che la capacità fiscale è una spinta forte realizzata in questi ultimi mesi in maniera che oggi tutti gli elementi, che qui vedete e che sono il pilastro del nuovo approccio per il governo della spesa, saranno a disposizione. Credo, infatti, che prossimamente sarà qui in audizione il direttore del Dipartimento delle finanze, professoressa Fabrizia Lapecorella, che verrà proprio a esporre come si è arrivati a individuare la capacità fiscale standard.
Cosa significa questo ? Vorrei darvi delle chiavi di lettura, poiché avete già visto ripetutamente gli altri elementi. Qui abbiamo costruito un sistema equo, che tiene conto di tutte le componenti e non soltanto di medie: c’è una ponderazione che permette di governare il fenomeno della spesa pubblica.
In qualche maniera, quindi, l'aver realizzato tutto questo in tempo utile – praticamente, dal punto di vista tecnico è finito ed è a disposizione – consente di superare anche soluzioni di altro tipo per intervenire sulla spesa. È evidente, infatti, che in questi pulsanti, il verde rosso, il rosso e il blu, sostanzialmente si racchiude la capacità di governo a livello centrale (vedi Allegato 3, pag. 5).
Quel percorso, che tiene conto delle due componenti, spesa e entrate, che va governato per superare le attuali situazioni spesso inique di differenza basate sulla spesa storica, e quindi qui riusciamo a introdurre delle soluzioni eque per tutto il sistema, per tutto il territorio italiano.
Ovviamente, il problema che ci si presentava davanti era far partire un processo virtuoso di rientro per chi ha una spesa storica nettamente superiore ai fabbisogni e per chi ha, invece, un processo di adeguamento ai fabbisogni superiori alla spesa storica.
Questo non può avvenire con la bacchetta magica, ma deve esserci un percorso, un piano che va governato, soprattutto a livello locale. Abbiamo costruito un prodotto, il portale OpenCivitas, che andrà implementato sulla base delle esigenze effettive che a mano a mano ci esprimeranno comuni, province e gli altri utilizzatori, che diventa uno strumento di gestione. Esso permette di individuare situazioni di benchmark che si possono costruire da parte degli amministratori locali. In questa maniera, hanno uno strumento di riferimento che permette loro di migliorare l'efficienza e di diminuire i costi dei loro servizi.
Evidentemente, i risultati vanno letti. Abbiamo visto che alcuni giornali hanno pubblicato, quando è stato fatto il seminario sui fabbisogni standard, che la Calabria, ad esempio, è virtuosa perché ha i fabbisogni più alti della spesa storica. Se, però, andiamo a disaggregare il dato, questo purtroppo segnala un'informazione diversa: che ha una spesa storica inferiore, ma tutta orientata nella funzione «Affari generali», per cui evidentemente c’è uno squilibrio che va superato attraverso una redistribuzione delle risorse.
Allo stesso modo, non è vero che chi ha una posizione formalmente virtuosa sia virtuoso in tutto e per tutto. Anche i soggetti che, dal punto di vista complessivo, appaiono più virtuosi hanno punti sui quali possono migliorare l'efficienza portando a risparmi.
Direi, quindi, che è stato importante essere arrivati alla fine dei tre anni ad avere l'intero strumento a disposizione, ma anche disaggregato nelle singole funzioni. Pag. 7Questo apre, infatti, spazi di controllo e di miglioramento della gestione per gli amministratori locali per arrivare a quei risparmi senza traumi per il territorio.
Abbiamo, quindi, due punti fondamentali: quell'equazione che avete visto prima, fabbisogni standard e capacità fiscale standard, che è uno strumento di governo a livello centrale; OpenCivitas come strumento di gestione, invece a disposizione degli amministratori locali. Questo strumento ci permette di costruire dei percorsi che portino a una situazione di equità del trattamento di tutti gli enti locali a livello nazionale superando il criterio della spesa storica.
A questo punto, vorrei proporvi un incontro nella sede della SOSE, ovviamente anche con IFEL, proprio per dimostrarvi come questi strumenti possono essere utilizzati ed essere disponibili, con la gradualità a cui accennava il dottor Ferri e a cui accennavo io stesso quando ho evidenziato la necessità di un processo pianificato di rientro e di convergenza verso i fabbisogni standard, e come possono diventare il vero strumento di governo della spesa pubblica riferito a tutto l'insieme degli enti locali.
Lascerei spazio, proprio per i tempi ristretti, alle domande, ma credo che sarebbe importante la possibilità di vedere come lo strumento funziona in maniera interattiva.

PRESIDENTE. Ringrazio il dottor Brunello. Accogliamo l'invito appena trasmessoci e vedremo poi come organizzare la visita con l'organizzazione dei lavori più avanti.
Do ora la parola agli onorevoli colleghi che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

FEDERICO FORNARO. Ringrazio delle relazioni.
Ho avuto modo di consultare OpenCivitas e vorrei sottoporre una questione per capire meglio in merito al tipo di controllo che c’è stato sulla ripartizione della spesa storica non tanto a livello comunale complessivo, ma delle singole funzioni.
Quello che mi ha stupito in comuni che conosco bene – sono stato sindaco fino a qualche mese fa, quindi conosco bene i comuni vicini – è che molti hanno indicato una spesa pari a zero relativamente all'anagrafe. A me questo dato non sembra attendibile. Se, infatti, esiste una funzione svolta sicuramente da tutti i comuni, è quella dell'anagrafe.
È chiaro che, se sono stati presi i dati che sono arrivati dei comuni senza nessun tipo di filtro, di controllo, rispetto all'obiettivo indicato dal presidente, cioè del benchmark rispetto alle singole funzioni, mentre è ineccepibile il dato di raffronto complessivo, avrei qualche osservazione – ma qua mi affido ai matematici, agli algoritmi, a tutte le soluzioni trovate – in mi lasciano molto perplesso anche per conoscenza empirica le differenze che ho visto anche sui fabbisogni rispetto a singole funzioni. Mi fermo perché sono rispettoso dei dati.
Vorrei capire se c’è stato un filtro e che tipo di filtro sui dati storici pervenuti dai comuni.

PRESIDENTE. Ringrazio il senatore Fornaro e do la parola alla senatrice Zanoni.

MAGDA ANGELA ZANONI. Anch'io mi associo al ringraziamento per il materiale fornito e, soprattutto, per la disponibilità a illustrarci con maggiore dovizia di particolari e pratica le modalità di funzionamento dello strumento.
Peraltro, mi associo al senatore Fornaro sul problema della bontà dei dati di base, non solo per quello che possiamo leggere. Io sono anche stata per 15 anni assessore al bilancio in un grande comune, e quindi ho ben presente come fossero compilati i questionari. Credo che un lavoro un po’ più accurato sui dati di base andrebbe fatto.
Sulle funzioni fondamentali dei comuni ho visto, ma è giusto una curiosità, che non sono state contemplate tutte le 10 funzioni. Inoltre, ho una perplessità sull'uso dello strumento. Mi permetto di dire al dottor Brunello che capisco l'enfasi Pag. 8posta sul suo uso, che va bene perché in termini conoscitivi potrà diventare – per ora non lo è, mi associo davvero alle osservazioni del senatore Fornaro – un ottimo strumento, ma credo davvero debba essere in mano agli enti locali.
Questo non dovrà essere uno strumento di governo dall'esterno degli enti locali. Va a cozzare con il rispetto dell'autonomia degli enti locali. Lo preciso non pensando che lei vada in quella direzione, ma per il momento in cui il Governo dovrà utilizzarne i risultati, tenendo presente che per moltissimi comuni ormai il trasferimento dello Stato è molto vicino allo zero. Nel momento in cui si toglie ancora questo residuo della compensazione della vecchia ICI, poi IMU prima casa, ormai moltissimi comuni sono vicini allo zero.
A questo punto, questo deve essere davvero strumento di benchmarking per i comuni. Alcuni sono addirittura sotto zero, per cui a mio avviso deve essere visto davvero come uno strumento in totale autonomia degli enti locali.
Quel rapporto, proprio in questa Commissione, dove si parla di federalismo fiscale, deve voler dire che i comuni rispetto ai fabbisogni standard possono decidere di spendere come vogliono e i cittadini decideranno di votare nel modo che riterranno più opportuno nella puntata successiva rispetto alla capacità di quell'amministrazione di incidere.
Sono molto d'accordo, tra gli elementi di cui si è tenuto conto, sull'inserimento della rigidità rispetto a un'impostazione di servizi. È chiaro, infatti, che, per una nuova amministrazione che trova un asilo nido, è molto difficile che possa chiuderlo. Viceversa, se non c’è, prima di riuscire a creare i servizi, occorrono dei tempi, quindi ci sono degli elementi organizzativi che sicuramente nel breve periodo diventano costi fissi, cioè si comportano come fossero costi fissi.
Con quest'ultima osservazione concludo, ringraziando sicuramente per questa disponibilità. Se c’è la possibilità di venire a capire meglio come funziona lo strumento, credo che sia una buona cosa per noi.

PRESIDENTE. Ringrazio la senatrice Zanoni e do la parola alla senatrice Guerra.

MARIA CECILIA GUERRA. Credo che il lavoro svolto sia molto importante e da valorizzare. Effettivamente, come ci siamo detti altre volte con i colleghi, ci fa fare un salto qualitativo e quantitativo nelle informazioni molto rilevante, quindi va sicuramente approfondito, affinato, controllato con le nuove rilevazioni. Credo che in questo processo di miglioramento del dato il coinvolgimento dei comuni sia essenziale.
Sicuramente, il fatto che abbiate messo a disposizione dei singoli comuni i propri conti, i propri dati, aiuterà anche ad affinare questo dato. Abbiamo rilevato tutti, effettivamente, cose che un po’ sorprendono e sappiamo anche che, proprio per la completezza del questionario, i comuni si sono trovati in grosse difficoltà.
Chiunque di noi abbia provato a fare rilevazioni anche con comuni tra quelli all'avanguardia, sa che, siccome le diverse funzioni tra i comuni non si parlano e i dati di cui avete bisogno interessano diverse competenze, di fronte a una richiesta anche obbligatoria, anche su cui si corrono dei rischi, molto spesso la risposta può essere veramente anche molto fuorviante.
Esamineremo con cura, come pure è nostro compito, anche gli aspetti metodologici. Credo che sarà opportuno indagare gli aspetti tecnici, non solo di impostazione generale. La preoccupazione che faccio mia è, infatti, un po’ quella che veniva anche dal dottor Ferri, se ho ben interpretato, cioè l'uso che si vuole fare di queste informazioni.
L'uso di benchmarking è fondamentale, giusto e richiede tempo. L'idea di applicare, di interpretare i fabbisogni standard così come, dottor Brunello, ce li ha raccontati, non mi sembra coerente. Capisco che non sia un problema di SOSE, ma più generale. Il fabbisogno standard non può essere sintetizzato in un coefficiente di riparto. È molto di più, ma è il disegno della legge cui facciamo riferimento.Pag. 9
Il fatto che, come ci dite, non potete applicare questo criterio, per esempio, perché mancano i LEP, non è affatto un problema da poco. L'avete rilevato per istruzione e asili nido, ma non so come abbiate potuto evitare questo scoglio per tutte le funzioni sociali, dove chiaramente si parla di livelli essenziali delle prestazioni. Non è colpa vostra se il disegno è incompleto, ma non si però collassare su una struttura.
Vedo qua riportata la composizione della spesa corrente dei comuni ed è sicuramente quella dei comuni. Se, però, penso ai comuni di casa mia, 20,92 per cento di funzioni del settore sociale non sta né in cielo né in terra: spendono quasi tutti dal 40 al 60 per cento, quindi sono strutture completamente diverse. Con quale logica caliamo su questa struttura così divergente un criterio di riparto ? Un problema su cui lo Stato deve interrogarsi prima di tutto è l'adeguatezza delle risorse, una richiesta costituzionale, entro cui si fanno delle scelte.
Prendo un aspetto su cui avete fornito un contributo articolatissimo e utilissimo, gli asili nido, su cui avete fatto rilevazioni e studi a parte: da lì, però, emerge e sappiamo che ci sono tantissimi comuni che non hanno questa funzione. In teoria, se tutti fossero uguali, efficienti, perfetti su tutte le altre cose, vorrebbe dire che i comuni che non hanno attivato questo servizio devono dare risorse a quelli che l'hanno fatto. È questo ciò che emergerebbe da un'applicazione pedissequa di questa cosa.
Allora, attenzione che questo tipo di strumento messo nelle mani di decisori politici che si trovano a dover decidere su risorse molto scarse e sicuramente inadeguate – lo dico come mia valutazione di merito e politica – può veramente dare risultati sbagliati, mettere in grossissima difficoltà sulla base dei criteri che restano.
Questo va oltre il vostro compito, secondo me, cioè la rilevazione che avete fatto, le informazioni che ci date, di funzione di costo dov'era possibile, di funzioni di spesa dove non lo era, i caveat che mettete nelle vostre note metodologiche: sono un contributo eccezionale e lo dico veramente senza remore. Credo, però, che sia un dovere anche vostro nelle rispettive funzioni segnalare perché l'uso che chiamate progressivo di questi strumenti sia assolutamente prematuro per guidare i trasferimenti. Ripeto che sono preoccupata.
Siccome c’è un po’ di mitologia sul fabbisogno standard, senza andare a vedere cosa sia, cosa si è potuto fare, potremmo davvero, nell'idea di migliorare il sistema, attualmente non il migliore, arrivare a situazioni che mettono in difficoltà anche quello che c’è, situazioni che non stimolano, che mettono in pace la coscienza su quello che non c’è e su cui, invece, dovremmo interrogarci in modo molto forte.
Sicuramente, apprezzo moltissimo il fatto che si stia lavorando per avere la capacità fiscale standard, perché questo è fondamentale. Resta per me l'ulteriore problema di capire come abbiate potuto depurare il calcolo dei fabbisogni standard dall'effetto sforzo fiscale, che è ovvio che andrebbe invece tenuto a parte, altrimenti i comuni poveri sono penalizzati già in partenza. So che questo tema è stato dibattuto varie volte, ma non so a che approdo siate arrivati. Mi scuso per la lunghezza.

PRESIDENTE. Ringrazio la senatrice Guerra e do la parola alla senatrice Dirindin, poi ci sarà il collega D'Incà, entrambi noti per la loro capacità di sintesi.

NERINA DIRINDIN. Sarò anch'io sintetica perché molto è già stato detto. Ringrazio per il lavoro svolto su un tema così delicato e complesso.
Anch'io sono preoccupata perché alcuni risultati sono contro intuitivi o, addirittura, pesantemente contestati da alcune realtà. Forse risentono anche degli opportunismi, ma sicuramente in un tema così delicato abbiamo il dovere di avere chiari i pregi e i limiti della metodologia. Mi domando, ad esempio, se sulle funzioni sociali abbiamo almeno delle informazioni sui livelli di servizio che sono coincidenti con i risultati ottenuti.Pag. 10
Non voglio, però, utilizzare ulteriormente il tempo. Credo che sarebbe importante che riuscissimo a organizzare, anche informalmente, un approfondimento anche metodologico, non i dettagli tecnici estremamente complessi che sicuramente gli esperti hanno seguìto, ma soprattutto in relazione ai limiti e alle possibilità di migliorare, in modo che la delicatezza del tema sia anche molto chiara nei documenti che escono. Diversamente, rischiamo davvero di offrire al decisore elementi che possono essere molto rischiosi per il nostro futuro.

PRESIDENTE. Ringrazio la senatrice Dirindin e do la parola all'onorevole D'Incà.

FEDERICO D'INCÀ. Ringrazio per la presenza di oggi IFEL e SOSE.
Anch'io mi collego alla questione del dato. Lavoravo in un'azienda di informatica come analista: la richiesta di un maggiore sviluppo di questo tema è sicuramente fondamentale.
Vorrei solo conoscere un particolare, e cioè se un'analisi è stata fatta sui possibili comuni che si sono fusi in questi ultimi anni e se nella fusione abbiamo trovato, se avete fatto una ricerca su questi dati, un miglioramento dei fabbisogni standard nella spesa storica. Parlo, quindi, di un raffronto tra il prima e il dopo: c’è una particolare conoscenza di questo dato ?
Accetto volentieri l'invito di venire a trovarvi e di capire in maniera migliore sia la qualità del dato sia il lavoro svolto fino a oggi.

PRESIDENTE. Darei la parola agli auditi per la replica.
Inizia il dottor Parlato.

SALVATORE PARLATO, Collaboratore scientifico dell'IFEL. Immagino che su alcune altre questioni risponderà SOSE.
Sulla questione anagrafe, forse il dottor Porcelli avrà i dati, mi sembra abbastanza strano: comunque, sono stati effettuati diversi controlli. Ci sarà, probabilmente, qualche caso, ma in questi casi abbiamo applicato dei criteri di attribuzione proprio per evitare problemi di questo tipo.
In via generale, è chiaro che una rilevazione su 6.700 comuni articolata in tre anni, credo su 12.000 elementi compilativi, necessita di una fase di rodaggio, che nelle esperienze internazionali dura circa dieci anni. Dobbiamo tutti avere la consapevolezza che è complicato arrivare nel corso degli anni a una base dati che poi dovrebbe essere tra le più articolate a livello internazionale disponibili.
Vado subito sulla preoccupazione della senatrice Dirindin: ovviamente, una volta costruito lo strumento, da qui in poi riteniamo che, anziché concentrarsi su alcuni aspetti metodologici, che ovviamente andranno affinati e ci si lavorerà, sia fondamentale capire quali siano le implicazioni delle applicazioni, quindi discutere soprattutto con un forte coinvolgimento politico.
Come è stato sottolineato dalla senatrice Guerra, infatti, abbiamo una serie di elementi che sapevamo non essere a nostra disposizione perché il disegno era incompleto, e quindi dobbiamo capire come calarli nello strumento tecnico che abbiamo predisposto.
Abbiamo avuto delle precauzioni. Una slide (vedi Allegato 3, pag. 12) ha messo in evidenza che, ovviamente, laddove non avevamo i LEP, abbiamo cercato di avere delle cautele nel calcolo, uno strumento flessibile nell'utilizzo. È possibile, infatti, calare gli effetti del calcolo su quelli che saranno eventualmente definiti come LEP.
Su alcuni punti è opportuno chiarirsi. Relativamente all'utilizzo, vi porto l'esperienza personale dell'applicazione, che tra l'altro vi troverete ad analizzare, del piano di rientro del comune di Roma. Abbiamo costruito un piano di rientro utilizzando tutto la banca dati dei fabbisogni standard e abbiamo fatto una sorta di test, che insiste sull'aspetto, che forse passa in secondo piano, di avere degli elementi di riferimento per coordinare tutte le attività di risparmio che coinvolgono una serie di soggetti, in prima battuta tutta la struttura burocratica dell'ente, ma anche i vari interlocutori.Pag. 11
Fondamentalmente, abbiamo rilevato due dati: rispetto ad alcuni elementi anche sostanziali, di benchmarking, che il comune aveva costruito prima del piano di rientro, non si sono riscontrate forti difformità: quindi gli indicatori che abbiamo prelevato dalla banca dati risultavano coerenti con le analisi fatte. Avendo, però, il peso di un'ufficializzazione a livello legislativo, questo ha permesso di far decollare tutto il piano di spending review all'interno del comune, che invece veniva bloccata perché si diceva che fosse soltanto una costruzione degli uffici della Ragioneria per forzare i risparmi di spesa. Da questo punto di vista, quindi, c’è un doppio effetto positivo.
Gli elementi informativi possono essere analizzati, ma resta che i fabbisogni standard devono essere calati in un modello perequativo, che va controllato non con le pinze, ma ancora di più. Gli elementi di eterogeneità che coinvolgono 6.700 comuni, infatti, sono molti. Dalle prime valutazioni effettuate sui dati è emerso che, sulle capacità fiscali, molti degli elementi di preoccupazione sollevati sono più o meno rientrati, controllati.
Qui ci sono miei maestri di scienza delle finanze: quella parte inosservabile della spesa storica, che costituisce la qualità e la quantità dei servizi in molte realtà dei comuni, si trova rappresentata in quello che è emerso come sforzo fiscale applicato e rilevato adesso con il calcolo, quindi si riesce a depurare quest'effetto.
Rimane, senatrice Guerra, un po’ di effetto di distorsione sul calcolo dei fabbisogni standard. Non avendo avuto ex ante la misura dello sforzo fiscale, potremmo aver premiato qualche comune con un maggior sforzo fiscale. Questo è probabile, ma abbiamo un po’ controllato gli effetti di questa distorsione mettendo molti regressori di controllo sui redditi e le ricchezze, poi sterilizzando, quindi un po’ abbiamo attenuato. Non ci aspettiamo grosse modifiche da questo punto di vista.
Per quanto riguarda la misurazione dei livelli di servizio sulla funzione sociale, come ANCI avevamo posto sin dall'inizio, come credo sia stato accolto da questa Commissione nelle osservazioni, quando sono state proposte le prime note metodologiche, che la questione sociale è molto particolare. Da un lato, infatti, ci sono diversi servizi misurabili; dall'altro, non si riesce bene a controllare, vista la fortissima eterogeneità, l'effettiva funzione di produzione, per cui l'argomento va controllato. Abbiamo diversi indicatori.
Se posso anticipare, nella costruzione – qui rispondo anche a un'altra osservazione circa la complicatezza di questi questionari – abbiamo fatto un grossissimo sforzo, SOSE con IFEL, per il nuovo questionario che aggiornerà i dati, portando da 6 a un questionario unico la rilevazione, riducendo la compilazione da circa 12.000 a circa 3.000 campi.
Sarà una compilazione con feedback immediato: restituiremo immediatamente a chi compila la possibilità di vedere il risultato della riclassificazione modale, che dunque chi compila vede già un po’. Anche dal punto vista informatico, cercheremo di agevolare, di offrire degli strumenti che rendano molto più agevole la compilazione, ovviamente sulla base dei problemi emersi durante la prima fase di rilevazione.
Senatrice Zanoni, l'interferenza con l'autonomia dei comuni è un aspetto fondamentalmente politico. Nella legge delega, dove si fa un forte affidamento sui fabbisogni standard, non si controlla l'effetto di un'interferenza sull'autonomia dei comuni, perché si rischia, «imponendo» molto del finanziamento sui fabbisogni standard, di controllare a livello centrale di fatto l'80 per cento della spesa dei comuni. Qui si rischia veramente di interferire con gli spazi di autonomia decisionale. È come se dal livello centrale si imponesse, per una misura dell'80 per cento della spesa corrente dei comuni, ciò che bisogna fare a livello locale, riducendo appunto l'ambito decisionale del policy maker.
Tra l'altro, se si fa conto dei tagli subìti negli ultimi anni dai comuni, buona parte dello sforzo fiscale è ormai compensativo del taglio. Sospettiamo che la massa di risorse attualmente a disposizione dei comuni, Pag. 12quindi tenendo conto anche dello sforzo fiscale, non riesce forse a coprire il livello dei fabbisogni standard.
A questo forse faceva riferimento la senatrice Guerra: è vero che è un coefficiente di riparto, ma nel quale bisogna a monte valutare la dimensione complessiva e verificare – questo è un aspetto fondamentale – se la massa di risorse disponibili sia in grado di soddisfare il fabbisogno standard che calcoliamo.

ANDREA FERRI, Responsabile del Dipartimento Finanza locale dell'IFEL. Ovviamente, è un aspetto importante. Mi pare che sia abbastanza chiaro. Quello che, però, stiamo osservando nell'implementazione delle linee della legge di stabilità è che non ci sono sul mondo dei comuni cose chiare, se non una certa disponibilità alla concertazione dell'aspetto Patto di stabilità. L'aspetto contabile, però (superamento del patto e implementazione della nuova contabilità), che è di grossissimo impatto sui conti e sulle capacità di spesa dei comuni, sta facendo emergere l'idea dei nostri interlocutori che, passando a percentuali molto più alte di fabbisogni standard applicati, cioè di percentuali molto più alte di spesa su cui si applicano, questo faccia un po’ – perdonatemi la cosa – da foglia di fico, cioè si crea una situazione di fatto restrittiva oggi senza fare nessuna manovra. Abbiamo 300 milioni di tagli già iscritti nelle leggi precedenti e un meccanismo di fondo crediti di dubbia esigibilità che rischia di essere l'equivalente del Patto di stabilità. Poi dobbiamo discutere di come si superi il Patto di stabilità, immaginando che debba essere espansivo.
L'idea che i fabbisogni standard possano fare quella funzione, quindi, è un ulteriore rischio che bisogna, dal nostro punto di vista, parare, contrastare.

GIAMPIETRO BRUNELLO, Amministratore delegato della SOSE Spa. Devo dire che buona parte delle risposte è già stata data da Salvatore Parlato, ma evidenzierò solo alcune informazioni. In relazione alla qualità dei dati forniti, abbiamo inviato 350.000 e-mail per riscontrarli. Purtroppo, non possiamo cambiare i dati forniti dai comuni, quindi quello è un vincolo.
Abbiamo in linea da giugno OpenCivitas e abbiamo scritto a tutti i comuni perché intervengano a verificare i loro numeri e, eventualmente, a modificarli. Abbiamo analizzato tutti i numeri fuori range e li abbiamo segnalati colorandoli di viola, proprio per segnalare loro che, come evidenziava Parlato, non abbiamo potuto usarli perché totalmente inattendibili, che devono controllarli.
Purtroppo, solo 800 comuni hanno fatto accessi e anche ripetuti – in questi mesi, ci sono stati complessivamente 15.000 accessi da parte dei comuni – ma gli enti locali che hanno effettuato i controlli sono rimasti 800. C’è qualcuno al Sud. Noi continuiamo a sollecitare questi dati.
Quando abbiamo iniziato questa attività, le funzioni erano sei, non dieci. Abbiamo verificato che, sostanzialmente, le sei funzioni rispondevano all'esigenza di completare la prima tornata. Adesso, con la revisione, che sarà effettuata l'anno prossimo, arriveremo ad allinearci anche alle nuove funzioni.
Ho sottolineato prima che OpenCivitas è uno strumento di gestione che abbiamo fortemente voluto proprio per metterlo in mano agli amministratori locali, che possono usarlo nell'ambito della loro discrezionalità. È uno strumento che mancava anche in termini di informazioni. Tutta la discussione che abbiamo potuto fare oggi dipende dal fatto che abbiamo le informazioni. Questo è un patrimonio che va implementato, completato e migliorato.
Quanto alle fusioni di comuni, abbiamo effettuato uno studio e abbiamo un modello per valutare i risparmi di spesa nel caso in cui più comuni intendano fondersi o intendano unirsi in – scusate il bisticcio – unioni di comuni per alcune funzioni, per verificare quale possa essere il risparmio, ovviamente ottimizzando la situazione dei costi.
Dato che restano pochi minuti ancora, ritengo che potremmo completare le risposte quando la Commissione verrà in Pag. 13visita in SOSE. In ogni caso, credo che sia fondamentale, senatrice Guerra, che attraverso questo strumento attiviamo delle politiche di rientro, di convergenza, come dicevo, per chi sta sopra e chi sta sotto, per arrivare a un sistema che porti equità a tutto il sistema italiano. Questo è l'obiettivo di questo strumento.

PRESIDENTE. Ringrazio i rappresentanti di IFEL e di SOSE, accogliendo il loro invito. Avremo modo di rivederci da voi.
Vi ringrazio per gli interventi e per la documentazione consegnata, della quale autorizzo la pubblicazione in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna (vedi allegati).
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 9.05.

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ALLEGATO 1