ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO
Mercoledì 24 febbraio 2016. — Presidenza del presidente Gianluca PINI.
La seduta comincia alle 9.05.
Conversione in legge del decreto-legge 14 febbraio 2016, n. 18, recante misure urgenti concernenti la riforma delle banche di credito cooperativo, la garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze, il regime fiscale relativo alle procedure di crisi e la gestione collettiva del risparmio.
C. 3606 Governo.
(Parere alla VI Commissione).
(Esame e conclusione – Parere con condizioni e osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.
Gianluca PINI, Presidente e relatore, illustra il provvedimento in titolo, osservando che, in relazione agli ambiti di competenza del Comitato, esso pone un numero limitato di questioni che hanno tuttavia una certa rilevanza. Si riferisce, in particolare, al fatto che le disposizioni contenute all'articolo 3, comma 2, e all'articolo 9, comma 4, nel demandare a decreti ministeriali la possibilità di intervenire sulle disposizioni recate dai medesimi articoli configurano dei casi di così detta delegificazione spuria, in quanto consentono a norme primarie di incidere su norme secondarie del diritto, secondo una procedura difforme rispetto a quella prevista dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che non offre quindi le medesime garanzie individuate da tale procedura. Altra problematica riguarda l'immediata applicabilità delle misure contenute all'articolo 1, comma 5, che non indica il termine per l'adozione del decreto ministeriale dalla cui adozione decorre, a sua volta, in sede di prima applicazione, il termine di diciotto mesi per l'invio alla Banca d'Italia della comunicazione di cui all'articolo 37-ter, comma 1, funzionale alla costituzione del gruppo bancario cooperativo. Pag. 4
Formula quindi la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 3606 e rilevato che:
sotto il profilo dell'omogeneità del contenuto:
il provvedimento, che si compone di diciotto articoli, contiene disposizioni che intervengono su un ambito materiale omogeneo, in quanto reca un complesso di interventi che investono la materia della riforma del settore bancario cooperativo, la garanzia sulla cartolarizzazione delle sofferenze, il regime fiscale relativo alle procedure di crisi e la gestione collettiva del risparmio, dei quali forniscono puntuale indicazione il titolo e il preambolo del decreto-legge; l'oggetto dell'articolo 16, estesamente indicato nella rubrica (“Modifica alla disciplina fiscale dei trasferimenti immobiliari nell'ambito di vendite giudiziarie”), viene assorbito nella rubrica del capo II e nel titolo del decreto dal più generico riferimento alle “disposizioni fiscali relative alle procedure di crisi”;
sul piano del coordinamento con l'ordinamento vigente:
nel procedere a numerose modifiche della disciplina vigente, il provvedimento in esame effettua generalmente gli opportuni coordinamenti con le preesistenti fonti normative, sulle quali interviene mediante novelle. Fa eccezione l'articolo 15 che, intervenendo sul regime fiscale della cessione di diritti, attività e passività di un ente sottoposto a risoluzione a un ente ponte, fa sistema con l'articolo 43 del decreto legislativo 180 del 2015, che disciplina tale cessione, senza tuttavia novellarlo;
sul piano dei rapporti con le fonti subordinate:
il decreto-legge, all'articolo 3, comma 2, e all'articolo 9, comma 4, demanda ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze la possibilità di intervenire sulle disposizioni recate dai medesimi articoli (rispettivamente al comma 1 e ai commi 1, 2 e 3) al fine di: raddoppiare da 18 a 36 mesi il periodo durante il quale lo Stato può concedere garanzie sulle passività emesse nell'ambito di operazioni di cartolarizzazione dei crediti e di “variare i criteri di calcolo, la misura delle commissioni del presente articolo e la fonte di dati di cui al comma 3, lettera a), in conformità delle decisioni della Commissione europea”. Si demanda così a decreti ministeriali la possibilità di innovare completamente la disciplina della concessione della garanzia di Stato, intervenendo anche sulla complessa metodologia di calcolo del corrispettivo annuo da corrispondere a fronte della garanzia stessa, oggetto anche di equazioni complesse esposte nell'allegato 2, ed attribuendo così ad una fonte subordinata il compito di modificare disposizioni di rango legislativo, secondo una procedura difforme rispetto a quella prevista dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che non offre quindi le medesime garanzie individuate da tale procedura;
all'articolo 13, comma 2, il decreto-legge demanda inoltre ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze la definizione delle disposizioni di attuazione del capo II del decreto, relativo alla garanzia dello Stato sulle passività emesse nell'ambito di operazioni di cartolarizzazione. A tale proposito, come più volte segnalato dal Comitato, si ricorda che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, con riferimento ad un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare, lo qualificava come “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica” e che, più recentemente, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 4 maggio 2012, n. 9, sulla natura giuridica dell'articolo 4 del decreto ministeriale 6 febbraio 2006, ha osservato che: “deve rilevarsi che, nonostante la crescente diffusione di quel fenomeno efficacemente descritto in termini di ’fuga dal regolamento‘ (che si manifesta, talvolta anche in base ad esplicite indicazioni legislative, tramite Pag. 5l'adozione di atti normativi secondari che si autoqualificano in termini non regolamentari) deve, in linea di principio, escludersi che il potere normativo dei Ministri e, più in generale, del Governo possa esercitarsi medianti atti ’atipici‘, di natura non regolamentare”;
all'articolo 2, comma 1, il decreto-legge dispone inoltre che, in sede di prima applicazione delle novelle introdotte nel decreto legislativo n. 385 del 1993 dall'articolo 1, comma 5 (articoli 37-bis e 37-ter), la comunicazione prevista dal nuovo articolo 37-ter “è inviata alla Banca d'Italia entro 18 mesi dall'entrata in vigore delle disposizioni emanate ai sensi dell'articolo 37-bis, comma 7”: si tratta di un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Banca d'Italia, per la cui adozione non è tuttavia previsto alcun termine;
infine, il disegno di legge non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) ed è sprovvisto della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
per quanto detto in premessa, si provveda alla riformulazione delle disposizioni contenute all'articolo 3, comma 2, e all'articolo 9, comma 4, al fine di renderle conformi al sistema delle fonti del diritto;
all'articolo 13, comma 2, che demanda compiti attuativi a un decreto ministeriale del quale viene specificata la natura non regolamentare, sia riformulata la disposizione nel senso di prevedere che la disciplina attuativa sia introdotta da un regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988.
Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
per quanto detto in premessa ed anche al fine della rispondenza al requisito, previsto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della “immediata applicabilità” delle misure contenute nel decreto-legge – che, per costante indirizzo del Comitato per la legislazione, va valutata anche con riguardo ad eventuali effetti intermedi ed alla tempistica degli adempimenti previsti – si dovrebbe indicare il termine per l'adozione del decreto ministeriale previsto dall'articolo 1, comma 5, capoverso articolo 37-bis, comma 7, dalla cui adozione decorre a sua volta, in sede di prima applicazione, il termine di diciotto mesi per l'invio alla Banca d'Italia della comunicazione di cui all'articolo 37-ter, comma 1, funzionale alla costituzione del gruppo bancario cooperativo;
all'articolo 2, comma 5, che prevede l'obbligo per le banche di credito cooperativo autorizzate alla data di entrata in vigore del decreto-legge di adeguarsi a quanto previsto dall'articolo 34, comma 1, del decreto legislativo n. 385 del 1993, si dovrebbe precisare che il riferimento è all'articolo 34 come risultante all'esito delle modifiche introdotte dall'articolo 1, comma 2, del presente decreto-legge;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 3, comma 3, primo periodo, si dovrebbero sopprimere le parole: “e nella decisione della Commissione europea di cui al comma 1”, visto che quest'ultimo comma non contiene riferimenti a decisioni europee (presenti invece nello stesso comma 3 e nel comma 2);
all'articolo 11, comma 3, che contiene un riferimento alla “contabilità speciale di cui all'articolo 10”, si dovrebbe Pag. 6correggere l'errore ivi contenuto, in quanto si tratta della contabilità speciale di cui all'articolo 12.».
Il Comitato approva la proposta di parere.
ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS, COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO
Mercoledì 24 febbraio 2016.
Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato.
Nuovo testo C. 2039 Governo e abb.
(Parere alle Commissioni riunite VIII e XIII).
(Esame e conclusione – Parere con condizioni e osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.
Marilena FABBRI, relatrice, nell'illustrare il provvedimento, fa presente che il testo pone numerose questioni che investono gli ambiti di competenza del Comitato, in relazione alle quali la proposta di parere che intende sottoporre all'attenzione dell'organo tenta di rinvenire soluzioni il più possibile dettagliate, al fine di agevolare il lavoro delle Commissioni destinatarie del parere nel recepimento (che auspica) dei rilievi. Le questioni attengono essenzialmente alle procedure delineate ai fini dell'esercizio del potere sostitutivo del Governo ai sensi dell'articolo 120, secondo comma della Costituzione, e alla formulazione delle norme di delega.
Formula quindi la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il nuovo testo del disegno di legge C 2039 Governo, come risultante dall'approvazione di emendamenti in sede referente, e rilevato che:
sul piano dell'omogeneità del contenuto:
il disegno di legge all'esame reca un contenuto omogeneo e corrispondente al titolo in quanto contiene un complesso di disposizioni volte a promuovere l'attività agricola, il paesaggio e l'ambiente mediante il contenimento del consumo del suolo, il riuso e la rigenerazione urbana;
sotto il profilo del coordinamento con l'ordinamento vigente:
il disegno di legge, pur recando un complesso di misure che, nell'ambito delle politiche per il territorio, presentano aspetti assai innovativi, interviene su un ambito materiale, quello della valorizzazione e della tutela del suolo, che presenta numerosi punti di contatto con altri settori disciplinari che hanno formato oggetto, anche in tempi recenti, di interventi legislativi e con i quali dovrebbero essere assicurati gli opportuni coordinamenti; in particolare, le disposizioni contenute all'articolo 3 del testo all'esame si sovrappongono parzialmente a quelle contenute all'articolo 6, commi 2 e 4, della legge n. 10 del 2013 sugli spazi verdi urbani, che recano misure finalizzate al risparmio del suolo ed alla salvaguardia delle aree comunali non urbanizzate; analogamente, l'articolo 5, nel conferire una delega al Governo per l'adozione di decreti legislativi volti alla rigenerazione delle aree urbane degradate, interviene su un settore che ha formato, anche in tempi recenti, oggetto di numerosi interventi normativi (ad esempio, ad opera dei commi 431-434 dell'articolo 1 della legge n. 190 del 2014 e dell'articolo 5, commi da 9 a 14, del decreto-legge n. 70 del 2011);
questioni di coordinamento normativo si pongono poi in relazione all'articolo 2, comma 2, che reintroduce, nell'ambito dell'articolo 54 del decreto legislativo n. 152 del 2006, la lettera a), volta a dare una definizione di “suolo”. In proposito, si segnala che tale lettera è stata abrogata dall'articolo 34 del decreto legislativo n. 46 del 2014, che ha introdotto, nell'ambito dell'articolo 5, comma 1, del medesimo decreto legislativo, la lettera v-quater, recante una diversa definizione di “suolo” e che, pertanto, la disposizione in esame affianca a quella Pag. 7vigente (la citata lettera v-quater)) una diversa definizione di “suolo”, senza gli opportuni coordinamenti;
sul piano dei rapporti con le fonti subordinate del diritto:
il disegno di legge, allo scopo di conseguire l'obiettivo della progressiva riduzione del consumo del suolo a livello nazionale e di ripartire a livello regionale i quantitativi di consumo del suolo disponibili, delinea una complessa procedura che prevede l'adozione di numerosi atti attuativi dell'Esecutivo nazionale, di deliberazioni della Conferenza unificata e di disposizioni regionali attuative, disciplinando l'esercizio del potere sostitutivo dello Stato nel caso di inerzia a provvedere della Conferenza unificata o degli enti territoriali;
tale procedura contempla, tra l'altro, il ricorso a strumenti atipici ai quali viene assegnata una funzione di natura normativa; in particolare, il testo prevede l'adozione di direttive del Ministro di settore alle quali si assegna il compito di definire, tra l'altro, le modalità e criteri per l'attuazione della legge (articolo 3, comma 7). In relazione al ricorso a tali strumenti (dei quali, peraltro, non è neppure obbligatoria la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale) in luogo di regolamenti adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, come più volte segnalato dal Comitato, si ricorda che l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 4 maggio 2012, n. 9, sulla natura giuridica dell'articolo 4 del decreto ministeriale 6 febbraio 2006, ha osservato che: “deve rilevarsi che, nonostante la crescente diffusione di quel fenomeno efficacemente descritto in termini di ’fuga dal regolamento‘ (che si manifesta, talvolta anche in base ad esplicite indicazioni legislative, tramite l'adozione di atti normativi secondari che si autoqualificano in termini non regolamentari) deve, in linea di principio, escludersi che il potere normativo dei Ministri e, più in generale, del Governo possa esercitarsi medianti atti ’atipici‘, di natura non regolamentare”;
la procedura contempla inoltre quattro casi di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di inerzia degli enti territoriali e in caso di mancata adozione di deliberazioni della Conferenza unificata. Alcune delle suddette procedure risultano delineate in difformità rispetto a quelle previste dall'articolo 8, comma 1, della legge n. 131 del 2003, in attuazione all'articolo 120, secondo comma, della Costituzione; in particolare:
l'articolo 3, comma 2, prevede un'ipotesi di potere sostitutivo del Governo da esercitarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in caso di mancata adozione, nel termine di 180 giorni, della deliberazione della Conferenza unificata volta a stabilire criteri e modalità per la definizione della riduzione progressiva del consumo del suolo a livello nazionale;
l'articolo 3, comma 6, introduce un'ipotesi di potere sostitutivo del Governo, anche in tal caso da esercitarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in caso di mancata adozione nel termine previsto della deliberazione della Conferenza unificata che stabilisce la ripartizione tra le regioni della riduzione del consumo del suolo;
l'articolo 3, comma 9, introduce un'ipotesi di potere sostitutivo, anche in questo caso da esercitarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro di settore, sentiti l'ISPRA e il Consiglio per la ricerca in agricoltura e per l'analisi dell'economia agraria – destinatari di una preventiva diffida – con il parere della Conferenza unificata, in caso di mancata adozione, da parte degli enti interessati, delle determinazioni volte alla riduzione di consumo del suolo;
infine, l'articolo 4, comma 4, introduce un'ulteriore ipotesi di potere sostitutivo, anche in questo caso da esercitarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa intesa in sede di Conferenza unificata, in caso di mancata Pag. 8adozione, da parte delle regioni, di disposizioni volte ad incentivare i comuni ad adottare iniziative di rigenerazione urbana;
sul piano della corretta formulazione, della tecnica di redazione e del coordinamento interno al testo:
in relazione alla formulazione del già richiamato articolo 5, che delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi finalizzati a semplificare le procedure per gli interventi di rigenerazione delle aree urbanizzate degradate da un punto di vista urbanistico, socio-economico e ambientale, si segnala che i principi e i criteri direttivi ivi contenuti appaiono presentare elementi di sovrapposizione con l'oggetto della delega, con la conseguenza che, nelle suddette fattispecie, risulta oltremodo dilatato l'orizzonte della scelta discrezionale del Governo. In particolare, la lettera a) si limita a prevedere che debbano essere garantite forme di intervento volte alla rigenerazione delle aree urbanizzate degradate attraverso progetti organici relativi a edifici e spazi pubblici e privati, basati su una serie di principi (riuso del suolo, riqualificazione ecc.), mentre la lettera b) si limita a richiedere che l'esecuzione di tali progetti avvenga nel rispetto di elevati standard di qualità;
sempre sul piano della formulazione delle norme di delega, il comma 4 dell'articolo 5, che specifica le modalità di applicazione degli interventi di rigenerazione delle aree urbane ai centri storici ed alle aree ed agli immobili ivi indicati, dovrebbe essere riformulato in termini di principio e di criterio direttivo della delega;
con riferimento inoltre al computo dei termini per l'esercizio della delega, fissati, dal comma 1, in nove mesi, il comma 2 stabilisce che, qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega o successivamente, tali termini siano prorogati per un periodo di novanta giorni, sulla base di un meccanismo, la cosiddetta “tecnica dello scorrimento”, che non permette di individuare il termine per l'esercizio della delega in modo univoco; a tale proposito, si segnala che, secondo una costante linea di indirizzo, il Comitato per la legislazione nei propri pareri, ha sempre segnalato che «appare opportuno individuare univocamente i termini per l'esercizio della delega principale e di quelle integrative e correttive, rinunziando alla “tecnica dello scorrimento” e che, in numerose recenti circostanze, a seguito dell'espressione di rilievi in tal senso, sono stati approvati emendamenti volti a prevedere, in luogo dello scorrimento del termine di delega, termini certi entro i quali il Governo deve trasmettere alle Camere gli schemi dei decreti legislativi, pena l'inefficacia della delega;
sul piano della corretta formulazione del testo, all'articolo 6, comma 7, è presente il riferimento al “progetto unitario convenzionato” che deve accompagnare il progetto di compendio agricolo neorurale, ancorché si tratta di un istituto presente e definito nella legislazione regionale (articolo 121 della legge della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65) ma non disciplinato al livello statale;
sul piano del coordinamento interno al testo, all'articolo 6, il comma 5, lettera i), contempla, tra le destinazioni d'uso che possono essere previste all'interno del compendio agricolo neorurale, in aggiunta a quella agricola, l’“artigianato artistico”, mentre, il successivo comma 6, alla lettera b), esclude la destinazione d'uso “artigianale”;
sempre sul piano del coordinamento interno, l'articolo 4, comma 6, dispone che, decorsi i termini previsti nei precedenti commi (complessivamente 1 anno e nove mesi), nel territorio dei comuni inadempienti all'individuazione negli strumenti di pianificazione degli ambiti urbanistici da sottoporre prioritariamente a interventi di ristrutturazione urbanistica e di rinnovo edilizio, “è vietata la realizzazione di interventi edificatori privati, sia Pag. 9residenziali sia di servizi sia di attività produttive, comportanti, anche solo parzialmente, consumo di suolo”; il successivo articolo 11, comma 1, reca invece una disposizione transitoria in base alla quale “A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino all'adozione dei provvedimenti di cui all'articolo 3, comma 8 [volti alla riduzione del consumo di suolo], e comunque non oltre il termine di tre anni, non è consentito il consumo di suolo tranne che” nei casi ivi specificamente individuati;
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
all'articolo 5, che conferisce una delega al Governo per l'adozione di decreti legislativi volti alla rigenerazione delle aree urbane degradate, intervenendo su un settore che ha formato, anche in tempi recenti, oggetto di numerosi interventi normativi, si preveda espressamente che nell'esercizio della delega il Governo debba assicurare il coordinamento con la normativa vigente;
per quanto detto in premessa, si riformulino le disposizioni contenute all'articolo 3, commi 2 e 6, e all'articolo 4, comma 4, al fine di disciplinare l'esercizio del potere sostitutivo del Governo alla luce della procedura di attuazione dell'articolo 120 della Costituzione come delineata dall'articolo 8 della legge n. 131 del 2003; per le medesime ragioni, al comma 9 dell'articolo 3, si espunga la previsione in base alla quale il potere sostitutivo viene esercitato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri;
per quanto detto in premessa, all'articolo 3, comma 7, che demanda una funzione di tipo normativo a “direttive interministeriali”, sia riformulata la disposizione nel senso di prevedere che la disciplina attuativa sia contenuta in un regolamento adottato con decreto interministeriale ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
per quanto detto in premessa, all'articolo 5, comma 2, si sopprima l'ultimo periodo, che prevede il ricorso alla “tecnica dello scorrimento” del termine per l'esercizio della delega, individuando in modo univoco il termine ultimo per l'esercizio della stessa;
Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
per quanto detto in premessa, si dovrebbe riformulare la disposizione contenuta all'articolo 2, comma 2, in termini di novella alla lettera v-quater) dell'articolo 5, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006;
all'articolo 5, comma 1, al fine di circoscrivere adeguatamente la discrezionalità del legislatore delegato, si dovrebbero specificare i principi e i criteri direttivi contenuti alle lettere a) e b) che non presentano una chiara distinzione con l'oggetto della delega, a tal fine anche procedendo alla riformulazione del comma 4 in termini di principio e di criterio direttivo;
all'articolo 5, comma 3, per evitare ripetizioni e problemi di costruzione sintattica, si dovrebbe riformulare la novella all'articolo 16, comma 10, del testo unico sull'edilizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 ivi contenuta, come integralmente sostitutiva del secondo periodo;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
per quanto detto in premessa, si dovrebbero coordinare dal punto di vista Pag. 10sia sostanziale sia temporale i divieti disposti dall'articolo 4, comma 6, e dall'articolo 11, comma 1;
si dovrebbe integrare la rubrica dell'articolo 5 con il riferimento alla delega nello stesso contenuta;
per quanto detto in premessa, all'articolo 6, si dovrebbe valutare la congruità del combinato disposto delle previsioni contenute al comma 5, lettera i), che include tra le possibili destinazioni d'uso dei compendi agricoli neorurali, l'artigianato artistico, e al comma 6, lettera b), che esclude invece la destinazione d'uso produttiva artigianale, alla luce dell'assenza di una definizione legislativa di “artigianato artistico”.».
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 9.25.