ALLEGATO
Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019 (C. 4127-bis-A Governo).
PARERE APPROVATO
Il Comitato permanente per i pareri della I Commissione,
esaminato, per le parti di competenza, il disegno di legge del Governo C. 4127-bis-A, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019»;
rilevato che il disegno di legge di bilancio è in primo luogo riconducibile alle materie «sistema tributario e contabile dello Stato e tutela della concorrenza», rimesse alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione);
ricordato che, sin dalla sentenza n. 14 del 2004, la Corte costituzionale ha infatti rilevato che l'inclusione della tutela della concorrenza nella lettera e) dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione – insieme alle materie moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie – «evidenzia l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico. L'intervento statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica» (nello stesso senso, sentenze nn. 14 e 272 del 2004, nn. 175 e 242 del 2005, nn. 401, 430, 443 e 452 del 2007 nonché nn. 320 e 322 del 2008);
ricordato, altresì, che il disegno di legge investe, in via prevalente, le materie «armonizzazione dei bilanci pubblici», anch'essa spettante alla competenza esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, che ha introdotto in Costituzione il principio del pareggio di bilancio) e «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», di competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni. Il coordinamento della finanza pubblica, come confermato dalla giurisprudenza costituzionale, non sembra costituire propriamente un ambito materiale quanto piuttosto una finalità assegnata alla legislazione statale, funzionale anche al perseguimento di impegni finanziari assunti in sede europea, ivi inclusi gli obiettivi quantitativi collegati al rispetto del Patto di stabilità e crescita a livello europeo. La coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea per l'equilibrio dei bilanci e per la sostenibilità del debito pubblico e l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea sono principi ora direttamente richiamati dagli articoli 97, primo comma, e 119, primo comma, della Costituzione, a seguito delle modifiche introdotte dalla legge costituzionale n. 1 del 2012. Da ultimo, anche in considerazione della situazione di eccezionale gravità del contesto finanziario, la Corte ha inoltre fornito una lettura estensiva delle norme di principio nella materia del coordinamento Pag. 25della finanza pubblica. Pur ribadendo, in via generale, che possono essere ritenuti principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica le norme che «si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi», la Corte ha, nei fatti, avallato le scelte del legislatore statale di introdurre vincoli specifici per il contenimento della spesa delle regioni e degli enti locali, quali, ad esempio, quelli relativi alle riduzioni di spesa per incarichi di studio e consulenza (sentenza n. 262 del 2012), all'obbligo di soppressione o accorpamento da parte degli enti locali di agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro conferite (sentenza n. 236 del 2013), alla determinazione del numero massimo di consiglieri e assessori regionali e alla riduzione degli emolumenti dei consiglieri (sentenze n. 198 del 2012 e n. 23 del 2014);
considerato che:
l'articolo 1, comma 140, prevede l'istituzione di un Fondo con una dotazione di 1.900 milioni di euro per l'anno 2017, 3.150 milioni per l'anno 2018, 3.500 milioni per l'anno 2019 e 3.000 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2032 al fine di assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese in una serie di settori di spesa. Alcuni dei predetti settori di spesa, quali «trasporti, viabilità, mobilità sostenibile», «riqualificazione e accessibilità delle stazioni ferroviarie»; «infrastrutture, anche relative alla rete idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione», «ricerca»; «edilizia pubblica, compresa quella scolastica»; «investimenti per la riqualificazione urbana delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia» sono suscettibili di incidere su profili di competenza delle Regioni;
l'utilizzo del fondo è disposto con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni interessate per i settori di spesa che investono profili di loro competenza, coinvolgimento richiesto dalla consolidata giurisprudenza costituzionale (cfr., ex multis, sentenze n. 131 del 2016, n. 7 del 2016, n. 261 del 2015, n. 278 del 2010, n. 383 del 2005, n. 6 del 2004, n. 303 del 2003);
rilevato che:
l'articolo 1, comma 144, autorizza la spesa di 13 milioni di euro per il 2017, di 30 milioni di euro per il 2018 e 40 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2019 al 2024 per lo sviluppo del sistema nazionale di ciclovie turistiche. Le risorse sono destinate a progetti individuati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni interessate;
il predetto l'articolo 1, comma 144, incide sulle materie «grandi reti di trasporto» e «governo del territorio», di competenza concorrente tra Stato e regioni (articolo 117, terzo comma della Costituzione); esso non prevede inoltre un termine per l'emanazione del decreto;
considerato che:
l'articolo 1, comma 269 prevede che, ai fini dell'accesso alle risorse del fondo integrativo statale per la concessione delle borse di studio, ciascuna Regione razionalizza l'organizzazione degli enti erogatori dei servizi per il diritto allo studio mediante l'istituzione, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, di un unico ente erogatore dei medesimi servizi, prevedendo comunque una rappresentanza degli studenti negli organi direttivi; sono comunque fatti salvi i modelli sperimentali previsti dall'articolo 12 del decreto legislativo n. 68 del 2012;
il predetto 1, comma 269, investe la materia di competenza regionale «organizzazione amministrativa della Regione»;Pag. 26
sottolineato che:
l'articolo 1, comma 506, prevede che alle regioni e alle province autonome che non sanciscono l'intesa regionale disciplinata dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previsto dall'articolo 10, comma 5, della legge n. 243 del 2012 si applicano, in caso di mancata intesa, alcune delle sanzioni previste in caso di mancato rispetto delle regole di bilancio;
il predetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri non risulta peraltro allo stato ancora adottato;
considerato che:
l'articolo 1, comma 527, estende al 2020 l'obbligo per le Regioni a statuto ordinario, già previsto per il periodo 2015-2019, di assicurare un contributo alla finanza pubblica pari a 750 milioni di euro annui ed un contributo aggiuntivo pari a 3.452 milioni di euro annui anch'esso esteso al 2020;
secondo la giurisprudenza costituzionale, possono essere ritenuti principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica le norme che «si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (ex plurimis, sentenze n. 198 del 2012, n. 262 del 2012, n. 236 del 2013 e n. 23 del 2014); la Corte costituzionale ha peraltro individuato la presenza di limiti alla disciplina di fonte statuale, sottolineando l'esigenza che la disciplina di contenimento delle spese rivesta un carattere transitorio, con conseguente illegittimità costituzionale dell'estensione a tempo indeterminato delle misure restrittive (sentenze n. 193 del 2012, n. 79 del 2014, n. 64 del 2016);
preso atto che:
l'articolo 1, comma 528, introduce la possibilità di prevedere versamenti da parte delle Regioni interessate a seguito della rideterminazione dei livelli di finanziamento;
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 79 del 2014, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una disposizione che prevedeva a carico delle Regioni un obbligo di restituzione al bilancio dello Stato;
rilevato che:
l'articolo 1, comma 599, istituisce un fondo per l'incremento degli assegni al nucleo familiare in presenza di quattro o più figli da corrispondersi al cittadino italiano lavoratore in un Paese membro delle Unione europea con una dotazione finanziaria di 2 milioni di euro per l'anno 2017 e 3 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019;
dall'accesso al fondo sono dunque esclusi i cittadini europei ed extra-europei che lavorano in Italia, nonché i cittadini italiani che lavorano in Paesi extra-europei;
la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto fin da subito che il principio di uguaglianza, pur essendo nell'articolo 3 della Costituzione formalmente riferito ai soli cittadini italiani, si applica anche agli stranieri (sentenze n. 120 del 1967 e n. 104 del 1969);
la Corte ha ripetutamente affermato che è consentito attuare una disciplina differenziata per l'accesso a prestazioni eccedenti i limiti dell'essenziale, al fine di conciliare la massima fruibilità dei benefici previsti con la limitatezza delle risorse economiche da destinare al maggior onere conseguente, purché i canoni selettivi adottati rispondano al principio di ragionevolezza, in quanto è consentito introdurre regimi differenziati, circa il trattamento da riservare ai singoli consociati, soltanto in presenza di una «causa» normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria» (sentenze n. 432 del 2005, n. 4 del 2013);
su questa base, con la sentenza n. 40 del 2011, la Corte ha dichiarato Pag. 27l'illegittimità costituzionale di una disposizione che escludeva dall'accesso al sistema integrato di interventi e servizi sociali di una Regione a cittadini extracomunitari e ai cittadini europei non residenti da almeno 36 mesi, in quanto introduceva «inequivocabilmente una preclusione destinata a discriminare tra i fruitori del sistema integrato dei servizi concernenti provvidenze sociali fornite dalla Regione i cittadini extracomunitari in quanto tali, nonché i cittadini europei non residenti da almeno trentasei mesi. Detta esclusione assoluta di intere categorie di persone [...] non risulta rispettosa del principio di uguaglianza, in quanto introduce nel tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari, non essendovi alcuna ragionevole correlabilità tra quelle condizioni positive di ammissibilità al beneficio [...] e gli altri peculiari requisiti (integrati da situazioni di bisogno e di disagio riferibili direttamente alla persona in quanto tale) che costituiscono il presupposto di fruibilità di provvidenze che, per la loro stessa natura, non tollerano distinzioni basate né sulla cittadinanza, né su particolari tipologie di residenza volte ad escludere proprio coloro che risultano i soggetti più esposti alle condizioni di bisogno e di disagio che un siffatto sistema di prestazioni e servizi si propone di superare perseguendo una finalità eminentemente sociale. Tali discriminazioni, dunque, contrastano con la funzione e la ratio normativa stessa delle misure [...] in violazione del limite di ragionevolezza imposto dal rispetto del principio di uguaglianza (articolo 3 della Costituzione);
la sentenza n. 133 del 2013 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una disposizione che riconosceva l'assegno regionale al nucleo familiare per figli ed equiparati ai cittadini stranieri extracomunitari solo se in possesso della residenza in Regione da almeno cinque anni
rilevato che:
l'articolo 1, commi 613-615, istituisce un Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile destinato al rinnovo del parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, alla promozione e al miglioramento della qualità dell'aria con tecnologie innovative; ai sensi del comma 3, il Piano è approvato entro il 30 giugno 2017 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i ministri interessati; Tale piano appare investire profili relativi alla materia di competenza regionale «trasporto pubblico locale e regionale», senza prevedere alcun coinvolgimento delle Regioni nell'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di approvazione del Piano, come richiesto dalla giurisprudenza costituzionale;
la Corte ha in proposito dichiarato l'illegittimità costituzionale di norme che prevedevano l'adozione di piani nazionali, in materie che incidono su competenze regionali, senza la previa intesa in sede di Conferenza Stato-regioni con riferimento al Piano di ammodernamento dell'infrastruttura ferroviaria (sentenza n. 7 del 2016) e al Piano strategico nazionale della portualità e della logistica (sentenza n. 261 del 2015);
considerato che:
l'articolo 1, comma 619, assegna alle scuole materne paritarie un contributo aggiuntivo di 50 milioni di euro per il 2017. Le modalità e i criteri di ripartizione sono definiti con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, da adottare entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, senza prevedere forme di coinvolgimento delle Regioni;
secondo la giurisprudenza costituzionale, i finanziamenti alle scuole non statali sono riconducibili alla materia dell'istruzione, di competenza concorrente tra Stato e Regioni (sentenze n. 50 del 2008 e n. 423 del 2004).
considerato che:
l'articolo 1, comma 602, prevede che con decreto del Presidente del Consiglio Pag. 28dei ministri, da adottare entro il 30 giugno 2017, sono individuate le iniziative urgenti di elevata utilità sociale nel campo dell'edilizia sanitaria, anche con riferimento alle sinergie tra i servizi sanitari regionali e l'INAIL, valutabili da quest'ultimo ente previdenziale nell'ambito dei propri piani triennali di investimento immobiliare;
tale disposizione investe profili di competenza regionale in materia di «edilizia sanitaria», senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni interessate;
rilevato che:
l'articolo 1, comma 627, istituisce il Fondo nazionale per la rievocazione storica, finalizzato alla promozione di attività, feste e valorizzazione di beni culturali attraverso la rievocazione storica, con una dotazione di 2 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017, 2018 e 2019. L'accesso al Fondo è consentito in via diretta alle Regioni, ai Comuni, alle istituzioni culturali e alle associazioni di rievocazione riconosciute attraverso appositi albi tenuti presso i Comuni o già operanti da un minimo di dieci anni, in base a criteri determinati con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni interessate;
il predetto articolo 1, comma 627, attiene alla materia «organizzazione di attività culturali», di competenza concorrente tra Stato e Regioni (articolo 117, terzo comma, della Costituzione),
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con la seguente condizione:
sulla base della giurisprudenza costituzionale richiamata in premessa, all'articolo 1, comma 599, sia esteso l'accesso al fondo per l'incremento degli assegni al nucleo familiare in presenza di quattro o più figli ai cittadini europei ed extra-europei che lavorano in Italia, nonché ai cittadini italiani che lavorano in Paesi extra-europei;
e con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 1, comma 140, sia valutata l'opportunità di prevedere la previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni nei procedimenti di emanazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri che coinvolgono settori di spesa concernenti competenze costituzionalmente garantite delle Regioni;
b) all'articolo 1, comma 144, sia valutata l'opportunità di introdurre la previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni nel procedimento di emanazione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per l'individuazione dei progetti cui destinare le risorse per lo sviluppo del sistema nazionale di ciclovie turistiche, nonché di prevedere un termine per l'emanazione del decreto;
c) si valuti l'opportunità della previsione di cui all'articolo 1, comma 269, alla luce della competenza legislativa regionale in materia di «organizzazione amministrativa della Regione»;
d) all'articolo 1, comma 506, appare opportuno chiarire a quale «intesa regionale» l'articolo 65, comma 40, intenda fare riferimento ai fini dell'applicazione delle sanzioni;
e) si valuti l'opportunità della previsione di cui all'articolo 1, comma 527, che estende al solo anno 2020 l'obbligo per le Regioni a statuto ordinario, già previsto per il periodo 2015-2019, di assicurare un contributo alla finanza pubblica alla luce della giurisprudenza costituzionale richiamata in premessa, che ha dichiarato l'illegittimità dell'estensione a tempo indeterminato delle misure di contenimento della spesa degli enti territoriali;
f) si valuti l'opportunità della previsione di cui all'articolo 1, comma 528, nella parte in cui introduce la possibilità di prevedere versamenti da parte delle Pag. 29Regioni interessate al bilancio dello Stato, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 79 del 2014;
g) all'articolo 1, commi 613-615, sia valutata l'opportunità di prevedere la previa intesa in sede di Conferenza unificata nell'ambito del procedimento di emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di approvazione del Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile;
h) all'articolo 1, comma 619, sia valutata l'opportunità di prevedere un coinvolgimento delle Regioni nell'ambito del procedimento di emanazione del decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca che definisce le modalità e i criteri di ripartizione del contributo aggiuntivo alle scuole materne paritarie;
i) all'articolo 1, comma 602, sia valutata l'opportunità di prevedere la previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni nel procedimento di emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri finalizzato a individuare le iniziative urgenti di elevata utilità sociale nel campo dell'edilizia sanitaria valutabili ai fini dell'inserimento nei piani di investimento immobiliare dell'INAIL;
l) all'articolo 1, comma 627, sia valutata l'opportunità di prevedere la previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni nel procedimento di emanazione del decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo per la determinazione dei criteri di accesso al Fondo nazionale per la rievocazione storica.