ALLEGATO 1

Documento di economia e finanza 2016
(Doc. LVII, n. 4).

PROPOSTA DI PARERE DEL RELATORE

  La Commissione giustizia,
   esaminato il Documento di economia e finanza (DEF) per l'anno 2016,
  rilevato che:
   la giustizia riveste un ruolo significativo nel quadro delle riforme strutturali indicate dal DEF, a partire dalla riduzione dei margini di incertezza dell'assetto giuridico per alcuni settori, sia dal punto di vista della disciplina generale, sia dal punto di vista degli strumenti che ne assicurano l'efficacia, come ad esempio, la riforma della giustizia civile;
   la giustizia rientra tra le aree di intervento per le riforme strutturali, suscettibile di produrre effetti macroeconomici, considerato che l'impatto degli interventi di riforma in materia di giustizia consiste in un incremento del PIL rispetto allo scenario base pari allo 0,1 per cento nel 2020 e allo 0, 2 per cento nel 2025 e che nel lungo periodo l'effetto stimato sul prodotto è pari allo 0,9 per cento;
    la strategia di riforma in materia di giustizia persegue, più in generale, l'obiettivo di rendere la giustizia italiana più equa ed efficiente uniformandola agli standard europei con particolare riferimento alla giustizia civile, alle riforme ordinamentali e organizzative, al settore penale ed al rafforzamento delle misure per la prevenzione dei fenomeni delinquenziali;
   con riguardo alla giustizia civile, il DEF dà atto dei risultati positivi conseguiti in seguito agli interventi realizzati negli ultimi due anni, considerato che il miglioramento dell'efficienza della giustizia civile ha rappresentato uno dei fattori che hanno favorito «il clima di investimento», funzionale alla crescita economica del Paese;
    la Camera ha approvato il 10 marzo 2016 il disegno di legge n. 2953 di riforma del processo civile, collegato alla legge di stabilità 2016, che attualmente si trova all'esame del Senato (S. 2284), che non risulta averne, però, ancora avviato la trattazione;
   relativamente al settore penale, il programma di riforma per il 2016 comprende modifiche alla normativa penale sostanziale e processuale e alla prescrizione del reato, nonché misure di contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti. Indubbia centralità nell'azione riformatrice della giustizia penale riveste il disegno di legge AS 2067, già approvato dalla Camera dei deputati il 23 settembre 2015 (AC 2798) e attualmente ancora all'esame della Commissione Giustizia del Senato. In riferimento a tale ultimo provvedimento, ed in particolare al tema della rivisitazione organica dell'ordinamento penitenziario, è il caso di ricordare da un lato le misure normative e organizzative già adottate per affrontare il sovraffollamento carcerario, e dall'altro, le iniziative di approfondimento e gli studi messi in atto per far fronte, con maggiore efficacia, al rapporto tra il sistema penitenziario, società e recupero del condannato. Si deve segnalare comunque il superamento della procedura d'infrazione connessa al sovraffollamento carcerario, già oggetto di censure nella nota sentenza Pag. 68della CEDU dell'8 gennaio 2013 (caso Torreggiani);
   con riguardo al diritto penale sostanziale particolare importanza rivestono i decreti legislativi nn. 7 e 8 del 2016, che hanno l'obiettivo di deflazionare il carico degli uffici giudiziari rispetto a condotte di scarso allarme sociale mediante la depenalizzazione di alcune fattispecie e l'abrogazione di talune ipotesi di reato, nonché il decreto legislativo n. 28 del 2015, (recante disposizioni in materia di non punibilità per particolare tenuità del fatto), che persegue lo scopo di deflazionare il processo penale escludendo la punibilità di condotte occasionali di scarsa gravità;
   particolare importanza riveste, altresì, la riforma dell'istituto della prescrizione, di cui al disegno di legge S. 1844, già approvato dalla Camera il 24 marzo 2015 e attualmente ancora all'esame della Commissione giustizia del Senato, che prevede, tra l'altro, la sospensione del termine di prescrizione dopo la condanna di primo grado, nonché un aumento del medesimo termine per i reati di corruzione, che incidono sensibilmente sulla competitività del Paese;
   il decreto legislativo n. 212 del 2015, dando attuazione a uno dei principali punti del Programma di Stoccolma, introduce nell'ordinamento una serie di norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato, concorrendo a definire un più completo quadro normativo di tutela delle persone vittime di fatti criminosi. Il provvedimento prevede, infatti, una serie di interventi fondamentali per ripristinare la legalità attraverso il processo;
   con riguardo alle misure di contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti, è all'esame del Senato il disegno di legge S. 1687, di iniziativa governativa, il quale introduce rilevanti modifiche ai codici penale e di procedura penale, al codice civile e ad altri testi normativi per rafforzare l'azione di contrasto al fenomeno dell'illecita accumulazione di ricchezza e di capitali ad opera della criminalità organizzata, anche e soprattutto di natura mafiosa;
   auspicando che il Senato approvi quanto prima i provvedimenti ancora al suo esame, cui si è fatto cenno in precedenza, tra i quali, in particolare, le riforme del processo civile, dell'istituto della prescrizione, del processo penale, nonché le misure di contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti, dal momento che tali interventi, essendo volti al ripristino della legalità, avranno, senza dubbio, un significativo impatto sull'incremento del prodotto interno lordo del Paese,

  esprime

PARERE FAVOREVOLE.

ALLEGATO 2

Documento di economia e finanza 2016
(Doc. LVII, n. 4).

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE DEI DEPUTATI DEL GRUPPO PARLAMENTARE MOVIMENTO CINQUE STELLE

  La II Commissione, esaminato il Documento economico e finanziario 2016,
   premesso che:
    complessivamente il DEF 2016 rivela un andamento negativo dell'economia del Paese la ripresa, peraltro moderata (tasso di crescita 0,8 per cento) della prima metà del 2015, ha perso slancio nella seconda metà del medesimo anno; Il Governo ha abbassato quindi le proiezioni di crescita per il triennio 2016-2018 e il PIL scende dall'1,6 all'1,2 per cento. Il tasso di inflazione al consumo dell'Italia è recentemente risceso sotto lo zero ed un'inflazione così bassa, nonostante gli stimoli della politica monetaria e la ripresa (seppur contenuta) del PIL, sono un segnale molto negativo;
    il debito pubblico nell'anno 2015 è cresciuto di 34 miliardi, attestandosi al 132,5 per cento del PIL, arrivando a quota 2.170 miliardi. Le previsioni sull'andamento del debito pubblico in rapporto al PIL sono quindi riviste anche in funzione della minore previsione di crescita del PIL, ed è stimato al 132,4 per cento del PIL (nel 2016) per poi scendere progressivamente al 130,9 per cento nel 2017, al 128,0 per cento nel 2018 e raggiungere il 123,8 per cento nel 2019. Le previsioni sul 2019 contano soprattutto sul programma delle privatizzazioni da attuarsi negli anni 2016-2018 e su di un «ottimistico» tasso di crescita. Si ricorda che il debito pubblico italiano, nella zona euro, è al secondo posto dopo la Grecia e altri paesi europei hanno una dimensione del debito decisamente più ridotta (es. Germania con il 71,6 per cento del PIL, la Francia con il 96, 2 per cento la Spagna con il 100,7 per cento);
    le entrate totali pur essendo aumentate rispetto al 2015, sono risultate inferiori alle stime del DEF 2015, ciò perché ci si aspettavano maggiori entrate da imposte dirette correlate alla crescita dell'occupazione e sia maggiori entrate da imposte indirette correlate ad una crescita dei consumi. In realtà sia la creazione di nuovi posti di lavoro e sia la crescita dei consumi si sono rivelate inferiori alle aspettative e conseguentemente anche le entrate da imposte dirette;
    la spesa pubblica è aumentata complessivamente dello 0, 9 per cento: sono aumentate le spese per le prestazioni sociali e per consumi intermedi, mentre la spesa per consumi pubblici si è attestata al 19 per cento nel 2015 e la spesa per il personale si è ridotta (a causa del blocco del turn-over).

  Considerato che, per quanto concerne gli interventi riguardanti di competenza della Commissione Giustizia nel complesso delle tre sezioni del Documento:
   il DEF 2016 conferma, e non poteva essere diversamente data la natura del documento, che l'autentica linea programmatica del Governo in tema di giustizia, a fronte dell'enunciazione dei principi di «equità ed efficienza», altro non è che il mero conseguimento di positivi risultati in termini di bilancio, attraverso provvedimenti Pag. 70tesi sostanzialmente ad evitare la celebrazione di nuovi processi. Ciò favorendo, in campo civile, l'utilizzo di strumenti alternativi di risoluzione delle controversie nonché l'introduzione di rigide misure contro le «liti temerarie», mentre, in campo penale, agendo sul versante della depenalizzazione dei reati e della non punibilità del reo per tenuità del fatto;
   detta impostazione si concretizza in termini di riduzione dei costi, anche attraverso la predisposizione di interventi come l'abbattimento dei quantum risarcitorio per l'irragionevole durata del processo, lo sbarramento all'accesso alla procedura della legge Pinto mediante l'esperimento di «rimedi preventivi», il raddoppio del contributo unificato esteso a nuove tipologie di cause derivante dal rafforzamento del tribunale delle imprese od il taglio dei compensi per i giudici onorari;
   i condivisibili principi propugnati dal Governo di «equità e di efficienza», ispiratori dell'amministrazione della giustizia, si traducono, anche per quest'anno, in soluzioni per un comparto a «costo zero», che punta a raggiungere i propri – risicati – obiettivi in termini di incremento del PIL e di competitività del sistema Paese, tradendo la sua precipua funzione costituzionale.
   l'impianto riformatorio, sedicente strutturale, ma di fatto restrittivo del diritto del cittadino a vedere tutelati i propri diritti davanti ad un giudice in una aula di giustizia, comporta, peraltro, un effetto economico positivo sul Pil del solo 0,1 per cento non prima del 2020;
   più proficuo sotto il profilo di impatto sul Pil ed equo, sarebbe stato, invece, un completamento dei ruoli amministrativi vacanti nel comparto giustizia, e l'assunzione di ulteriori magistrati per un concreto e durevole recupero di efficienza per quanto riguarda lo smaltimento dell'arretrato ed il pronunciamento di sentenze in tempi certi, nei margini temporali consentiti dall'UE. Tenendo presente che l'unica soluzione per il ripristino della funzionalità del sistema giudiziario italiano, inteso come investimento strategico, non può passare solo dalla «riforma» della procedura penale, civile, fallimentare, ma dal reperimento di adeguate risorse finanziarie;
   nel documento si fa, poi, soltanto un generico riferimento a quella che costituisce la vera piaga della giustizia: l'accesso alla magistratura togata da parte dei giovani neolaureati. Tutti i provvedimenti posti in essere per cercare di snellire l'intero impianto normativo e per far fronte alla immensa mole di lavoro dei tribunali che, si ritiene comportino una giustizia più cara e anche meno garantista per l'utente, sarebbero non necessari laddove le carenze dell'organico in tutto il settore giustizia, incluso quello dei magistrati, fossero colmate. Ciò non può che comportare o concorsi più frequenti o un maggior numero di posti messi a concorso in un arco temporale molto ristretto. In tal senso bisognerebbe altresì puntare sull'effettiva preparazione dei candidati sia eliminando l'attuale limite delle tre consegne che costituisce un deterrente, spesso e comprensibilmente, proprio per chi ha una maggiore preparazione, sia attraverso una maggiore trasparenza per lo svolgimento del concorso stesso;
   ancora, al fine di ridurre la ragionevole durata dei processi, il Documento in commento fa riferimento ad un'immissione nei ruoli del Ministero della giustizia di circa 4000 unità amministrative entro il prossimo biennio, derivanti da precedenti provvedimenti, delle quali solo 1000 individuabili tra i provenienti dai disciolti enti di area vasta (personale in possesso di un bagaglio formativo radicalmente diverso rispetto alle competenze che sarà loro richiesto di acquisire), mentre, la restante parte, non risulta riferita a specifiche disposizioni di legge. Disposizioni che, in ragione della natura di programmazione economica del DEF, sarebbe indispensabile citare per la rilevanza della misura in termini di efficientamento, onde evitare previsioni prive di concretezza;
   ed è ancora da ascriversi ad un'impropria politica spending review, una siffatta Pag. 71revisione del sistema di magistratura onoraria, la quale riserverà un elevato numero di nuove competenze in capo ai nuovi soggetti non togati, i quali saranno chiamati a decidere su rilevanti questioni per il cittadino ad un costo ridotto per lo Stato, in conseguenza della prevista riduzione delle indennità per affare assegnato;
   relativamente al profilo del contenimento dei consti è, al contrario da stigmatizzare il fatto che il Governo, abbia scelto di non ricomprendere tra le riforme utili al raggiungimento del duplice obiettivo di equità ed efficienza, l'introduzione di un vera class-action, votata alla Camera all'unanimità nel giugno del 2015 ed esclusa dal crono-programma del 2016. Proposta che, se approvata in via definitiva, potrebbe da sola ridurre sensibilmente, accorpandole, le cause da parte di molteplici cittadini, consumatori e non, lesi dalle condotte offensive di un medesimo soggetto economico;
   l'attenzione, da considerarsi favorevolmente, posta su di una proposta di iniziativa parlamentare di minoranza come la norma sul whistle-blowing – senza inserirla, invero, nel crono-programma del 2016 – evidenzia tuttavia un'insufficienza da parte del Governo di politiche in tema di misure di contrasto alla corruzione per il 2016;
   sul tema della lotta alla corruzione, vero perno economico-finanziario sul quale il Governo dovrebbe intervenire per realizzare un apprezzabile impatto sul PIL, il DEF – fatto salvo per la citata proposta di legge sul whistleblowing – risulta carente, non individuando alcun intervento per il 2016, se non la riforma della prescrizione, impropriamente inserita in tale sezione per via di un rimando al raddoppio dei termini per il reato di corruzione il cui esito finale appare assai incerto, e comunque lungi dall'esser approvata, tanto che lo stesso crono-programma ne indica la conclusione dell'iter per ottobre 2016, un anno e mezzo dopo rispetto all'obiettivo prefissato dal Governo;
   considerato altresì che un intervento sulla corruzione, si renderebbe indispensabile di fronte ad un fenomeno che vede l'Italia, nel 2015 al 61^o posto nel mondo ed al penultimo tra i paesi UE come livello di legalità percepita. Tanto più, in presenza di una legge, la n. 69 del 2015, dimostratasi quantomeno inefficace e necessitante di urgenti interventi correttivi, anche alla luce del perdurante stato di diffuso malcostume nei rapporti tra politica, amministrazione pubblica ed impresa, evidenziato dai più recenti scandali;
   ai fini di un concreto recupero di risorse sottratto allo Stato, da redistribuire, anche, per significativi interventi in favore dell'efficienza del comparto giustizia, il Def non appare invece sostenere una severa ed univoca legislazione anticorruzione. In questo senso, sarebbe stato quantomeno opportuno prevedere: una revisione della prescrizione che la interrompa dal momento del rinvio a giudizio dell'imputato; l'inserimento nel cronoprogramma del 2016 dell'approvazione dell'istituto del whistleblowing; la reintroduzione del reato di falso in bilancio senza alcuna soglia di non punibilità; l'aumento delle pene e la revisione della tipizzazione del 416-ter, per scoraggiare qualsiasi alleanza tra politica e criminalità organizzata;
   l'aggiornamento del reato di autoriciclaggio così da colpire il riutilizzo dei capitali indebitamente percepiti o frutto di corruzione anche se impiegati per l'acquisto di beni per godimento personale del reo; il ripristino di adeguate soglie di punibilità per i reati riconducibili alla dichiarazione fraudolenta mediante artificio;
   tra gli interventi di competenza della IIa Commissione si segnala altresì la proposta già approvata al Senato e attualmente in commissione alla Camera (A.C. 1994) in materia di demolizione di manufatti abusivi di cui nel Def non viene fatto alcun accenno. Il provvedimento in oggetto avrebbe lo scopo di uniformare sull'intero territorio nazionale i criteri direttivi razionali e virtuosi nell'ordine di esecuzione Pag. 72delle sentenze definitive di abbattimento di immobili abusivi. Stabilendo, invero, un ordine di criteri pericolosamente rigido tale che, a fronte di un'operazione di demolizione, si potranno sollevare obiezioni fondate sul fatto che l'ordine dei criteri non sia stato rispettato. Dando luogo, in tal modo, al crearsi di numerosi incidenti di esecuzione, il che mal si concilia, contraddicendoli, con i princìpi del giusto processo e di celerità del processo;
   è altresì da segnalare negativamente come sia taciuta nel documento la previsione, recata dalla legge delega sul processo civile, di sopprimere ed accorpare alla giustizia ordinaria il Tribunale per i Minorenni e l'Ufficio del Pubblico ministero presso il Tribunale per i Minorenni. Previsione che meriterebbe un ripensamento nel passaggio della proposta al Senato in quanto l'amministrazione della giustizia in abito minorile, con particolare riferimento a quella penale, non può essere assolutamente parificata e regolamentata secondo gli schemi della giustizia ordinaria. Tanto più, sotto il profilo dell'equità e dell'efficienza, proprio una carenza di competenza e di esclusività dell'organo requirente finirebbe per traghettare al Tribunale in modo pressoché automatico qualsiasi segnalazione, anche bagatellare, con la conseguente paralisi dell'organo giudicante e la mancata tutela dei soggetti più deboli. Così che, in luogo di creare una corsia preferenziale per i minori in difficoltà, si pregiudicherebbe l'efficienza della sezione specializzata con questioni che un PM non esclusivo, e dunque scarsamente specializzato, non potrebbe essere in grado di apprezzare nella loro reale portata;
   non è ricompresa, infine, nel piano nazionale di riforma per l'anno 2016 la previsione dell'attesa, definitiva approvazione della proposta di legge C. 2168, dal 10 luglio 2015 al vaglio del Senato per la seconda lettura, che introduce nel codice penale il reato di tortura, espressamente vietata in alcuni atti internazionali sottoscritti dall'Italia. Lacuna legislativa, questa, oggetto di attenzione della Corte europea dei diritti dell'uomo, che sta esaminando alcuni ricorsi che potrebbero portare a nuove pesanti sanzioni per il nostro Paese, già condannato dalla Cedu il 7 aprile 2015 per i fatti occorsi alla «Scuola Diaz»;

  esprime

PARERE CONTRARIO.
Agostinelli, Ferraresi, Bonafede, Businarolo, Colletti, Sarti.

ALLEGATO 3

Documento di economia e finanza 2016
(Doc. LVII, n. 4).

PARERE APPROVATO

   La Commissione giustizia, esaminato il Documento di economia e finanza (DEF) per l'anno 2016,
  rilevato che:
   la giustizia riveste un ruolo significativo nel quadro delle riforme strutturali indicate dal DEF, a partire dalla riduzione dei margini di incertezza dell'assetto giuridico per alcuni settori, sia dal punto di vista della disciplina generale, sia dal punto di vista degli strumenti che ne assicurano l'efficacia, come ad esempio, la riforma della giustizia civile;
   la giustizia rientra tra le aree di intervento per le riforme strutturali, suscettibile di produrre effetti macroeconomici, considerato che l'impatto degli interventi di riforma in materia di giustizia consiste in un incremento del PIL rispetto allo scenario base pari allo 0,1 per cento nel 2020 e allo 0, 2 per cento nel 2025 e che nel lungo periodo l'effetto stimato sul prodotto è pari allo 0,9 per cento;
   la strategia di riforma in materia di giustizia persegue, più in generale, l'obiettivo di rendere la giustizia italiana più equa ed efficiente uniformandola agli standard europei con particolare riferimento alla giustizia civile, alle riforme ordinamentali e organizzative, al settore penale ed al rafforzamento delle misure per la prevenzione dei fenomeni delinquenziali;
   con riguardo alla giustizia civile, il DEF dà atto dei risultati positivi conseguiti in seguito agli interventi realizzati negli ultimi due anni, considerato che il miglioramento dell'efficienza della giustizia civile ha rappresentato uno dei fattori che hanno favorito «il clima di investimento», funzionale alla crescita economica del Paese;
   la Camera ha approvato il 10 marzo 2016 il disegno di legge n. 2953 di riforma del processo civile, collegato alla legge di stabilità 2016, che attualmente si trova all'esame del Senato (S. 2284), che non risulta averne, però, ancora avviato la trattazione;
   relativamente al settore penale, il programma di riforma per il 2016 comprende modifiche alla normativa penale sostanziale e processuale e alla prescrizione del reato, nonché misure di contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti. Indubbia centralità nell'azione riformatrice della giustizia penale riveste il disegno di legge AS 2067, già approvato dalla Camera dei deputati il 23 settembre 2015 (AC 2798) e attualmente ancora all'esame della Commissione Giustizia del Senato. In riferimento a tale ultimo provvedimento, ed in particolare al tema della rivisitazione organica dell'ordinamento penitenziario, è il caso di ricordare da un lato le misure normative e organizzative già adottate per affrontare il sovraffollamento carcerario, e dall'altro, le iniziative di approfondimento e gli studi messi in atto per far fronte, con maggiore efficacia, al rapporto tra il sistema penitenziario, società e recupero del condannato. Si deve segnalare comunque il superamento della procedura d'infrazione connessa al sovraffollamento carcerario, Pag. 74già oggetto di censure nella nota sentenza della CEDU dell'8 gennaio 2013 (caso Torreggiani);
   con riguardo al diritto penale sostanziale particolare importanza rivestono i decreti legislativi nn. 7 e 8 del 2016, che hanno l'obiettivo di deflazionare il carico degli uffici giudiziari rispetto a condotte di scarso allarme sociale mediante la depenalizzazione di alcune fattispecie e l'abrogazione di talune ipotesi di reato, nonché il decreto legislativo n. 28 del 2015, (recante disposizioni in materia di non punibilità’ per particolare tenuità del fatto), che persegue lo scopo di deflazionare il processo penale escludendo la punibilità di condotte occasionali di scarsa gravità;
   particolare importanza riveste, altresì, la riforma dell'istituto della prescrizione, di cui al disegno di legge S. 1844, già approvato dalla Camera il 24 marzo 2015 e attualmente ancora all'esame della Commissione giustizia del Senato, che prevede, tra l'altro, la sospensione del termine di prescrizione dopo la condanna di primo grado, nonché un aumento del medesimo termine per i reati di corruzione, che incidono sensibilmente sulla competitività del Paese;
   il decreto legislativo n. 212 del 2015, dando attuazione a uno dei principali punti del Programma di Stoccolma, introduce nell'ordinamento una serie di norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato, concorrendo a definire un più completo quadro normativo di tutela delle persone vittime di fatti criminosi. Il provvedimento prevede, infatti, una serie di interventi fondamentali per ripristinare la legalità attraverso il processo;
   con riguardo alle misure di contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti, è all'esame del Senato il disegno di legge S. 1687, di iniziativa governativa, il quale introduce rilevanti modifiche ai codici penale e di procedura penale, al codice civile e ad altri testi normativi per rafforzare l'azione di contrasto al fenomeno dell'illecita accumulazione di ricchezza e di capitali ad opera della criminalità organizzata, anche e soprattutto di natura mafiosa;
   auspicando che il Senato approvi quanto prima i provvedimenti ancora al suo esame, cui si è fatto cenno in precedenza, tra i quali, in particolare, le riforme del processo civile, dell'istituto della prescrizione, del processo penale, nonché le misure di contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti, dal momento che tali interventi, essendo volti al ripristino della legalità, avranno, senza dubbio, un significativo impatto sull'incremento del prodotto interno lordo del Paese;
   rilevato che il cronoprogramma per l'anno 2016 non contempla le proposte di legge approvate a larga maggioranza dalla Camera in materia di class action (C. 1335) e di whistleblowing (C.3365) ed attualmente all'esame del Senato (rispettivamente S. 1950 e S. 2208), che non ne ha ancora avviato l'esame, per quanto si tratti di provvedimenti che, sotto diversi profili connessi alla legalità, sono in grado di produrre, qualora approvati, un incremento del prodotto interno lordo del Paese,

  esprime

PARERE FAVOREVOLE

  con la seguente osservazione:
   sia valutata l'opportunità di inserire nel cronoprogramma per l'anno 2016 anche le proposte di legge S. 1950 e S. 2208, rispettivamente in materia di class action e di whistleblowing.