ALLEGATO 1
Decreto-legge 83/2014: Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo (C. 2426 Governo).
PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
La VIII Commissione,
esaminato, per le parti di competenza, il decreto-legge n. 83/2014, recante disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo C. 2426 Governo;
valutato positivamente il complesso delle norme recate da un provvedimento che, con chiarezza e incisività, inquadra la tutela del patrimonio culturale e il rilancio del turismo in una prospettiva e in un processo più ampio e integrato di sostenibilità e di riqualificazione territoriale, di costruzione di reti e percorsi che legano, in chiave moderna, la tutela e la valorizzazione, anche in chiave turistica, dei beni culturali;
giudicati molto favorevolmente gli articoli 7 e 12 che prevedono, rispettivamente, la destinazione del 3 per cento delle risorse aggiuntive annue per le infrastrutture a investimenti in favore dei beni culturali e la semplificazione dei procedimenti amministrativi in materia di autorizzazione paesaggistica;
valutata l'esigenza di apportare alcune modifiche migliorative al testo degli articoli 10 e 11, che si valuta positivamente e che prevedono, rispettivamente, misure a sostegno degli interventi di ristrutturazione edilizia delle strutture alberghiere e la concessione in uso gratuito di immobili pubblici inutilizzati (case cantoniere, caselli e stazioni ferroviarie o marittime, ecc.) a imprese, cooperative e associazioni costituite prevalentemente da giovani, in vista della realizzazione di un piano straordinario della mobilità turistica attraverso la costruzione di itinerari pedonali e moto-ciclo turistici;
ritenuto necessario apportare significative modifiche al testo dell'articolo 2, recante misure per accelerare l'esecuzione dei lavori del Grande Progetto Pompei, al fine di tenere insieme, in modo più efficace rispetto al testo originario del provvedimento, da un lato, la necessità indiscutibile di provvedere con urgenza alla salvaguardia dello straordinario patrimonio rappresentato dal sito archeologico di Pompei – anche per non perdere gli ingenti finanziamenti messi a disposizione dall'Unione europea, pari a 105 milioni di euro – e, dall'altro, l'applicazione più ampia possibile dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento delle imprese nell'affidamento dei contratti pubblici, soprattutto in un momento così delicato come quello che il Paese sta attraversando per quanto riguarda la lotta ai fenomeni corruttivi e l'affermazione dei principi di legalità e buon andamento della pubblica amministrazione nel settore degli appalti pubblici;
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti condizioni:
1) sia specificato all'articolo 2 che il Direttore generale di progetto, nell'esercizio dei poteri attribuitigli in materia di Pag. 316affidamento dei contratti relativi a lavori, servizi e forniture, deve in ogni caso osservare le seguenti disposizioni:
a) pubblicazione di un avviso di preinformazione dei lavori, dei servizi e delle forniture che la stazione appaltante intende affidare;
b) formazione, entro 30 giorni dalla pubblicazione del citato avviso, sulla base delle richieste pervenute dalle aziende interessate all'assegnazione dei contratti che abbiano i requisiti di qualificazione necessari, di un elenco formato sulla base del criterio della data di ricezione delle domande presentate dalle aziende aventi titolo;
c) formulazione, da parte della stazione appaltante, degli inviti a presentare offerte di assegnazione dei contratti alle aziende rientranti nel citato elenco, sulla base dell'ordine di iscrizione di ciascuna azienda nel citato elenco;
d) utilizzazione in sede di aggiudicazione dei lavori, servizi e forniture affidati dalla stazione appaltante, in luogo del criterio del massimo ribasso, in via facoltativa, del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa o del criterio della media aritmetica dei ribassi percentuali delle offerte ammesse;
e) esclusione dal citato elenco dell'azienda che non abbia risposto all'invito a presentare offerte di assegnazione dei contratti;
f) possibilità di rivolgere a ciascuna azienda inviti successivi al primo, solo dopo che siano state invitate tutte le altre aziende facenti parte del citato elenco (c.d. inviti a scorrimento);
2) sia soppressa la lettera b) del comma 1 dell'articolo 2 che prevede l'aumento a 3,5 milioni di euro della soglia massima per il ricorso alla procedura negoziata di cui all'articolo 204 del Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 163 del 2006);
3) sia soppressa la lettera f) del comma 1 dell'articolo 2 che prevede l'aumento fino al 30 per cento delle varianti in corso d'opera;
4) sia soppressa la lettera g) del comma 1 dell'articolo 2 che prevede la possibilità per il responsabile unico del procedimento di svolgere anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori;
5) sia esteso il credito d'imposta di cui all'articolo 10 anche agli interventi di riqualificazione energetica o di messa in sicurezza antisismica;
6) sia previsto all'articolo 11 che nella redazione del piano straordinario della mobilità turistica di cui al comma 1, così come nell'applicazione delle misure di cui ai successivi commi 2 e 3, sia data priorità alla realizzazione di quei progetti di mobilità dolce – con particolare riferimento alle dorsali cicloturistiche e ai percorsi pedonali – che abbiano una dimensione sovraregionale, ad esclusione delle isole, e un maggiore impatto positivo in termini di incentivi al turismo e di riduzione di emissioni di CO2.
ALLEGATO 2
Decreto-legge 83/2014: Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo (C. 2426 Governo).
PROPOSTA DI PARERE ALTERNATIVA PRESENTATA DAL GRUPPO MOVIMENTO5STELLE
La VIII Commissione,
premesso che:
l'articolo 2 del provvedimento, finalizzato a porre rimedio alla mancata realizzazione degli interventi necessari a Pompei, ad oggi in grave ritardo, dispone un allarmante allentamento di alcuni significativi adempimenti amministrativi, compresi quelli destinati ad assicurare un rigoroso rispetto delle procedure di affidamento dei contratti;
l'urgenza e la necessarietà degli interventi in favore di Pompei sono evidenti a tutti. Nel periodo dal 2010 al 2012 nella zona archeologica di Pompei si sono verificati ben sette crolli. Una situazione terribilmente preoccupante, durante la quale la Commissione europea ha approvato la decisione n. 2154 del 2012, con cui ha stanziato 105 milioni di euro per finanziare il «Grande Progetto Pompei» con l'ambizioso obiettivo di riqualificare e mettere in sicurezza il sito archeologico entro dicembre 2015. Dal 29 marzo 2012 (data dello stanziamento delle risorse comunitarie per Pompei) sono trascorsi altri due anni e numerosi crolli (ben tre nell'arco di tre giorni a marzo 2014), trasformando così l'inerzia di anni in emergenza. Il traguardo del 31 dicembre 2015, data entro la quale dovranno essere spesi i 105 milioni (78 dei quali di provenienza Ue), si avvicina e i cantieri da avviare – diversi dei quali da mettere ancora a gara – sono diversi. Le probabilità di non farcela diventano giorno dopo giorno sempre più alte;
in particolare, attraverso l'articolo 2 si concedono al direttore generale ampi poteri di deroga, si eleva la soglia della procedura negoziata a 3,5 milioni di euro, così come viene consentito l'affidamento anche con la potenziale mancanza dei requisiti di legge, si ammette l'elevazione dello jus variandi sul costo dell'opera dal 20 al 30 per cento, viene introdotto un possibile «doppio ruolo» del responsabile del procedimento a cui non è preclusa la possibilità di svolgere il ruolo di progettista o direttore dei lavori: in questo modo viene completamente scardinato il quadro normativo di garanzia e di tutela dell'interesse pubblico;
al riguardo risulta, dunque, assolutamente inopportuno l'innalzamento della soglia a 3,5 milioni di euro per il ricorso alla procedura negoziata di cui all'articolo 204 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163: in tali casi, ossia quando le stazioni appaltanti ricorrono alla procedura negoziata per lavori di importo complessivo superiori ad 1 milione di euro ed inferiori a 3,5 milioni di euro, andrebbe garantita almeno la pubblicazione di un bando di gara;
appaiono, inoltre, censurabili le disposizioni che attribuiscono una discrezionalità assoluta al direttore generale del progetto nel revocare il responsabile unico del procedimento, figura in ogni caso di Pag. 318garanzia e di raccordo, senza subordinare tale atto al grave inadempimento nell'esercizio delle funzioni di quest'ultimo; parimenti, risulta pericolosa la disposizione che consente ai componenti della segreteria tecnica, soggetti «esterni», di svolgere le funzioni di responsabile unico del procedimento; non appare, inoltre, opportuno che il responsabile unico del procedimento RUP, certificatore della bontà del progetto possa essere anche il progettista dell'opera (il controllore e il controllato), così come risulta pericolosa l'assegnazione di compiti di «asseverazione « ai RUP in quanto questi ultimi dovrebbero svolgere funzioni di controllo e di terzietà rispetto alla ditta aggiudicatrice;
il comma 3, lettera c) del menzionato articolo 2 appare altresì degno di attenzione; la disposizione ha l'obiettivo, infatti, di semplificare la procedura di predisposizione da parte del Direttore Generale di progetto del Piano strategico per lo sviluppo delle aree del sito Unesco, chiarendo che esso è unicamente approvato dal Comitato di gestione che sostituisce ogni altro adempimento e ogni altro parere, nulla osta, autorizzazione o atto di assenso comunque denominato; a tale riguardo, essendo venuta meno, come da testo vigente, le funzioni della conferenza di servizi permanente, si sarebbe dovuto garantire che la procedura, sostanzialmente più permissiva, delineata dalla citata lettera c) non sostituisse tutti gli atti e provvedimenti indicati almeno nel caso di varianti urbanistiche;
in relazione, inoltre, alla significatività e delicatezza degli interventi richiesti per Pompei, manca una clausola espressa di risoluzione del contratto menzionata nella cd legge Severino: andrebbe, infatti, chiarito che negli avvisi, nei bandi di gara o nelle lettere di invito, il Direttore generale di contratto prevede, ai sensi dell'articolo 1, comma 17 ,della legge 6 novembre 2012, n.190, che il mancato rispetto delle clausole contenute nel Protocolli di legalità stipulato con la competente Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo o nei patti di integrità costituisca causa di esclusione dalla gara;
premesso, inoltre che le disposizioni su cui sono operate deroghe appaiono, per i motivi sopra esposti, insidiose e fanno pensare, purtroppo, alla possibilità che si creino delle nuove piccole «cupole», al pari di Expo e Mose, svincolate da controlli e garanzie;
valutato che nell'ambito dell'articolo 7 manca, inter alia, la previsione secondo cui una quota di queste risorse è finalizzata a privilegiare le esistenti figure professionali interne al Ministero dei beni e le attività culturali, purché già formate, per limitare il ricorso a collaborazioni esterne;
valutato, inoltre, che l'articolo 12 contiene due distinte modifiche testuali all'articolo 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42 che regola il procedimento autorizzativo per la realizzazione degli interventi avente come oggetto immobili ed aree di interesse paesaggistico;
con questo ennesimo intervento normativo si procede alla modifica dell'articolo citato per la settima volta da quando è stato approvato il Decreto legislativo 42/2004, e in particolare si innova un comma – il numero 4 – già oggetto di intervento con il decreto legge 8 agosto 2013, n. 91 con modificazioni dalla legge 7 ottobre 2013, n. 112, senza trascurare che rispetto all'efficacia delle autorizzazioni paesaggistiche, lo stesso decreto legge n. 91/2013 ha disposto una proroga di tre anni dell'efficacia delle autorizzazioni paesaggistiche, già rilasciate alla data di entrata in vigore del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98;
in riferimento all'articolo 12, lett. a), che opera insidiose modifiche al Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, Pag. 319n. 42, si dispone che il termine di efficacia dell'autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell'intervento, al fine di semplificare i procedimenti in materia di autorizzazione paesaggistica; intervenire sui termini di efficacia dell'autorizzazione, agganciandola non al rilascio del titolo edilizio, ma al momento nel quale diviene efficace, per evitare di dover richiederne una nuova, rischia di consentire una cristallizzazione dell'autorizzazione rilasciata in un dato momento, specialmente nei casi nei quali (non troppo rari) un permesso di costruire, per esempio, tardi a divenire efficace perché oggetto di sospensive di fronte ai tribunali amministrativi; manca, in ogni caso, un termine entro il quale al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica segua l'efficacia del titolo edilizio; va aggiunto che in base alla riformulazione proposta dell'articolo 146, la predetta sincronizzazione dei termini di efficacia dell'autorizzazione paesaggistica troverebbe generale applicazione, con l'eccezione dei casi nei quali il ritardo relativo al rilascio e alla conseguente efficacia del titolo edilizio dipenda da circostanze imputabili all'interessato; in considerazione del fatto che il rilascio del permesso di costruire ovvero il perfezionamento degli altri titoli abilitativi previsti dalle norme dipendono dal buon esito di un procedimento amministrativo articolato in diverse fasi endoprocedimentali, non appare agevole discernere cosa sia imputabile al richiedente e cosa all'ufficio procedente ovvero agli altri enti eventualmente coinvolti. Ciò determina, inevitabilmente, il profilarsi di problemi interpretativi e di disomogenea applicazione della norma, e dunque di inevitabili controversie e contenziosi amministrativi;
la lettera b) dell'articolo 12 interviene rispetto allo stesso articolo 146 del Codice dei beni culturali, modificandone il comma 9, con l'intento di negare l'indifettibilità del parere del Soprintendente – sancita da alcune recenti sentenze della giustizia amministrativa – e di conferire alla Regione (o all'ente preposto in caso di subdelega) – che è l'amministrazione competente – il potere-dovere di pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione, una volta trascorsi 60 giorni dall'invio della documentazione al Soprintendente, nel caso in cui quest'ultimo, entro lo scadere dello stesso termine, non renda il parere prescritto;
proposito di questa modifica – della quale, nel dossier elaborato dal Centro Studi, si mette pure in dubbio la portata effettivamente innovativa – va osservato che è finalizzata ad annullare o comunque ad indebolire il differente regime autorizzativo – postulato dal comma 5 dello stesso articolo 146 – tra le regioni nelle quali il Piano paesaggistico e le prescrizioni d'uso relative alle aree e agli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico sono stati approvati, e il Ministero dei Beni Culturali ha verificato l'avvenuto adeguamento a quest'ultimi, e quelle nelle quali tutto ciò non è avvenuto;
l'articolo 146, al comma 5, prevede infatti che nelle regioni nelle quali si verificano le condizioni descritte in precedenza – e solo in quelle – il parere del soprintendente, pur restando obbligatorio non è vincolante, e dunque viene reso entro 45 giorni decorsi i quali, l'amministrazione competente, in ogni caso, provvede in merito all'istanza di autorizzazione paesaggistica presentata;
per effetto della modifica proposta dall'articolo 12, comma 1, lettera b) del presente decreto, il regime autorizzativo descritto nel secondo periodo del comma 5, di fatto, troverà applicazione in tutti i casi, con la piccola differenza rappresentata dal numero dei giorni – 60 e non 45 – decorsi i quali, l'amministrazione competente provvede al diniego o al rilascio dell'autorizzazione, indipendentemente dal fatto che le regioni si trovino o meno nelle condizioni descritte nello stesso secondo periodo del comma 5; ciò non rappresenta soltanto un ulteriore Pag. 320tentativo di indebolire i meccanismi di tutela dei beni paesaggistici, ma anche una sorta di disincentivo – per le Regioni – alla piena applicazione degli strumenti, primi fra tutti i Piani Paesaggistici, previsti dal Codice dei Beni Culturali;
suscita perplessità che tali disposizioni si applichino anche agli interventi e ai procedimenti autorizzativi in essere;
al comma 2 del menzionato articolo 12 risulta opportuno eliminare tra le finalità del regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17 comma 2 della legge 23 agosto 1988, n. 400 lo scopo di operare «ulteriori semplificazioni procedimentali»,
esprime
PARERE CONTRARIO