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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
SALVATORE DEIDDA

La seduta comincia alle 13.45.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche mediante la resocontazione stenografica e la trasmissione attraverso la web-tv della Camera dei deputati.

Audizione di Antonio Attili, esperto della materia, in videoconferenza, Michele Comenale Pinto, professore ordinario di diritto della navigazione presso l'Università degli studi di Sassari, in videoconferenza, e Andrea La Mattina, professore associato di diritto della navigazione presso l'Università degli studi di Napoli Federico II.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, ai sensi dell'articolo 144, comma 1, del Regolamento, l'audizione dell'onorevole Antonio Attili, del professor Michele Comenale Pinto e del professor Andrea La Mattina nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle prospettive della mobilità verso il 2030: dalla continuità territoriale all'effettività del diritto alla mobilità extraurbana.
Ringrazio gli esperti della materia per aver risposto all'invito della Commissione e cedo loro la parola per lo svolgimento della relazione, invitandoli a contenere l'intervento in un tempo massimo di sette minuti.
Cominciamo dal professor Andrea La Mattina, professore associato di diritto della navigazione presso l'Università degli studi di Napoli Federico II, che è qui in presenza.

ANDREA LA MATTINA, professore associato di diritto della navigazione presso l'Università degli studi di Napoli Federico II. Grazie, Presidente. Innanzitutto rivolgo a lei e a tutti i membri della Commissione il mio saluto e il mio ringraziamento per questo momento di scambio e di condivisione.
Mi soffermerò su un aspetto che riguarda la mobilità, e in particolare la continuità territoriale, sotto un profilo più strettamente giuridico, che è quello dell'intermodalità. L'intermodalità è una struttura contrattuale del trasporto che mette insieme più di una modalità sotto la responsabilità di un unico vettore, ed è uno strumento attraverso il quale è possibile raggiungere non solo un decongestionamento della modalità di trasporto stradale, ma anche uno sviluppo più sostenibile di tutte le forme di trasporto.
Nonostante questo, l'intermodalità, il trasporto intermodale o multimodale, come spesso viene definito, non è disciplinato in maniera organica da alcuna convenzione internazionale vigente ed è stato oggetto di una disciplina solamente parziale recentemente da parte dell'articolo 1696, comma 3, del codice civile, e questo solo ai fini di limitare la responsabilità del vettore. Astrattamente però questo tipo di trasporto dovrebbe essere regolato attraverso una disciplina uniforme, una disciplina cioè che copra tutto il periodo di responsabilità del vettore dall'inizio del trasporto fino alla fine, nonostante questo si articoli in più di una modalità.
Ebbene, a questo fine sarebbe opportuno, sarebbe auspicabile un intervento normativo organico, che potrebbe trovare ad esempio la propria sede in una revisione delle disposizioni sulla parte marittima del codice della navigazione, che è assolutamentePag. 3 auspicabile. Al riguardo mi sono permesso di allegare alle mie brevi note alcuni spunti per questa possibile riforma.
Non voglio trattenervi oltre perché sono solo alcuni cenni, che spero però possano essere utili per una futura riflessione. Vi ringrazio.

PRESIDENTE. Grazie mille, professore. Saranno assolutamente utili, anche perché è un'indagine conoscitiva proprio per lasciare agli atti, anche per i lavori futuri, spunti di riflessione. Ma soprattutto l'audizione di oggi ci offre la possibilità di avere un importante contributo per intervenire su una materia così complessa, molto tecnica, come quella dell'intermodalità e per il trasporto.
Passiamo quindi al professor Antonio Attili, che saluto e ringrazio, anche perché è il padre della nostra continuità territoriale, che vige ancora dopo tanti anni. Prego, professore.

ANTONIO ATTILI, esperto della materia, intervento in videoconferenza. Vi ringrazio, perché questa convocazione – alla quale non ho potuto rispondere di persona, quindi siamo da remoto, con qualche difficoltà ma ci siamo – mi consente di fare alcune brevi riflessioni in un tempo limitato di sette minuti, come ci ha detto il Presidente, sulla situazione attuale della continuità territoriale.
Io mi sono interessato, feci anche la legge, contribuii a fare la legge insieme a tanti altri, il professor Comenale che fu sicuramente un esperto e ci diede un contributo non da poco, per il trasporto aereo tra la Sardegna e il continente. Tentai anche, nella mia seconda legislatura, di fare l'altra legge fondamentale; e sottolineo subito il problema che a mio parere la Camera deve affrontare, il Parlamento deve affrontare immediatamente, che è quello della continuità marittima fra la Sardegna e il continente, che non esiste. Nel senso che non esiste nessuna legge: furono presentate alcune proposte ma non hanno mai avuto né dibattito, né tantomeno discussione o approvazione. Questo secondo me è il primo e fondamentale problema.
Sulla continuità sì, la continuità territoriale esiste, è esistita; adesso non se la passa molto bene mi pare, perché in questi anni sono successe tante cose. Ricordo che la legge è del 1999, divenne legge con una trasformazione da proposta di legge in un emendamento alla legge finanziaria del 1999. Ci vollero altri due anni, perché i vettori presentarono dei ricorsi eccetera, perché venisse bandita la gara e diventasse operativa. Però devo dire che per le prime tre tornate (le gare erano triennali) la legge funzionò in maniera notevole, perché garantì la certezza dei voli, un numero di voli soddisfacente: per i tre aeroporti, sommando i voli tra Cagliari, Olbia ed Alghero, si arrivava in bassa stagione a circa 14 voli di andata (se non ricordo male) e 14 di rientro per la Sardegna; e in alta stagione addirittura 18 voli, cosa che poi non si è più verificata nella storia della Sardegna. Quindi ebbe un successo notevole, perché dava poi una serie di garanzie e perché, attraverso un meccanismo che io adesso riproporrò (perché secondo me è la base, la chiave, la struttura portante di qualsiasi tentativo di rifare leggi serie sulla continuità territoriale), ci fu un abbassamento delle tariffe notevolissimo.
Come fu possibile? Fu possibile perché, con un discorso molto lungo e anche a volte con scontri molto duri con i vettori, riuscimmo a imporre nella legge un caposaldo che era quello di partire, per la determinazione delle tariffe, dal costo dell'ora volata. Cioè i vettori dovevano darci i costi che loro sopportavano per un'ora di volo (un'ora di volo come unità di misura, ma anche perché dalla Sardegna al continente il volo dura circa un'ora, un'ora e dieci, cinquanta minuti, quindi ci siamo); e una volta definito il costo dell'ora di volo con i finanziamenti pubblici, che ricordo allora erano totalmente a carico dello Stato ed erano la bella cifra di 100 miliardi di lire, per la continuità... E anche per il contributo per il trasporto merci per le piccole e medie imprese, ma non se ne fece mai nulla di questa parte della legge. Ci fu un abbassamento di tariffe straordinario, che comportò – come noi avevamo ampiamente previsto – un incremento enorme di Pag. 4passeggeri sui voli per Roma e Milano, che erano le due sedi scelte dalla cosiddetta continuità 1.
Vi faccio un esempio: se da Cagliari a Milano occorrevano 600 mila lire andata e ritorno, dopo la legge sulla continuità ne bastavano circa 120-130 mila. Anche meno, se si considera che il costo del biglietto sale perché incide un prelievo fiscale dello Stato che sfiora il 40 per cento, che secondo me è enorme ed è uno dei temi che io propongo alla vostra riflessione e che andrebbe sicuramente rivisto.
Quindi, primo il costo dell'ora volata come punto di riferimento oggettivo. Seconda questione però, la garanzia dell'utile per i vettori che scelgono di partecipare alla gara (è una gara pubblica, almeno così allora funzionava ma non mi pare che siano cambiate molto le cose), e che quindi partecipando e vincendo si impegnavano a rispettare le indicazioni contenute nel bando di gara. Però allora noi garantimmo l'utile: è questo che consentì alla continuità di decollare. Ovviamente l'utile non può essere definito con una lotteria: bisogna fare delle riflessioni, bisogna fare dei calcoli, deve essere un utile ragionevole.
Non mi convincono invece, lo dico subito, i tentativi che poi negli anni si sono susseguiti, e che hanno riguardato intanto il problema annoso del rapporto tra residenti e non residenti, perché la legge nacque e fu approvata dall'Europa, nel contesto europeo perché veniva incontro alle esigenze di 1 milione e mezzo di cittadini residenti in Sardegna. Questo non significa che quelli che vengono dalla Sardegna e non sono residenti non hanno diritto a delle tariffe eque: ne hanno diritto ma, a mio parere, non ci può essere la stessa tariffa tra residenti e non residenti. Molti considerano questa mia posizione superata, però alla luce dei fatti, e vi faccio solo qualche brevissimo esempio, non mi sembra che sia poi tanto superata. Perché col combinato disposto del costo dell'ora volata – che comunque si recupera a prescindere se l'aereo viaggia pieno o viaggia vuoto, perché a questo servono i soldi pubblici, a garantire tale possibilità al vettore – e della seconda questione che dicevo, una garanzia comunque di un utile attraverso il volo, noi mettiamo i vettori nelle condizioni di rispettare...
Non so se mi sentite...

PRESIDENTE. Onorevole, sta andando via la connessione... La sentiamo a tratti e poi sta terminando il tempo, quindi si avvii alla conclusione. Grazie.

ANTONIO ATTILI, esperto della materia, intervento in videoconferenza. Sì, sto terminando il tempo. Ripartiamo da quei due concetti di fondo. Mi sente?

PRESIDENTE. Provi a disattivare il video per le conclusioni, così magari la connessione è più stabile.

ANTONIO ATTILI, esperto della materia, intervento in videoconferenza. Ci siamo? Vorrei concludere il mio discorso, ma non mi pare sia possibile.

PRESIDENTE. Onorevole Attili, provi a disattivare il video per una comunicazione più nitida, così può svolgere le conclusioni.

ANTONIO ATTILI, esperto della materia, intervento in videoconferenza. Mi sente? Ecco, dicevo, per concludere, quelli sono... Posso concludere?

PRESIDENTE. No, la connessione purtroppo non va. Io la ringrazio. Anche noi la sentiamo a tratti e purtroppo non funziona, non è lineare e non stiamo sentendo. Ci può inviare un testo scritto, che poi sarà messo a verbale, più completo, anche con le conclusioni. Grazie, onorevole.
Passiamo al prossimo audito, il professor Michele Comenale Pinto, professore ordinario di diritto della navigazione presso l'Università degli studi di Sassari. Soprattutto complimenti professore, ha pubblicato da poco un altro testo. Non è pubblicità, però per farle gli auguri.

MICHELE COMENALE PINTO, professore ordinario di diritto della navigazione presso l'Università degli studi di Sassari, Pag. 5intervento in videoconferenza. La ringrazio moltissimo, Presidente.

PRESIDENTE. Prego, professore.

MICHELE COMENALE PINTO, professore ordinario di diritto della navigazione presso l'Università degli studi di Sassari, intervento in videoconferenza. Mi dispiace non aver potuto ascoltare in diretta le conclusioni dell'onorevole Attili, che oltre ad essere, come è stato ricordato, il padre della continuità territoriale come l'abbiamo conosciuta da diversi anni, è sicuramente uno dei maggiori esperti della problematica, con cui ho avuto modo di confrontarmi molte volte.
Ho ascoltato con piacere anche il discorso del collega La Mattina, che si è focalizzato sulle questioni relative al trasporto di merci, che sicuramente sono un tema importante. Come ricordava l'onorevole Attili, per quello che riguarda la continuità merci abbiamo avuto dei problemi qui in Italia, non è stata mai applicata la disciplina che era prevista nella legge originale; ma comunque io mi sarei voluto focalizzare sul trasporto di persone.
Devo dire che ho anche apprezzato l'impostazione della Commissione che ha proposto la sua indagine conoscitiva partendo dal discorso «dalla continuità territoriale alla mobilità extraurbana»: perché in effetti il problema della mobilità non si esaurisce in quello della continuità territoriale, come l'abbiamo conosciuta fino a questo momento, in una chiave estremamente utile ma un po' atomistica. E fra l'altro resa in parte «disarmata» da una posizione della Commissione europea piuttosto rigida nella lettura del regolamento n. 1008 del 2008, che di per sé comunque conteneva degli elementi di rigidità che probabilmente, per lo meno per quello che riguarda le aree remote e isolate come possono essere le isole (chiedo scusa per il gioco di parole), andrebbero un pochino allentati. Così come andrebbero allentati gli spunti di lettura degli aiuti all'istituzione di nuove rotte, degli aiuti a start-up che hanno degli elementi di estrema rigidità soprattutto nell'arco temporale: ripeto, si può essere d'accordo sul fatto che lo strumento degli oneri di servizio pubblico non debba essere oggetto di una dilatazione eccessiva, ma è anche vero che la situazione delle isole può essere diversa.
Al di là di questi aspetti, ciò che mi preme evidenziare è il problema delle interconnessioni. Il collega La Mattina parlava dell'intermodalità dal punto di vista delle merci, ma il problema forse è anche maggiore per quello che riguarda il trasporto di persone. Qui ci piace parlare di continuità oltre, di continuità in prosecuzione, e il problema in effetti è che molto spesso negli aeroporti destinatari delle rotte onerate poi ci si ritrova ad una totale cesura di servizi per quanto riguarda il prosieguo. Allora bisognerebbe immaginare la garanzia delle interconnessioni, quindi bisognerebbe favorire il trasbordo su diverse modalità di trasporto anche poi dal punto di vista della facilitazione dell'acquisto delle tariffe. Al di là del vettore unico a cui faceva riferimento il collega per le merci, è chiaro che nel trasporto di passeggeri il problema si pone in maniera un pochino diversa: si potrebbe immaginare di estendere le possibilità dell'acquisto sulla medesima piattaforma dei biglietti anche per la prosecuzione del trasporto. Immagino per esempio, che so io, che chi arriva in un determinato aeroporto possa proseguire col treno avendo acquistato precedentemente il biglietto, magari su un'unica piattaforma, cosa che in parte già avviene ma andrebbe facilitata.
Anche perché noi sappiamo che l'interconnessione anche fra vettori che operano con la stessa modalità non sempre è molto facile. Mi riferisco per esempio al recente contenzioso, peraltro di fatto fortunatamente risolto, fra NTV e Trenitalia per quello che riguarda il trasporto passeggeri su ferro. Ma il problema si può porre per le interconnessioni intermodali: per esempio quando si arriva a Napoli proseguire per le isole del Golfo, è un fatto notorio, può dare luogo a dei problemi; ma lo stesso problema può esserci per le isole minori della Sardegna, ovviamente. Il problema è che anche comprando il biglietto per il trasporto marittimo poi su Internet si scoprePag. 6 che si deve fare necessariamente il passaggio biglietteria, che sicuramente non aiuta. Quindi probabilmente bisognerebbe arrivare a favorire, anche con interventi normativi, lo snellimento delle operazioni di accettazione per chi abbia acquistato il titolo di viaggio su una piattaforma digitale.
Il futuro mi sembra che sia quello della mobilità avanzata, che può essere mobilità avanzata di superficie ma, come ben sappiamo, sono già in fase di sperimentazione le ipotesi di mobilità aerea avanzata che possono essere sicuramente un'ottima soluzione per quello che riguarda il trasferimento, che so io, grande aeroporto-periferia; ma potrebbero anche essere una soluzione per i collegamenti con le isole, o comunque con aree isolate dell'interno, sostituendosi in alcuni casi all'ipotesi di una mobilità di servizi di linea che potrebbero essere diseconomici a fronte di una soluzione che, almeno in prospettiva, potrebbe essere invece maggiormente economica.
Questo probabilmente richiede da un punto di vista regolamentare, ma anche da un punto di vista normativo su presupposti analoghi a quelli che ricordavo... Anche se devo dire meno esplorati in questo settore: mentre il problema per il trasporto intermodale merci è estremamente studiato, purtroppo non lo è altrettanto per il problema del trasbordo, trasporto intermodale, soprattutto nella prospettiva dell'utilizzazione dei sistemi di mobilità avanzata a cui facevo riferimento. È quindi sicuramente auspicabile un intervento in questo senso.
Credo di aver già abusato del tempo, quindi vi ringrazio. Sono stato più fortunato nella connessione. Grazie, Presidente.

PRESIDENTE. Grazie.
Chiedo adesso ai deputati se vogliano intervenire. Deputata Ghirra.

FRANCESCA GHIRRA. Grazie, Presidente. Intanto ringrazio i nostri ospiti per aver accolto il nostro invito a partecipare a queste audizioni in Commissione, attraverso le quali stiamo cercando di accendere un faro sulle tematiche legate alla continuità territoriale.
Io mi volevo riagganciare a quanto diceva l'onorevole Attili rispetto ai costi delle tratte. Abbiamo sottolineato da più fronti in queste settimane in particolare come il caro tariffe non corrisponda a un aumento dei costi dei carburanti, ma anzi non ci sia nessuna corrispondenza, visto che il costo del carburante è diminuito. Quindi rispetto alle tariffe calcolate in funzione dell'ora di volo, vorrei capire se questo sistema si può ancora applicare secondo le regole vigenti o come, eventualmente, sarebbe necessario intervenire.
Vorrei sottolineare ancora una volta che di fatto le somme che vengono stanziate per la continuità territoriale sono addirittura inferiori a quelle degli anni Novanta, nel senso che la legge finanziaria parlava di 100 miliardi di lire e ora c'è un finanziamento che corrisponde a 40 milioni circa: di fatto sono risorse insufficienti a garantire un servizio adeguato. Non ripeto il paragone che facciamo spesso con la Francia e la Spagna, però se calcoliamo la quota pro capite c'è una sproporzione enorme tra quello che lo Stato italiano spende per la continuità territoriale e quello che fanno altri Stati europei.
Anche il tema delle tasse comunali è un argomento che abbiamo affrontato più volte, quindi su questo probabilmente bisognerebbe immaginare delle soluzioni.
Poi non ho ben capito come funzionava in passato rispetto al tema residenti/non residenti. Se non ho capito male non c'era una distinzione, e anche su questo sappiamo che l'Unione europea ha negato la possibilità di applicare una tariffa unica. Sarebbe quindi importante capire come poter intervenire su questa vicenda ipotizzando una differenziazione, magari nella gestione del periodo estivo rispetto a quelli che non si reggono sul mercato, in modo che appunto gli operatori possano comunque ottenere degli utili. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie.
Se non vi sono altri interventi facciamo un altro giro, ripartendo dal professor La Mattina per l'intervento conclusivo tra i due e i tre minuti.

ANDREA LA MATTINA, professore associato di diritto della navigazione presso Pag. 7l'Università degli studi di Napoli Federico II. Grazie. Io vorrei semplicemente concludere con uno spunto che è quello di un possibile intervento di più ampio spettro che parta da una revisione del codice della navigazione, inteso come normativa centrale per lo sviluppo della logistica sostenibile nel nostro Paese. È un testo che risale al 1942, la parte marittima non è stata mai oggetto di aggiornamento: dovrebbe essere indubbiamente allineato non solo ai principi costituzionali (ci sono stati diversi interventi della Corte costituzionale nel corso del tempo, un argomento per tutti è quello del lavoro nautico la cui disciplina è stata profondamente incisa), ma anche poi ai principi dell'Unione europea e alle convenzioni internazionali che si sono succedute nel corso del tempo, a partire proprio dal 1942 fino ad oggi.
Questo tipo di revisione potrebbe essere un modo proprio per andare a disciplinare l'intermodalità in una chiave – come veniva sottolineato anche prima dal professor Comenale – utile alla continuità territoriale, vorrei dire indispensabile. Certamente utile per la sostenibilità e quindi per quello che viene chiamato il modal swift, quindi lo spostamento dai trasporti su gomma ad altre modalità come quella aerea, come quella ferroviaria principalmente, come quella marittima che è fondamentale poi per i collegamenti di continuità territoriale. Vi ringrazio.

PRESIDENTE. Grazie, professore.
Onorevole Attili, vediamo se siamo più fortunati con la connessione. Onorevole, mi sente? Onorevole Attili, mi sente? Ha il microfono spento.
Passiamo al professor Comenale, poi vediamo se recuperiamo l'onorevole Attili. Prego, professore.

MICHELE COMENALE PINTO, professore ordinario di diritto della navigazione presso l'Università degli studi di Sassari, intervento in videoconferenza. Siamo un po' sfortunati, non solo con i trasporti ma anche con le connessioni in Sardegna, sembra.
Detto questo, un accenno all'intervento dell'onorevole Ghirra. Normalmente sono previste delle clausole di variazione dei costi carburante nelle convenzioni tipo.
Io non aggiungerei altro. Mi era sembrato particolarmente interessante lo spunto fornito dal collega La Mattina a proposito del trasferimento modale, che sicuramente è importante: il trasferimento su ferro piuttosto che su gomma, sono tutte soluzioni per le quali sappiamo come nel corso degli anni ci sia stata una serie di interventi.
C'è da aggiungere che forse, come spunto, io farei attenzione perché qualche volta la cura del ferro può essere pericolosa. Mi spiego. Lì dove si favorisce l'alta velocità senza tenere conto dei limiti della rete e non si tiene conto del fatto che si entra in concorrenza col trasporto su ferro per esempio dei pendolari, c'è il rischio di non disincentivare il ricorso alla mobilità individuale che può essere persino più dannosa. Quindi facendo una somma, tenendo conto anche del fatto che l'alta velocità è piuttosto energivora di per sé, bisogna vedere quelle che sono le conseguenze finali.
Il problema delle tariffe. In effetti nel corso degli anni e dell'applicazione della continuità territoriale ci sono state una serie di problematiche. Se non ricordo male uno dei punti dolenti fu ab origine l'idea di consentire la tariffa agevolata per i nati nella regione ancorché non residenti, che effettivamente non fu oggetto di apprezzamento da parte dell'Europa.
Oggi il problema grosso è quello fra l'altro di chi si trova a dover operare in Sardegna per le sue prestazioni di lavoro non essendo residente in Sardegna. Di loro nelle precedenti convenzioni per gli oneri si era tenuto conto; vedremo cosa succederà in futuro.
Ultima cosa che vorrei aggiungere, uno dei motivi per i quali non sono stato presente oggi in aula, è il fatto che effettivamente il numero dei voli e gli orari dei voli di oggi sono inferiori a quelli delle prime applicazioni della convenzione. Però devo anche dire che in parte, purtroppo, la problematica del finanziamento minore è derivata da scelte forse non del tutto felici in materia di attribuzione di competenze a fronte di assunzione di oneri da parte della regione Sardegna. Non è infatti una situazionePag. 8 generalizzata, ma una situazione che deriva da una scelta di alcuni anni fa. Probabilmente ci si dovrebbe chiedere se è una soluzione che possa essere mantenuta o se non debba essere rivista. Quindi è vero che ci sono minori risorse, ma è anche vero che questo è derivato da alcune scelte su cui forse bisognerebbe ottenere un ripensamento. Tutto qui. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie mille, professor Comenale.
Il professor Attili non lo vedo, però lo ringrazio.
Ringrazio nuovamente gli esperti intervenuti per il loro contributo. Dichiaro quindi conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 14.25.