ALLEGATO 1
Schema di decreto legislativo recante istituzione dell'Autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità. Atto n. 101.
PARERE APPROVATO DALLE COMMISSIONI
Le Commissioni riunite I e XII,
esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo, recante l'istituzione dell'Autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità;
vista l'intesa sancita in sede di Conferenza unificata nella seduta del 21 settembre 2023, ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 22 dicembre 2021, n. 227;
considerato il parere interlocutorio del Consiglio di Stato, espresso in data 10 ottobre 2023, e l'ulteriore parere reso dal medesimo organo in data 21 novembre 2023,
esprimono
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti osservazioni:
valuti il Governo l'opportunità di:
a) riformulare l'articolo 2, comma 6, prevedendo – anche alla luce delle considerazioni espresse in proposito dal Consiglio di Stato nel parere del 21 novembre 2023, richiamato nelle premesse, sul modello delle procedure di nomina di autorità analoghe – che il presidente e i componenti del collegio siano nominati con determinazione adottata d'intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, e che vi sia l'indicazione del termine entro cui deve intervenire tale nomina in sede di prima applicazione della norma;
b) introdurre, al medesimo articolo 2, comma 6, il rinvio a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro un certo termine, su proposta dell'autorità politica delegata in materia di disabilità, al fine di disciplinare gli aspetti organizzativi relativi alla sede e al funzionamento dell'Ufficio del Garante, in modo da consentirne l'operatività a partire dal 1° gennaio 2025;
c) aggiungere, all'articolo 4, comma 1, lettera d), una disposizione a norma della quale «il Garante, all'esito della valutazione e verifica delle segnalazioni pervenute, previa audizione delle persone con disabilità legittimate, esprime con delibera collegiale pareri motivati»;
d) prevedere, all'articolo 4, comma 1, lettera f), nei casi di omissione, silenzio, inerzia o rifiuto, da parte delle amministrazioni e dei concessionari di pubblici servizi, che il Garante possa «proporre ricorso ai sensi dell'articolo 116 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104», in luogo della possibilità di «richiedere l'emissione di un ordine di esibizione al presidente del Tribunale amministrativo competente per territorio», come previsto nello schema in oggetto;
e) sostituire, al medesimo articolo 4, comma 1, la lettera p) con la seguente: «p) agisce e resiste in giudizio, anche a difesa delle proprie prerogative, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato»;
f) sostituire, all'articolo 5, il comma 2 con il seguente: «2. Nel caso in cui un'amministrazione pubblica adotti un provvedimento o un atto amministrativo generale in relazione al quale la parte lamenta una violazione dei diritti della persona con disabilità, una discriminazione o lesione di Pag. 30interessi legittimi, il Garante emette, con delibera collegiale, un parere motivato nel quale indica gli specifici profili delle violazioni riscontrate nonché una proposta di accomodamento ragionevole, come definito dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità e dalla disciplina nazionale, nel rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza»;
g) sopprimere, all'articolo 5, il comma 7.
ALLEGATO 2
Schema di decreto legislativo recante istituzione dell'Autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità. Atto n. 101.
PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA DAI DEPUTATI QUARTINI, ALFONSO COLUCCI, MARIANNA RICCIARDI, AURIEMMA, SPORTIELLO, PENSA, DI LAURO, RICCARDO RICCIARDI
Le Commissioni riunite I e XII,
in sede di esame dello Schema di decreto legislativo recante «Istituzione dell'Autorità Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità in attuazione della delega conferita al Governo ai sensi della legge 22 dicembre 2021, n. 227» (AG 101),
premesso che:
il provvedimento all'esame è il secondo atto predisposto in attuazione della delega di cui alla legge 22 dicembre 2021, n. 227, cd. legge quadro in materia di disabilità, e concerne l'istituzione del Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità;
i decreti attuativi della predetta delega devono essere adottati entro il 15 marzo 20243 e, in base al cronoprogramma previsto dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), i medesimi decreti devono entrare in vigore entro il 30 giugno 2024;
i princìpi e i criteri direttivi sono contenuti nell'articolo 2, comma 2, lettera f), della citata legge n. 227 che prevede l'istituzione del Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, quale organo di natura indipendente e collegiale, che ha il compito di:
raccogliere segnalazioni (anche attraverso la previsione di un centro di contatto a ciò dedicato) da persone con disabilità che denuncino discriminazioni o violazioni dei propri diritti;
vigilare sul rispetto dei princìpi giuridici e delle norme in materia di disabilità;
svolgere verifiche, d'ufficio o a seguito di segnalazione, sull'esistenza di fenomeni discriminatori (anche richiedendo alle amministrazioni e ai concessionari di pubblici servizi le informazioni e i documenti necessari);
formulare nella materia in oggetto raccomandazioni e pareri alle amministrazioni e ai concessionari di pubblici servizi (anche sollecitando o proponendo interventi, misure o accomodamenti ragionevoli idonei a superare le criticità riscontrate);
promuovere, in collaborazione con le amministrazioni competenti per materia, campagne di sensibilizzazione e comunicazione e progetti di azioni positive (in particolare, nelle istituzioni scolastiche);
trasmettere alle Camere, al Presidente del Consiglio dei ministri ovvero all'Autorità politica delegata in materia di disabilità una relazione annuale sull'attività svolta;
il 21 settembre 2023 è stata sancita l'intesa in sede di Conferenza unificata sul provvedimento all'esame e il 21 novembre 2023 il Consiglio di Stato ha espresso il parere di competenza, formulando diverse e severe osservazioni;
atteso che:
il provvedimento all'esame contempla per l'istituenda Autorità «Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità» un sistema di collaborazioni e sinergie con altre istituzioni, come ad esempio con il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, senza tuttavia includervi la necessaria collaborazione con altre fondamentali istituzioni e autorità, com'è il caso ad esempio dell'AutoritàPag. 32 Garante per l'infanzia e l'adolescenza per le materie e le questioni riguardanti l'infanzia e l'adolescenza;
l'interazione con altre autorità nazionali e internazionali sarebbe fondamentale per promuovere una visione integrata e coerente dei diritti delle persone con disabilità; tuttavia questo profilo non viene sufficientemente valorizzato e appare completamente assente il raccordo con le altre istituzioni territoriali, a livello regionale, provinciale o comunale, nonostante le regioni stiano diffusamente nominando i Garanti regionali per l'infanzia;
l'Autorità Garante dovrebbe promuovere politiche e pratiche inclusive in vari settori, come l'istruzione, l'occupazione, il trasporto e l'edilizia, per garantire che le persone con disabilità abbiano le stesse opportunità degli altri cittadini: lo schema di decreto legislativo appare a riguardo carente perché delinea un'autorità con poteri quasi prevalentemente di vigilanza e di promozione, senza che essa abbia la possibilità di incidere profondamente, come occorrerebbe, sui temi dell'istruzione, dell'occupazione, del trasporto, dell'edilizia, ecc.;
in riferimento alla previsione che il Garante operi in stretta sinergia con l'Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità, tale organismo è stato istituito dalla legge n. 18 del 2019 (di ratifica della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità) presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ed ha compiti in larga parte sovrapponibili a quelli dell'Autorità Garante che si istituisce con il provvedimento all'esame come ad esempio: la promozione dell'attuazione della Convenzione ONU medesima; l'elaborazione del rapporto dettagliato sulle misure adottate in materia; la predisposizione di un programma triennale per la promozione dei diritti e l'integrazione delle persone con disabilità; la predisposizione della relazione sulle politiche per la disabilità al Parlamento con cadenza biennale; la promozione sia della raccolta di dati statistici sia dello svolgimento di studi e ricerche;
il Garante, in attuazione della legge delega, è configurato come organo collegiale composto dal presidente e da due componenti, scelti tra persone di notoria indipendenza e di specifiche e comprovate professionalità, competenze o esperienze nel settore e nominati con determinazione adottata d'intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti, espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti;
quanto al soggetto che procede alla nomina si fa presente che le modalità attraverso le quali si procede alla nomina qualificano l'indipendenza dell'organo dal Governo e la sua equidistanza dagli interessi, privati e pubblici, coinvolti nel settore regolato o vigilato;
il provvedimento all'esame declina i requisiti necessari per la nomina e le cause di incompatibilità degli incarichi senza tuttavia prevedere che, al fine di assicurare la necessaria indipendenza e competenza nelle discipline afferenti alla tutela dei diritti delle persone con disabilità, i componenti dell'Autorità non siano scelti tra i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, come previsto ad esempio per il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale;
sempre con riguardo alle cause di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi, il periodo di «raffreddamento», antecedente o successivo all'incarico, è previsto per la durata di un anno, in difformità con gli analoghi istituti previsti, ad esempio, dal decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39 recante disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma della cd. legge Severino sulla prevenzione della corruzione;
la previsione, nel provvedimento all'esame, dell'incompatibilità dell'incarico solo nel caso di condanna definitiva per delitti non colposi non appare omogenea o in armonia con la cd. legge Severino che prevedePag. 33 invece l'incompatibilità degli incarichi in caso di condanna per reati contro la pubblica amministrazione anche con sentenza non passata in giudicato, per uno dei reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale;
quanto alla durata dell'organo, che il provvedimento all'esame prevede di 4 anni rinnovabili per una sola volta, si fa presente che la non rinnovabilità è solitamente prospettata per gli organi di garanzia quale necessario presidio alla indipendenza e alla imparzialità dell'organo e dunque, ove consentito dalla legge delega, sarebbe auspicabile una durata maggiore dell'organo senza tuttavia prospettarne alcuna rinnovabilità;
con riguardo all'istituzione dell'Ufficio del Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, appare critico che per il personale da assumere in via transitoria non si prospetti alcuna procedura selettiva e ad evidenza pubblica, consentendo poi, a detto personale, di poter permanere nei successivi ruoli della Presidenza del Consiglio dei ministri a semplice richiesta;
con riguardo alle competenze e prerogative del Garante si rileva un'impostazione debole che priva l'istituenda Autorità dei poteri e delle prerogative che in genere caratterizzano un istituto Garante, peraltro, com'è in questo caso, di diritti fondamentali; sarebbe quindi auspicabile rafforzare ovvero attribuire idonee funzioni di regolazione, para-giurisdizionali, di efficace vigilanza e controllo e, soprattutto, introdurre funzioni sanzionatorie; oltretutto la carenza di risorse congrue rende ulteriormente deboli le funzioni e le attività del Garante prospettate nel provvedimento all'esame, come ad esempio l'importante compito di promuovere la cultura del rispetto dei diritti delle persone con disabilità;
come rilevato anche dal Consiglio di Stato, la vigilanza sui diritti e sulla conformità dei comportamenti e degli atti da parte dei potenziali soggetti che abbiano determinato una discriminazione, da un lato, è limitata nei destinatari (amministrazioni e concessionari di pubblici servizi), dall'altro è dotata di strumenti che mirano a coinvolgere solo le amministrazioni pubbliche che hanno posto in essere discriminazioni e puntano sulla persuasione e sulla ragionevolezza senza perseguire davvero l'effettività della tutela;
occorre rafforzare la funzione relativa alle verifiche, d'ufficio o a seguito di segnalazione, sull'esistenza di fenomeni discriminatori, senza alcuna limitazione dei soggetti segnalanti e dei soggetti oggetto di segnalazione e verifica, includendovi anche i soggetti privati, clamorosamente assenti;
come rappresentato anche dal Consiglio di Stato, l'articolo 5, comma 1, non è coordinato con l'articolo 4, comma 1, lettera d), primo periodo: entrambe le disposizioni contengono infatti elenchi di soggetti legittimati ad effettuare le segnalazioni, ma questi elenchi non sono sovrapponibili e ciò può essere fonte di dubbi applicativi;
è necessario ampliare gli strumenti a disposizione del Garante, attribuendo oltre che il potere di emettere raccomandazioni e pareri anche un potere autoritativo, dispositivo e sanzionatorio in relazione a specifiche situazioni e nei confronti di singoli enti pubblici e privati, che sia idoneo a superare le criticità riscontrate nella verifica delle segnalazioni e a fornire effettività nella tutela;
l'accomodamento ragionevole, per la cui definizione si provvederà con altro schema di decreto attuativo della delega, viene introdotto in maniera confusa e compromettendo la ratio dell'istituto che, come concepito nella Convenzione ONU, non rappresenta una soluzione ordinaria per la rimozione immediata della situazione lesiva o discriminatoria ma una misura temporanea e del tutto eccezionale; a riguardo, inoltre, appare critica anche l'opzione del «rimedio meno oneroso» per l'amministrazione, nel rispetto del principio di proporzionalità e adeguatezza;
tra le funzioni del Garante manca inoltre la possibilità di valutare l'impatto Pag. 34della regolamentazione sulla materia della disabilità in relazione a modifiche normative, sia in caso di introduzione di nuova regolamentazione, sia in caso di modifiche alle norme vigenti, al fine di agevolare la possibilità di orientare favorevolmente le politiche pubbliche a livello nazionale, regionale e locale;
dinanzi alla possibile violazione dei diritti fondamentali delle persone con disabilità, appare critico il ribadire l'immutabilità delle disposizioni vigenti in materia di autorizzazione, accreditamento e vigilanza sul possesso dei requisiti di sicurezza e qualità delle strutture sanitarie di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502;
la trasmissione, entro il 30 settembre di ogni anno, di una relazione alle Camere nonché al Presidente del Consiglio dei ministri ovvero all'Autorità politica delegata, rischia di essere inefficace se non è accompagnata dall'istituzione di un apposito monitoraggio delle attività svolte;
con riguardo alla legittimazione a stare in giudizio, al fine di rafforzare il ruolo del Garante, come suggerito anche dal Consiglio di Stato, potrebbe essere opportuno esplicitare la sussistenza del patrocinio dell'Avvocatura Generale dello Stato;
quanto alla copertura degli oneri finanziari derivanti dall'istituzione dell'Autorità, il provvedimento all'esame dispone che si provveda mediante la riduzione, per i corrispondenti importi, del Fondo per le politiche in favore delle persone con disabilità, sottraendo quindi risorse alle politiche attive per trasferirle alla macchina burocratica dell'autorità; in ogni caso gli oneri (1.683.000 per il 2025 e 3.202.000 annui a decorrere dal 2026) appaiono del tutto insufficienti;
considerato che:
l'istituzione del Garante Nazionale per le persone con disabilità in Italia, come parte dell'attuazione della legge delega del 22 dicembre 2021, n. 227, introduce una figura fondamentale per la promozione e tutela dei diritti delle persone con disabilità e sebbene il provvedimento all'esame rappresenti un passo avanti significativo, è essenziale che vengano affrontate le criticità suesposte, per garantire che il Garante possa operare efficacemente per il benessere delle persone con disabilità in Italia;
il provvedimento appare carente della prospettiva di un'azione strategica incisiva nel riconoscimento e la tutela dei diritti, nella implementazione della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, nella sensibilizzazione e prevenzione della discriminazione, nell'ascolto e supporto, nella promozione dell'inclusione e dell'accessibilità;
la creazione di un'Autorità Garante per le persone con disabilità non è solo una necessità etica e legale che lo Stato deve attuare per le persone portatrici di disabilità, ma dovrebbe rappresentare un passo avanti verso il disegno di una società più giusta e inclusiva e l'obiettivo di un siffatto intervento dovrebbe essere non solo quello di proteggere i diritti di questo gruppo, ma anche di promuovere un cambiamento culturale e sociale fondamentale,
tutto ciò premesso e considerato
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti osservazioni:
1. Si rafforzi il sistema di collaborazioni e sinergie con altre istituzioni e autorità nazionali ed internazionali, in particolar modo con l'Autorità Garante per l'infanzia e l'adolescenza per le materie e le questioni riguardanti l'infanzia e l'adolescenza e si preveda un raccordo con le altre istituzioni territoriali, soprattutto con le Regioni e con i Garanti regionali per l'infanzia;
2. Si rafforzi il ruolo dell'Autorità Garante nella promozione di politiche e pratiche inclusive in vari settori, come l'istruzione, l'occupazione, il trasporto e l'edilizia, per garantire che le persone con disabilità abbiano le stesse opportunità degli altri cittadini;
Pag. 353. In riferimento alla previsione che il Garante operi in stretta sinergia con l'Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità, si valuti se sia opportuno il trasferimento delle funzioni e delle competenze dell'Osservatorio all'istituendo Garante e prevederne quindi la soppressione onde evitare duplicazioni di organismi e possibili conflittualità;
4. Tra i requisiti necessari per la nomina e tra le cause di incompatibilità degli incarichi, si valuti l'opportunità di prevedere che i componenti dell'Autorità non siano scelti tra i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, come previsto ad esempio per il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, al fine di assicurare la necessaria indipendenza dell'Autorità;
5. Con riguardo alle cause di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi si valuti di operare un rinvio generale all'impianto normativo della cd. legge Severino, nell'ottica di omogeneizzarne la disciplina, anche con riferimento all'incompatibilità dell'incarico in caso di condanna per reati contro la pubblica amministrazione anche con sentenza non passata in giudicato, per uno dei reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale;
6. Sempre con riguardo alle cause di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi, prevedere che il periodo di «raffreddamento», antecedente o successivo all'incarico, sia in armonia con la cd. legge Severino sulla prevenzione della corruzione, ossia di due anni anziché uno;
7. A presidio dell'indipendenza e imparzialità dell'organo, si valuti di aumentare la durata dell'organo a 5 o 6 anni, a fronte di una non rinnovabilità degli incarichi;
8. Con riguardo all'istituzione dell'Ufficio del Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, si preveda che anche per il periodo transitorio il personale sia assunto con una procedura selettiva e ad evidenza pubblica, tramite conformi procedure di interpello o mobilità;
9. Si rafforzino e attribuiscano al Garante idonee funzioni di regolazione, para-giurisdizionali, di efficace vigilanza e controllo e, soprattutto, si introducano efficaci funzioni sanzionatorie, attribuendo oltre che il potere di emettere raccomandazioni e pareri anche un potere autoritativo, dispositivo e sanzionatorio in relazione a specifiche situazioni e nei confronti di singoli enti pubblici e privati, che sia idoneo a superare le criticità riscontrate nella verifica delle segnalazioni e a fornire effettività nella tutela;
10. Si rafforzi la funzione relativa alle verifiche, d'ufficio o a seguito di segnalazione, sull'esistenza di fenomeni discriminatori, senza alcuna limitazione dei soggetti segnalanti e dei soggetti oggetto di segnalazione e verifica, includendovi anche i soggetti privati;
11. Si provveda a coordinare, come rappresentato anche dal Consiglio di Stato, l'articolo 5, comma 1, e l'articolo 4, comma 1, lettera d), primo periodo, le cui disposizioni contengono elenchi non sovrapponibili di soggetti legittimati ad effettuare le segnalazioni, onde evitare successivi dubbi applicativi;
12. Si riveda l'istituto dell'accomodamento ragionevole, concepito nel provvedimento all'esame quale soluzione ordinaria per la rimozione immediata della situazione lesiva o discriminatoria, in contrasto con la ratio di una misura temporanea e del tutto eccezionale, come concepita nella Convenzione ONU, e si sopprima a riguardo anche l'ordinarietà dell'opzione del rimedio comunque meno oneroso per l'amministrazione;
13. Si attribuisca al Garante anche l'importante funzione di valutare l'impatto della regolamentazione sulla materia della disabilità in relazione a modifiche normative, sia in caso di introduzione di nuova regolamentazione, sia di modifiche alle norme vigenti, al fine di orientare favorevolmente le politiche pubbliche a livello nazionale, regionale e locale;
14. Si sopprima l'immutabilità delle disposizioni vigenti in materia di autorizzazione, accreditamento e vigilanza sul possesso dei requisiti di sicurezza e qualità Pag. 36delle strutture sanitarie di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, anche dinanzi a situazioni lesive o discriminatorie dei diritti delle persone con disabilità;
15. Si introduca un'efficace meccanismo per il monitoraggio e la valutazione delle attività svolte dal Garante;
16. Con riguardo alla legittimazione a stare in giudizio, al fine di rafforzare il ruolo del Garante, come suggerito anche dal Consiglio di Stato, si preveda il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato;
17. Si preveda una diversa copertura finanziaria al fine di non sottrarre risorse alle politiche attive per trasferirle alla macchina burocratica dell'Autorità e si incrementino le necessarie risorse per consentire al Garante di attuare tutti i suoi compiti e soprattutto di promuovere efficacemente la cultura dei diritti delle persone con disabilità, anche attivando un meccanismo sanzionatorio che consenta di introitare risorse da reinvestire nella cultura dei diritti.