ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS,
COMMA 1, DEL REGOLAMENTO
Mercoledì 11 ottobre 2023. – Presidenza del presidente Bruno TABACCI.
La seduta comincia alle 15.
Conversione in legge del decreto-legge 29 settembre 2023, n. 131, recante misure urgenti in materia di energia, interventi per sostenere il potere di acquisto e a tutela del risparmio.
C. 1437.
(Parere alle Commissioni riunite VI e X).
(Esame e conclusione – Parere con osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Catia POLIDORI, relatrice, dopo aver illustrato sinteticamente i profili di interesse del Comitato per il provvedimento, formula la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1437 e rilevato che:
sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:
il provvedimento, composto da 8 articoli per un totale di 42 commi, appare riconducibile, anche sulla base del preambolo, a 5 distinte finalità: 1) introdurre misure di sostegno in favore delle imprese e delle famiglie per l'acquisto di energia elettrica e gas naturale; 2) intervenire in materia di certificazione dei corrispettivi; 3) introdurre misure a tutela del risparmio; 4) introdurre misure a tutela della continuità aziendale; 5) introdurre disposizioni in materia di finanza pubblica, di accesso al fondo opere indifferibili e di potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa; sul punto, si ricorda che la Pag. 4Corte costituzionale, nella sentenza n. 247 del 2019, ha sollevato perplessità sul ricorso alla “materia finanziaria”, come ratio unitaria cui ricondurre le disposizioni di un decreto-legge in quanto essa si “riempie dei contenuti definitori più vari” e perché la “materia finanziaria” risulta concettualmente “anodìna”, dal momento che ogni intervento normativo può, in sé, generare profili che interagiscono anche con aspetti di natura “finanziaria”; peraltro, in proposito appare rilevante anche quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 245 del 2022, e cioè che “la semplice evocazione della materia tributaria nell'epigrafe e/o nel preambolo potrebbe [...] diventare lo strumento per vanificare i limiti costituzionali all'emendabilità del decreto-legge”, argomentazione che potrebbe essere applicabile anche alla quinta delle finalità sopra indicate, nella parte in cui il provvedimento risulta volto a introdurre disposizioni in materia di finanza pubblica; ciò premesso, potrebbe essere oggetto di approfondimento la riconducibilità alle finalità sopra indicate dell'articolo 2, commi 1, 2 e 3, nella parte in cui risulta volta al riconoscimento di un contributo ai beneficiari della social card, strumento attraverso cui è possibile procedere all'acquisto anche di beni diversi da energia elettrica e gas; i successivi commi 5 e 6, che invece incrementano il fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio;
con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicazione delle misure previste dai decreti-legge, di cui all'articolo 15 comma 3 della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 42 commi 7 richiedono l'adozione di provvedimenti attuativi; in particolare, è prevista l'adozione di 3 decreti ministeriali e 4 provvedimenti di altra natura; in un caso è richiesta l'autorizzazione della Commissione europea;
sotto il profilo della chiarezza e proprietà della formulazione del testo:
il comma 2 dell'articolo 1 differisce dal 31 dicembre 2023 al 31 maggio 2024 il termine entro il quale l'ARERA è chiamata a predisporre la relazione sull'effettivo utilizzo delle risorse destinate al contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nei settori elettrico e del gas per l'anno 2023; in proposito, potrebbe costituire oggetto di approfondimento l'eventualità di fare riferimento al termine di trasmissione, anziché di predisposizione, della relazione; il termine “trasmissione” è infatti utilizzato dall'articolo 2-bis, comma 4, del decreto-legge n. 17 del 2022, al quale la disposizione in commento stabilisce una deroga per l'anno 2023;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
l'articolo 6 reca una norma di interpretazione autentica dell'articolo 56, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 270 del 1999, di disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi; il richiamato comma 3-bis dispone che le operazioni effettuate in vista della liquidazione dei beni del cedente e in attuazione del programma di cessione dei beni aziendali non costituiscono trasferimento di azienda agli effetti previsti dall'articolo 2112 del codice civile, che dispone, in caso di trasferimento d'azienda, la prosecuzione con il cessionario dei relativi rapporti di lavoro in essere; l'articolo 6 specifica che tale norma si interpreta nel senso che non costituiscono in nessun caso trasferimento di azienda le operazioni di attuazione del programma di cessione dei beni effettuate sulla base di decisioni della Commissione europea che escludano la continuità aziendale fra cedente e cessionario; in proposito, si ricorda, in materia di norme di interpretazione autentica, la sentenza n. 73 del 2017 della Corte costituzionale; in tale pronuncia, la Corte ha rilevato che la qualifica di norma interpretativa va ascritta solo a quelle disposizioni “che hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare la disposizione considerata un determinato significato normativo. Il legislatore,Pag. 5 del resto, può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, così rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma anteriore”; al tempo stesso la sentenza ricorda che al legislatore “non è preclusa la possibilità di emanare norme retroattive sia innovative che di interpretazione autentica. La retroattività deve, tuttavia, trovare adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso della norma adottata”; la disposizione in commento, che pure fa seguito a contenziosi giudiziari relativi all'applicazione del richiamato articolo 56, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 270 del 1999, potrebbe quindi essere approfondita alla luce dei principi richiamati;
il testo originario del provvedimento non risulta corredato né di analisi tecnico-normativa (ATN) né di analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
formula, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, le seguenti osservazioni:
sotto il profilo della chiarezza e proprietà della formulazione del testo:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire la formulazione dell'articolo 1, comma 2;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 6.».
Alfonso COLUCCI sottolinea la non conformità costituzionale della norma di interpretazione autentica, che a suo giudizio ha lo scopo di danneggiare, nel caso specifico del passaggio da Alitalia a ITA, i diritti dei lavoratori pregiudicando la stabilità delle posizioni pregresse da questi già maturate; trova infatti particolarmente grave la circostanza che attraverso tale norma interpretativa si finisca per porre nel nulla il disposto dell'articolo 2112 del codice civile, disposizione che, come noto, risulta volta a garantire i diritti dei lavoratori in caso di trasferimento d'azienda. Fa peraltro presente che l'applicabilità di tale disposizione è stata espressamente ribadita da alcune pronunce giurisdizionali, sicché difetterebbero in concreto i presupposti che consentono il ricorso da parte del legislatore allo strumento della legge di interpretazione. Ne deriva, a suo avviso, l'incostituzionalità di tale disposizione, oltre che per motivi sostanziali, derivanti dall'irragionevole lesione del valore della continuità del rapporto di lavoro, anche per motivi procedurali, non ricorrendo in concreto i presupposti indicati dalla Corte costituzionale che consentono il ricorso allo strumento dell'interpretazione autentica.
Catia POLIDORI, relatrice, in replica alle osservazioni formulate dal collega Colucci, precisa che, a ben vedere, oggetto della norma interpretativa non è l'articolo 2112 del codice civile, bensì l'articolo 56, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 270 del 1999, di disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, norma che, peraltro, già prevede l'esclusione degli effetti previsti dall'articolo 2112 del codice civile per le operazioni effettuate in vista della liquidazione dei beni del cedente e in attuazione del programma di cessione dei beni aziendali.
Alfonso COLUCCI ricorda che ci sono sentenze che hanno ritenuto applicabile, nel passaggio da Alitalia a ITA, l'articolo 2112 del codice civile. Comprende, al tempo stesso, che si tratti di profili di più diretta attinenza delle commissioni competenti in sede referente e della Commissione Affari costituzionali.
Bruno TABACCI, presidente, rileva sul punto che infatti la proposta di parere Pag. 6correttamente invita le commissioni competenti ad approfondire la questione, una volta ricordate, per quello che è l'ambito di interesse del Comitato, e cioè il corretto uso dei diversi strumenti normativi, quali devono essere le caratteristiche delle norme di interpretazione autentica.
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 15.10.
ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS,
COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO
Mercoledì 11 ottobre 2023. – Presidenza del presidente Bruno TABACCI.
La seduta comincia alle 15.10.
Delega al Governo in materia di revisione del sistema degli incentivi alle imprese e disposizioni di semplificazione delle relative procedure nonché in materia di termini di delega per la semplificazione dei controlli sulle attività economiche.
C. 1406 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla Commissione X).
(Esame e conclusione – Parere con condizione e osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Silvio LAI, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i profili di interesse del Comitato per il provvedimento, formula la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1406 e rilevato che:
sotto il profilo dell'omogeneità di contenuto:
il disegno di legge presenta un contenuto omogeneo e corrispondente al titolo;
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
l'articolo 8, in tema di digitalizzazione, modernizzazione e semplificazione delle procedure di concessione degli incentivi, al comma 1, prevede che, al fine di valorizzare le potenzialità del Registro nazionale degli aiuti di Stato, il Ministero delle imprese e del made in Italy implementa il Registro nazionale degli aiuti di Stato e la piattaforma telematica “Incentivi.gov.it” allo scopo di offrire servizi che, oltre a supportare le fasi attuativa, di monitoraggio e di valutazione, siano in grado di accelerare e migliorare la qualità dell'intervento pubblico sin dalla fase della sua progettazione, anche mediante soluzioni tecnologiche basate sull'intelligenza artificiale idonee ad orientare l'individuazione di ambiti e modalità dell'intervento; in proposito, potrebbe costituire oggetto di approfondimento la formulazione di tale disposizione al fine di chiarirne l'effettiva portata normativa;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
il quarto periodo del comma 3 dell'articolo 3 prevede che qualora il termine di trenta giorni per l'espressione del parere parlamentare sugli schemi di decreto legislativo scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine di delega o successivamente, quest'ultimo è prorogato per un periodo di 90 giorni (cosiddetta “tecnica dello scorrimento”); si tratta di una norma procedurale presente in molti provvedimenti di delega e che – come segnalato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 261 del 2017 – pur consentendo di individuare comunque il termine di delega, presenta “una formulazione ed una struttura lessicale oggettivamente complessa”; al riguardo, si ricorda che, in precedenti analoghe circostanze (si veda da ultimo il parere reso nella seduta del 3 agosto 2023 sul disegno di legge C. 851), il Comitato ha segnalato l'opportunità di prevedere, in luogo dello scorrimento del termine di delega, termini certi entro i quali il Governo deve Pag. 7trasmettere alle Camere gli schemi dei decreti legislativi (quali ad esempio, trenta, sessanta o novanta giorni prima della scadenza della delega); peraltro, il periodo successivo della medesima disposizione prevede altresì che “con riferimento al decreto legislativo recante il codice degli incentivi è acquisito il parere del Consiglio di Stato”; in proposito si rileva che la formulazione non appare idonea a soddisfare in termini inequivoci “l'esigenza che il testo trasmesso alle Camere abbia completato la fase procedimentale interna all'Esecutivo”, come richiesto invece dalla lettera dei Presidenti delle Camere al Presidente del Consiglio dei ministri del 12 febbraio 1998;
il comma 4 dell'articolo 3 prevede che il Governo, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dell'ultimo dei decreti legislativi adottati in attuazione della delega, possa adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi medesimi; si tratta di una formulazione che, sia pure non priva di precedenti, il Comitato ha costantemente ritenuto non idonea ad individuare in modo inequivoco il termine ultimo per l'emanazione dei decreti legislativi integrativi e correttivi (si veda da ultimo il parere reso nella seduta del 31 maggio 2023 sul disegno di legge C. 1038); risulta pertanto preferibile fare riferimento all'entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi adottati di modo che il termine per l'esercizio della delega volta all'emanazione di disposizioni integrative e correttive a ciascuno dei decreti legislativi adottati scada, in modo inequivoco, ventiquattro mesi dopo l'entrata in vigore di ciascuno di questi ultimi;
l'articolo 3, comma 2, lettera a), delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi al fine di razionalizzare l'offerta di incentivi, individuando un insieme definito, limitato e ordinato di modelli di agevolazioni; al riguardo, si segnala che l'articolo 9, comma 1, della legge recante delega al Governo per la riforma fiscale (legge n. 111 del 2023) prevede, rispettivamente alle lettere g) ed h), i seguenti princìpi e criteri direttivi: “rivedere e razionalizzare [...] gli incentivi fiscali alle imprese e i meccanismi di determinazione e fruizione degli stessi” e “rivedere la fiscalità di vantaggio, in coerenza con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato”; la parziale sovrapposizione tra le due deleghe rende opportuno un coordinamento, prevedendo che la razionalizzazione della disciplina degli incentivi sia coerente con la programmata revisione del sistema di imposizione in materia di reddito d'impresa e con l'obiettivo di riconoscere alle imprese agevolazioni fiscali non soggette a previa autorizzazione da parte della Commissione europea;
l'articolo 7 abroga il comma 3 dell'articolo 27 della legge sulla concorrenza 2021 (legge n. 118 del 2022) il quale indica in dieci mesi dall'entrata in vigore della stessa legge il termine per l'adozione, da parte del Governo, di almeno uno dei decreti legislativi per semplificare, rendere più efficaci e coordinare i controlli sulle attività economiche; in proposito si segnala che la medesima abrogazione è contenuta all'articolo 3, comma 1, lettera b), del disegno di legge S. 825 in materia di associazioni professionali a carattere sindacale tra militari, delega al Governo per la revisione delle strumento militare nazionale nonché disposizioni in materia di termini legislativi;
il testo originario del provvedimento risulta corredato sia dell'analisi tecnico-normativa sia dell'analisi di impatto della regolamentazione;
formula, alla luce dei parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, la seguente condizione:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
provveda la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, a sostituire all'articolo 3, comma 4, le parole: “dell'ultimo dei” con le seguenti: “di ciascuno dei”;
Pag. 8Il Comitato osserva altresì:
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
valuti la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire la formulazione dell'articolo 8, comma 1;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
valuti la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 3, commi 2, lettera a) e 3 e l'articolo 7.».
Bruno TABACCI, presidente, ribadisce l'importanza del rilievo svolto nella proposta di parere relativo all'articolo 3, comma 2, lettera a), volto ad evitare la sovrapposizione dei principi di delega ivi contenuti con quelli previsti dall'articolo 9, comma 1, della legge recante la delega al Governo per la riforma fiscale; tale impropria sovrapposizione, infatti, rischia di generare incertezza normativa, specialmente alla luce dell'ampiezza della formulazione letterale di entrambe le disposizioni e del conseguente significativo margine di discrezionalità che in fase di attuazione è riconosciuto al Governo.
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 15.20.