FRONTESPIZIO

RELAZIONE

PROGETTO DI LEGGE
                        Articolo 1
                        Articolo 2
                        Articolo 3
                        Articolo 4
                        Articolo 5

Onorevoli Colleghi! — La presente proposta di legge mira a dare una più organica ed effettiva attuazione all'articolo 49 della Costituzione e, in particolare, al diritto che esso riconosce ai cittadini di associarsi in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare l'indirizzo politico delle comunità in cui vivono.
Si tratta di un diritto fondamentale la cui attuazione e il cui esercizio contribuiscono a definire lo svolgimento del principio di sovranità popolare di cui all'articolo 1 della Costituzione e, al tempo stesso, contribuiscono a sostanziare il ruolo e la funzione politica emancipante della Repubblica in tutte le sue diverse articolazioni territoriali.
Dare effettività ai diritti politici dei cittadini, «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono (...) l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese», ricostruendo le condizioni di un protagonismo virtuoso dei partiti politici, in grado di rafforzare la capacità di integrazione politica (e quindi di «governo») delle istituzioni rappresentative del pluralismo, non è infatti solo una questione di democrazia, ma il presupposto per porre tali istituzioni nella condizione di poter rimuovere le diseguaglianze sempre più marcate che si sono venute consolidando e, anche per questa via, sostenere un processo di crescita e di sviluppo.
Com'è noto, durante i lavori dell'Assemblea costituente e per molti anni dopo l'entrata in vigore della Costituzione, prevalse un atteggiamento di diffidenza verso ogni forma di regolamentazione pubblica dei partiti politici e, in particolare, verso ogni forma di regolazione della loro vita interna. Il timore di una compromissione dell'ambito riservato all'autonomia associativa e organizzativa dei cittadini e il timore di una regolamentazione (e quindi di un controllo da parte della magistratura) in danno delle minoranze e del pluralismo politico e culturale ebbero la meglio, anche per note ragioni di carattere storico-politico, su ogni altra considerazione ed esigenza di democraticità e trasparenza (connesse al particolare rilievo pubblico dell'attività e della funzione che i partiti sono chiamati a svolgere).
Nel corso del tempo, anche in conseguenza dell'evoluzione del quadro politico nazionale e internazionale e della progressiva crisi di legittimazione che ha investito l'intero sistema politico, è però cresciuta la consapevolezza dell'importanza di una disciplina pubblicistica in grado di garantire maggiore attenzione al principio del «metodo democratico»: si è infatti compreso che solo partiti trasparenti e autenticamente democratici al proprio interno possono rendere effettivo il fondamentale diritto dei cittadini di concorrere a determinare l'assetto politico, economico e sociale del Paese e delle comunità territoriali in cui ciascuno è inserito; e si è compreso che solo partiti autenticamente democratici anche al proprio interno possono riconquistare la fiducia dei cittadini e, in tal modo, promuovere la partecipazione e rafforzare la capacità rappresentativa, e quindi di governo, delle nostre istituzioni democratiche.
Negli ultimi anni si sono così susseguiti diversi interventi legislativi che hanno regolato alcuni o più profili dell'azione esterna e della vita interna dei partiti politici: dalle modalità di finanziamento, pubblico e privato (che sono state più volte riformate e ridefinite), ai vincoli di trasparenza dei flussi economici (che sono stati resi via via più stringenti), al controllo dei rendiconti e degli statuti (affidato dal 2012 a una specifica Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici, nominata dai Presidenti delle Camere su indicazione dei vertici delle supreme magistrature ordinaria e amministrative), alle norme relative allo svolgimento delle campagne elettorali, fino all'istituzione del registro nazionale dei partiti politici e alla disciplina di alcune condizioni di democraticità interna e di trasparenza dell'organizzazione che è necessario rispettare per accedere ai sostegni economici e per presentare le liste alle elezioni.
Dall'insieme delle disposizioni emanate emerge un quadro normativo consistente e articolato, che tuttavia, in alcuni casi, appare di non facile interpretazione e coordinamento e, in relazione a taluni aspetti, bisognoso di integrazioni.
Di qui la proposta, contenuta nella presente iniziativa legislativa, di integrare e rafforzare alcuni requisiti di trasparenza e di democrazia interna dei partiti e di conferire al Governo la delega ad adottare un decreto legislativo recante un testo unico per il riordino e la razionalizzazione delle molteplici norme attinenti al diritto dei cittadini di associarsi liberamente in partiti secondo quanto previsto dall'articolo 49 della Costituzione.
Accanto a disposizioni che rafforzano i requisiti di trasparenza e democrazia interna dei partiti e a disposizioni contenenti la delega al Governo per la razionalizzazione e il riordino della normativa vigente in un testo unico, la presente proposta di legge contiene disposizioni volte ad assicurare ai partiti politici le condizioni materiali per poter organizzare nel modo migliore la partecipazione politica e rendere così effettivo il diritto riconosciuto a ogni individuo di associarsi e di concorrere (con metodo democratico) a determinare l'indirizzo politico delle comunità in cui vive.
Assicurare ai partiti politici un finanziamento pubblico ragionevole, condizionato al rispetto dei princìpi di democrazia interna e di gestione trasparente delle risorse, rafforzando al tempo stesso i limiti al finanziamento privato, contribuisce altresì ad assicurare la separazione e l'autonomia della sfera politica dalla sfera economica. E questo, com'è noto, è uno dei principali obiettivi del costituzionalismo uscito dalla tragica esperienza della guerra e delle diverse dittature nazionali, ed è uno dei presupposti di ogni ordinamento democratico e pluralista: limitare, separare e distribuire il potere in modo da assicurare appunto a ogni essere umano – indipendentemente dai caratteri dell'indirizzo politico che di volta in volta si afferma come prevalente e dalle ragioni del calcolo economico – le condizioni (materiali e culturali) per poter realizzare, nella maniera più piena, lo sviluppo della propria persona ed effettivamente partecipare all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Del resto, com'è altrettanto noto, la limitazione, la separazione e la distribuzione del potere, in un ordinamento democratico pluralista, si realizzano innanzitutto prescrivendo che ciascun bene (il cui possesso conferisce potere) sia distribuito – per usare le parole di Michael Walzer – secondo il proprio «criterio intrinseco»: per cui il ricoprire una posizione dominante o di rilievo in una delle tre sfere (politica, economica, culturale o dei mezzi di comunicazione) non dovrebbe dare titolo per assumere una posizione dominante o di rilievo in alcuna delle altre due. L'avere, ad esempio, molto consenso non conferisce il diritto di acquisire un riconoscimento scientifico, né dà il diritto di ottenere fortune economiche; così come l'aver dimostrato particolare abilità nella sfera culturale o in quella economica non dà il diritto di ottenere cariche politiche. In un ordinamento democratico pluralista occorre, insomma, scongiurare il rischio che chi detiene ingenti risorse in una delle diverse sfere possa, per ciò solo, acquisire una posizione dominante anche nelle altre: chi detiene ingenti risorse economiche non dovrebbe pertanto poter acquisire, attraverso l'esercizio del potere economico, potere culturale (dei mezzi di comunicazione) e potere politico né, attraverso l'esercizio di questi ultimi, acquisire ulteriore potere economico, dando così origine a un circolo vizioso che conduce a una sempre maggiore concentrazione del potere.
La concentrazione del potere e la progressiva destrutturazione dei corpi intermedi, peraltro – come dimostra l'esperienza di questi anni – non aumentano l'efficienza delle istituzioni politiche né accrescono la loro capacità di governo dei processi economici e sociali, ma concorrono solo ad aumentare le diseguaglianze, le divisioni e i conflitti sociali. Laddove i partiti politici perdono radicamento e faticano a organizzare una costante partecipazione critica e riflessiva, contribuendo così anche a mitigare le pulsioni più irrazionali e distruttive, le istituzioni politiche finiscono con il perdere, oltre alla capacità di rappresentare, anche la capacità di governare e, in particolare, di indirizzare e coordinare l'attività economica a fini sociali (articolo 41 della Costituzione). Le scorciatoie plebiscitarie possono dare l'impressione di sopperire alle difficoltà dei processi partecipativi e alla frammentazione politica, ma alla fine si dimostrano incapaci di conferire alle istituzioni la forza e la legittimazione di cui necessitano per mantenere le promesse dell'eguaglianza e della crescita che non esclude nessuno dal diritto a un'esistenza libera e dignitosa.
Per le ragioni sopra esposte, con la presente iniziativa legislativa si propone di apportare alcune modifiche alla disciplina vigente (introdotta con il decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13) in modo da incrementare le risorse pubbliche che possono essere destinate dai cittadini ai partiti politici e, contemporaneamente, ridurre l'influenza della ricchezza privata dei singoli contribuenti e, più specificamente, di coloro che intendono sostenere l'azione dei partiti politici. In particolare, confermando le misure introdotte dalla legge 9 gennaio 2019, n. 3, a tutela della trasparenza di ogni finanziamento, si propone di ridurre il limite di importo attualmente previsto per le erogazioni liberali delle persone giuridiche, portandolo da 100.000 a 50.000 euro all'anno. Al contempo, si propone di incrementare l'autorizzazione di spesa relativa al fondo, di cui all'articolo 12, comma 4, del medesimo decreto-legge n. 149 del 2013, per l'attuazione della destinazione volontaria del due per mille della quota parte dell'imposta sul reddito delle persone fisiche che ciascun contribuente può destinare a favore di un partito politico, portandola da 25,1 a 45,1 milioni di euro all'anno (come del resto aveva originariamente previsto lo stesso articolo 12, a decorrere dall'anno 2017); e si propone di estendere ai partiti politici un meccanismo di ripartizione – anche del cosiddetto «inoptato» – analogo a quello che vige in materia di sostegno alle confessioni religiose (secondo la legge 20 maggio 1985, n. 222, e le leggi di approvazione delle intese con le confessioni religiose acattoliche), così attenuando l'incidenza della ricchezza del singolo contribuente sull'ammontare complessivo che ciascun partito riceve, come avviene appunto nei confronti delle diverse confessioni religiose che accedono alla ripartizione dell'otto per mille.