PARERE DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE

Il Comitato per la legislazione,

esaminato il disegno di legge n. 2420 e rilevato che:

sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:

il provvedimento, originariamente composto da 11 articoli per un totale di 22 commi, consta, a seguito dell'esame del Senato, di 26 articoli, per un totale di 51 commi; esso appare riconducibile a due generali esigenze: la prima relativa alla tempestiva attuazione degli interventi relativi al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), esigenza che, testo originario del decreto, trova declinazione solo con riferimento alle scadenze del PNRR relative al settore scolastico; la seconda invece di intervenire nel settore scolastico, esigenza che il preambolo del provvedimento articola in 4 finalità: 1) assicurare il regolare avvio dell'anno scolastico 2025/2026; 2) prevedere disposizioni in materia di parità scolastica; 3) garantire, per l'anno scolastico 2025/2026, il regolare svolgimento delle attività e la corretta erogazione del servizio educativo nelle scuole dell'infanzia paritarie; 4) prevedere percorsi di formazione per i docenti delle scuole secondarie di primo e secondo grado statali, finalizzati alla prevenzione dell'uso di sostanze stupefacenti, delle dipendenze comportamentali e del disagio giovanile; il provvedimento appare quindi qualificabile come «provvedimento governativo ab origine a contenuto plurimo», categoria elaborata dalla Corte costituzionale (sentenza n. 244 del 2016) per descrivere quei provvedimenti nei quali «le molteplici disposizioni che li compongono, ancorché eterogenee dal punto di vista materiale, presentano una sostanziale omogeneità di scopo»; ciò premesso, potrebbe essere oggetto di approfondimento la riconducibilità alle finalità sopra descritte dell'articolo 3, comma 2-bis (contributi ai comuni per investimenti infrastrutturali «piccole opere»), dell'articolo 4-bis (procedure sugli animali a fini scientifici o educativi) e dell'articolo 3-novies (in tema di abilitazione scientifica nazionale in ambito universitario);

con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicazione delle misure previste dai decreti-legge, di cui all'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 51 commi, 11 richiedono l'adozione di provvedimenti attuativi; in particolare, è prevista l'adozione di 1 regolamento di delegificazione, 7 decreti ministeriali e 3 provvedimenti di altra natura;

il provvedimento, deliberato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 28 marzo 2025, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale a dieci giorni di distanza, il 7 aprile 2025; si ricorda che in precedenti analoghe circostanze il Comitato ha invitato a riflettere sulle conseguenze di un eccessivo intervallo di tempo tra deliberazione e pubblicazione in termini di certezza di diritto e di rispetto del requisito dell'immediata applicazione delle misure contenute nel decreto-legge, di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988;

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

l'articolo 1, comma 1, relativo all'attuazione della riforma 1.1. della Missione 4 – Componente 1 del PNRR, in tema di istituti tecnici, si inserisce in un contesto normativo peculiare, di cui si fornisce una breve ricostruzione: l'attuazione della riforma è stata avviata con l'articolo 26 del decreto-legge n. 144 del 2022, il quale prevede il riordino, tramite regolamenti di delegificazione, del sistema dell'istruzione tecnica, incidendo sul quadro vigente delineato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 88 del 2010; il regolamento attuativo della citata disposizione legislativa non è stato tuttavia ancora adottato; di esso, infatti, secondo il comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 91 del 7 agosto 2024, è stato approvato uno schema preliminare, che tuttavia non è stato trasmesso al Parlamento per il prescritto parere da parte delle Commissioni competenti; allo scadere del termine previsto dal PNRR per la sua adozione definitiva è entrato in vigore il decreto-legge n. 208 del 2024, il cui articolo 9, introducendo nel menzionato articolo 26 il nuovo comma 4-bis, ha disposto che per l'anno scolastico 2025/2026 il regolamento di riordino venisse sostituito da un decreto ministeriale, così derogando, seppur in modo implicito, all'articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988, come rilevato nel parere del Comitato per la legislazione reso nella seduta del 15 gennaio 2024 sul menzionato decreto-legge n. 208; tale decisione, come si evince dalla relazione illustrativa del citato decreto-legge n. 208, era dovuta al fatto che «non era stato possibile completare l'iter di emanazione del regolamento attuativo […] entro il termine previsto del 31 dicembre 2024»; il decreto ministeriale attuativo delle disposizioni in esame è il decreto ministeriale n. 269 del 31 dicembre 2024, il quale individua le misure necessarie per l'applicazione dei criteri indicati dal comma 2 dell'articolo 26; così ricostruito il contesto normativo, l'articolo 1, comma 1, alle lettere a) e b), del provvedimento in esame interviene nuovamente sul decreto-legge 23 settembre 2022, n. 144, sopprimendo il riferimento ai due decreti ministeriali ancora mancanti per il completamento dell'attuazione della riforma e disponendo che, ai fini dell'attuazione del menzionato articolo 26, si provvede con il decreto del Ministro dell'istruzione e del merito già adottato ai sensi del comma 4-bis del medesimo articolo 26 nonché, quanto alla definizione degli indirizzi, delle articolazioni e dei corrispondenti quadri orari e dei risultati di apprendimento, sulla base del profilo educativo culturale e professionale dello studente (cosiddetto PECUP) di cui all'Allegato 2-bis e del curricolo dei percorsi di istruzione tecnica di cui all'Allegato 2-ter; ciò premesso, la peculiare genesi della disposizione in esame sembra confermare un profilo problematico più volte emerso nel corso delle audizioni dell'indagine conoscitiva sui profili critici della produzione normativa, ossia il cosiddetto fenomeno della «fuga dal regolamento», a causa del procedimento più complesso e meno rapido di adozione della fonte secondaria rispetto a quello caratterizza altri strumenti secondari atipici ovvero la decretazione d'urgenza; per tale ragione, come emerge anche dal contesto normativo su cui interviene la disposizione in esame, al posto dei regolamenti tipizzati dalla legge vengono utilizzate altre fonti subordinate atipiche oppure nuovi decreti-legge;

l'articolo 1, al comma 2, demanda il riordino della disciplina degli istituti tecnici a un regolamento di delegificazione su proposta del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e acquisito il parere della Conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281; in proposito, posto che l'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, richiamato dalla disposizione in esame, prevede che l'autorizzazione all'esercizio della potestà regolamentare da parte del Governo in materie non coperte da riserva assoluta di legge è funzionalmente condizionata alla previa determinazione delle norme generali regolatrici della materia, potrebbe essere oggetto di approfondimento l'opportunità di individuare le norme regolatrici della materia che specifichino le modalità con le quali si provvederà al riordino degli istituti tecnici; si ricorda inoltre che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 149 del 2012 ha lasciato aperta a successive valutazioni della medesima Corte la questione della correttezza della prassi di autorizzare l'emanazione di regolamenti di delegificazione tramite decreti-legge;

l'articolo 3-octies, intervenendo sull'articolo 18-quinquies del decreto-legge n. 113 del 2024, dispone che le anticipazioni di cassa in favore dei soggetti attuatori di progetti di PNRR può essere autorizzata, compatibilmente con le disponibilità annuali di cassa destinate al finanziamento di ciascun intervento, a condizione che il soggetto attuatore attesti un ammontare delle spese risultanti dagli stati di avanzamento pari ad almeno il 50 per cento del costo dell'intervento; rilevato che l'attestazione dell'avvenuto espletamento dei controlli di competenza previsti dal proprio ordinamento e delle verifiche sul rispetto dei requisiti specifici del PNRR costituiscono condizioni già contemplate dal precedente comma dell'articolo novellato, la norma in esame potrebbe essere approfondita disponendo un più efficace coordinamento con la richiamata disposizione;

l'analisi tecnico-normativa (ATN) e l'analisi di impatto della regolamentazione (AIR) sono state trasmesse dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in data 11 aprile 2025;

formula, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, le seguenti osservazioni:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

valuti la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire:

l'articolo 1, comma 2, con riferimento all'individuazione delle norme regolatrici della materia;

le modalità di riconoscimento del credito di imposta previsto dall'articolo 26, comma 1, del decreto-legge n. 13 del 2023, come modificato dall'articolo 3-septies del provvedimento in esame, saranno definite dal decreto del Ministro dell'università e della ricerca di cui al comma 3 del medesimo articolo 26, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, che disciplinerà la relativa procedura concessoria assicurando il rispetto del limite delle risorse allo scopo destinate dal PNRR e valutando in tale ambito la disciplina di eventuali meccanismi di revoca del beneficio;

il Fondo per l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa e per gli interventi perequativi di cui all'articolo 1 della legge n. 440 del 1997, le cui risorse sono confluite nel Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche di cui all'articolo 1, comma 601, della legge n. 296 del 2006, reca le disponibilità necessarie a far fronte a quota parte degli oneri derivanti dall'articolo 6, comma 1, capoverso comma 5-ter, del provvedimento in esame, nonché a quota parte degli oneri derivanti dall'articolo 10, comma 1-bis, del medesimo provvedimento, senza pregiudicare la realizzazione di interventi già programmati a legislazione vigente a valere sulle medesime risorse;

il Fondo per la compensazione degli effetti finanziari non previsti a legislazione vigente, anche conseguenti all'attualizzazione di contributi pluriennali, di cui all'articolo 1, comma 511, della legge n. 296 del 2006, reca le disponibilità necessarie alla copertura finanziaria di quota parte degli oneri derivanti dall'articolo 6, comma 1, del decreto-legge in esame, e l'utilizzo delle relative risorse non è suscettibile di pregiudicare altri interventi già programmati a legislazione vigente a valere sulle risorse del medesimo Fondo;

le disposizioni di cui all'articolo 8, che prevedono il versamento all'entrata del bilancio dello Stato, ai fini della successiva riassegnazione allo stato di previsione del Ministero dell'istruzione e del merito, di risorse iscritte nel Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, per un importo pari a 1 milione di euro per l'esercizio finanziario 2025, al fine di definire percorsi di formazione e informazione in materia di prevenzione dell'uso di sostanze stupefacenti, delle dipendenze comportamentali e del disagio giovanile, destinati ai docenti delle scuole secondarie di primo e secondo grado statali, non sono suscettibili di determinare variazioni nella dinamica delle spese previste a legislazione vigente a valere sulle risorse del predetto Fondo;

i maggiori oneri derivanti dalle novelle introdotte dall'articolo 9, comma 1, sono riferibili alla circostanza che, per effetto delle predette novelle, la procedura concorsuale del Ministero dell'istruzione e del merito prevista dall'articolo 1, comma 568, della legge n. 207 del 2024, alla quale dovrebbe prendere parte una platea di candidati quantificata in 55.000 unità, sarà svolta a livello territoriale e, pertanto, sono riconducibili essenzialmente ai maggiori costi relativi all'organizzazione e alla gestione della prova scritta, ai quali si provvederà nei limiti della spesa autorizzata dal comma 2 dell'articolo 9;

dall'applicazione al direttore generale dell'INVALSI del trattamento giuridico ed economico previsto per i dirigenti di livello generale dal contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale dell'area istruzione e ricerca, prevista dall'articolo 9-bis del provvedimento in esame, non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, in quanto a legislazione vigente il trattamento economico riconosciuto al medesimo direttore generale è in linea con quello previsto per un dirigente di livello generale, considerato al riguardo che, dai dati del Conto annuale di cui all'articolo 60 del decreto legislativo n. 165 del 2001, per l'anno 2024 risulta un trattamento lordo riconosciuto al dipendente pari a 158.179 euro;

la quantificazione degli oneri derivanti dall'articolo 9-quater, comma 1, è stata effettuata considerando il riconoscimento al dirigente di livello non generale assegnato alla Struttura tecnica per la promozione della filiera formativa tecnologico-professionale, di cui all'articolo 2 della legge n. 121 del 2024, di un trattamento economico complessivo, comprensivo dello stipendio, della parte fissa e della parte variabile della retribuzione di posizione e della retribuzione di risultato, pari a 130.513,11 euro, con l'applicazione a tale cifra degli aumenti del 5,78 per cento e del 5,40 per cento previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro, rispettivamente, per il triennio 2022-2024 e per il triennio 2025-2027, nonché considerando per l'anno 2025 il riconoscimento di un rateo pari a sei mensilità;

all'eventuale assegnazione alla predetta Struttura tecnica di personale scolastico, ai sensi delle disposizioni di cui al medesimo articolo 9-quater, comma 1, lettera a), si provvederà nell'ambito del contingente previsto dall'articolo 26, comma 8, primo periodo, della legge n. 448 del 1998, che già prevede la possibilità di assegnazione presso l'amministrazione scolastica centrale e periferica dei dirigenti scolastici e dei docenti per i compiti connessi all'autonomia scolastica;

la quantificazione degli oneri derivanti dalle disposizioni di cui all'articolo 10, comma 1-bis, che prevedono l'esenzione dall'imposta sul reddito delle persone fisiche, a decorrere dall'anno 2025, delle somme corrisposte a titolo di borse di studio da soggetti pubblici agli studenti iscritti ai percorsi formativi degli ITS Academy, è stata effettuata stimando un ammontare complessivo delle borse di studio interessate dalla predetta esenzione pari a circa 35,5 milioni di euro annui, applicando una aliquota marginale media del 23 per cento, ipotizzando, a fini prudenziali, una quota di esclusione dal versamento dell'imposta, dovuta alla no tax area, pari al 30 per cento, nonché considerando i conseguenti effetti sul gettito delle addizionali regionali e comunali;

la riduzione del Fondo per l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa e per gli interventi perequativi di cui all'articolo 1 della legge n. 440 del 1997, finalizzata alla copertura finanziaria di quota parte degli oneri derivanti dall'articolo 10, comma 1-bis, si riferisce esclusivamente alle risorse di cui al predetto articolo 1 della legge n. 440 del 1997 destinate a spese di funzionamento e, pertanto, determina identici effetti sui saldi di finanza pubblica,

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PARERE FAVOREVOLE

considerato che l'articolo 3-septies del decreto-legge interviene in materia di attuazione dell'investimento 3.3 della Missione 4, Componente 2, del PNRR, sostituendo la normativa attuativa di tale investimento in particolare in materia di incentivi all'assunzione di giovani ricercatori da parte delle imprese;

apprezzato quanto recato all'articolo 4 del decreto-legge che detta disposizioni urgenti per l'attuazione della riforma delle guide turistiche, prevista dalla misura M1C3, Riforma 4.1 «Ordinamento delle professioni delle guide turistiche» del PNRR;

preso altresì atto che il decreto-legge all'articolo 10, comma 1, rinnova, anche per l'anno 2025, l'autorizzazione di spesa, pari ad 1 milione di euro annui, per l'ampliamento dell'offerta formativa connessa ai processi di internazionalizzazione degli istituti tecnologici superiori (ITS Academy), disposta nell'ambito del Piano Mattei,

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PARERE FAVOREVOLE

valutato che il disegno di legge non presenta profili di criticità in ordine alla compatibilità con l'ordinamento dell'Unione europea,

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PARERE FAVOREVOLE