Doc. XVIII, n. 18

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DOCUMENTO FINALE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

La XIV Commissione,

esaminata la relazione della Commissione europea sull'applicazione dei princìpi di sussidiarietà e di proporzionalità e sui rapporti con i Parlamenti nazionali per il 2022(COM(2023)640);

tenuto conto degli elementi di conoscenza e di valutazione emersi nel corso delle audizioni svolte nell'ambito dell'esame della relazione;

premesso che:

in base all'articolo 10, paragrafo 2, del TUE la funzione primaria dei Parlamenti nazionali nel sistema costituzionale dell'Unione europea è quella di assicurare – attraverso i meccanismi d'indirizzo e controllo previsti in ciascun ordinamento – la responsabilità dei rispettivi Governi per l'azione condotta nel Consiglio e nel Consiglio europeo. Rispetto a questa funzione primaria, assumono carattere ancillare le prerogative d'intervento diretto dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale europeo elencate dall'art. 12 del TUE e/o disciplinate da norme specifiche dei Protocolli e dei Trattati. Esse costituiscono, al fine di rafforzare la legittimazione democratica dell'UE, un canale di azione aggiuntivo e complementare, ma non sostitutivo del raccordo tra ciascun parlamento ed il rispettivo governo;

in base al primo capoverso del preambolo del Protocollo n. 1 allegato ai Trattati «il modo in cui i Parlamenti nazionali effettuano il controllo sui rispettivi governi relativamente alle attività dell'Unione europea è una questione disciplinata dall'ordinamento e dalla prassi costituzionali propri di ciascuno Stato membro». L'affermazione dell'autonomia istituzionale di ciascun ordinamento – che declina la più generale previsione dell'art. 4, par. 2, del TUE, per cui l'UE rispetta l'identità nazionale e la struttura costituzionale degli Stati membri – preclude la fissazione, anche nelle sedi di cooperazione interparlamentare, di regole vincolanti in merito alle procedure, agli organi o agli strumenti con i quali intervengono in materia europea, inclusa la rispettiva organizzazione amministrativa;

i princìpi dei Trattati relativi alle competenze dell'Unione e al rispetto dell'identità costituzionale degli Stati membri sono uno dei cardini della costruzione europea e richiedono pertanto meccanismi effettivi, verificabili e rigorosi di applicazione e di controllo;

osservato con riferimento ai contenuti ed alla struttura della relazione in esame:

in via generale, la relazione riporta una sintesi delle argomentazioni delle risposte della Commissione europea ai pareri dei Parlamenti nazionali, ma non contiene una analisi e dati riepilogativi e/o statistici in merito alle risposte della Commissione europea ed alla loro qualità, che pure costituisce una parte qualificante e comunque conclusiva della procedura sia nell'ambito del controllo di sussidiarietà sia per quanto riguarda il dialogo politico;

la relazione omette di fornire indicazioni sull'eventuale rispetto della tempistica (3 mesi) nell'invio delle risposte ad ogni documento approvato dai Parlamenti nazionali, che la Commissione, nella scorsa legislatura, si era impegnata ad osservare;

occorre confutare la valutazione formulata nella relazione per la quale nel 2022 non si sono registrati nel complesso cambiamenti di rilievo, rispetto agli anni precedenti, né per quanto riguarda l'intensità dell'attività svolta dai Parlamenti nazionali per controllare il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, né per quanto concerne il dialogo politico, sulla base dei dati riportati dalla Commissione nella relazione stessa in base ai quali anche se il numero totale dei pareri (considerati cumulativamente nell'ambito del controllo di sussidiarietà e del dialogo politico) è rimasto costante, il numero relativo di pareri motivato Pag. 3registrati nel 2022 è raddoppiato rispetto al 2021, evidenziando così un aumentato ricorso alla procedura prevista dal protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità;

nel 2022 l'attività del Parlamento ha risentito della pausa fisiologica dovuta alle adempienze collegate al passaggio dalla XVIII alla XIX legislatura, avvenuto il 13 ottobre 2022 e che nel 2023 la Camera ha trasmesso alla Commissione (nonché al Parlamento e al Consiglio) 34 contributi, di cui 21 valutazioni di conformità al principio di sussidiarietà, e 6 pareri motivati per violazione del principio di sussidiarietà e nel 2024, sino al 1° luglio 20 contributi di cui 16 valutazioni di sussidiarietà e 3 pareri motivati per violazione del principio di sussidiarietà;

sempre nel corso del 2022 i Parlamenti nazionali hanno suggerito soluzioni per accrescere la propria influenza nell'UE attraverso un coinvolgimento più ampio e più precoce nel ciclo di elaborazione delle politiche, richiamate nel corso di alcune audizioni. Tali suggerimenti sono stati formulati nelle conclusioni di uno specifico gruppo di lavoro della COSAC ed in un contributo nell'ambito di una riunione plenaria, e trovano riscontro anche nella relazione finale della Conferenza sul futuro dell'Europa, che nella proposta n. 40 ha invitato l'UE a rivedere il meccanismo che consente ai Parlamenti nazionali di valutare se le nuove proposte legislative a livello europeo non interferiscano con le loro competenze giuridiche; a conferire ai Parlamenti nazionali il potere di proporre un'iniziativa legislativa a livello europeo; a promuovere l'uso sistematico di una definizione di sussidiarietà concordata tra tutte le istituzioni dell'UE;

l'articolo 12 del Trattato sull'Unione europea (TUE) prevede che i parlamenti nazionali contribuiscano attivamente al buon funzionamento dell'Unione, in particolare: a) venendo informati dalle Istituzioni dell'Unione; b) ricevendo di progetti di atti legislativi; c) vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo le procedure previste dal protocollo sull'applicazione de principi di sussidiarietà e proporzionalità;

rilevata la necessità che il presente documento finale sia trasmesso alla Commissione europea, nell'ambito del cosiddetto dialogo politico, nonché al Parlamento europeo e al Consiglio,

esprime

UNA VALUTAZIONE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:

a) ribadita la priorità di un effettivo esercizio delle funzioni d'indirizzo e controllo di ciascuna Assemblea sull'azione europea del rispettivo Governo, occorre rafforzare, sul piano qualitativo e quantitativo, il raccordo tra la Commissione europea e i Parlamenti nazionali nella fase di formazione del diritto e delle politiche dell'Unione. Ciò sia avvalendosi del «dialogo politico» e del meccanismo di allerta precoce per il controllo del principio di sussidiarietà, sia attraverso incontri più mirati e frequenti dei Commissari europei con i Parlamenti nazionali, con particolare riferimento alle proposte legislative di maggior impatto, tenuto conto anche delle peculiarità dei singoli Stati membri ed alle loro possibilità di garantirne una loro effettiva e non eccessivamente onerosa applicazione. È auspicabile a questo scopo, tra le altre cose, che le risposte della Commissione europea alle pronunce dei Parlamenti nazionali offrano una replica circostanziata e puntuale alle singole osservazioni, critiche o richieste formulate dai parlamenti stessi;

b) si esprime apprezzamento per la disponibilità espressa dalla Commissione europea uscente, in attesa di un'eventuale futura revisione dei Trattati, di rafforzare, anche in vista di un prossimo allargamento dell'UE, il dialogo con i Parlamenti nazionali attraverso i canali di comunicazione e cooperazione consolidati, affinché essi possano più facilmente fornire il proprio contributo alle sue iniziative politiche e legislative e formulare osservazioni in merito e si auspica che tale impegno sia ripreso e se possibile ulteriormente rafforzata dalla prossima Commissione europea in via di formazione;

c) è necessario che le proposte legislative della Commissione, come pure gli emendamentiPag. 4 approvati dal Parlamento europeo e Consiglio, siano motivati più puntualmente ed adeguatamente sotto il profilo del rispetto dei princìpi di sussidiarietà e proporzionalità. A questo scopo andrebbero forniti appositi indicatori qualitativi e quantitativi per motivare la scelta dello strumento normativo e per evidenziare la necessità ed il valore aggiunto dell'intervento legislativo a livello unionale;

d) siano tenute in debita considerazione, nella scelta delle forme e dei contenuti dell'intervento regolativo europeo, le specificità giuridiche, politiche, economiche, sociali e culturali di ogni Paese nonché l'impatto che la normativa proposta può produrre su ciascuno di essi;

e) alla luce di tali indicazioni, sia valutata e giustificata in modo circostanziato ed accurato la scelta del regolamento anziché della direttiva quale strumento di armonizzazione delle legislazioni nazionali. La motivazione della preferenza per il regolamento non può infatti ridursi ad un tautologico richiamo all'esigenza di prevenire il rischio di forti divergenze nelle normative nazionali di recepimento;

f) siano fissati negli atti normativi che introducono nuove discipline particolarmente onerose e restrittive, soprattutto in relazione a nuove tecnologie e parametri legati alle transizioni verde e digitale, periodi transitori adeguati ed effettivi, commisurati alle peculiarità di ogni Stato – che tengano anche conto dell'eventuale adozione di atti delegati – in modo da consentire l'adattamento graduale delle Amministrazioni pubbliche e del settore produttivo e da evitare squilibri socio-economici marcati tra i Paesi membri;

g) sia assicurata sistematicamente, in coerenza con il principio di proporzionalità, la preferenza per la scelta regolativa che abbia l'impatto minimo necessario sui destinatari, con particolare riferimento alle piccole e medie imprese;

h) sia migliorata la qualità delle valutazioni d'impatto riguardanti la sussidiarietà, la proporzionalità, l'impatto territoriale, la verifica rurale e l'impatto sulle piccole e medie imprese, includendo in esse maggiori dati ed elementi fattuali in grado di consentire un'adeguata ed informata ponderazione dell'impatto delle varie opzioni regolative sugli ordinamenti nazionali e sui destinatari ed essere aggiornate o riviste nel corso del processo legislativo, a seguito di modifiche da parte dei colegislatori, incoraggiando questi ultimi a valutare l'impatto delle loro modifiche, in linea con l'accordo interistituzionale «Legiferare meglio» (AII) tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell'UE e la Commissione europea del 13 aprile 2016;

i) si ritiene che la Commissione europea dovrebbe sfruttare meglio le tecniche legislative volte a razionalizzare e semplificare la legislazione, quali: una legislazione che consenta di prendere in considerazione soluzioni alternative meno onerose; una legislazione incentrata sui risultati, piuttosto che sulla prescrizione dei meccanismi esatti attraverso i quali ottenere la conformità;

j) si rileva, al proposito che il crescente ricorso al regolamento anziché alla direttiva quale strumento di armonizzazione delle legislazioni nazionali dettato dalla esigenza di assicurare una attuazione rapida ed uniforme della normativa europea negli ordinamenti nazionali, finisce in alcuni settori per pregiudicare gravemente la possibilità che legislatori statali e regionali di adottare norme di attuazione che tengano conto delle specificità giuridiche, economiche e sociali di ciascuno Stato membro e del rispettivo territorio. Il ricorso sistematico al regolamento – in assenza di una puntuale e non tautologica motivazione – appare inoltre di dubbia compatibilità con i principi di sussidiarietà e di proporzionalità, come più volte evidenziato nelle pronunce approvate dalla Camera in merito a specifici progetti legislativi dell'Unione europea, relativi in particolare al pacchetto «Pronti per il 55%»;

k) s'invita il Governo a promuovere nelle varie sedi dell'Unione europea il rispetto, già a partire dai prossimi documenti di programmazione legislativa del Consiglio e della Commissione, dell'impegno rivolto dall'Agenda strategica 2024-2029, approvata dal Consiglio europeo del 27 e 28 giugno scorso, al Parlamento europeo, al Consiglio e Pag. 5alla Commissione a mettere in atto le priorità indicate dall'Agenda strategica per la prossima legislatura europea nel rispetto, oltre che dell'equilibrio istituzionale dei poteri stabilito nei trattati, anche dei princìpi di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità;

l) si auspica che, nel contesto dei lavori promossi dal Consiglio europeo per le riforme interne dell'UE, che dovrebbero avanzare in parallelo con il processo di allargamento, si colga l'occasione per avviare un dibattito e individuare iniziative volte a promuovere – come previsto dalla lettera dell'art. 12 del TUE – il contributo «attivo» dei Parlamenti nazionali al buon funzionamento dell'Unione. Ciò con particolare riferimento al concetto di «sussidiarietà attiva» che si dovrebbe configurare come un maggior coinvolgimento dei Parlamenti degli Stati membri nel processo di elaborazione delle politiche europee, ed in particolare nella fase pre-legislativa, da conseguire attraverso una sistematica e dedicata partecipazione dei medesimi Parlamenti nazionali alle ai processi di consultazioni promosse dalla Commissione europea;

m) si sottolinea che una maggiore trasparenza delle attività del Consiglio dell'UE è propedeutico ad un ruolo più incisivo dei Parlamenti nazionali. A questo riguardo è necessario garantire l'accesso regolare e sistematico dei Parlamenti nazionali agli atti e ai lavori preparatori del Consiglio, in particolare attraverso il mantenimento della possibilità di consultare la banca dati Delegates;

n) s'invita la Commissione europea a dare la priorità alla collaborazione con gli enti regionali e locali, specie quelli con poteri legislativi, associandoli meglio durante tutto il ciclo politico e legislativo, con particolare attenzione alla fase pre-legislativa relativa alle proposte di regolamento dell'UE, che avendo portata generale, essendo vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli Stati membri dell'Unione, rischiano di livellare in modo indiscriminatamente uniforme le peculiarità degli ordinamenti nazionali, senza rispetto delle specificità territoriale e in diretto contrasto con il rispetto del principio di sussidiarietà;

o) si esprime l'auspicio, quindi, anche in vista di un prossimo futuro allargamento dell'UE, – il quale comporterà l'esigenza per l'Unione di confrontarsi con un aumento esponenziale dalla diversità degli ordinamenti nazionali e con differenti gradi di capacità di ottemperare all'ordinamento normativo europeo – che si dia avvio ad un dibattito su metodi e fini della legislazione europea. In particolare va considerato un maggior ricorso allo strumento della direttiva che tenga conto delle peculiarità degli ordinamenti nazionali e sub-nazionali, sulla base di un approccio cooperativo volto al raggiungimento di obiettivi comuni. Un approccio alternativo a quello finora seguito della definizione dall'alto di standard regolatori uniformi ed omogenei, volto essenzialmente a livellare le differenze e articolazioni nazionali, che oltre a non essere un fine a se stesso, rischia di snaturare la ricchezza della complessità del tessuto democratico dell'Unione;

p) si richiama il Governo a rafforzare e migliorare la cooperazione con il Parlamento nella valutazione del processo decisionale e normativo dell'UE, al fine di costituire un compiuto sistema nazionale integrato di valutazione e impatto delle proposte di atti legislative dell'UE, in grado di attivarsi già nella fase pre-legislativa del processo decisionale dell'UE;

q) in particolare s'invita il Governo a: incrementare, compatibilmente con le disponibilità, la qualità e sistematicità delle relazioni in materia di obblighi d'informazione alle Camere previste dall'art. 6 della legge 234 del 2012; trasmettere al Parlamento tutti i documenti di posizione e non paper presentati dal Governo nelle sedi europee; promuovere la disponibilità del Ministro di riferimento ad avviare un confronto con le sedi parlamentari non solo in vista delle riunioni di Consiglio di settore, ma anche già nella fase pre-legislativa del procedimento legislativo europeo, al fine della definizione di una posizione nazionale pienamente informata degli elementi in gioco.