Doc. IV-bis, n. 1-A-bis

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Onorevoli Colleghi!

La presente Relazione ripercorre i fatti e le condotte contestate ai membri del Governo e si sofferma sugli ambiti di competenza della Camera dei deputati in materia di reati ministeriali, proponendo la concessione dell'autorizzazione a procedere nei confronti degli indagati. I reati contestati ai Ministri Nordio e Piantedosi e al Sottosegretario Mantovano configurano, infatti, come si evince dalla presente Relazione, una grave violazione degli obblighi internazionali dell'Italia e ha compromesso l'interesse superiore della comunità internazionale a vedere perseguiti i responsabili di crimini di guerra e contro l'umanità: saranno di seguito, dunque, esposte le ragioni per cui le scriminanti previste dall'articolo 9 della legge costituzionale n. 1 del 1989 non possono in questo caso trovare applicazione.

1) Sintesi sui fatti e sui reati contestati ai Ministri Nordio e Piantedosi, nonché al Sottosegretario Mantovano.

1.1 Il mandato di arresto della Corte penale internazionale (CPI) nei confronti di Almasri e l'arresto del ricercato da parte della Digos di Torino.

Il 18 gennaio 2025 la Camera preliminare della CPI ha emesso un mandato di arresto per crimini contro l'umanità e crimini di guerra commessi in Libia, almeno dal 2015, nei confronti di Osama Elmasri Njeem, detto Almasri, capo della RADA, milizia paramilitare armata, di orientamento islamico radicale, che controlla zone della Libia, tra cui l'aeroporto di Tripoli e la prigione di Mitiga.
Il 18 gennaio 2025, la Cancelleria della CPI ha inoltrato alle autorità italiane la richiesta di cooperazione per arresto, consegna, perquisizioni e sequestro con traduzioni e indicazioni operative, tramite il canale INTERPOL e tramite la piattaforma PRISMA presso il Ministero della Giustizia.
Il 19 gennaio 2025 la Squadra Mobile–DIGOS di Torino, sulla base del mandato della CPI trasmesso dal Direttore del Servizio per la cooperazione internazionale – Direzione centrale della polizia criminale del Ministero dell'Interno – ha prontamente eseguito l'arresto di Almasri, effettuando perquisizioni e sequestri di dispositivi, documenti e denaro, nonché identificando gli accompagnatori libici di Almasri che sono stati deferiti per favoreggiamento.

1.2 I crimini contestati ad Almasri.

Come emerge dal mandato d'arresto spiccato dalla Corte penale internazionale, le imputazioni a carico di Almasri riguardano una pluralità di condotte criminose di eccezionale gravità tenute, in particolare, nella prigione di Mitiga, in Libia, dove Almasri esercitava un ruolo direttivo.
Nella prigione di Mitiga la detenzione illegale di esseri umani costituiva pratica sistematica: persone prive di effettive garanzie difensive sarebbero state incarcerate senza basi giuridiche, senza cure mediche e senza contatti con i familiari, subendo torture, interrogatori coercitivi e condizioni detentive disumane, con celle sovraffollate, non ventilate, caratterizzate da malnutrizione e isolamento forzato. Numerosi casi avrebbero avuto esito letale.
Le torture sono state eseguite attraverso percosse, pugni, tubi in plastica, bastoni, scariche elettriche, costrizioni a posizioni di stress come il balanco o la falqa, nonché mediante detenzione in spazi angusti.Pag. 3
A tali condotte si aggiungono numerose accuse di violenze sessuali (ventidue delle quali documentate) perpetrate dal personale della milizia SDF/RADA e dallo stesso Almasri. Essi avrebbero colpito donne, minori e uomini detenuti attraverso stupri, molestie e perquisizioni corporali umilianti, anche pubbliche.
Sono stati, inoltre, effettuati almeno trentaquattro omicidi nella prigione: quattro per ferite da arma da fuoco, dodici per torture, sedici per mancanza di cure mediche e due per esposizione a condizioni climatiche estreme.
Infine, è stata contestata una condotta persecutoria sistematica, che si sarebbe concretizzata in privazioni di diritti fondamentali, lavori forzati, maltrattamenti e indottrinamento religioso. Il personale imprigionato sarebbe stato discriminato per origine, credo (le torture sono state inflitte a detenuti cristiani per i loro convincimenti religiosi), genere, orientamento sessuale o opinioni politiche.
Ai sensi dell'articolo 25 dello Statuto, la CPI ha ritenuto Almasri responsabile quale autore materiale, coautore, mandante, istigatore o complice, in ragione del suo potere di comando, della sua diretta partecipazione e della sistematicità delle violenze poste in essere. In particolare, le violenze sono state realizzate dall'Almasri e dai suoi sottoposti, che a lui riferivano e ai quali Almasri ordinava, tra l'altro, di percuotere i detenuti senza lasciare tracce visibili punendo le guardie che, impietosite, consentivano ai detenuti contatti con i familiari o approvvigionamento di cibo di migliore qualità.

1.3 Le riunioni tra i membri del Governo e le decisioni assunte dai medesimi nei giorni del 19.1, 20.1 e 21.1.2025.

Subito dopo l'arresto effettuato dalla Digos di Torino, alti funzionari del Ministero della giustizia si sono attivati per assicurare l'arresto di Almasri e la sua consegna alla CPI.
La Direzione generale della giustizia penale (inserita nel Dipartimento Affari di Giustizia – DAG – del Ministero della Giustizia), appresa telefonicamente la notizia dall'Ambasciata italiana all'Aja la mattina di domenica 19 gennaio, ha subito avviato l'acquisizione degli atti tramite INTERPOL e per e-mail. Pur esprimendo perplessità sulla regolarità della procedura – ritenuta irrituale perché l'arresto era stato eseguito d'iniziativa dalla Polizia giudiziaria senza un previo passaggio ministeriale – la struttura tecnica si è attivata per ricostruire il quadro documentale e consentire al Ministero di intervenire al fine di assicurare l'arresto dell'Almasri e la consegna del medesimo alla CPI.
Sempre nella giornata di domenica 19 gennaio, ricevuti via INTERPOL il mandato e gli allegati (anche in traduzione di cortesia), la dirigente della Direzione generale della giustizia penale ha rappresentato per iscritto le specificità del caso, richiamando l'art. 2 della legge n. 237/2012 che attribuisce in via esclusiva al Ministro della giustizia i rapporti di cooperazione con la CPI e la trasmissione alla Procura generale presso la Corte d'appello di Roma. Il Capo del DAG ha condiviso l'analisi, segnalando la necessità di atti urgenti a firma del Ministro per consentire arresto e consegna del ricercato Almasri alla CPI. Parallelamente, il DAG medesimo ha proseguito l'istruttoria: acquisizione degli atti, richiesta di traduzioni ufficiali, prime verifiche con la Corte d'appello sui tempi di un'eventuale udienza, in ragione del presunto termine di 48 ore per la convalida, e predisposizione di una bozza di provvedimento ministeriale, accompagnata da nota tecnica, che consentiva al Ministro di procedere al fine di assicurare l'arresto del ricercato e la successiva consegna alla CPI. La bozza è stata inviata al Gabinetto nel pomeriggio del 20 gennaio, successivamente anche in formato word.
Tuttavia, mentre le strutture ministeriali si adoperavano per assicurare al Ministro della Giustizia un pronto ed efficace intervento, nell'arco dei tre giorni (domenica 19 Pag. 4gennaio, lunedì 20 gennaio e martedì 21 gennaio) si sono tenute riunioni e confronti di emergenza sul caso a cui hanno partecipato i vertici del Governo per valutare le conseguenze dell'arresto di Almasri, la gestione della cooperazione con la CPI e le possibili ritorsioni contro il Governo italiano della milizia libica RADA di cui Almasri è alto esponente.
Alla riunione di domenica 19 gennaio 2025, tenutasi mediante video conferenza, hanno partecipato il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio–Autorità delegata, il Ministro degli Esteri, il Ministro dell'Interno, con i rispettivi Capi di Gabinetto, il Capo di Gabinetto del Ministro della Giustizia oltre a Direttore dell'AISE, Direttore dell'AISI, Capo della Polizia e Direttore generale del DIS in cui si è trattato il tema delle potenziali ripercussioni per il Governo derivanti da arresto e consegna dell'Almasri alla CPI.
Nella riunione di lunedì 20 gennaio, cui hanno partecipato le stesse persone del giorno precedente e probabilmente anche il Ministro Nordio, è stato in particolare trattato il tema della concorrente richiesta di estradizione da parte della Libia nonché della legittimità dell'arresto di Almasri d'iniziativa della polizia giudiziaria e quindi dei rapporti tra la disciplina contenuta nel codice di procedura penale in materia di estradizione (in particolare l'articolo 716) e la speciale normativa di attuazione del Trattato istitutivo della Corte penale internazionale contenuta nella legge n. 237 del 2012.
Il 21 gennaio – una volta ricevuta la notizia della scarcerazione a seguito della decisione della Corte d'Appello – è stato dato corso alle decisioni assunte nei giorni precedenti in forza delle quali i membri del Governo avevano convenuto di attendere l'esito della decisione Corte d'Appello senza un intervento del Ministero della Giustizia che, omettendo di intervenire, avrebbe determinato l'adozione di una decisione di scarcerazione e, all'esito di quella, di espellere immediatamente Almasri ricorrendo al volo CAI (già predisposto prima della decisione sulla scarcerazione). La documentazione agli atti dimostra che le autorità italiane avevano concordato una strategia volta a determinare la scarcerazione dell'Almasri per poi rimuoverlo immediatamente, attraverso il provvedimento di espulsione e la messa a disposizione del volo CAI, dal territorio nazionale.
Anche ad avviso dei Ministri medesimi, come riportato nella memoria difensiva, nelle date del 19 gennaio e 20 gennaio 2025 si è formata la decisione del Governo italiano in merito alla liberazione, mancata consegna alla CPI e poi espulsione in Libia di Almasri.

1.4 I reati contestati dal Tribunale dei Ministri a Nordio e Piantedosi e al Sottosegretario Mantovano.

Il Ministro Nordio, ricevute le richieste della CPI per l'arresto, non dette seguito alle stesse, nonostante avesse a disposizione tempo e strumenti necessari per provvedere e sebbene fosse stata predisposta una bozza di provvedimento da parte degli uffici del Ministero per assicurare arresto e consegna alla CPI, nonché fossero pervenute reiterate sollecitazioni dal Procuratore generale presso la Corte d'appello e dai funzionari della CPI.
L'inerzia si è tradotta in una mancata risposta alle istituzioni coinvolte, nel divieto impartito ai funzionari di interloquire con la CPI, nell'omessa comunicazione della richiesta libica e, più in generale, nell'adozione di un atteggiamento attendista volto ad aspettare la scarcerazione della Corte d'appello che a qual punto sarebbe avvenuta per decorrenza dei termini. Tale condotta ha dunque determinato la scarcerazione di Almasri, successivamente espulso, con conseguente elusione del mandato di arresto, frustrando le finalità della cooperazione internazionale.
Tale condotta è inquadrata nella fattispecie dell'art. 328, co. 1, c.p., che sanziona il rifiuto di compiere atti d'ufficio dovuti, indifferibili e finalizzati a ragioni di giustizia, Pag. 5sicurezza o ordine pubblico. L'atto omesso avrebbe dovuto essere compiuto «senza ritardo» perché l'urgenza era connaturata all'interesse perseguito, data la detenzione in corso e i termini per legge stretti per la convalida dell'arresto. Nel caso in esame si sono verificati però non solo i presupposti formali del reato, ma anche effetti pregiudizievoli concreti sull'attività della CPI.
Quanto all'elemento soggettivo, il dolo generico è desunto dalla consapevolezza del Ministro circa i propri obblighi di legge e dalle scelte volontarie di non adempiervi, attestata anche dalle istruzioni di bloccare i contatti con la CPI e di non dare seguito agli atti predisposti dagli uffici tecnici. Non è, dunque, plausibile ricondurre l'inerzia a difficoltà operative o mancanza di tempo, ma piuttosto ad una decisione consapevole di non adempiere agli obblighi normativi.
Le condotte contestate ai ministri Nordio e Piantedosi, nonché al Sottosegretario Mantovano, sono poi collocate nell'ambito del delitto di favoreggiamento personale (art. 378 c.p.), che tutela l'interesse pubblico al regolare svolgimento delle indagini e delle ricerche giudiziarie (ivi comprese quelle della Corte penale internazionale).
È contestata al Ministro Nordio una condotta omissiva qualificata. Egli, pur essendo a conoscenza del mandato di arresto internazionale emesso dalla CPI nei confronti di Almasri, non ha dato corso alle richieste di cooperazione, né avrebbe disposto la trasmissione alla Corte degli elementi probatori sequestrati in Italia.
L'omissione ha prodotto due conseguenze decisive: l'impossibilità per la CPI di eseguire il mandato di arresto; la restituzione ad Almasri dei beni sequestrati (telefoni, documenti, strumenti informatici), che la CPI aveva richiesto di poter analizzare.
Il mancato impulso ministeriale ha quindi determinato una dispersione di prove potenzialmente rilevanti e un aiuto concreto all'indagato, sottraendolo al circuito investigativo internazionale.
Quanto al Ministro Piantedosi, egli ha adottato un decreto di espulsione ex art. 13 d.lgs. 286/1998 nei confronti di Almasri, motivato formalmente da esigenze di ordine e sicurezza pubblica. Tale provvedimento è però viziato da palese irrazionalità perché non sono stati indicati concreti elementi di pericolosità sociale riferibili alla presenza di Almasri in Italia. L'espulsione è stata giustificata dal Ministro con il richiamo al mandato della CPI, che però imponeva non l'espulsione, ma l'arresto e la consegna alla CPI. Infine, il risultato pratico è stato di ricondurre Almasri in Libia, nel contesto in cui si presume siano stati commessi i crimini internazionali contestati, rendendo così più agevole la prosecuzione di condotte analoghe. In tal modo, il decreto ha prodotto un effetto paradossale e incompatibile con gli obblighi internazionali dell'Italia. L'uso di un potere discrezionale amministrativo è stato piegato a uno scopo deviato, non tutelando la sicurezza interna ma assicurando l'allontanamento dell'indagato dal circuito della cooperazione giudiziaria.
Quanto al Sottosegretario Mantovano, quale Autorità delegata ai servizi, egli ha disposto l'utilizzo di un volo speciale della Compagnia aeronautica italiana (CAI) per il rimpatrio di Almasri (e, in un primo momento, dei tre cittadini libici fermati con lui). L'uso dei voli CAI rientra nella discrezionalità dei servizi di sicurezza, ma in questo caso sono mancate le ragioni oggettive per preferire un volo speciale. Erano infatti disponibili collegamenti di linea diretti e sicuri con Tripoli, economicamente accessibili e compatibili con i termini imposti dai decreti di allontanamento. L'impiego del volo CAI, non giustificato da esigenze reali di sicurezza, è strumento per il favoreggiamento: ha assicurato ad Almasri un rientro immediato e protetto, sottraendolo di fatto alla possibilità di arresto da parte della CPI.
Le decisioni dei tre esponenti governativi non possono essere lette isolatamente, bensì come tasselli coordinati di una medesima operazione:Pag. 6
l'omissione del Ministro della giustizia avrebbe impedito l'attivazione della cooperazione internazionale;
l'espulsione disposta dal Ministro dell'interno avrebbe fornito una veste amministrativa all'allontanamento;
l'uso del volo CAI, deciso dal Sottosegretario, avrebbe garantito l'esecuzione rapida e sottratta a controlli.
Ciascuna condotta ha contribuito in modo funzionale e complementare ad un unico risultato: permettere ad Almasri di sottrarsi al mandato di arresto internazionale della CPI e di eludere le relative indagini.
L'elemento soggettivo – il dolo generico – è ravvisato nella piena consapevolezza da parte di tutti i soggetti coinvolti dell'esistenza del mandato di arresto e delle richieste della CPI, nonché nella volontà di adottare provvedimenti idonei a garantire la sottrazione del ricercato.
Infine, l'impiego dell'aereo della compagnia CAI, utilizzato per favorire la sottrazione di Almasri al mandato di cattura internazionale, integra non soltanto il reato di favoreggiamento, ma anche la fattispecie del peculato di cui all'art. 314 c.p. perché commette peculato il pubblico agente che consente a terzi di servirsi di beni pubblici per fini personali connessi alla commissione di un illecito penale. Tale condotta spezza il legame funzionale tra il bene pubblico (nel caso di specie: l'aereo e il carburante necessario al volo) e l'ente titolare, poiché il bene sarebbe sottratto alla disponibilità istituzionale e impiegato per finalità estranee e illecite.
Inoltre, né negli atti ufficiali né nelle dichiarazioni rese in sede parlamentare dagli indagati Nordio e Piantedosi emerge un richiamo diretto allo stato di necessità (art. 54 c.p. o art. 25 della Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2001 della International Law Commission ONU – ILC 2001). Soltanto in una successiva memoria difensiva, depositata il 25 febbraio 2025 viene introdotto per la prima volta il riferimento a presunti pericoli paventati dai servizi di intelligence; mentre solo con la memoria del 30 luglio 2025 la difesa degli esponenti del Governo invoca esplicitamente lo stato di necessità come causa di esclusione dell'antigiuridicità.
L'art. 25 ILC ricalca l'art. 54 c.p., ampliandone l'ambito oggettivo a interessi essenziali dello Stato. Tuttavia, la sua operatività richiederebbe congiuntamente:
che l'atto sia l'unico mezzo per salvaguardare un interesse essenziale di fronte a un pericolo grave e imminente;
che esso non pregiudichi seriamente un interesse essenziale della comunità internazionale.
Nel caso di specie, i presupposti non ricorrono, poiché l'omessa esecuzione del mandato di arresto della CPI ha concretamente compromesso un interesse fondamentale della Corte penale internazionale e quindi della comunità internazionale stessa: assicurare alla giustizia un ricercato accusato di gravi crimini.
Quanto all'art. 54 c.p., deve sussistere: sia un pericolo attuale e concreto di un danno grave alla persona, non altrimenti evitabile; sia la proporzionalità tra il fatto illecito e il pericolo fronteggiato.
Al riguardo, non sussisteva un pericolo concreto e imminente per cittadini italiani in Libia, trattandosi di timori generici e non di minacce specifiche e attuali; mancava l'ineluttabilità dell'azione, poiché non sarebbero state esplorate vie alternative; non è sufficiente, per la scriminante putativa, il mero convincimento soggettivo degli indagati: occorrono elementi oggettivi che possano giustificare l'erroneo convincimento circa la necessità di violare la legge.
Dunque, non ricorrono né lo stato di necessità ex art. 54 c.p. né quello di cui all'art. 25 ILC 2001. Le generiche preoccupazioni circa possibili ritorsioni non integrano i requisiti di attualità, concretezza e inevitabilità del pericolo, né possono giustificare Pag. 7l'inottemperanza a obblighi internazionali verso la Corte Penale Internazionale e la comunità internazionale.
Infine, gli atti compiuti od omessi dai ministri e dal sottosegretario interessati non sono riconducibili alla nozione di atto politico in senso stretto, ma rientrano invece nella categoria degli atti di alta amministrazione, dunque sindacabili dal giudice ordinario e penale.

2) Il perimetro della competenza della Giunta.

Per esprimersi sulla richiesta di autorizzazione a procedere, la Giunta è stata chiamata a verificare la sussistenza dei due unici e tassativi presupposti in base ai quali la Camera può negare l'autorizzazione a procedere, vale a dire che il Ministro «abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante o per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di governo» (articolo 9, co. 3, della legge costituzionale n. 1 del 1989).
Come emerge dall'analisi dei lavori preparatori della legge costituzionale n. 1 del 1989, le caratteristiche principali dell'interesse dello Stato costituzionalmente rilevante possono essere così individuate:

a) diretta previsione costituzionale: gli interessi costituzionalmente rilevanti sono direttamente connessi ai principi e agli obiettivi sanciti espressamente nella Costituzione. Secondo gli esempi forniti durante lo svolgimento dei lavori parlamentari che hanno condotto all'approvazione della riforma costituzionale del 1989, questi principi possono includere la salvaguardia della democrazia, della legalità, della sicurezza interna e internazionale, dell'ordine pubblico, dei diritti umani, della sovranità e dell'integrità del sistema democratico;

b) primato sui diritti individuali: sempre in base a quanto emerge dai lavori preparatori, quando si parla di «interesse dello Stato costituzionalmente rilevante», si fa riferimento a quegli interessi che, in quanto possono limitare parzialmente alcuni diritti individuali, sono considerati essenziali per il funzionamento e la protezione dell'ordinamento costituzionale. Questo concetto implica un necessario bilanciamento tra il rispetto dei diritti individuali e la tutela di interessi superiori statali.

Quanto alla seconda clausola esimente prevista dall'art. 9, comma 3, della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, quella del perseguimento di un «preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di governo», la sua funzione primaria è offrire una valvola di salvaguardia dell'azione di governo, garantendo che atti politicamente necessari, ma giuridicamente problematici, non vengano automaticamente ricondotti a responsabilità penale, laddove trovino giustificazione in finalità pubbliche di elevato rilievo.
Tuttavia, questa clausola esimente, di natura residuale, è concepita per comprendere situazioni eccezionali e dinamiche non sempre direttamente riconducibili a interessi costituzionalmente tipizzati, ma pur sempre afferenti alla sfera di tutela dell'ordine pubblico e istituzionale (nel dibattito parlamentare si parlò di «interesse di indiretto rilievo costituzionale»). Il riferimento alla «preminenza» dell'interesse pubblico funge da elemento selettivo e delimitativo: implica infatti un giudizio comparativo di valore, in base al quale l'interesse tutelato deve risultare di tale centralità da assorbire il disvalore penale della condotta ministeriale, rendendola se non già lecita in senso stretto, ma almeno costituzionalmente giustificabile.
Si è trattato, dunque, di una verifica autonoma e parallela, volta a stabilire se, nel concreto contesto politico-costituzionale, la condotta possa ritenersi necessitata o giustificataPag. 8 o meno in nome di un superiore interesse pubblico, tale da prevalere, in quel dato frangente storico e in un rigoroso quadro comparatistico con gli altri interessi pubblici in gioco, sulla normale vincolatività delle norme penali.

3) La responsabilità politica per la rappresentazione fuorviante al Parlamento

Prima di verificare se esiste interesse dello Stato costituzionalmente rilevante o preminente interesse pubblico, non è possibile tacere la grave responsabilità del Governo per la gestione della intera vicenda.
In primo luogo, il Governo si è reso nel tempo protagonista di più e diverse versioni minando con ciò la credibilità delle affermazioni rese.
In secondo luogo, i ministri interessati, nelle comunicazioni al Parlamento, hanno scelto di occultare alcune rilevanti ragioni poste alla base della decisione assunta, preferendo presentare l'espulsione di Almasri come effetto quasi inevitabile di presunti cavilli tecnico-giuridici o di difetti formali nell'arresto e, nel fare ciò, hanno mentito nascondendo fatti e decisioni che sono divenuti pubblici solo all'esito della trasmissione della relazione del Tribunale dei Ministri alla Giunta.
Anche la Presidente del Consiglio, in occasione del video pubblicato sui canali social il 28.1, fu omissiva sulle decisioni assunte dal Governo e sulle ragioni che le avevano orientate, ragioni solo successivamente sono divenute pubbliche e non per scelta del Governo.
Così facendo, l'Esecutivo ha negato al Parlamento e all'opinione pubblica la possibilità di un dibattito trasparente sulle scelte compiute. Le reticenze e le omissioni istituzionali, che hanno accompagnato la liberazione del torturatore libico, appaiono ancor più gravi se si considera che sono intervenute a fronte di reati di eccezionale atrocità, quali torture sistematiche, stupri e omicidi. Il Parlamento è stato posto di fronte a una versione edulcorata, parziale, omissiva dei fatti, senza la possibilità di confrontarsi sulla scelta politica sottostante. Si tratta di un deficit di responsabilità democratica che mina la fiducia tra Governo e Camere e, più in generale, tra istituzioni e cittadini.
Inoltre, un tale atteggiamento mina la credibilità delle tesi sostenute successivamente dai Ministri, spesso diverse tra loro e contraddittorie.

4) Determinazioni sull'autorizzazione a procedere nei confronti di Nordio, Piantedosi, Mantovano.

4.1. Sulle contestazioni mosse dai Ministri Nordio e Piantedosi e dal Sottosegretario Mantovano alle rilevanze del Tribunale dei ministri.

L'autorizzazione o il diniego al procedimento penale contro i Ministri non verte intorno al cd. fumus persecutionis che, viceversa, costituiva l'oggetto della valutazione rimessa alla Camera competente dall'originario istituto dell'autorizzazione a procedere previsto dal vecchio testo dell'art. 68 della Costituzione (prima della riforma costituzionale del 1993).
Da questo punto di vista, pertanto, appare priva di pregio la memoria difensiva che i Ministri e il Sottosegretario inquisiti hanno inviato alla Giunta per le autorizzazioni, nel corso dell'iter, nella parte (invero preponderante) in cui essa mira a contestare, sotto il profilo giuspenalistico, la fondatezza delle accuse rivolte dal Tribunale dei Ministri e, quindi, a negare la sussistenza stessa del reato.
Infatti, non è competenza della Camera entrare nella valutazione dei fatti né contestare la qualificazione giuridica delle condotte effettuata dai magistrati ma, come affermava Leopoldo Elia, uno degli autori della riforma costituzionale del 1989, la Pag. 9Camera «deve deliberare come se esistesse il reato per cui il Collegio di prima indagine richiede l'autorizzazione (...): ogni altro intervento che in buona sostanza si risolvesse in una conclusione quale il fatto non sussiste o il fatto non costituisce reato, risulterebbe censurabile come ultra vires». Infatti – proseguiva l'insigne giurista – «l'eliminazione [dalla riforma costituzionale del 1989, n.d.r.] del primo filtro (denegata autorizzazione per riconoscimento della manifesta infondatezza del reato) comporta l'esclusione degli organi parlamentari da ogni valutazione attinente all'accertamento dell'eventuale illecito e alla configurazione del fatto-reato» (L. Elia, Le nuove regole sui reati ministeriali in Scritti in memoria di Antonio De Stefano, Milano, Giuffrè, 1990, p. 69 e 76).
Pertanto, se le argomentazioni mosse dai Ministri consistono – come è stato a lungo da loro dedotto nella memoria difensiva – in una richiesta di diniego dell'autorizzazione a procedere perché il Tribunale dei ministri avrebbe male inquadrato giuridicamente le condotte loro ascritte, la Giunta dovrebbe, al contrario, dichiarare l'autorizzazione a procedere perché la legge costituzionale non offre ai ministri uno scudo dal processo penale per il solo fatto che essi contestino la sussistenza dei reati riconosciuta dal Tribunale dei Ministri.
Se i ministri contestano le accuse loro mosse e sostengono di non avere commesso reati, sarà davanti al giudice penale ordinario che si dovranno difendere senza pretendere dalla Giunta per le autorizzazioni, prima, e dalla Camera, poi, un arresto del processo penale che equivarrebbe ad una ingiustificata fuga dal medesimo.
Si aggiunga inoltre che, in merito alla questione pregiudiziale posta nella memoria dei membri del Governo circa l'eccedenza dei termini per la conduzione delle indagini, la durata effettiva delle indagini, che sono terminate tra fine giugno e inizio luglio, è stata di circa cinque mesi e non sette come sostenuto nella memoria. In ogni caso, il termine di legge non ha natura perentoria come già rilevato dalla Corte costituzionale, essendo invece ordinatorio e dunque non vincolante.

4.2 Sui pretesi vizi nella procedura di arresto da parte della Digos e sui pretesi errori nel mandato di arresto della CPI.

I Ministri si sono, poi, difesi sostenendo che l'arresto da parte della Digos fosse viziato per violazione della competenza esclusiva del Ministro in materia di cooperazione con la CPI; che nel mandato di arresto della CPI a sua volta si palesassero vizi molto gravi; che al Ministro competeva un potere discrezionale di cooperazione con la CPI; che, in ogni caso, in tempi stretti non fu possibile assumere determinazioni che salvaguardassero arresto di Almasri e consegna alla CPI.
Vi è, innanzitutto, da premettere che i tempi erano sì stretti ma il Ministero aveva piena consapevolezza della possibilità di procedere per assicurare arresto e consegna dell'Almasri alla CPI; più semplicemente non ha voluto farlo.
Inoltre, in merito alla critica mossa dal Governo alla Digos di Torino per avere erroneamente proceduto all'arresto in una materia che, diversamente dalla disciplina estradizionale, non riconosce un potere autonomo di arresto provvisorio da parte della polizia giudiziaria, è da rilevare che il Ministero della Giustizia aveva in ogni caso a sua disposizione, grazie al lavoro svolto dal DAG, una bozza di provvedimento atto ad assicurare, comunque, arresto e consegna dell'Almasri.
Poi, in relazione ai pretesi vizi del mandato di arresto della CPI, essi si caratterizzavano per un errore materiale nella parte dispositiva del provvedimento, laddove risultava scritto «2011» anziché «2015» in relazione all'anno in cui iniziarono i crimini dell'Almasri, errore prontamente corretto dalla CPI e che, invece, fu strumentalmente utilizzato dal Ministro per delegittimare la decisione della CPI. Così come fu parimenti strumentale il riferimento alla dissenting opinion della giudice Llera che dubitava non Pag. 10certo dell'esistenza dei crimini commessi (dal 2015) dall'Almasri ma se la CPI avesse competenza in base al deferimento del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, avvenuto per l'appunto nel 2011.
Peraltro, ancora è da premettere che, in merito al potere di cooperazione in capo al Ministro, lo Statuto della CPI impone al Ministro di interagire subito con la CPI qualora rilevi incongruenze, cosa che il Ministro non fece perché non era interessato a colmare eventuali lacune o difetti dell'arresto ma a consentire la fuga dell'Almasri in Libia.
Così come, infine, è da sottolineare che in capo al Ministero della Giustizia vi è sì competenza esclusiva in materia di cooperazione con la Corte penale internazionale, ma tale competenza contempla un obbligo di cooperazione, tradito invece dal comportamento assunto del Ministro.
Tuttavia, ciò premesso, occorre ancora ribadire che compito della Giunta è stabilire se i fatti – che il Tribunale dei Ministri inquadra come reati – sono stati realizzati per difendere interessi di rilievo costituzionale o un preminente interesse pubblico, ma dalle difese dei ministri si evince la rivendicazione della regolarità tecnica del comportamento assunto, che ha determinato la liberazione e la fuga dell'Almasri. Se questo è il tenore della difesa, ancora una volta occorre dire che la Giunta deve dichiarare l'autorizzazione a procedere perché la legge costituzionale non offre ai ministri uno scudo dal processo penale se essi dichiararono di avere agito correttamente e nel rispetto della legge. Se i ministri ritengono di avere correttamente interpretato gli obblighi internazionali, per quanto come sopra descritto tali ricostruzioni siano infondate, la sede dove porre tale difesa è per l'appunto il processo penale dinanzi al quale i Ministri non possono fuggire invocando l'immunità che può essere concessa solo se ricorrono i tassativi presupposti previsti dalla legge costituzionale e non certo se i Ministri rivendicano di avere, con il loro operato, rispettato le norme nazionali e internazionali.

4.3) Sulla questione della sicurezza nazionale.

4.3.1 L'espulsione come atto necessario per la sicurezza in Italia.

I ministri hanno sollevato questioni relative alla sicurezza nazionale per giustificare le proprie condotte. Sul punto occorre ribadire che tali questioni non furono oggetto delle informative rilasciate in Parlamento. Il Ministro Nordio non dette mai conto di tali esigenze nella sua informativa. Il Ministro Piantedosi parlò genericamente di esigenze di sicurezza nazionale solo per giustificare il provvedimento di espulsione dell'Almasri dall'Italia associando il pericolo per la sicurezza nazionale alla presenza sul territorio italiano del criminale e, addirittura, escluse «nella maniera più categorica» che il Governo avesse ricevuto «alcun atto o comunicazione che possa essere anche solo lontanamente considerato una forma di pressione indebita assimilabile a minaccia o a ricatto da parte di chiunque». Inoltre, sostenne: «dopo la mancata convalida dell'arresto mi è apparso chiaro che si prospettava la possibilità che Almasri permanesse a piede libero sul territorio nazionale per un periodo indeterminato, che ritenevo non compatibile con il suo profilo di pericolosità sociale, come emergeva dal mandato di arresto e dalle risultanze di intelligence e forze di Polizia. Per tali motivi, il 21 gennaio ho adottato un provvedimento di espulsione per motivi di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato, ai sensi dell'articolo 13, comma 1, del testo unico in materia di immigrazione.»
Dunque, i membri del Governo assunsero un comportamento reticente e omissivo dinanzi al Parlamento evitando di fare riferimento agli incontri tenutisi tra il 19 gennaio e il 21 gennaio durante i quali fu condiviso di assumere comportamenti che consentissero la liberazione dell'Almasri e poi la sua riconduzione in Libia. Il Ministro Piantedosi, Pag. 11quando si riferì a questioni di sicurezza, non richiamò gli interessi italiani in Libia ed eventuali rischi di ritorsione temuti dal Governo.
Anche la Presidente del Consiglio nel video del 28 gennaio pubblicato sui canali social non fece riferimento alla decisione del Governo di consentire la liberazione di Almasri tramite l'inazione del Ministero della Giustizia. Inoltre, scaricò sui giudici la paternità di quella scelta e fece riferimento ad esigenze di sicurezza esclusivamente in relazione alla vicenda dell'espulsione di Almasri dall'Italia e non della sua liberazione e della mancata consegna alla CPI. Né menzionò esigenze di sicurezza degli italiani in Libia per il rischio di ritorsioni della milizia libica RADA contro il Governo.
Per quanto i fatti si siano poi incaricati di mostrare il nascondimento della verità al Parlamento e agli italiani da parte dei membri del Governo, ciò che qui rileva è se la sicurezza nazionale in Italia fosse compromessa dalla presenza in Italia di Almasri e nel caso quale fosse il rischio specifico per la sicurezza.
Con tutta evidenza tale rischio in Italia non esisteva. Nessuno è stato in grado di identificarlo e gli stessi Ministri, nelle memorie difensive davanti al Tribunale dei Ministri e in quella depositata alla Giunta, non vi hanno fatto menzione. Non vi è, dunque, alcun elemento agli atti che induca a ritenere esistente un rischio per la sicurezza nazionale determinato dalla presenza di Almasri in Italia.
Dunque, l'espulsione di Almasri come atto finalizzato ad assicurare la sicurezza in Italia non ha pregio e non può consentire un diniego alla richiesta di autorizzazione a procedere.

4.3.2 Liberazione e espulsione di Almasri per pretese ragioni di sicurezza collegate alla tutela degli interessi italiani in Libia: pericolo né attuale né concreto e assenza di azioni alternative per la tutela dell'interesse nazionale che non pregiudicassero gli obblighi internazionali.

La memoria dei membri del Governo trasmessa alla Camera evidenzia che la scelta politica del Governo in ordine all'intera vicenda, ossia il mancato arresto, la liberazione, la mancata consegna alla CPI e il rimpatrio di Almasri, sia stata determinata – unitamente alle perplessità concernenti la regolarità del mandato di arresto emesso dalla Corte penale internazionale – dalla rappresentazione di rischi di possibili ritorsioni da parte della milizia RADA nei confronti degli interessi italiani.
Si sottolinea nella medesima memoria che gli atti politici sono stati concordati dalle autorità politiche (i membri del Governo) nelle giornate tra il 19 gennaio e il 21 gennaio – in relazione, appunto, al mancato arresto di Almasri, alla mancata consegna alla CPI e al rimpatrio in Libia – e sono stati orientati dall'obiettivo di perseguimento in modo coordinato della sicurezza degli interessi italiani presenti in Libia al fine di evitare ritorsioni. Si sarebbe perseguito un più generale interesse pubblico, consistente nel disinnescare rischi per i cittadini italiani in Libia e per le attività economiche strategiche di imprese italiane attive in territorio libico.
Per i membri del Governo i documenti dell'intelligence avrebbero evidenziato la possibilità di rischi per l'Italia sotto il profilo diplomatico, commerciale e della sicurezza delle istituzioni italiane presenti in Libia. Tali documenti avrebbero inoltre segnalato possibilità di rischi di rappresaglie da parte della RADA Force, la quale eserciterebbe un capillare controllo sul carcere e sull'aeroporto di Mitiga, nonché su ampie aree della capitale libica e sulle attività portuali, doganali e navali. La stessa organizzazione, inoltre, avrebbe stretto alleanze con formazioni armate che sono responsabili della sicurezza delle coste orientali, nei pressi del sito Mellitah Oil & Gas, e che hanno un ruolo rilevante nelle questioni relative alla immigrazione.
Ad avviso dei Ministri, gli sviluppi successivi al 19 gennaio e 20 gennaio 2025, che costituiscono le date in cui il Governo italiano ha adottato le proprie determinazioni in Pag. 12merito all'arresto di Almasri, avrebbero confermato la possibilità di rischio per i cittadini italiani presenti in Libia e per la tutela degli interessi nazionali. Gli episodi di violenza verificatisi in Tripolitania a partire da febbraio 2025 avrebbero evidenziato lo stato di grave tensione che interessa in particolare Tripoli.
Secondo i Ministri emergerebbe la rilevanza della Forza RADA nel sistema di sicurezza locale libico, la sua centralità nella gestione della polizia giudiziaria e il ruolo strategico esercitato mediante il controllo dell'aeroporto di Tripoli-Mitiga, unico scalo pienamente operativo della capitale, che attribuisce alla RADA un potere di interdizione sui movimenti di persone e mezzi e alimenta il conflitto con il Governo libico. Viene inoltre evidenziato che, nonostante il tentativo di indebolimento da parte del Governo Dbeiba – che ha emanato un decreto volto allo scioglimento della RADA come entità autonoma – la RADA stessa ha dimostrato una significativa capacità di aggregazione politica e militare, coalizzando attorno a sé numerose altre formazioni armate.
Il Tribunale dei Ministri ha già evidenziato però che le questioni di sicurezza connesse agli interessi italiani non sono state palesate in modo chiaro né concreto.
Il Tribunale dei ministri ha infatti evidenziato che per l'operatività della scriminante per stato di necessità sul piano internazionale era richiesto che l'atto fosse l'unico mezzo per salvaguardare un interesse essenziale di fronte a un pericolo grave e imminente e che esso non pregiudicasse seriamente un interesse essenziale della comunità internazionale. Ma l'omessa esecuzione del mandato di arresto della CPI ha concretamente compromesso un interesse fondamentale della Corte penale internazionale e quindi della comunità internazionale stessa.
Anche per la scriminante dello stato di necessità nel diritto nazionale occorreva l'esistenza di un pericolo attuale e concreto di un danno grave alla persona, non altrimenti evitabile e la proporzionalità tra il fatto illecito e il pericolo fronteggiato. Invece, non è emerso un pericolo concreto e imminente per cittadini italiani in Libia, trattandosi di timori generici e non di minacce specifiche e attuali e mancava l'ineluttabilità dell'azione, poiché non sarebbero state esplorate vie alternative. Insomma, non è sufficiente, per la scriminante putativa, il mero convincimento soggettivo degli indagati: occorrono elementi oggettivi che possano giustificare l'erroneo convincimento circa la necessità di violare la legge.
Il raffronto con l'arresto in Iran della giornalista Cecilia Sala, presentato come esempio di ritorsione immediata e concreta, è considerato inconferente, in quanto dimostrerebbe al contrario che nel caso Almasri non vi era alcun pericolo effettivo, attuale e diretto.
Insomma, nella vicenda, le possibili «ritorsioni» sugli italiani in Libia sono state formulate in termini generici: si menzionano tensioni a Tripoli, ipotesi di fermi illegittimi, potenziali azioni ostili verso interessi italiani, fino a profili economico-energetici e migratori, ma senza specificità e concretezza idonee a integrare un pericolo attuale e inevitabile.
In altri termini, il nesso di necessità che potrebbe in ipotesi giustificare una compressione degli obblighi di cooperazione non risulta dimostrato ma anzi appare del tutto generico: non sono emerse minacce determinate, immanenti e non fronteggiabili con misure meno intrusive e più coerenti con lo Stato di diritto.
Il richiamo alla sicurezza nazionale evocata dal Governo, poi, per essere giuridicamente rilevante, avrebbe dovuto poggiare su evidenze specifiche, verificabili e proporzionate; tuttavia, né l'emissione del decreto di espulsione di Almasri né la predisposizione del volo CAI risultano sorrette da un corredo motivazionale ancorato a dati chiari e inequivocabili. Anzi, come evidenzia il Tribunale dei Ministri, non sussistevano ragioni oggettive per preferire un volo speciale, considerata la disponibilità di collegamenti di linea per Tripoli compatibili con tempi e sicurezza, a conferma del carattere non Pag. 13necessitato della misura. In questo quadro, la cifra dell'intervento governativo appare quella di una scelta organizzativa finalizzata ad assicurare un rientro immediato e «protetto» del ricercato nel teatro dei presunti crimini, piuttosto che quella di un sacrificio calibrato e necessario di altre ragioni pubbliche.
Le ragioni addotte sono rimaste congetturali, prive di immediata verificabilità e, soprattutto, non sono state accompagnate dalla dimostrazione che soluzioni meno lesive dell'ordine giuridico internazionale fossero impraticabili. Lo prova, da un lato, la possibilità di alternative logistiche non eccezionali; e dall'altro, lo dimostra la stessa motivazione del decreto di espulsione, che si è richiamata al mandato della CPI ma per giungere al risultato opposto a quello che lo Statuto di Roma impone, cioè l'arresto e la consegna del ricercato. In proposito, è bene ricordare come il Tribunale dei Ministri sottolinei la «palese irrazionalità» del decreto e l'effetto paradossale di riportare l'indagato nel contesto geografico in cui i crimini sono stati commessi, con un uso deviato e abnorme del potere discrezionale.
Per tali motivi le argomentazioni relative a rischi per la sicurezza, che – si ribadisce – sono tardive rispetto alle difese avanzate dal Governo in aula e nel Paese e, peraltro, contraddittorie con altre giustificazioni addotte sul caso, non sono tali da consentire il diniego dell'autorizzazione a procedere.

4.3.3 La violazione di interessi costituzionali e nazionali.

Mentre, dunque, non vi è certezza sulla tutela dell'interesse nazionale e sui rischi incombenti sugli interessi nazionali, appare invece certo che sono stati violati obblighi costituzionali che hanno rango costituzionale.
In particolare, la tutela della legalità internazionale e dei diritti umani – valori assiologicamente protetti dalla Costituzione anche attraverso l'adesione a trattati internazionali e l'adempimento dei relativi obblighi – integra, nella gerarchia degli interessi pubblici, un parametro rafforzato che non può di certo essere recessivo di fronte a rischi ipotetici e non concreti.
In altri termini, il nesso di necessità che potrebbe in ipotesi giustificare una compressione degli obblighi di cooperazione non risulta dimostrato ma anzi appare del tutto generico: non sono emerse minacce determinate, immanenti e non fronteggiabili con misure meno intrusive e più coerenti con lo Stato di diritto. Il parametro di costituzionalità delineato dall'art. 117 Cost. – nella parte in cui vincola l'azione pubblica al rispetto degli obblighi internazionali pattizi – e, sul piano sistemico, il principio di apertura dell'ordinamento alle norme internazionali (art. 10 Cost.), concorrono a definire la «direzione di marcia» dell'interesse costituzionalmente rilevante in casi come questo: quando il soggetto è accusato di crimini internazionali così gravi, l'adempimento degli obblighi di arresto, consegna e cooperazione non è solo un dovere legale, ma costituisce espressione di un interesse pubblico primario che presidia la dignità umana e l'ordine internazionale. Sotto questo profilo, è significativo che la stessa relazione del Tribunale dei Ministri àncori le proprie conclusioni alla cornice internazionale pattizia, evidenziando come la deviazione dagli obblighi previsti da tale cornice incida sul parametro costituzionale e determini uno sviamento funzionale dell'azione amministrativa.
La gravità dei reati contestati ad Almasri – torture, violenze sessuali, omicidi, detenzioni illegali sistematiche – accresce il peso specifico dell'obbligo di cooperazione, poiché il fine perseguito dalla CPI è la tutela minima della dignità umana a fronte di crimini che offendono la coscienza universale. In tale ottica, il parametro costituzionale non si limita a «consentire» il rispetto dei trattati, ma lo qualifica come veicolo di protezione dei diritti fondamentali, in attuazione degli artt. 10 e 117 Cost., rendendo recessivo ogni interesse politico contingente non assolutamente necessario. Un interesse Pag. 14pubblico che si fondi su timori generici e indeterminati non può prevalere su quello – normativamente tipizzato e costituzionalmente orientato – di assicurare la cooperazione con la giustizia internazionale.

4.3.4 L'effetto di un eventuale diniego all'autorizzazione quale delega in bianco per rinunciare al contrasto della criminalità internazionale.

I membri del Governo hanno sostanzialmente provato a sostenere che la decisione di non arrestare Almasri, la mancata consegna alla CPI e l'espulsione in Libia si fosse resa necessaria perché il Governo italiano era sotto ricatto da parte della milizia libica RADA, che avrebbe potuto effettuare ritorsioni contro interessi italiani. Per quanto la prospettazione di generiche esigenze di sicurezza collegate a interessi nazionali non sia sufficiente a determinare una decisione di diniego di autorizzazione a procedere nei confronti di Ministri accusati di avere commesso reati al fine di assicurare la fuga dalla giustizia di un criminale internazionale, occorre però sul tema evidenziare quanto segue.
Dapprima, abbiamo già detto che, se quanto sopra fosse idoneo a legittimare un diniego dell'autorizzazione a procedere, giungeremmo all'assurda conclusione che la legge costituzionale 1/1989 concede immunità (rectius, impunità) ai Ministri quando commettono gravi reati al fine di violare obblighi internazionali, obblighi protetti dagli articoli 10 e 117 della Costituzione, e di tutelare autori di crimini internazionali la cui prevenzione e repressione è, invece, riconosciuta nel diritto internazionale quale obbligo pattizio e generale erga omnes.
Se così fosse, la legge 1/1989 diventerebbe lo strumento mediante il quale giustificare la violazione degli obblighi internazionali, tesi ovviamente assurda, che conduce a una lettura distorta e inaccettabile di quella norma che – ricordiamo – non concede impunità ai Ministri ma in via eccezionale li tutela dal processo ordinario se hanno agito per tutelare beni costituzionali che in questo caso sono stati invece violati. E questo non è accettabile.
Ma vi è di più. Una lettura della norma costituzionale di questo tipo finirebbe per tutelare governi del Paese deboli, soggetti – a causa della loro debolezza – a pressioni esterne provenienti da bande armate violente, criminali o terroristiche. In questo scenario globale caratterizzato da guerre, violenza, clamorosa violazione dei diritti umani, legittimare le condotte di ministri, che sono accusati di avere commesso reati perché subalterni rispetto a bande armate che operano all'estero violando diritti fondamentali della persona solo perché se ne temono le ritorsioni, rappresenterebbe una pericolosa deriva che non può essere tollerata, difesa o addirittura promossa dalla Camera dei deputati.

5) Conclusioni.

5.1. L'inesistenza di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante.

Assodato quindi che la Camera non debba entrare nel merito della fondatezza o meno delle accuse rivolte agli esponenti di Governo, rilevo che la ricostruzione fattuale della vicenda sottoposta al nostro esame mostra come la scelta governativa di non procedere con l'arresto e la consegna di Almasri alla CPI e invece di rimpatriarlo in Libia sia maturata a dispetto della piena attivazione della cooperazione giudiziaria internazionale da parte della Corte penale internazionale e nonostante l'esistenza di un mandato di arresto per crimini contro l'umanità e di guerra, con richieste formali, inoltrate alla filiera amministrativa competente e supportate da un adeguato apparato probatorio.Pag. 15
La tutela della legalità internazionale, l'obbligo di prevenire e reprimere la commissione di crimini internazionali e la tutela dei diritti umani integra, nella gerarchia degli interessi pubblici, un parametro rafforzato che non può di certo essere eliminato di fronte a rischi meramente indeterminati.
Il nesso di necessità che potrebbe in ipotesi giustificare una compressione degli obblighi di cooperazione non risulta dimostrato, ma anzi appare del tutto generico. Il parametro di costituzionalità delineato dall'art. 117 Cost., che impone il rispetto degli obblighi internazionali pattizi, e dall'art. 10 Cost., che dispone che l'ordinamento nazionale si conforma alle norme internazionali generalmente riconosciute, concorrono a definire l'interesse costituzionalmente rilevante in questo caso.
Il richiamo alla sicurezza nazionale evocata dal Governo, poi, per essere giuridicamente rilevante, avrebbe dovuto poggiare su evidenze specifiche, verificabili e proporzionate che nel caso di specie non sono ravvisabili. Pertanto, il sacrificio dei beni costituzionali protetti non risulta accettabile.

5.2. L'inesistenza di un preminente interesse pubblico.

Anche la clausola residuale del preminente interesse pubblico di cui all'art. 9, co. 3, della legge costituzionale n. 1 del 1989 non appare invocabile. Per definizione, essa richiede un interesse di tal rilievo da assorbire il disvalore penale della condotta e una valutazione comparativa stringente: l'interesse addotto deve risultare, alla prova dei fatti, più forte e cogente rispetto agli altri interessi pubblici in gioco. Come già evidenziato nel corso dell'esame in Giunta, la «preminenza» funge da elemento selettivo e non può essere confusa con ragioni di mera opportunità politico-diplomatica. Nel caso Almasri, l'interesse pubblico primario avrebbe dovuto essere quello di assicurare la cooperazione con la CPI, non solo perché così impone la legge di adeguamento (l. n. 237/2012) che attribuisce al Ministro competenze vincolate, ma anche perché la tutela penale internazionale dei crimini più gravi costituisce presidio della pace e dei diritti fondamentali, interessi di rango supremo nell'ordinamento costituzionale.
La sequenza decisionale ricostruita – l'inerzia ministeriale rispetto alle richieste CPI, l'attesa della scarcerazione, l'espulsione e la contestuale organizzazione del volo CAI – non esprime un bilanciamento di interessi in senso costituzionale, ma un palese aggiramento del circuito cooperativo a favore di una soluzione amministrativa dal prevedibile effetto di sottrazione dell'Almasri all'arresto internazionale. Pertanto, la «preminenza» evocata non emerge sul piano probatorio: le ragioni addotte sono rimaste congetturali, prive di immediata verificabilità e, soprattutto, non sono state accompagnate dalla dimostrazione che soluzioni meno lesive dell'ordine giuridico internazionale fossero impraticabili.
Per altro aspetto, non giova, in chiave esimente, la qualificazione degli atti come «politici». Il Tribunale dei Ministri rimarca come ci si trovi davanti ad atti di alta amministrazione, non «liberi nel fine», ma ancorati a presupposti legali e dunque sindacabili, specie in quanto essi hanno inciso su diritti fondamentali e su obblighi internazionali. Una lettura estensiva dell'insindacabilità, pertanto, oltre a collidere con la giurisprudenza costituzionale, svuoterebbe di contenuto la disciplina pattizia e quella interna di adeguamento, consentendo che il ricorso a poteri amministrativi eluda il perimetro della cooperazione giudiziaria.

5.3. Sull'autorizzazione a procedere.

Alla luce di quanto emerso, deve affermarsi che i Ministri Nordio, Piantedosi e il sottosegretario Mantovano non abbiano perseguito né un interesse costituzionalmente Pag. 16rilevante né un preminente interesse pubblico, ma abbiano compiuto una scelta di mero opportunismo politico, fondata su timori generici e non suffragati da evidenze concrete, che mostrano la debolezza del Governo italiano dinanzi a bande armate che operano all'estero e che violano i diritti umani commettendo crimini internazionali. La debolezza del Governo rispetto a potenziali ricatti di milizie armate e a ritorsioni generiche non è sufficiente per consentire alla Camera di concedere ai Ministri accusati di avere violato la legge l'immunità dal processo penale.
La loro condotta ha determinato una grave violazione degli obblighi internazionali dell'Italia e ha compromesso l'interesse superiore della comunità internazionale a vedere perseguiti i responsabili di crimini di guerra e contro l'umanità. Le scriminanti previste dall'articolo 9 della legge costituzionale n. 1 del 1989 non possono dunque trovare applicazione.
Resta, infine, la responsabilità politica di avere occultato la natura reale delle decisioni assunte, presentandole al Parlamento come inevitabili conseguenze giuridiche, quando in realtà sono state il frutto di un calcolo politico censurabile e di un cedimento a pressioni esterne. Una condotta che ha minato la credibilità internazionale dell'Italia e la trasparenza interna del rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento.
Per tutte le considerazioni sopra svolte, si propone all'Aula della Camera di concedere l'autorizzazione a procedere nei confronti dei Ministri Carlo Nordio e Matteo Piantedosi nonché del Sottosegretario Alfredo Mantovano ai sensi dell'articolo 96 della Costituzione.

Federico GIANASSI, relatore di minoranza