Onorevoli Colleghi! - Con deliberazione del 17 novembre 2014, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 275 del 26 novembre 2014, la Camera dei deputati ha istituito la Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema di accoglienza e di identificazione, nonché sulle condizioni di trattenimento dei migranti nei centri di accoglienza, nei centri di accoglienza per richiedenti asilo e nei centri di identificazione ed espulsione.
La durata della Commissione è fissata in un anno, a decorrere dalla sua costituzione, avvenuta il 26 marzo 2015 con l'elezione del suo ufficio di presidenza. Il suddetto periodo annuale costituisce anche il termine per la presentazione della relazione finale.
Sulla base di quanto verrà esposto di seguito, si ritiene necessario che la durata dei lavori della Commissione sia prorogata fino al termine della XVII legislatura e che l'ambito di indagine, pur rimanendo nei confini indicati dalla delibera istitutiva, sia comunque articolato in modo più puntuale, secondo quanto suggerito dall'esperienza dei primi mesi di attività dell'organo.
Inoltre, in ragione della rapida evoluzione della materia e della necessità di porre tempestivamente a disposizione del legislatore elementi di conoscenza aggiornati per la valutazione di possibili interventi di riforma normativa, si propone che la medesima Commissione presenti alla Camera dei deputati una relazione sui risultati dell'inchiesta ogni dodici mesi, oltre a quella che è essa tenuta a presentare al termine dei propri lavori.
Per la medesima finalità di fornire aggiornati strumenti conoscitivi su materie di pressante attualità, si prevede che la Commissione si adoperi per comporre un quadro statistico quanto più possibile completo, affidabile e costantemente aggiornato sui temi di sua competenza, destinato a una diffusione pubblica, ovviamente per la parte non soggetta a obblighi di riservatezza.
Infine, l'entrata in vigore del recente decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, attuativo della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, oltre ad aver profondamente mutato la normativa vigente al momento dell'istituzione della Commissione, rende altresì opportuno apportare una modifica formale all'originaria deliberazione istitutiva, allo scopo di eliminare il riferimento alle tipologie dei centri di accoglienza (CDA e CARA), atteso che il sistema di accoglienza si articola adesso in diverso modo.
Occorre premettere che la Commissione parlamentare di inchiesta ha potuto iniziare i propri lavori solo dopo avere approvato, nella seduta del 9 aprile 2015, il proprio regolamento interno, la cui predisposizione ha richiesto un tempo fisiologico di circa quindici giorni.
Pur avendo iniziato con grande tempestività lo svolgimento del proprio compito istituzionale, l'organo parlamentare ha visto il proprio lavoro nei primi mesi inevitabilmente condizionato dai tempi tecnici occorrenti per l'espletamento delle procedure necessarie per divenire pienamente operativo, compresa la procedura di designazione dei consulenti. Al proposito, sembra opportuno precisare che per ogni consulente è stato vagliato con cura il relativo curriculum vitae ed è stata verificata la specifica competenza in funzione del contributo che poteva fornire ai lavori della Commissione; nessuna consulenza comporta per la Camera oneri ulteriori rispetto al mero rimborso delle spese.
Fin da principio, il mandato inquirente della Commissione si è dovuto misurare con un fenomeno in rapida evoluzione e, soprattutto, di dimensioni sempre più imponenti.
L'Italia, anche per la sua posizione geografica, è iscritta permanentemente nel novero dei Paesi industrializzati più esposti ai flussi di stranieri richiedenti protezione internazionale. È però evidente che il fenomeno migratorio, che ha interessato dapprima l'Italia e successivamente l'intero continente europeo a partire dalla seconda metà dell'anno 2015, si è manifestato in forme così accentuate da assumere contorni epocali e, purtroppo, toni sempre più drammatici.
Le numerose perdite di vite umane, anche in tenera età, di persone che semplicemente, nella gran parte dei casi, fuggono da gravi calamità verificatesi al di fuori dei confini dell'Europa rappresentano una ferita aperta nel tessuto dei princìpi europei di accoglienza e di doveroso soccorso delle popolazioni in difficoltà.
Ne costituiscono testimonianza sia la scelta della Commissione europea di inserire il tema delle migrazioni tra le dieci priorità politiche dell'Unione, in vista dell'elaborazione di risposte immediate e concrete, sia il contenuto dell’«Agenda Juncker», ossia l'Agenda europea sulla migrazione, adottata dalla Commissione europea il 13 maggio 2015.
Altrettanto significative sono le decisioni assunte, sia a livello interno sia sul piano internazionale, in materia di politiche dei rimpatri e di presidio delle frontiere. Alcuni Stati europei hanno finanche assunto misure restrittive alla libera circolazione nell'area Schengen, con inevitabili effetti sul nostro Paese, in relazione alle nuove rotte migratorie.
Le iniziative politiche dei Governi e delle istituzioni europee, unitamente alla crescente attenzione dei mezzi d'informazione e delle opinioni pubbliche alle materie oggetto dell'indagine, hanno indotto la Commissione a ricercare un sempre maggiore approfondimento dei punti di forza e delle criticità del sistema italiano.
È apparso quindi necessario - proprio al fine di assolvere compiutamente al mandato conferito dall'Assemblea parlamentare - modulare la prospettiva dell'indagine in modo da non limitarla alla mera ricognizione della situazione in essere alla data della costituzione della Commissione.
Significativamente può essere richiamato il dibattito svolto in relazione all'esame della proposta presentata il 19 gennaio 2015 - dunque successivamente alla deliberazione sull'istituzione della Commissione - di istituire un'ulteriore Commissione parlamentare di inchiesta, orientata in modo specifico ad approfondire i meccanismi di controllo dell'uso delle risorse pubbliche per l'affidamento della gestione dei centri di accoglienza dei migranti e la gestione dei medesimi, nonché sul funzionamento dei meccanismi di rimpatrio (Doc. XXII, n. 38, d'iniziativa dei deputati Fedriga ed altri).
Occorre rilevare che le motivazioni che hanno portato i componenti della Commissione di merito e, successivamente, i membri dell'Assemblea a respingere la citata proposta partivano dalla considerazione che un siffatto approfondimento fosse necessario e doveroso. Semplicemente, l'orientamento prevalente è stato nel senso di ritenere che tale funzione inquirente potesse e dovesse essere svolta dalla Commissione già esistente.
Ciò testimonia la necessità, evidentemente condivisa in modo ampio, di rimettere a tale organo il compito di non tralasciare alcuno dei campi d'indagine ad esso originariamente affidati. Pertanto, al fine di superare ogni dubbio sulle materie oggetto di inchiesta, la presente proposta intende integrare la deliberazione istitutiva nel senso di chiarire [lettera f) del nuovo comma 2-bis dell'articolo 1] che l'indagine comprende l'approfondimento sull'uso delle risorse economiche nazionali e internazionali impegnate, accertandone le modalità di impiego e l'efficace utilizzo, nel quadro di una verifica ad ampio spettro sulla complessiva gestione dei centri, sull'efficienza delle strutture, sulle procedure di affidamento e sulle convenzioni stipulate con gli enti gestori, elementi decisivi per una proficua valutazione delle politiche di settore e dei loro parametri finanziari.
Fin dai suoi primi passi, l'indagine parlamentare si è quindi orientata verso una prospettiva integrale di analisi del tema dell'accoglienza dei migranti, proiettando la visuale verso l'analisi dei notevoli mutamenti del sistema di accoglienza intervenuti, anche sul piano normativo interno e dell'Unione europea, durante l'anno 2015 e in corso di assestamento nel 2016.
In particolare, sul piano normativo interno, con l'entrata in vigore del citato decreto legislativo n. 142 del 2015 il Governo italiano ha inteso riformare l'intero sistema dei centri di accoglienza, anche allo scopo di rispondere a sollecitazioni delle istituzioni europee con le quali il dialogo ha assunto talvolta toni aspri e polemici.
La proposta di integrare l'articolo 1 della deliberazione istitutiva con i nuovi commi 2-bis e 2-ter muove dall'intendimento di esprimere in modo più puntuale, secondo quanto suggerito dall'esperienza dei primi mesi di attività, l'oggetto dell'inchiesta delineato dalla medesima deliberazione istitutiva.
Infatti, per un più proficuo e tempestivo adempimento del mandato, la Commissione parlamentare, già dai mesi iniziali della sua attività, ha strutturato l'inchiesta in specifici filoni di indagine, ciascuno dei quali naturalmente suscettibile di essere ulteriormente frazionato in argomenti più specifici, affidando compiti istruttori ai gruppi di lavoro interno.
In particolare, sono state individuate nove tematiche meritevoli di approfondimento.
La prima riguarda il sistema di identificazione e primissima accoglienza dei migranti, che costituisce un oggetto di strettissima attualità in ragione delle sue interferenze con il sistema normativo europeo definito dal regolamento (UE) n. 604/2013 (cosiddetto «Dublino III»), una disciplina di cui da più parti si auspicano la riforma e il progressivo superamento, almeno ampliandone le possibilità derogatorie. Ciò peraltro è già parzialmente avvenuto con l'introduzione della procedura di ricollocazione dei migranti (definita nelle decisioni n. 2015/1523 del Consiglio, del 14 settembre 2015, e n. 2015/1601 del Consiglio, del 22 settembre 2015), procedura che purtroppo non sembra aver raggiunto i risultati sperati. Inoltre, al tema dell'identificazione la Commissione parlamentare di inchiesta ha opportunamente collegato la ricognizione - anch'essa di estrema importanza e delicatezza - sulle condizioni in cui permangono nel territorio nazionale i cosiddetti «transitanti», che sempre più frequentemente affluiscono in massa in specifici luoghi (siano essi la stazione di Milano, la scogliera di Ventimiglia o altri siti estemporaneamente individuati).
La seconda tematica di indagine concerne invece il sistema di profilassi e assistenza sanitaria, con specifico riguardo alla visita sanitaria di ingresso e alle prestazioni erogabili dal Servizio sanitario nazionale. L'obiettivo è quello di individuare le migliori pratiche per coniugare l'esigenza di potenziare la tutela del fondamentale diritto alla salute di coloro che sbarcano sulle nostre coste con la necessità di adottare ogni misura opportuna per la prevenzione dei rischi, a tutela della popolazione residente.
Un terzo filone di indagine si è concentrato sul sistema dei centri di accoglienza, al fine di valutare in termini comparativi i possibili modelli organizzativi. Al riguardo, l'esperienza e gli elementi di valutazione acquisiti dalla Commissione evidenziano fin d'ora come il modello realizzato nel recente passato, caratterizzato da strutture permanenti di grandi dimensioni e da altre strutture temporanee di carattere straordinario, debba essere superato a beneficio di modelli di accoglienza diffusa, quali si realizzano già in parte con la rete del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) e con altre forme di coinvolgimento delle autonomie territoriali e delle reti di associazioni e operatori attivi in ambito sociale. Naturalmente questo settore di attività implica, altresì, una valutazione dell'attuale meccanismo di riparto quantitativo dei richiedenti asilo sul territorio nazionale, fissato dall'accordo stipulato nella riunione della Conferenza unificata del 10 luglio 2014, anche in questo caso in funzione dell'obiettivo di realizzare le migliori condizioni per fornire ai fruitori dell'accoglienza efficaci servizi e strumenti di integrazione sociale.
Un quarto tassello dell'indagine riguarda il tema della protezione dei minori stranieri non accompagnati e delle altre categorie di soggetti vulnerabili. Le cronache di questi giorni hanno nuovamente portato all'attenzione dell'opinione pubblica una situazione che la Commissione sta indagando con la massima diligenza e sensibilità, per conoscere nel modo più dettagliato possibile la situazione in cui vengono accolti i minori stranieri non accompagnati, così come le donne incinte o vittime di tratta, così come anche le famiglie mononucleari o i soggetti affetti da malattie. La tutela dei soggetti vulnerabili richiede uno sforzo supplementare quando a versare in tali condizioni sono persone che approdano nel nostro Paese tramite percorsi dolorosi e impervi.
Un quinto oggetto di indagine riguarda il meccanismo dei bandi di gara per l'affidamento degli appalti dei servizi di accoglienza dei migranti, con l'attenta verifica dei requisiti indicati per l'accesso alla procedura, degli strumenti di gestione contabile e del sistema dei controlli, sia sul piano strettamente finanziario sia su quello - invero più difficilmente valutabile, ma sicuramente decisivo in questo settore - della qualità e dell'efficacia dei servizi offerti.
Un sesto aspetto su cui si fonda l'intero sistema dell'accoglienza dei migranti riguarda poi le procedure amministrative e giurisdizionali per l'asilo. In questo ambito, la Commissione sta analizzando tempi e modalità di esame delle domande di protezione internazionale, allo scopo di individuare misure per la semplificazione e l'accrescimento dell'efficienza del lavoro delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale. Ma ancor più urgente appare un'analisi delle necessità di miglioramento dei procedimenti giurisdizionali di verifica delle decisioni assunte in prima battuta, vero nodo cruciale su cui si incagliano i tempi fisiologici di permanenza e l'alternanza di ingressi e uscite nei centri di seconda accoglienza, con effetti sulla sostenibilità del sistema.
Un settimo tema - invero già ampiamente oggetto di analisi ma anche per questo massimamente sensibile - riguarda le misure di trattenimento dei migranti nei centri di identificazione ed espulsione (CIE) e il funzionamento del sistema dei rimpatri. Pur trattandosi di strutture di piccole dimensioni (al presente, essendo note le scelte governative di futuro ampliamento), i CIE rappresentano un punto di grande criticità per il loro impatto sulle garanzie costituzionali di tutela della persona e di conformità ai princìpi di solidarietà del diritto internazionale, su cui l'indagine parlamentare intende fare pienamente luce. Sull'altro versante, occorre individuare misure che assicurino l'effettività delle decisioni di rimpatrio che, come noto, richiedono la collaborazione di Stati di origine per i quali, senza un accordo di reingresso assunto a livello europeo e dotato di adeguate compensazioni, i margini d'interesse sono chiaramente minimi.
Costituisce anche materia dell'inchiesta parlamentare - ed è l'ottavo filone di indagine - l'analisi dei costi complessivi del sistema. Come specificato in sede di discussione della citata proposta di istituzione di un'ulteriore Commissione di inchiesta (Doc. XXII, n. 38, d'iniziativa dei deputati Fedriga ed altri), rientra pienamente nella competenza di quest'organo - e anzi ne costituisce un elemento essenziale - l'accertamento dell'uso delle risorse economiche nazionali e internazionali impegnate, verificando le modalità del loro impiego e il loro efficace utilizzo, nel quadro di un'indagine ad ampio spettro sulla complessiva gestione dei centri, sull'efficienza delle strutture, sulle procedure di affidamento e sulle convenzioni stipulate con gli enti gestori, elementi decisivi per una reale valutazione delle politiche di settore e dei loro parametri finanziari. Su ciò la Commissione sta operando senza atteggiamenti precostituiti, ma l'attività fin qui svolta appare mettere progressivamente in evidenza come anche in questo settore molte risorse siano andate disperse in nome di una prospettiva emergenziale che poteva e doveva essere evitata, facendo prevalere una logica di programmazione nel governo di un fenomeno imponente ma non per questo imprevedibile nei suoi sviluppi.
Infine, l'ultimo campo di indagine - il nono - si riferisce alle risultanze delle principali inchieste giudiziarie che hanno coinvolto il settore dell'accoglienza. Non è certo intenzione della Commissione parlamentare di inchiesta invadere gli ambiti di pertinenza della magistratura, ma essa è consapevole del fatto che dalla documentazione giudiziaria acquisita (a partire dalla fondamentale operazione nota come «Mafia capitale», condotta dalla procura della Repubblica di Roma) possono emergere chiavi di lettura utili a comprendere il passato, nonché suggerimenti di misure correttive da introdurre nel sistema.
Anche l'acquisizione dei documenti processuali afferenti al settore di inchiesta della Commissione parlamentare, nonostante la piena collaborazione dell'autorità giudiziaria, si è rivelata estremamente delicata e complessa, in ragione dell'evoluzione di importanti filoni di inchiesta giudiziaria e dell'imponente mole di atti acquisiti.
Gli atti formati dagli organi giudiziari, oltre a rivelarsi estremamente copiosi, hanno consentito di acquisire informazioni che inevitabilmente allargano gli orizzonti investigativi dell'organo parlamentare, deciso in ogni caso ad analizzare direttamente ogni elemento utile all'inchiesta, al di là di quanto accertato dalla magistratura.
Un ulteriore campo di analisi ha riguardato, poi, l'acquisizione dei dati e delle evidenze statistiche, che in un fenomeno come quello migratorio si rivela essenziale ma, al contempo, sempre più complessa, date le difficoltà di rilevazione e di analisi in un momento storico di particolare incidenza delle migrazioni forzate; in questo senso sono numerosi i soggetti detentori delle informazioni a cui la Commissione si rivolge nell'ambizione di assumere un quadro statistico quanto più possibile completo.
L'obiettivo che la Commissione si è data è quello di realizzare, nel medio periodo, un compendio statistico affidabile e costantemente aggiornato sui temi di propria competenza, al fine di poterli diffondere - ovviamente per la parte non soggetta a riservatezza - nella misura più ampia possibile.
In sintesi, per dar conto dell'attività svolta fino al 30 gennaio 2016, si rappresenta che da quando è divenuta operativa, ossia dal mese di maggio 2015, la Commissione ha fin qui svolto 40 sedute e 60 audizioni (per 82 ore di lavori), cui si aggiungono 27 audizioni svolte nel corso delle missioni (per ulteriori 26 ore).
Delegazioni della Commissione sono state impegnate in ben 10 missioni, in diverse zone della Sicilia, in Calabria, nel Lazio, in Campania, in Puglia e in Lombardia.
È stato acquisito materiale documentale pari ad oltre 90.000 pagine, tutte informatizzate, depositate presso l'archivio della Commissione e disponibili per la consultazione secondo il rispettivo regime di riservatezza.
Il lavoro ancora da svolgere risulta, quindi, estremamente impegnativo e complesso, sia per l'ingente quantità di atti e documenti in possesso della Commissione da analizzare, sia per le ulteriori prospettive di approfondimento di tematiche in costante evoluzione.
Un programma di inchiesta ambizioso richiede inevitabilmente di strutturare i relativi risultati in una pluralità di relazioni intermedie. È già in corso la redazione delle prime relazioni, che potranno essere presentate nelle prossime settimane, anche in ragione dell'urgenza di fornire adeguati strumenti conoscitivi all'istituzione parlamentare su temi di pressante attualità.
Per le ragioni sopra esposte, si propone quindi di modificare l'articolo 1 della deliberazione della Camera dei deputati 17 novembre 2014, per prorogare la durata dei lavori della Commissione fino al termine della XVII legislatura, per eliminare ogni riferimento alla tipologia dei centri di accoglienza (CARA e CDA), sostituendolo con un più corretto riferimento ai centri di accoglienza e trattenimento dei migranti, nonché alle procedure di accoglienza, identificazione ed espulsione, e, infine, per integrare l'oggetto dell'inchiesta comprendendovi anche l'uso delle risorse pubbliche impegnate per fronteggiare il fenomeno migratorio.
Inoltre, si interviene sulla lettera m) del medesimo articolo al solo fine di precisarne il significato, mentre con l'introduzione dei nuovi commi 2-bis e 2-ter si persegue, rispettivamente, il fine di articolare in modo puntuale i contenuti dell'inchiesta e di affidare alla Commissione anche il compito, strumentale rispetto all'inchiesta vera e propria, di comporre un quadro statistico completo e aggiornato sul fenomeno migratorio.
Ancora, si propone una modifica all'articolo 2, prevedendo che la Commissione presenti alla Camera dei deputati una relazione sul risultato dell'inchiesta ogni dodici mesi e, comunque, al termine dei propri lavori.
Infine, si stabilisce che le risorse messe a disposizione della Commissione dalla delibera istitutiva per l'anno 2015 siano confermate anche per gli anni successivi.

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