L'investimento nella Garanzia per i giovani.

I deputati e le deputate di Sinistra ecologia libertà (SEL) avevano denunciato il rischio dell'insufficienza delle risorse ancora prima che il programma fosse approvato in sede di Unione europea, nella mozione presentata in occasione del Consiglio europeo dei Capi di Stato e di governo dell'Unione europea del 27 e 28 giugno 2013. La mozione poneva l'accento sulla necessità di individuare ingenti risorse nel bilancio nazionale per far funzionare il programma, come poi ha chiesto anche la Commissione europea.
Secondo l'Unione europea senza il cofinanziamento nazionale la Garanzia per i giovani rischia di non funzionare. Già l'ex Commissario Làszló Andor aveva evidenziato l'importanza dell'investimento economico degli Stati per la riuscita del programma. In una sua dichiarazione aveva affermato che il pacchetto «aiuterà gli Stati membri a sostenere i giovani nella transizione dalla scuola al lavoro. Le conseguenze economiche dell'inerzia sarebbero estremamente gravi».
Nella nota della Commissione europea dell'8 ottobre 2014 (European Commission MEMO «The EU Youth guarantee»), viene rimarcato che gli Stati membri devono considerare le misure a favore dell'occupazione giovanile una priorità dei propri bilanci. In un apposito paragrafo della nota, la Commissione chiede agli Stati di investire cospicue risorse dei bilanci nazionali sulla Garanzia per i giovani, illustrando i disastri derivanti dalla disoccupazione con argomentazioni che erano state già utilizzate nella proposta di legge che chiede l'introduzione di un Green new deal (atto Camera 1965).
La Garanzia per i giovani ha un costo per gli Stati membri che l'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) ha stimato in 21 miliardi di euro all'anno. Tuttavia, il mancato intervento per abbattere la disoccupazione avrebbe costi più alti.
La European foundation for living and working conditions (Eurofound) ha stimato che la perdita economica nell'Unione europea derivante dall'avere milioni di giovani fuori dal mercato del lavoro o dai percorsi di formazione scolastica o professionale ha avuto un costo di 150 miliardi di euro nel 2011 (1,2 per cento del prodotto interno lordo degli Stati membri) in termini di prestazioni erogate e di perdita di entrate. Questi costi si aggiungono a quelli che la disoccupazione genera a lungo termine per l'economia, la società e le persone coinvolte, come il rischio di povertà.
Il costo dell'inazione è quindi molto alto: la Garanzia per i giovani è un investimento. Per la Commissione questa è una spesa cruciale per l'Unione europea per preservare la sua crescita potenziale in futuro. Il significativo contributo finanziario dell'Unione europea può aiutare, ma per far funzionare la Garanzia per i giovani, gli Stati devono rendere una priorità nei loro bilanci nazionali le misure a favore dell'occupazione giovanile.
Sul programma italiano verranno investiti un miliardo e mezzo di euro, la maggior parte rivenienti dall'Unione europea (il 65 per cento), ma l'Italia non ha stanziato le maggiori risorse richieste dall'Unione europea oltre al cofinanziamento obbligatorio.
Per un Paese come il nostro investire ulteriori risorse è inevitabile e necessario, se è vero - come calcolato dall'OIL - che i costi di attuazione della Garanzia per i giovani crescono se lo Stato non dispone della struttura atta a realizzarla su vasta scala e se c'è un alto numero di giovani interessati dagli interventi. Entrambe queste debolezze sono presenti nel nostro Paese.
A un anno dall'avvio del programma (maggio 2014), la situazione in Italia dell'attuazione della Garanzia per i giovani è drammatica, come emergerà dal seguito di questa relazione introduttiva.
I problemi emersi - non solo quelli indicati dalla Corte dei conti europea - sono ancora tutti da risolvere e molti derivano dagli errori contenuti nel piano nazionale fin dalla sua elaborazione.
La mancata riforma dei servizi per l'impiego e l'insufficienza di addetti presso tali uffici sono in cima alla lista dei problemi. Le carenze organizzative, la mancanza di offerte di lavoro di qualità e il ridotto numero di tirocini e di stage fanno pensare che il programma fallirà.
Tuttavia non possiamo permettercelo. Siamo uno dei Paesi con il più alto numero di disoccupati in Europa e, secondo la previsione del Fondo monetario internazionale (FMI), la situazione è destinata a peggiore nei prossimi anni.

Il percorso verso la Garanzia per i giovani - Youth on the move.

Nel 2010, la Commissione europea aveva lanciato l'iniziativa Youth on the Move (Giovani in movimento) allo scopo di porre i giovani al centro delle attività legate alla creazione di un'economia europea forte, basata sulla conoscenza, sulla ricerca e sull'innovazione.
L'iniziativa aveva assunto la forma di una comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni: «Youth on the move - Un'iniziativa per valorizzare il potenziale dei giovani ai fini di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva nell'Unione europea (COM(2010) 477 def. del 15 settembre 2010)».
Successivamente, le conclusioni del Consiglio europeo del 19 novembre 2010 sull'iniziativa «Youth on the move - Un approccio integrato in risposta alle sfide cui sono confrontati i giovani» (Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea C 326 del 3 dicembre 2010) avevano richiesto che essa fosse attuata nel contesto della strategia Europa 2020 e coerentemente con il programma Istruzione e formazione 2020. Le conclusioni avevano anche insistito sulla necessità di razionalizzare e ottimizzare gli obiettivi e gli investimenti in un periodo di restrizioni di bilancio.
Nella comunicazione della Commissione si chiedeva di:
supportare meglio i giovani nella transizione dalla scuola al lavoro mediante misure attive per il mercato del lavoro o misure sociali;
incentivare i datori di lavoro ad assumere personale senza esperienza attraverso misure apposite;
aiutare particolarmente i giovani a rischio in modo da facilitare il loro ritorno all'istruzione e alla formazione o al mercato del lavoro.

Al fine di sostenere lo sviluppo delle politiche in questo campo, la Commissione si era impegnata a effettuare un monitoraggio sistematico della situazione dei giovani che non lavorano né studiano.
La Commissione aveva quindi istituito un dialogo tra i servizi pubblici europei per l'impiego, che si sono incontrati nel marzo 2011 al fine di esaminare gli approcci e le misure adottate a favore dei giovani poco qualificati.
Inoltre, la comunicazione chiedeva di considerare il lavoro autonomo e l'imprenditorialità come una valida opzione per ridurre la disoccupazione giovanile e lottare contro l'esclusione sociale. La promozione dello spirito imprenditoriale da parte delle istituzioni scolastiche, con il sostegno del settore pubblico e privato, veniva ritenuta essenziale, chiedendo per i giovani maggiori opportunità e sostegno per creare un'impresa o mettersi per proprio conto. La Commissione incoraggiava un maggiore uso del nuovo strumento europeo di microfinanziamento Progress per sostenere i potenziali giovani imprenditori.

Gli atti successivi: Youth opportunities initiative e Youth employment package.

Nell'ambito dell'iniziativa Youth on the move, il 20 dicembre 2011 la Commissione propose la Youth opportunities initiative (COM(2011) 933 final) e nel gennaio 2012 annunciò che avrebbe lavorato con gli otto Stati membri più colpiti dalla disoccupazione costituendo un Youth action teams con lo scopo di utilizzare meglio i fondi europei ancora disponibili per il periodo di programmazione 2007-2013. L'investimento principale di risorse intendeva aiutare i giovani disoccupati che avevano abbandonato la scuola superiore a completarla o a garantire loro un percorso professionalizzante o, infine, a offrire ai giovani laureati la prima esperienza lavorativa.
Il 5 dicembre 2012, all'interno del Youth employment package (COM(2012) 729 final «Proposal for a Council recommendation on establishing a Youth Guarantee»), la Commissione presentò la raccomandazione per l'istituzione di una Garanzia per i giovani (Youth guarantee), che fu approvata dal Consiglio dei ministri del 22 aprile 2013 e successivamente adottata dal Consiglio europeo del 27 e 28 giugno 2013.

La Garanzia per giovani.

La Garanzia per i giovani raccomanda alla Commissione e agli Stati membri che sia garantito ai giovani fino a 25 anni (o fino a 30 anni in base alla scelta degli Stati) - entro quattro mesi dal momento in cui hanno lasciato il sistema formale d'istruzione o hanno perso il lavoro - un lavoro di buona qualità commisurato al loro percorso di studi, alle loro capacità o alle esperienze pregresse, oppure che siano offerte loro la formazione, le competenze o l'esperienza richieste per trovare un lavoro in futuro attraverso lo svolgimento di un apprendistato, o di uno stage ovvero attraverso la formazione continua.
La Garanzia per i giovani è stata mutuata dalle esperienze positive che si sono avute in Austria e in Finlandia, dove gli investimenti sulla transizione scuola-lavoro hanno garantito che l'83,5 per cento dei giovani finlandesi disoccupati abbia trovato - entro tre mesi dall'iscrizione al programma - un lavoro, uno stage, un apprendistato o un percorso formativo scolastico.
La raccomandazione fornisce agli Stati orientamenti sui quali fondare il programma Garanzia per i giovani, sviluppati in base alle situazioni nazionali, regionali e locali e tenendo presente il genere e la diversità dei giovani ai quali sono destinate le misure.
L'attuazione del programma richiede un complesso di misure che possono essere attuate nel breve, medio e lungo termine. Mentre alcuni risultati collegati alle azioni dirette agli individui possono essere raggiunti velocemente, altri richiedono del tempo per avere un impatto positivo. Esempi di misure a lungo termine individuate nella raccomandazione sono: riforme strutturali dei sistemi pubblici di servizio all'impiego e modifiche alla legislazione in materia di lavoro.
L'8 ottobre 2014 la Commissione europea ha diffuso una nota (European Commission MEMO «The EU Youth Guarantee»), che chiede agli Stati membri di investire ingenti risorse finanziarie sulla Garanzia per i giovani.
L'importante nota ricorda la gravità della disoccupazione giovanile negli Stati membri dell'Unione europea e in particolare nell'area euro e si concentra sulla definizione della Garanzia per i giovani come azione di riforma strutturale dell'Unione europea, in quanto richiederebbe a molti Stati di operare profonde riforme strutturali nel sistema di acquisizione delle competenze, di ricerca del lavoro e dei sistemi di educazione formale per migliorare la transizione scuola-lavoro e l'impiegabilità dei giovani. Essa vuole aiutare i giovani ad acquisire le competenze richieste dalle aziende, oppure riformare le agenzie pubbliche per l'impiego negli Stati nei quali queste non sono in grado di mettere in relazione le richieste di impiego provenienti dalle imprese con i giovani che hanno le competenze.
Nella nota si spiega che la Garanzia per i giovani fornisce strumenti per il supporto nella ricerca di lavoro o corsi di formazione professionale, ma incoraggia anche l'utilizzo di una vasta gamma di misure proattive che possono aiutare a stimolare la domanda di lavoro dei giovani. Sussidi salariali o di assunzione, temporanei e mirati, o sovvenzioni di apprendistato e di tirocinio, sono ritenuti misure spesso necessarie per integrare con successo i giovani nel mercato del lavoro. Tali misure vengono definite «investimenti sociali» che permetterebbero ai giovani di impiegare le loro competenze per un uso produttivo e svilupparle ulteriormente, in contrasto con la perdita di competenze e con la demotivazione che deriva dalla disoccupazione di lunga durata e dall'inattività.
Secondo la Commissione fare buon uso di misure sul lato della domanda è molto importante se si vuole ottenere un impatto reale in termini di riduzione degli attuali elevati livelli di disoccupazione giovanile e di inattività economica.
La nota precisa, inoltre, che le finalità della Garanzia per i giovani non possono consistere nella concessione di sussidi diretti alle imprese per l'assunzione di giovani, che sono state oggetto di altri programmi dell'Unione europea, alcuni dei quali vengono indicati.

La Garanzia per giovani e il problema della crescita dei posti di lavoro.

La nota della Commissione europea dell'8 ottobre 2014 spiega che la Garanzia per i giovani non è in grado di far aumentare i posti di lavoro se non ci sarà una crescita economica adeguata perché, spiega la Commissione, la Garanzia per i giovani non sostituisce gli strumenti macroeconomici. Viene precisato che, guardando le statistiche sul tasso di disoccupazione generale in Europa degli ultimi 15-20 anni, ci si può aspettare che cali solo se il prodotto interno lordo annuo cresce più dell'1,5 per cento di media. Mentre la diminuzione della disoccupazione giovanile richiede tassi di crescita ancora più alti a motivo di una serie di fattori di occupabilità che riguardano solo i giovani.
A tale proposito, sembra utile riportare qui un articolo chiarificatore di Lucrezia Reichlin, comparso sulle pagine de «Il Corriere della sera» del 27 marzo 2015, nel quale viene spiegato che, in base alle previsioni della Banca centrale europea (BCE), il tasso di disoccupazione atteso nell'eurozona per i prossimi anni non diminuirà e che peggiore situazione si verificherà in Italia: «Le domande che l'Europa non si fa, le domande che l'Europa continua a non farsi. - È da qualche settimana che si parla con insistenza di ripresa in Europa e, finalmente, anche in Italia. I dati di tutti i settori e i sondaggi sulle aspettative di imprese e consumatori segnalano che il tasso di crescita del Prodotto interno lordo (PIL) del primo trimestre del 2015, che sarà pubblicato a maggio, confermerà il dato positivo di fine anno. È molto probabile che la ripresa sia cominciata nella seconda metà del 2014. Meno certa è la traiettoria della ripresa nei prossimi anni, ma, stando alle previsioni di molti ed in particolare a quelle della Banca centrale europea (BCE), pubblicate una decina di giorni fa, l'economia dell'eurozona tornerà gradualmente al suo indice di crescita storico del 2 per cento (il cosiddetto potenziale) nel 2017. Ma se si guarda all'ultima riga della tabella pubblicata dalla BCE, c'è un numero che getta un'ombra nera su questa ripresa. Nel 2017 il tasso di disoccupazione sarà del 9,9 per cento, neanche due punti più basso di quello di oggi. Poiché questo corrisponde alla crescita potenziale, la previsione implica che, nell'eurozona, il cosiddetto tasso "naturale" di disoccupazione, cioè quello che si realizzerà quando tutti gli occupabili avranno trovato lavoro, è quasi del 10 per cento. Questo 10 per cento non scomparirà con la ripresa e per quanto definito naturale nel linguaggio tecnico, di naturale ha ben poco e a questo 10 per cento si aggiungono le persone che non cercano un impiego attivamente in quanto scoraggiate, e si considera che questo numero è composto in gran parte di disoccupati da lungo tempo, stiamo quindi dicendo che la zona euro, una delle più ricche economie del pianeta, dovrà imparare a convivere con un esercito di esclusi dal mercato del lavoro. Questi sono i numeri di tutta l'eurozona: Nord e Sud. L'Italia è messa ben peggio. Nonostante oggi il nostro tasso di disoccupazione sia appena superiore a quello della zona euro, la sua composizione è terrificante: 40 per cento di disoccupati tra i giovani, con una concentrazione molto alta nel Mezzogiorno e tra i senza lavoro di lunga durata. La crisi per noi è stata molto costosa: dal 2007 il numero dei disoccupati è praticamente raddoppiato, passando da 1,76 milioni a 3,4 milioni. Fa piacere registrare che i contratti a tempo indeterminato siano stati nei primi due mesi del 2015 il 35 per cento in più rispetto allo stesso periodo del 2014. È una buona notizia ma sono solo 79 mila contratti. Estrapolando dalla previsione aggregata della BCE non si può quindi non dedurre che, in Italia, per una larga parte di quegli oltre 3 milioni di disoccupati non ci sia speranza di trovare un impiego nei prossimi anni. Questi numeri non possono essere trattati da semplice corollario delle previsioni economiche. Al contrario, ci dicono che nei prossimi anni il problema principale per l'Europa dell'euro, e per l'Italia in particolare, sarà il lavoro. È un problema che va messo al centro delle politiche europee, che va capito ed affrontato. Va capito, perché non è chiaro se una grossa fetta della forza lavoro non abbia un impiego per via di una perdita di competenze causata dalla crisi prolungata o da fattori preesistenti alla crisi, conseguenza di un cambiamento della struttura della domanda di lavoro in Europa, dei processi tecnologici e della competizione globale. Ma soprattutto il problema va affrontato perché non è possibile pensare che il successo del progetto europeo e la credibilità dei singoli governi dell'Unione non sia legata alla capacità di proporre politiche strutturali che prevedano il rilancio e la riqualificazione dell'occupazione. È dalla ripresa del 2009 che gli Stati Uniti discutono, non solo nelle università ma anche nella politica, sul come affrontare la cosiddetta jobless recovery, cioè una ripresa non accompagnata da un aumento dell'occupazione. Nonostante la crescita degli ultimi anni negli USA, nessuno ha potuto dichiarare la crisi finita fino a quando il mercato del lavoro non ha cominciato a rafforzarsi. Perché questa minore sensibilità al problema nel Vecchio Continente? Abbiamo speso gli ultimi sette anni a rispondere alla instabilità finanziaria, a cercare di governare le tensioni interne all'Unione, a costruire istituzioni per irrobustirla, ne abbiamo, almeno per ora, assicurato la sopravvivenza. Ma il progetto europeo, nonostante la ripresa e la maggiore stabilità raggiunta, non ha legittimità se non si affronta il problema del lavoro. Lucrezia Reichlin, Corriere della Sera, 27 marzo 2015».

L'investimento dell'Unione europea e dell'Italia nella Garanzia per i giovani.

La Garanzia per i giovani è finanziata dall'Unione europea, per il periodo di programmazione 2014-2020, attraverso lo Youth employment initiative (YEI) e il Fondo sociale europeo (FSE), nonché con risorse proprie degli Stati membri, eventualmente affiancate da investimenti privati.
Le risorse per il programma rinvenienti dallo YEI sono pari a 6,4 miliardi di euro, di cui 3,2 proprie dello YEI e altre 3,2 provenienti dalle risorse del FSE. Gli Stati che possono accedere allo YEI hanno l'obbligo di allocare sulla Garanzia per i giovani risorse del FSE in misura pari al finanziamento ricevuto dallo YEI. Ad esempio, l'Italia, che ha ottenuto dallo YEI 567 milioni di euro (di cui 530,18 milioni di euro risultano già approvati ad ottobre 2014), dovrà destinare alla Garanzia per i giovani altrettanti milioni di euro provenienti dalle proprie risorse del FSE, per un totale di 1 miliardo e 134 milioni di euro, oltre al cofinanziamento nazionale che il piano italiano stima nel 40 per cento (mentre la Corte dei conti europea lo stima pari al 35 per cento), per un totale complessivo di 1 miliardo 513 milioni di euro a disposizione del programma italiano. Si tratta di risorse ingenti, in questo periodo, ma comunque insufficienti, come abbiamo spiegato, per un Paese come l'Italia che manca dell'infrastruttura per far funzionare il programma e ha uno dei tassi di disoccupazione giovanile tra i più alti in Europa, superata solo da Spagna e Grecia. Tuttavia, maggiori risorse da investire nel programma - per il momento - l'Italia non ne ha previste.
La nota già citata della Commissione europea ricorda che esistono dei vincoli in riferimento alle iniziative finanziabili con l'uno o l'altro strumento ed elenca quali misure della Garanzia per i giovani gli Stati possono allocare sul FSE o sullo YEI.
In conclusione, i fondi europei destinati alla Garanzia per i giovani sono in totale pari a 12,7 miliardi di euro. La nota del marzo 2015 della Corte dei conti europea, citando le più recenti stime della Commissione, indica una dotazione complessiva (risorse europee e nazionali) pari a 16,7 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2014-2020. Secondo l'OIL, però, il costo di attuazione della Garanzia giovani potrebbe raggiungere potenzialmente i 21 miliardi di euro l'anno. Questi diversi numeri sono spiegati dalla Corte dei conti europea nel paragrafo 51 della sua relazione di marzo 2015: «Nel 2012, l'OIL ha stimato che il costo annuale per l'effettiva attuazione della Garanzia per i giovani nell'Eurozona potrebbe essere pari allo 0,2 per cento del PIL europeo (ILO, Global Employment Outlook, «Global spill-overs from advanced to emerging economies worsen the situation for young jobseekers», september 2012, http://www.ilo.org) o allo 0,45 per cento della spesa governativa, che ammonta a 21 miliardi (ILO, Eurozone job crisis: trends and policy responses, july 2012). Nel 2013 l'OIL ha pubblicato la stima dei costi della Garanzia per i giovani sulla base dei programmi di 6 Paesi dell'eurozona (Belgio, Irlanda, Spagna, Francia, Olanda e Portogallo) che si aggira tra lo 0,5 e l'1,5 per cento del PIL (ILO, «Youth guarantees: a response to the youth employment crisis?», 2013). Secondo l'OIL i costi di attuazione della Garanzia per i giovani variano a seconda che lo Stato disponga della struttura amministrativa atta a realizzarla su vasta scala e del numero di giovani interessati dagli interventi».
Il riferimento alle stime dell'OIL è importante perché è presa in considerazione dalla Corte dei conti europea nella valutazione di inadeguatezza delle risorse stanziate per la Garanzia per i giovani da Unione europea e Stati membri. La nota dell'ottobre 2014 della Commissione europea stima che nel periodo di programmazione 2014-2020 almeno la metà del FSE - che annualmente ammonta a circa 10 miliardi di euro - sarà destinata agli investimenti sui giovani.

La relazione critica della Corte dei conti europea.

La nota della Commissione europea dell'8 ottobre 2014 dava conto dello stato di attuazione della Garanzia per i giovani, affermando che i Paesi coinvolti stanno realizzando il piano sulla base di un programma presentato all'Unione europea - da questa validato - e che si stanno rispettando le scadenze previste dal Consiglio europeo. Si afferma anche che la Garanzia per giovani sta già dando i primi risultati e che al confronto di altre riforme strutturali fatte nell'Unione europea, la Garanzia per i giovani è quella la cui realizzazione risulta probabilmente più rapida. Purtroppo, questo quadro positivo e entusiastico è stato smentito dalla Corte dei conti europea.
Infatti, il 24 marzo 2015, la Corte dei conti europea ha pubblicato una relazione che analizza lo stato di attuazione della Garanzia per i giovani in Francia, Irlanda, Lituania, Portogallo e Italia.
In sintesi, la relazione segnala che nessuno dei cinque Paesi ha fornito informazioni sui costi stimati per l'attuazione delle riforme strutturali necessarie all'attuazione della Garanzia per i giovani nel territorio nazionale.
Dall'analisi del programma la Corte evidenzia tre ostacoli principali che, se non risolti, rischiano di farlo fallire negli Stati membri. I rischi sono:
1) inadeguatezza dei finanziamenti. Secondo la Corte, le risorse stanziate non sarebbero adeguate per la corretta realizzazione del programma. All'inadeguatezza dei fondi disponibili si aggiunge anche l'assenza di una valutazione d'impatto del programma, che la Commissione europea avrebbe dovuto redigere specificando costi e benefìci attesi, come avviene per tutte le grandi iniziative dell'Unione. Inoltre, nove Stati membri (Estonia, Spagna, Finlandia, Irlanda, Lussemburgo, Malta, Polonia, Svezia e Regno Unito) non hanno fornito alla Commissione europea informazioni chiare su come intendono investire le risorse nazionali per l'attuazione del programma. La relazione evidenzia che l'Italia non ha presentato neppure le previsioni dei costi necessari per operare le riforme strutturali sottese al piano, impedendo alla Commissione di fare le necessarie valutazioni e di individuarne gli errori o le debolezze sotto il profilo finanziario (paragrafo 54);
2) vaghezza sul significato dell'espressione «offerta qualitativamente valida». Nella raccomandazione del 2013 sull'istituzione di una Garanzia per i giovani, il Consiglio invitava gli Stati membri a «garantire che tutti i giovani di età inferiore a 25 anni ricevano un'offerta qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi, apprendistato o tirocinio entro un periodo di quattro mesi dall'inizio della disoccupazione o dall'uscita dal sistema d'istruzione formale». Nel documento, sottolinea la Corte dei conti, manca però una chiara definizione dell'espressione «offerta qualitativamente valida», rischiando di causare un'attuazione del programma non efficace. La Corte ha pertanto individuato alcuni aspetti salienti per poter definire una «offerta qualitativamente valida»:
a) durata del contratto;
b) tipologia di contratto;
c) remunerazione (in relazione al costo della vita nello Stato membro in esame);
d) competenze e qualifiche.

Sulla base del principio di sussidiarietà, sottolinea la Corte, l'Unione europea avrebbe dovuto individuare una serie minima di caratteristiche per la definizione di una «offerta qualitativamente valida», lasciando agli Stati membri una certa flessibilità nello stabilire i propri standard. Invece, per quanto riguarda l'Italia per esempio, la Commissione europea ha validato il piano nazionale che considera qualitativamente valida un'offerta di lavoro temporaneo (5-6 mesi), la cui remunerazione sia al di sotto della soglia di povertà calcolato dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), senza tenere conto che il piano nazionale non definisce nessun vero elemento qualitativo che deve essere rispettato (paragrafo 62);
3) assenza di un sistema di monitoraggio dei risultati. La Corte rileva che la Commissione europea deve ancora sviluppare un sistema di monitoraggio completo dei risultati del programma. Lo sviluppo di un meccanismo di monitoraggio delle misure previste dalla Garanzia per i giovani è necessario per una gestione intelligente delle risorse e per una corretta realizzazione del programma. Secondo la Corte, i problemi evidenziati erano già emersi in fase di valutazione dei piani nazionali da parte della Commissione all'inizio del 2014. In particolare, la Commissione aveva invitato l'Italia a correggere le debolezze del piano nazionale e successivamente a presentare un nuovo piano nazionale, ma il Governo italiano si è rifiutato di riscriverlo comunicando che preferiva «(...) concentrarsi sull'attenta redazione di rilevanti programmi operativi, piuttosto che riscrivere una nuova versione del piano nazionale» (paragrafo 39 della relazione). Possiamo affermare, con il senno dell'oggi, che il Governo ha rifiutato la presentazione di un nuovo piano nazionale, ma ha anche smarrito l'«attenzione» promessa per i programmi operativi.

Alla luce degli ostacoli individuati nella valutazione della Garanzia per i giovani, la Corte dei conti europea ha redatto alcune raccomandazioni:
1) gli Stati membri dovrebbero fornire un quadro chiaro e completo sui costi previsti per l'attuazione delle misure volte a contrastare la disoccupazione giovanile;
2) la Commissione europea dovrebbe promuovere una serie di «attributi qualitativi» per individuare le offerte di lavoro, apprendistato e tirocinio ammissibili a un supporto europeo;
3) la Commissione europea dovrebbe sviluppare un sistema di monitoraggio della Garanzia per i giovani che copra sia le riforme strutturali sia le misure indirizzate ai singoli individui. I risultati dovrebbero essere comunicati sia al Parlamento europeo che al Consiglio.

La realizzazione della Garanzia per i giovani in Italia.

Sul sito internet della Commissione europea è pubblicata una pagina relativa all'Italia aggiornata a marzo 2015 che si riporta: «L'Italia ha presentato un piano di attuazione della Garanzia per i giovani il 23 dicembre 2013 L'Italia è eleggibile per l'iniziativa occupazione giovanile (YEI): ha una dotazione di 567.510,000 euro, con la maggior parte delle regioni eleggibili (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana, Umbria, Valle d'Aosta)».
Una delle raccomandazioni specifiche fatte all'Italia nel 2014 era di:
provvedere servizi adeguati in tutto il Paese per i giovani non registrati, e
assicurare un maggiore coinvolgimento del settore privato nell'offerta di apprendistati e tirocini di qualità entro la fine del 2014.

Nel «Rapporto Paese 2015» (http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_italy_en.pdf) la Commissione europea reputa che le misure adottate per combattere la disoccupazione giovanile non sono sufficienti. Anche se diversi sviluppi positivi hanno avuto luogo nel quadro di attuazione del piano nazionale Garanzia per i giovani, il tasso di disoccupazione giovanile è persistentemente elevato, i risultati scolastici e le competenze degli adulti sono al di sotto della media UE ed è difficile per chi ha una alta specializzazione entrare nel mercato del lavoro.
Nel piano nazionale Garanzia per i giovani presentato dall'Italia alla Commissione europea nel dicembre 2013 si legge che: «Lo stock di giovani tra i 15-24 anni ammonta a 6.041.000 unità. Di questi, 1.274.000 non lavorano e non frequentano corsi di istruzione o formazione, quindi sono inoccupati/disoccupati e inattivi. Ampliando la popolazione di riferimento fino a 29 anni, il numero di coloro i quali non lavorano (inoccupati/disoccupati e inattivi) e non frequentano alcun corso di istruzione o formazione - i cosiddetti NEET - è pari a 2.254.000 unità, su un totale di 9.439.200 giovani (23,9 per cento)».
I gruppi target sono stati divisi in sottogruppi come illustrato nella tabella che segue:

Tavola 1.2 - Quantificazione indicativo dei gruppi target

* La quantificazione è stata effettuata facendo riferimento alle definizioni più simili riscontrabili nell'ambito dell'indagine sulle forze lavoro dell'ISTAT. In particolare la condizione di «registrati presso i centri per l'impiego» è stata approssimata con i soggetti che dichiarano di cercare attivamente un lavoro e di essere immediatamente disponibili; conseguentemente il target 2 fa riferimento ai giovani che cercano, ma non attivamente, un lavoro o non sono immediatamente disponibili.

Il Governo ha previsto che la gestione della Garanzia per i giovani sia realizzata mediante la definizione di un unico programma operativo nazionale presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che veda le regioni come organismi intermedi (ossia gestori delegati). Dal punto di vista delle ripartizione dei compiti, si è previsto che le regioni abbiano la responsabilità di attuare le azioni di politica attiva rivolte ai beneficiari del programma (con la sola esclusione delle attività di orientamento) effettuate nell'ambito del sistema di istruzione e formazione statale, nonché delle azioni di orientamento in sussidiarietà ulteriori rispetto alle azioni di orientamento dei servizi competenti e alle misure di inserimento lavorativo).
All'amministrazione centrale sono state riservate la realizzazione della piattaforma tecnologica e del sistema di monitoraggio e di valutazione nonché la definizione delle attività di comunicazione e di informazione di natura nazionale.
Il programma prevede la condivisione della responsabilità legata ai sistemi di incentivazione dell'occupazione, a partire dall'identificazione a livello territoriale dei lavoratori potenzialmente beneficiari (eventualmente utilizzando indicatori sintetici di distanza dal mercato del lavoro) e della relativa intensità di aiuto, per arrivare all'attuazione a livello centrale di uno schema incentivante mediante procedure collaudate e di facile attivazione da parte dei datori di lavoro.
L'articolo 5 del decreto-legge n. 76 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 99 del 2013, ha istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali una struttura di missione che svolge una funzione di supervisione generale del sistema della Garanzia per i giovani. Ad essa sono affiancati meccanismi di coordinamento gestionale tipici della regolamentazione dei fondi strutturali, come il comitato di sorveglianza, ove sono rappresentate anche le parti sociali, rappresentanti della società civile e altri stakeholder. Tali meccanismi, secondo il piano del Governo, dovrebbero consentire:
l'assunzione di responsabilità dell'iniziativa da parte di tutti gli stakeholder;
la raccolta affidabile e ricorrente di informazioni utili a ottenere una visione d'insieme dei fenomeni e a fornire una rappresentazione coerente delle diverse azioni. Allo stesso modo, sarebbero raccolte anche le diverse istanze europee e alimentate le valutazioni di impatto delle riforme e degli interventi;
il disegno di un'offerta di servizi, prestazioni, opportunità di lavoro e formazione qualitativamente valida ed efficiente in modo diffuso, a vantaggio di tutti i cittadini e dei datori di lavoro.

I punti di debolezza e le cose che non stanno funzionando nel programma italiano. Verso un fallimento.

La Commissione europea, come riportato, non giudica sufficienti le misure intraprese dal Governo italiano per fronteggiare la disoccupazione giovanile. Inoltre, la Corte dei conti europea ha ritenuto inadeguate le risorse investite sulla Garanzia per i giovani e la qualità delle offerte e insufficiente il monitoraggio dell'implementazione del programma.
I deputati e le deputate di SEL hanno denunciato che la Garanzia per i giovani in Italia correva il rischio di essere un fallimento fin da prima dell'avvio del piano nazionale, quando Ministro del lavoro e delle politiche sociali era il dottor Giovannini. Da un lato era stato sostenuto che la situazione generale e le risorse ingenti investite - anche se insufficienti - non consentono di sbagliare e dall'altro che il programma nazionale necessitava di precondizioni - che non sono state soddisfatte - per poter funzionare.
Innanzitutto la riforma e l'avvio di nuovi servizi pubblici per l'impiego, che costituiscono l'ossatura dell'attuazione della Garanzia per i giovani. I servizi per l'impiego costituiscono il punto fisico di accesso dei giovani al programma, con funzioni di accoglienza e informazione, di presa in carico, colloquio individuale, profiling e orientamento. Il piano prevede che i centri per l'impiego devono trovare le condizioni per attivare entro quattro mesi un contratto di stage o di apprendistato.
I Governi, prima Letta e poi Renzi, hanno sottovalutato l'importanza della riforma dei servizi per l'impiego e in questo modo si è perso molto tempo. La riforma dei servizi per l'impiego è uno degli interventi previsti dal Jobs act, ma ancora non è stata realizzata e - tra l'altro - il termine della delega è prossimo alla scadenza. La sua realizzazione nel corso dell'attuazione del programma avrà un impatto negativo perché per far andare a regime una riforma strutturale servono anni e il Governo sembra dimostrare di non voler investire su questa infrastruttura pubblica, anche in termini di risorse umane impiegate. È noto che i servizi per l'impiego hanno poche risorse umane e che oltre il 20 per cento di tali risorse è assunto con contratti precari, il cui destino è legato alle sorti delle province da cui dipendono.
Tutto questo si inserisce in un contesto di mercato in cui i datori di lavoro devono fare i conti con una lunga lista di problemi che difficilmente può garantire la riuscita del progetto: a titolo di esempio, il calo degli ordinativi a causa della crisi della domanda, la difficoltà crescente nel riscuotere i crediti vantati e il problema del credito bancario.
Il 12 aprile 2015, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, Giuliano Poletti, in un convegno organizzato da Manpower, ha difeso il programma italiano, limitandosi a rilevare alcune criticità che secondo lui sarebbero frutto del meccanismo di cogestione pubblico-privato della Garanzia per i giovani e di una complicata ripartizione degli interventi su base regionale. Si tratta di un'affermazione molto discutibile, considerando che il piano italiano si fonda su un funzionamento multilivello anche in ragione del riparto di competenze esistente a livello istituzionale. Sembra che il Ministro sottovaluti l'importanza che il meccanismo da lui indicato deve funzionare al meglio come presupposto perché il piano possa riuscire.
Sono tante le segnalazioni di giovani che ottengono uno stage o un tirocinio attraverso Garanzia per i giovani, ma che non ricevono alcuna vera formazione, finalizzata ad aumentare la loro occupabilità. Soprattutto, tanti di questi giovani si trovano a svolgere un vero e proprio lavoro non pagato o sottopagato e per molte più ore di quelle previste dal contratto di stage o tirocinio.
Un articolo pubblicato dal sito Linkiesta il 14 aprile 2015, che qui si riportare, fornisce informazioni importanti sulla bassa qualità delle offerte di lavoro presenti nel sito del programma e sulla situazione attuale della sua attuazione (fonte: http://www.linkiesta.it/garanzia-giovani-problemi-stage-mancati-pagamenti).

La desolazione dei numeri.

Dal 1^o maggio 2014, quando la Garanzia per i giovani è partita, solo il 22,3 per cento dei giovani non occupati e non in istruzione e formazione (NEET) italiani, circa 500.000, si è iscritto al portale. E solo la metà di loro, dopo tanta attesa, ha fatto il primo colloquio per la presa in carico da parte dei centri per l'impiego o delle agenzie per il lavoro accreditate. Ma a questo punto i numeri si riducono ancora di più: tra chi ha fatto il primo colloquio, solo 69.811 ragazzi hanno ricevuto proposte per stage e contratti di lavoro, pari al 13,9 per cento degli iscritti. «Mi sono iscritto al portale della Garanzia per i giovani sei mesi fa, ma non sono mai stato contattato e non ho fatto ancora nessun colloquio», racconta Giorgio, 24 anni. Come lui, ce ne sono oltre 430.000 in attesa di una chiamata.
E chi è stato inserito dopo il primo colloquio non sempre lo ha fatto grazie ai servizi o agenzie per l'impiego. Molti, per non perdere tempo, il lavoro o il tirocinio da proporre a Garanzia per i giovani se lo sono cercati in autonomia. «Il tirocinio me lo sono trovata da sola» racconta Marta «e poi l'ho proposto al centro per l'impiego. Molti invece trovano gli annunci su internet e sui giornali, e poi sono le stesse aziende che dicono che per essere presi bisogna iscriversi a Garanzia per i giovani, in modo che riescano ad avere il bonus occupazionale».

Offresi stage per usciere in uno studio medico.

Le offerte che si trovano nel sito internet di Garanzia per i giovani sono spesso deludenti. Un monitoraggio sulla qualità delle proposte, da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, non esiste. Molti sono annunci riproposti dalle agenzie per il lavoro. Pochissime sono le aziende che hanno inserito nuove offerte. Spesso si tratta di tirocini bizzarri: per usciere di studio medico, per addetto ai servizi di pulizia o per segretario al ricevimento (tutti annunci pubblicati il 13 aprile 2015). Nella maggioranza dei casi le proposte non hanno nulla a che fare con il percorso di studi. «Sono laureato in biochimica e mi è stato offerto un tirocinio come disossatore di prosciutti» racconta Giuseppe.
«Molti ragazzi non ci credono più e non si iscrivono», ha spiegato Michele Tiraboschi, direttore scientifico dell'Adapt, durante un convegno organizzato da Manpower sul tema. «Su un sito istituzionale ci deve essere un filtro alle proposte per renderle coerenti. La Garanzia per i giovani è un patto tra le istituzioni pubbliche e i giovani: che questo patto sia qualcosa di serio». Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali Giuliano Poletti, presente al convegno, ha difeso il progetto che «pur tra molte criticità, è la prima esperienza importante sul fronte delle politiche attive (...). La Garanzia per i giovani non ha come esito finale l'inserimento al lavoro. Il termine garanzia non è quello giusto: è più un impegno comune». Per migliorare la situazione, all'inizio dell'anno il Governo è intervenuto anche con due decreti: uno per correggere il sistema di profilazione degli iscritti in modo da individuare percorsi individuali più coerenti, e l'altro per estendere il bonus occupazionale anche ai contratti a termine di durata inferiore a sei mesi e all'apprendistato professionalizzante. Ma ancora i risultati non si sono visti.
Il 10 aprile 2015 Adapt ha pubblicato un'infografica, alla quale si rimanda (fonte: http://www.bollettinoadapt.it/garanzia-giovani-il-bilancio-un-anno-dopo/#), che sintetizza lo stato di attuazione fallimentare della Garanzia per i giovani in Italia.
In base ai dati dell'ISTAT la disoccupazione giovanile tra gennaio e febbraio 2015 è cresciuta al 42,6 per cento (+1,4 per cento), mentre nello stesso periodo l'occupazione giovanile è diminuita al 14,6 per cento (-0,6 per cento).
I NEET in Italia sono 2.254.000, di cui solo il 22,3 per cento è iscritto al programma Garanzia per i giovani. Di quelli iscritti (501.779) solo il 49,8 per cento ha effettuato il primo colloquio (presi in carico e profilati 250.156).
Dei giovani iscritti al programma al 9 aprile 2015, solo il 13,9 per cento ha ricevuto una proposta concreta. In numeri assoluti si tratta di 69.811 ragazzi e ragazze. L'Adapt sottolinea che su questi numeri vi sono molti dubbi in quanto non vi è coerenza tra i diversi monitoraggi ministeriali e vengono riportate solo percentuali e non dati reali.
Questo significa, inoltre, che non è possibile conoscere dati sulle tipologie di proposte concrete offerte ai giovani.
Sempre l'Adapt, già nel 2014, ha segnalato alcuni problemi organizzativi e gestionali relativi alla Garanzia per i giovani:
a) le opportunità di lavoro contate indipendentemente nel sito web di Garanzia per i giovani sono poche;
b) il sito web ministeriale (www.garanziagiovani.it) nei fatti sembra un duplicato delle altre agenzie del lavoro, pubbliche e private, con gli stessi annunci, senza una verifica di qualità e di allineamento rispetto agli standard della Garanzia per i giovani;
c) i profili «alti» ricercati sono solo pochi, nonostante l'alta percentuale di candidati che ha conseguito una laurea. Uno specchio impietoso della scarsa qualità dei profili ricercati;
d) peggio ancora, è uno spettacolare controsenso rispetto agli obiettivi della Garanzia per i giovani, nata per inserire nel mondo del lavoro persone senza esperienza, che molti annunci chiedano esperienza pregressa in ambito lavorativo, in alcuni casi anche di dieci anni.

Nel maggio 2015, infine, il bollettino dell'Adapt ha pubblicato il sottostante decalogo di proposte per far funzionare alcuni aspetti della Garanzia per i giovani:
1) demandare a una struttura agile e partecipata il compito di coordinare le partnership, progettare, valutare e migliorare continuamente il sistema su modello di quanto accade in Germania con la Young people and career work alliance o negli Stati Uniti d'America con il Working group;
2) il perno di Garanzia per i giovani sono i servizi occupazionali, perché funzioni occorre portare a compimento il processo di riforma dei servizi per il lavoro affinché diventino agenzie di transizione capaci di svolgere un ruolo globale di fornitori di servizi permanenti a favore delle persone e delle imprese alla stregua di quanto già avviene nei Paesi Bassi;
3) fissare tempi certi per i percorsi di Garanzia per i giovani assicurando ai giovani un'opportunità entro quattro mesi dall'iscrizione;
4) garantire la qualità delle offerte pubblicate nel portale nazionale di Garanzia per i giovani e la loro coerenza rispetto al target e agli obiettivi;
5) rendere strutturale l'esperienza degli Youth corner avviata in alcuni territori valorizzando il principio della personalizzazione e della globalità del servizio come accade nei Paesi nord-europei e in Francia;
6) adattare i percorsi alle persone e ai cambiamenti nel tempo e quindi rendere reversibili i punteggi di profilazione utilizzando metodi di rilevazione misti come accade in Germania, dove la profilazione si realizza in quattro fasi ed è sempre reversibile;
7) prevedere una remunerazione dei percorsi che tenga conto non solo dei risultati ma anche della qualità degli esiti e dei processi (tempi di attivazione, qualità dell'offerta e del servizio);
8) rendere disponibile e consultabile per le imprese il ricchissimo database di competenze dei giovani inseriti nel programma;
9) utilizzare le risorse in modo funzionale rispetto agli obiettivi, prevedendo investimenti sulle strutture di placement all'interno delle scuole e delle università nonché l'apprendistato quale strumento di formazione e occupabilità;
10) rinnovare il sistema di monitoraggio e di valutazione sulla base di indicatori capaci di dare conto dei risultati raggiunti e di contribuire al miglioramento delle politiche occupazionali.

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