Doc. XII-bis, N. 74
ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO D'EUROPA
Risoluzione n. 2161 (2017)
Uso abusivo di Interpol: il bisogno di garanzie legali più rigorose
Trasmessa il 10 maggio 2017
PARLIAMENTARY ASSEMBLY OF THE COUNCIL OF EUROPE
RESOLUTION 2161 (2017) (1)
Provisional version
Abusive recourse to the interpol system: the need for more stringent legal safeguards
Parliamentary Assembly
1. The Parliamentary Assembly stresses the importance of Interpol as an efficient instrument for international co-operation in the fight against transnational crime, including terrorism.
2. Interpol is based on mutual assistance among national law-enforcement authorities and should function with full neutrality and respect for the human rights of suspects.
3. The International Notices system allows police in member countries to share critical crime-related information. Police can use notices to alert law-enforcement bodies in other countries of potential threats or to ask for assistance in solving crimes. «Red Notices», in particular, are used to seek assistance in locating and arresting a person wanted by a national jurisdiction or an international tribunal, with a view to extradition. The number of Red Notices has increased dramatically over the last decade.
4. Article 2 of its constitution requires Interpol to act in the spirit of the Universal Declaration of Human Rights and Article 3 strictly prohibits any intervention or activities of a political, military, religious or racist character. In a number of cases in recent years, however, Interpol and its Red Notice system have been abused by some member States in the pursuit of political objectives, in order to repress freedom of expression or to persecute members of the political opposition beyond their borders.
5. Red Notices have a serious negative impact on the human rights of targeted persons, including the rights to liberty and security and the right to a fair trial. Red Notices should therefore be requested by National Central Bureaus (NCBs) and circulated by Interpol only when there are serious grounds for suspicion against the targeted person. These grounds should be verified following procedures designed to minimise the possibility for abuse, without hindering international police co-operation in the vast majority of legitimate cases.
6. Targeted persons cannot successfully challenge Red Notices before any national or international courts. This jurisdictional immunity can only be justified insofar as an internal appeals mechanism provides an effective remedy, in accordance with applicable human rights standards. In this respect, Interpol's Commission for the Control of Files (CCF) has been criticised Pag. 3for being ill-equipped to deal with the large and growing number of complaints and their complexity.
7. The Assembly notes that Interpol has reacted to these criticisms by engaging in a dialogue including civil society. Interpol's Working Group on the Processing of Information submitted a number of reform proposals adopted at Interpol's General Assembly in Bali (Indonesia) in November 2016. Recent improvements, including those decided in Bali, include:
7.1. further strengthening Interpol's internal vetting procedures before Red Notices are published, by setting up a task force consisting of lawyers, police officers and analysts;
7.2. appointing a data protection officer within Interpol's secretariat general;7.3.strengthening the CCF, whose new statute entered into force in March 2017, in particular by separating its advisory function from its appeals function, increasing the number of members of the appeals chamber to five, setting clear timetables for its work, making its findings binding on Interpol and increasing the resources at its disposal.
8. The Assembly welcomes these reforms as steps in the right direction. It stresses the importance of their implementation and calls on Interpol to continue improving its Red Notice procedure in order to prevent and redress abuses even more effectively, including by:
8.1. further strengthening the preventive checks before Red Notices are circulated, in particular by:
8.1.1. increasing the capacity of Interpol's task force entrusted with such checks by bolstering the resources placed at its disposal;
8.1.2. ensuring that information on relevant cases made available by international or regional intergovernmental human rights bodies (in particular the United Nations High Commissioner for Refugees, the United Nations High Commissioner for Human Rights and the competent bodies of the Council of Europe) and, if appropriate, by non-governmental human rights organisations is duly taken into account;
8.1.3. publishing sufficiently detailed, authoritative interpretations («repositories of practice») of Articles 2 and 3 of the constitution and of Interpol's policy in refugee and asylum cases;
8.1.4. re-examining Red Notices periodically to ensure that they are deleted when they have not given rise to successful extradition within a reasonable amount of time;
8.1.5. examining with particular care repetitive Red Notice requests emanating from the same NCB targeting the same person after earlier requests were either rejected by Interpol or deleted following a decision of the CCF;
8.2. strengthening the CCF as an appeals mechanism by:
8.2.1. making it fully independent from Interpol, in particular by continuing to ensure that staff members dealing with preventive checks are not involved in assessing complaints against Red Notices which had passed these checks; 8.2.2.increasing its capacity, in particular by making sufficient staff available with expertise in the fields of human rights and criminal law and procedure;
8.2.3. ensuring that the CCF fulfils minimum procedural standards, in particular by enabling the targeted persons and their lawyers to be informed of and to comment on the reasons for the Red Notice request given by the requesting NCB;
8.2.4. ensuring that the CCF responds to and resolves appeals within a reasonable time, taking into account the gravity of the consequences of a Red Notice for a targeted person;
8.2.5. ensuring that the CCF publishes its decisions, provided the applicants agree; the decisions shall be sufficiently motivated in order to contribute to the development of consistent and predictable case law; Pag. 4
8.3. dealing appropriately with NCBs which have repeatedly abused the system for requesting publication of Red Notices, in particular by:
8.3.1. keeping statistics on Red Notices filtered out upstream by Interpol's preventive mechanism and downstream by successful challenges before the CCF;
8.3.2. subjecting new Red Notice requests by NCBs that have previously submitted a high number of abusive requests to more intensive prior scrutiny;
8.3.3. prioritising scrutiny by the CCF of complaints made against Red Notices requested by NCBs that have previously submitted a high number of abusive requests;
8.3.4. charging NCBs that submit a high number of abusive requests for the additional budgetary costs generated by the more intensive scrutiny of their requests and of complaints made against their requests;
8.4. setting up a compensation fund for victims of abusive or otherwise unjustified Red Notices financed by member States in proportion to the number of unjustified Red Notices emanating from their NCBs.
9. The Assembly calls on all member States of the Council of Europe to:
9.1. set a positive example by ensuring that Red Notice requests from their own NCBs clearly specify the targeted persons, the suspected crime and the elements of proof linking the targeted person to the alleged crime;
9.2. swiftly communicate to Interpol relevant information on persons targeted by Red Notices (for example, the granting of political asylum and judicial decisions refusing extradition);
9.3. refrain from carrying out arrests on the basis of Red Notices when they have serious concerns that the notice in question could be abusive;
9.4. make use of their influence within Interpol to ensure the implementation of necessary reforms so that Interpol respects human rights and the rule of law whilst remaining an effective tool for legitimate international police co-operation.
ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L'EUROPE
RÉSOLUTION 2161 (2017) (1)
Version provisoire
Recours abusif au système d'Interpol: nécessité de garanties légales plus strictes
Assemblée parlementaire,
1. L'Assemblée parlementaire souligne l'importance de l'instrument efficace de coopération internationale dans la lutte contre la criminalité transnationale, notamment contre le terrorisme, que représente Interpol.
2. Interpol repose sur l'entraide entre les services répressifs nationaux et devrait fonctionner dans une parfaite neutralité et dans le respect des droits de l'homme des suspects.
3. Le système des notices internationales permet à la police des pays membres de partager des informations essentielles en matière pénale. Les services de police peuvent les utiliser pour alerter les services répressifs d'autres pays de risques éventuels ou pour demander leur assistance afin d’élucider des affaires criminelles. Les «notices rouges», en particulier, permettent de demander la localisation et l'arrestation d'une personne recherchée par une juridiction nationale ou un tribunal international, en vue d'obtenir son extradition. Le nombre de notices rouges a considérablement augmenté ces dix dernières années.4. L'article 2 de son statut impose à Interpol d'agir dans l'esprit de la Déclaration universelle des droits de l'homme et l'article 3 lui interdit rigoureusement toute intervention ou activité à caractère politique, militaire, religieux ou raciste. Mais, ces dernières années, dans un certain nombre de cas, Interpol et son système de notices rouges ont été abusivement détournés par certains États membres à des fins politiques, en vue de réprimer la liberté d'expression ou de persécuter des opposants politiques à l’étranger.
5. Les notices rouges ont de graves effets préjudiciables aux droits de l'homme des personnes visées, y compris les droits à la liberté et à la sûreté et le droit à un procès équitable. Il importe par conséquent que les notices rouges soient demandées par un Bureau central national (BCN) et diffusées par Interpol uniquement lorsqu'il existe de sérieuses raisons de soupçonner la personne visée. Ces motifs devraient être vérifiés selon une procédure conçue pour minimiser la possibilité de recours abusifs, sans entraver la coopération policière internationale dans l'immense majorité des situations légitimes.
6. Les personnes visées ne peuvent contester avec succès les notices rouges devant Pag. 6aucune juridiction nationale ou internatio nale. Cette immunité de juridiction ne peut se justifier que dans la mesure où un mécanisme de recours interne offre un recours effectif au sens des normes applicables en matière de droits de l'homme. À cet égard, il a été reproché à la Commission de contrôle des fichiers d'Interpol (CCF) de ne pas être en mesure de traiter le nombre important et croissant de plaintes de plus en plus complexes.
7. L'Assemblée constate qu'Interpol a réagi à ces critiques en engageant un dialogue intégrant la société civile. Le Groupe de travail sur la réforme des mécanismes de traitement de l'information d'Interpol a présenté un certain nombre de propositions de réforme, qui ont été adoptées lors de l'Assemblée générale d'Interpol à Bali (Indonésie) en novembre 2016. Parmi les améliorations récentes, y compris celles qui ont été décidées à Bali, figurent:
7.1. le renforcement supplémentaire de la procédure de vérification interne d'Interpol préalable à la publication des notices rouges, par la mise en place d'une équipe spéciale composée de juristes, de policiers et d'analystes;
7.2. la nomination d'un agent de protection des données au sein du secrétariat général d'Interpol;
7.3. le renforcement de la CCF, dont le nouveau statut est entré en vigueur en mars 2017, réalisé notamment en séparant ses fonctions consultatives de ses fonctions de recours, en augmentant à cinq le nombre des membres de la chambre chargée des recours, en définissant un calendrier de travail clair, en conférant à ses conclusions un caractère contraignant pour Interpol et en accroissant les ressources mises à sa disposition.
8. L'Assemblée se félicite de ces réformes, car ces mesures vont toutes dans le bon sens. Elle souligne l'importance de leur mise en œuvre et appelle Interpol à poursuivre l'amélioration de sa procédure de notice rouge, afin de prévenir et de réparer plus efficacement les recours abusifs, notamment:
8.1. en intensifiant encore les vérifications préventives effectuées avant la diffusion des notices rouges, en particulier:
8.1.1. en renforçant les capacités de l’équipe spéciale d'Interpol chargée de ces vérifications grâce à l'augmentation des ressources mises à sa disposition;
8.1.2. en veillant à ce que les informations relatives aux affaires pertinentes mises à disposition par les organes intergouvernementaux internationaux ou régionaux de protection des droits de l'homme (notamment le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme et les organes compétents du Conseil de l'Europe) et, le cas échéant, par les organisations non gouvernementales de défense des droits de l'homme soient dûment prises en compte;
8.1.3. en publiant des interprétations suffisamment détaillées et faisant autorité («recueils de pratiques») des articles 2 et 3 du statut et de la politique d'Interpol à l’égard des réfugiés et du droit d'asile;
8.1.4. en réexaminant périodiquement les notices rouges pour veiller à ce qu'elles soient supprimées lorsqu'elles n'ont pas donné lieu à une réponse favorable aux demandes d'extradition dans un délai raisonnable;
8.1.5. en examinant avec une attention particulière les demandes répétées de notices rouges qui émanent du même BCN et visent la même personne, lorsque des demandes antérieures ont été soit rejetées par Interpol, soit supprimées sur décision de la CCF;
8.2. en renforçant le mécanisme de recours de la CCF: 8.2.1.en établissant son indépendance complète vis-à-vis d'Interpol, notamment en continuant à veiller à ce que les agents qui procèdent aux vérifications préventives ne participent pas à l'appréciation des plaintes déposées contre les notices rouges qui ont satisfait à ces contrôles; Pag. 7
8.2.2. en renforçant ses capacités, notamment en mettant à sa disposition un personnel suffisant et qualifié dans les domaines des droits de l'homme, du droit pénal et de la procédure pénale;
8.2.3. en veillant à ce que la CCF respecte les normes procédurales minimales, en particulier en permettant aux personnes visées et à leurs avocats d’être informés des motifs de la demande de notice rouge invoqués par le BCN, auteur de la demande, et de formuler des observations à leur sujet;
8.2.4. en veillant à ce que la CCF réagisse aux recours déposés et statue à leur sujet dans un délai raisonnable, compte tenu de la gravité des conséquences d'une notice rouge pour la personne qui en fait l'objet;
8.2.5. en veillant à ce que la CCF publie ses décisions, sous réserve de l'accord des requérants; ces décisions doivent être suffisamment motivées pour contribuer à l’élaboration d'une jurisprudence cohérente et prévisible;
8.3. en traitant de manière appropriée avec les BCN qui ont fait à plusieurs reprises des demandes abusives de publication de notices rouges, en particulier:
8.3.1. en conservant des statistiques sur les notices rouges supprimées en amont par le mécanisme préventif d'Interpol et en aval à l'occasion de leur contestation aboutie devant la CCF;
8.3.2. en soumettant les nouvelles demandes de notices rouges qui émanent de BCN auteurs d'un grand nombre de demandes abusives à un examen préalable plus intensif;
8.3.3. en donnant également priorité à l'examen, par la CCF, des plaintes déposées contre les notices rouges demandées par les BCN auteurs d'un grand nombre de demandes abusives;
8.3.4. en mettant à la charge des BCN qui soumettent un grand nombre de demandes abusives les coûts budgétaires supplémentaires occasionnés par l'examen plus intensif qu'elles exigent;
8.4. en mettant en place un fonds d'indemnisation des victimes de notices rouges abusives ou injustifiées, financé par les États membres à proportion du nombre de notices rouges injustifiées demandées par leur BCN.
9. L'Assemblée appelle tous les États membres du Conseil de l'Europe:
9.1. à donner le bon exemple en veillant à ce que les demandes de notices rouges de leur propre BCN précisent clairement la personne visée, l'infraction présumée et les éléments de preuve qui établissent un lien entre la personne visée et le crime prétendu;
9.2. à communiquer rapidement à Interpol les informations pertinentes sur les personnes visées par les notices rouges (par exemple l'octroi de l'asile politique et les décisions de justice qui rejettent les demandes d'extradition);
9.3. à s'abstenir de procéder à des arrestations sur la base de notices rouges lorsqu'ils ont de sérieux motifs d'inquiétude qui laissent à penser que la notice en question peut être abusive;
9.4. à user de leur influence au sein d'Interpol pour veiller à la mise en œuvre des réformes nécessaires, afin qu'Interpol respecte les droits de l'homme et l’État de droit, tout en demeurant un outil efficace pour une coopération policière internationale légitime.
ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO D'EUROPA
RISOLUZIONE 2161 (2017)
Versione provvisoria
Ricorso abusivo al sistema Interpol: il bisogno di garanzie legali più rigorose
1. L'Assemblea parlamentare sottolinea l'importanza dell'Interpol come strumento efficiente di cooperazione internazionale nella lotta contro la criminalità transnazionale, in particolare contro il terrorismo.
2. L'Interpol si fonda sulla reciproca assistenza fra le autorità di contrasto nazionali e dovrebbe funzionare in perfetta neutralità e nel rispetto dei diritti umani degli indagati.
3. Il sistema di avvisi di ricerca internazionali permette alla polizia dei Paesi membri di condividere informazioni essenziali in materia penale. La polizia può utilizzare gli avvisi per avvertire le autorità di contrasto di altri Paesi di potenziali minacce o chiederne l'assistenza per la soluzione di casi di criminalità. Gli «avvisi di ricerca rossi», in particolare, sono utilizzati per richiedere la localizzazione e l'arresto di una persona ricercata da una giurisdizione nazionale o da un tribunale internazionale, al fine di ottenerne l'estradizione. Il numero di avvisi di ricerca rossi è notevolmente aumentato negli ultimi dieci anni.
4. L'Articolo 2 del suo Statuto impone all'Interpol di agire nello spirito della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e l'articolo 3 vieta rigorosamente qualsiasi intervento o attività di natura politica, militare, religiosa o razzista. Tuttavia, negli ultimi anni, in diversi casi alcuni Stati membri hanno abusato dell'Interpol e del suo sistema di avvisi di ricerca rossi per scopi politici, al fine di reprimere la libertà di espressione o perseguitare esponenti dell'opposizione politica all'estero.
5. Gli avvisi di ricerca rossi hanno gravi effetti negativi sui diritti umani delle persone interessate, compresi i diritti alla libertà e alla sicurezza e il diritto a un processo equo. Gli avvisi di ricerca rossi dovrebbero, pertanto, essere richiesti dagli Uffici Centrali Nazionali (UCN) e diramati dall'Interpol solo qualora sussistano seri motivi di sospetto nei confronti della persona interessata. Tali motivi dovrebbero essere verificati secondo procedure concepite per minimizzare la possibilità di abusi, senza ostacolare la cooperazione internazionale tra le forze di polizia nella stragrande maggioranza dei casi legittimi.
6. Le persone interessate non possono impugnare con successo gli avvisi di ricerca rossi dinanzi a nessuna giurisdizione nazionale o internazionale. Tale immunità giurisdizionale può essere giustificata solo nella misura in cui un meccanismo di ricorso interno offra la possibilità di un ricorso effettivo in conformità alle norme applicabili in materia di diritti umani. A tal proposito, la Commissione per il controllo dei file dell'Interpol (CCF) è stata criticata per non essere in grado di affrontate Pag. 9il numero cospicuo e crescente di reclami sempre più complessi.
7. L'Assemblea constata che l'Interpol ha reagito a queste critiche avviando un dialogo con la società civile. Il Gruppo di lavoro dell'Interpol sul trattamento delle informazioni ha presentato una serie di proposte di riforme che sono state adottate in occasione dell'Assemblea generale dell'Interpol tenutasi a Bali (Indonesia) nel novembre del 2016. Tra i recenti miglioramenti, compresi quelli decisi a Bali, figurano:
7.1. l'ulteriore rafforzamento delle procedure di controllo interne dell'Interpol prima della pubblicazione degli avvisi di ricerca rossi, mediante l'istituzione di una task force composta da giuristi, funzionari di polizia e analisti;
7.2. la nomina di un Responsabile della protezione dei dati in seno al Segretariato generale dell'Interpol;
7.3. il rafforzamento della CCF, il cui nuovo Statuto entrerà in vigore a marzo del 2017, in particolare separando le sue funzioni consultive da quelle di ricorso, portando a cinque il numero dei membri della camera dei ricorsi, definendo un calendario di lavoro preciso, conferendo alle sue conclusioni carattere vincolante per l'Interpol e aumentando le risorse a sua disposizione.
8. L'Assemblea saluta con favore tali riforme, in quanto misure che vanno nella giusta direzione. Sottolinea l'importanza della loro applicazione pratica e invita l'Interpol a continuare a migliorare la sua procedura di avvisi di ricerca rossi al fine di prevenire e rimediare più efficacemente agli abusi, segnatamente:
8.1. rafforzando ulteriormente i controlli preventivi effettuati prima della diramazione degli avvisi di ricerca rossi, in particolare:
8.1.1 aumentando le capacità della task force dell'Interpol incaricata di compiere tali controlli mediante l'incremento delle risorse a sua disposizione;
8.1.2. assicurando che le informazioni relative ai casi pertinenti rese disponibili dagli organismi intergovernativi internazionali o regionali di tutela dei diritti umani (specie l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani e gli organismi competenti del Consiglio d'Europa) e, ove appropriato, da organizzazioni per i diritti umani non governative siano debitamente prese in considerazione;
8.1.3 pubblicando interpretazioni sufficientemente dettagliate e autorevoli («raccolte di pratiche») degli articoli 2 e 3 dello Statuto e della politica dell'Interpol in materia di profughi e diritto di asilo;
8.1.4. riesaminando periodicamente gli avvisi di ricerca rossi allo scopo di garantire che siano annullati quando non hanno dato luogo a una risposta favorevole alle richieste di estradizione entro un lasso di tempo ragionevole;
8.1.5 esaminando con particolare attenzione le richieste ripetitive di avvisi di ricerca rossi emanate dal medesimo UCN nei confronti della stessa persona, dopo che precedenti richieste sono state rigettate dall'Interpol o annullate su ordine della CCF;
8.2. rafforzando la CCF in quanto meccanismo di ricorso:
8.2.1 stabilendo la sua completa indipendenza dall'Interpol, in particolare continuando ad assicurare che il personale che si occupa dei controlli preventivi non sia coinvolto nella valutazione dei reclami contro gli avvisi di ricerca rossi che hanno superato tali controlli;
8.2.2. aumentando le sue capacità, soprattutto mettendo a disposizione personale sufficiente e competente in materia di diritti umani, diritto penale e procedura penale;
8.2.3. garantendo che la CCF rispetti le norme procedurali minime, in particolare permettendo alle persone interessate e ai loro avvocati di essere informati Pag. 10dei motivi di richiesta dell'avviso di ricerca rosso addotti dall'UCN che l'ha emanato e di formulare delle osservazioni in merito;
8.2.4. assicurando che la CCF risponda ai ricorsi e decida in merito entro un lasso di tempo ragionevole, tenendo conto della gravità delle conseguenze di un avviso di ricerca rosso per la persona interessata;
8.2.5. assicurando che la CCF pubblichi le sue decisioni, previo consenso dei ricorrenti; queste decisioni devono essere sufficientemente motivate per contribuire all'elaborazione di una giurisprudenza coerente e prevedibile;
8.3. trattando in modo appropriato con gli UCN che hanno ripetutamente richiesto la pubblicazione di avvisi di ricerca rossi abusivi, in particolare:
8.3.1. conservando statistiche sugli avvisi di ricerca rossi annullati a monte dal meccanismo preventivo dell'Interpol e a valle da impugnazioni riuscite dinanzi alla CCF;
8.3.2. sottoponendo le nuove richieste di avvisi di ricerca rossi provenienti da UCN con un alto numero di richieste abusive a un controllo ex ante più intensivo;
8.3.3. dando priorità ai ricorsi contro gli avvisi di ricerca rossi richiesti da UCN con un alto numero di richieste abusive anche per il controllo ex post da parte della CCF;
8.3.4. addebitando agli UCN autori di un elevato numero di richieste abusive i costi di bilancio supplementari dovuti al controllo più intensivo necessario per le loro richieste sia ex ante sia ex post;
8.4. istituendo un fondo di risarcimento per le vittime di avvisi di ricerca rossi abusivi o ingiustificati, finanziato dagli Stati membri in proporzione al numero di avvisi di ricerca rossi ingiustificati emanati dai loro UCN.
9. L'Assemblea invita tutti gli Stati membri del Consiglio d'Europa a:
9.1. dare il buon esempio, garantendo che le richieste di avvisi di ricerca rossi del proprio UCN specifichino chiaramente le persone interessate, il reato di cui sono sospettate e gli elementi di prova che stabiliscono un legame tra la persona in questione e il presunto reato;
9.2. comunicare rapidamente all'Interpol le informazioni pertinenti sulle persone oggetto di avvisi di ricerca rossi (ad esempio la concessione dell'asilo politico e le decisioni giudiziarie che rifiutano l'estradizione);
9.3. astenersi dall'eseguire arresti sulla base di avvisi di ricerca rossi quando hanno seri motivi per ritenere che l'avviso in questione possa essere abusivo;
9.4. usare la loro influenza in seno all'Interpol per rendere possibile l'attuazione delle riforme necessarie a garantire che l'Interpol rispetti i diritti umani e lo stato di diritto, pur seguitando a essere uno strumento efficace di legittima cooperazione internazionale tra le forze di polizia.