COMMISSIONE XI
LAVORO PUBBLICO E PRIVATO

Resoconto stenografico

INDAGINE CONOSCITIVA


Seduta di mercoledý 2 luglio 2008


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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE STEFANO SAGLIA

La seduta comincia alle 14.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso e la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati.

Audizione del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull'assetto delle relazioni industriali e sulle prospettive di riforma della contrattazione collettiva, l'audizione del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali.
Do la parola al Ministro Sacconi.

MAURIZIO SACCONI, Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali. Signor presidente, esporrò schematicamente alcune considerazioni, per brevità, pronto però a precisare e a rispondere alle osservazioni che mi verranno rivolte.
Descriverò quali siano gli orientamenti del Governo in relazione all'evoluzione auspicata delle relazioni industriali. Peraltro si tratta di materia affidata eminentemente alle parti, nella quale il Governo entra non solo con strumenti che possono determinare condizioni di sfavore o disfavore per questa o quella pratica delle parti stesse, ma anche come attore del dialogo sociale e delle relazioni industriali, quando queste si realizzano nella forma tripartita.
Credo che si possano assegnare alle relazioni industriali due funzioni fondamentali: dare valore alla persona che lavora; accompagnare i processi di continuo aggiustamento dell'economia e delle imprese.
Rispetto a tali funzioni, pensiamo che il sistema delle relazioni industriali debba essere (e, se vogliamo, debba anche rimanere, visto che questa è stata la caratteristica che sin qui ha avuto nel nostro Paese) un sistema libero e responsabile, non burocratizzato né irrigidito da discipline pubblicistiche che possono condurre anche a controversie in sede giudiziaria. Un sistema libero e responsabile, quindi, tanto nella dimensione tripartita, quanto nel rapporto diretto tra le parti.
Tutt'al più il mercato delle relazioni industriali - quello nel quale appunto gli attori si comportano liberamente e responsabilmente - può essere destinatario di un'informazione da parte delle istituzioni. Le istituzioni, cioè, possono fornire al mercato un'adeguata informazione circa la rappresentatività degli attori, che non sarebbe oggetto di una disciplina pubblicistica.
Dico subito che il Governo e questa maggioranza - che già si era espressa analogamente nei cinque anni durante i quali ha governato, attraverso l'impostazione indicata nel Libro bianco che ho curato, a suo tempo, con il professor Biagi - sono contrari a una legislazione sulla rappresentatività degli attori, i cui criteri, semmai, potrebbero essere facilmente determinati reciprocamente tra le parti ed essere poi assunti da un soggetto istituzionale


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- forse un'autorità istituzionale, come spiegherò più avanti - che ne certifichi l'applicazione alla realtà.
Riassumendo: natura privatistica sia del sistema, sia degli attori. A mio avviso, questi ultimi non dovrebbero essere neppure tenuti a presentare bilanci (che sarebbero, a loro volta, necessariamente destinati a pubblicità), giacché non credo che le organizzazioni rappresentative degli imprenditori o dei lavoratori debbano essere ricondotte - insisto - a una disciplina pubblicistica in sé. Non dovrebbero esserlo non solo nel momento in cui si relazionano, ma neppure nella loro stessa dimensione autonoma.
Cosa diversa è l'obbligo di contabilità separata, per quella parte della loro attività che possiamo qualificare come «funzioni di pubblico interesse in convenzione». Se gli attori sociali svolgono funzioni di questo tipo (mi riferisco, ovviamente, al patronato, ai CAF, ma anche a un'attività formativa che sia esercitata sulla base di denaro pubblico), per quella parte occorre una fortissima separatezza della relativa contabilità, in modo che queste funzioni di pubblico interesse siano fortemente controllate nella loro corretta relazione con le risorse pubbliche affidate agli attori sociali per il loro svolgimento.
Premesse queste considerazioni relative alle funzioni e alla natura degli attori, passo ad alcune considerazioni sugli accordi vigenti.
Dico soprattutto a me stesso, con la scienza abbastanza buona del senno di poi e non certo con la pretesa di aver capito già tutto allora - visto che quel periodo l'ho vissuto - che gli accordi del 1993 sono nati morti. D'altronde questi ultimi, caratterizzati da un fortissimo impianto burocratico e da una forte procedimentalizzazione tanto del dialogo tripartito, quanto delle relazioni industriali dirette tra le parti, sono in realtà successivi a due grandi (e, questa volta, grandi per davvero) accordi, che hanno segnato passaggi storicamente rilevanti nella storia economica e sociale del nostro Paese: l'accordo del 1984 sulla scala mobile e l'accordo del 1992 con il quale le parti concorrono con il Governo a evitare la possibilità di una crisi di liquidità dello Stato.
Quest'ultima è la famosa manovra dei 90 mila miliardi di lire, a valore 1992, cioè la più poderosa manovra economica di aggiustamento che sia mai stata realizzata (almeno per dimensione, poi la qualità ciascuno la giudicherà).
L'accordo del 1993 viene disegnato con una sorta di codifica risarcitoria, sotto un certo profilo, nei confronti del sindacato, rispetto agli accordi precedenti.
Il risultato è che le dinamiche tripartite, cioè quelle tra parti e Governo, negli anni successivi si sviluppano in forme assolutamente vuote, inconcludenti. Cito, tra tutti questi accordi, il dimenticato patto di Natale del 1998.
Si tratta di accordi per i quali l'impianto burocratico che li caratterizza causa la morte in partenza delle intese raggiunte, nessuna delle quali sortisce alcun effetto. Sfido chiunque a trovare un effetto concreto del patto di Natale del 1998.
Dal punto di vista delle relazioni industriali dirette, gli accordi del 1993 hanno effetti evidenti nel tempo: bassi salari e bassa produttività nonché il passaggio ad una fase del rapporto tra capitale e lavoro che io chiamerei apatica, o dell'indifferenza.
Se, in qualche misura, possiamo considerare la fase precedente come «fase del conflitto», vorrei dire che per molti aspetti essa può essere perfino ritenuta - col senno di poi! - migliore della «fase dell'apatia». Il conflitto, spesso, aveva in sé un elemento di emotiva partecipazione, mentre la fase che si dipana a partire dagli accordi del 1993 è caratterizzata dall'apatia e dall'indifferenza, che appunto si esprime in bassi salari e bassa produttività.
D'altronde, è la stessa commissione del Ministro del lavoro Giugni che, nel 1997, cioè quattro anni dopo, dice sostanzialmente che quegli accordi hanno già esaurito la loro funzione e che bisogna assolutamente cambiare, soprattutto nella direzione di cui poi da allora teoricamente


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si discute, ma praticamente si fa poco: il collegamento tra salari e produttività.
Sono trascorsi undici anni dal 1997 e le parti, ora, sembrano finalmente intenzionate a cambiare quel modello contrattuale, che fa del contratto nazionale uno strumento particolarmente invasivo, che si articola in un'infinità di accordi (chiedo aiuto anche a Damiano e a Cazzola sul numero): oltre 400, se si considerano le articolazioni. Solo per esprimere il grado di frammentazione, cito per tutti il contratto nazionale della categoria dei produttori di manici d'ombrello, ai quali viene riconosciuta la dignità di area contrattuale.
La contrattazione si ripete a periodicità biennale, poiché il meccanismo del gioco d'anticipo, individuato da Tarantelli nel 1984, si procedimentalizza con il recupero ogni due anni, che di fatto diventa una nuova fase contrattuale, a tutti gli effetti.
Mi chiedo quanti sappiano distinguere, nei fatti, il contratto quadriennale da quello biennale: in realtà ogni contratto è di fatto biennale, anche se uno si carica un po' di più di elementi normativi. Chiuso un contratto, si apre già la fase contrattuale dell'altro e quindi, come ho già detto, l'invasività del contratto nazionale rende poco credibile e dà poco spazio alla possibilità di intensi accordi aziendali.
L'accordo del 1993, pur riconoscendo l'importanza della dimensione aziendale, considera quest'ultima, appunto, di secondo livello. Definisce così la contrattazione aziendale, come un piccolo corollario rispetto al vero contratto, che è il contratto nazionale, ancorato non rigidamente all'inflazione programmata, con un recupero dopo due anni dell'inflazione effettiva (vorrei ricordarlo, anche rispetto al dibattito vigente) non totale, bensì depurato dalla componente esterna dell'inflazione. Ricordo questo punto perché oggi viviamo pressioni inflazionistiche che, per lo più, dipendono dall'esterno. Pertanto, se stessimo all'accordo del 1993, non solo tali pressioni non sarebbero riconosciute in partenza (l'ancoraggio dovrebbe essere all'inflazione programmata), ma nemmeno a consultivo le componenti dell'inflazione derivanti dall'esterno (cioè dall'estero) dovrebbero essere ristorate al lavoratore.
Credo che la svolta debba essere radicale e che debba articolarsi su due contenuti, nel segno di quella che ho più volte chiamato il passaggio dal conflitto e dall'apatia alla complicità tra capitale e lavoro.
Il primo contenuto è quello della condivisione, nella dimensione aziendale (ma anche, se possibile, nella dimensione complessiva del sistema Paese), sia degli obiettivi, sia dei risultati e degli utili.
Condividere obiettivi, quindi, sapendo che se essi vengono raggiunti una quota parte di essi, decisa in partenza, viene equamente ripartita, nella dimensione complessiva del sistema Paese e nella dimensione aziendale.
Il secondo contenuto della complicità tra capitale e lavoro è la cogestione, nella dimensione territoriale, di tutti servizi che promuovono la persona nel lavoro e nella società.
Quindi il contratto nazionale resta ed è utile come cornice importante. Esso, tuttavia, deve essere più contenuto in questa dimensione dell'essenziale, per lasciare spazio a quello che viene in teoria oggi da tutti riconosciuto come l'ambito eminente della contrattazione, cioè l'azienda.
Ciò significa dismettere l'idea che il salario svolga una funzione di solidarietà.
Possiamo anche riconoscere che il salario abbia una funzione solidale, ma ce l'ha in una dimensione minima. In altri Paesi, ove questa dimensione è addirittura codificata per legge, essa si situa al livello del 40-50 per cento del salario effettivo.
Da noi sarebbe un errore utilizzare lo strumento legislativo, poiché nella nostra prassi è consolidata la fonte contrattuale del salario, cui pure si riconosce una dimensione solidale più alta del 40-50 per cento riconosciuto dai Paesi europei che usano lo strumento legislativo.
Il salario vero e proprio, però, a nostro avviso dovrebbe essere definito soprattutto nella dimensione territoriale per le microimprese, nella dimensione aziendale per la gran parte del sistema. Abbiamo voluto compiere l'esperimento della detassazione


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degli straordinari (che si connettono alla flessibilità organizzativa dell'impresa) e delle parti variabili del salario che possiamo considerare premiali (ancorate a risultati, a maggiore produttività, agli utili aziendali).
L'idea della connessione tra salari e utili, a mio avviso, deve essere auspicata.
La detassazione vuole essere non un incentivo transeunte, bensì una nuova disciplina, a regime, dei redditi da lavoro dipendente - come ho detto in un'altra occasione qui in Commissione - attraverso la quale il fisco riconosce la positività di quella parte del salario che ha caratteristiche di ancoraggio alle esigenze di flessibilità organizzativa dell'impresa. La misura serve per rendere più agevole la condivisione della modulazione dell'orario di lavoro, non per aumentare gli straordinari. Del resto, l'agevolazione può essere indifferentemente usata anche soltanto per i premi di produttività. Lo scopo, quindi, non è alzare il monte di ore di straordinario, quanto semmai alzare la componente premiale del salario ancorato a risultati e a produttività e consentire agevoli intese oggi frenate, per quanto riguarda gli straordinari, dalla tassazione fortemente penalizzante.
Mi riferisco alla famosa frase: «O me li dai in nero, o io il sabato non vengo», che forse non sarà elegante, ma che comprensibilmente si sente pronunciare spesso, nelle condizioni attuali.
Credo che, peraltro, la connessione tra lavoro e risultati possa giungere anche a una distribuzione degli utili attraverso piani finanziari partecipativi, dei quali parla la Carta costituzionale e due articoli del Codice civile, che dovrebbero realizzarsi attraverso la distribuzione di titoli speciali, collegati a regole particolari per quanto riguarda la loro alienabilità o i diritti partecipativi associati. Essenzialmente, il titolo partecipativo dovrebbe consistere in una rappresentanza nel collegio sindacale, cioè nel luogo ove si vigila la trasparenza di un bilancio dal quale dipende poi il reddito di chi detiene il titolo stesso.
L'altro aspetto fondamentale che riguarda la cogestione dei servizi che promuovono la persona nel lavoro e nella società è data dagli organismi bilaterali, cioè dalla libera organizzazione degli attori sociali in enti e organismi bilaterali, di natura assolutamente privatistica, cui può essere riconosciuta talora nei fatti, indirettamente, un'efficacia erga omnes, solo e soltanto per la parte di ristoro del lavoratore, ove l'impresa non aderisca all'ente bilaterale.
Immaginiamo un contratto nel quale le parti condividono di dar vita a un organismo bilaterale in grado di fornire ai lavoratori determinate protezioni e, ove l'imprenditore non partecipasse, il contratto prevede che il lavoratore deve essere ristorato con una quota aggiuntiva del salario.
In questo caso è evidente, lo dico per l'interpretazione che credo ovvia, che questa quota aggiuntiva del salario dovrebbe essere applicata erga omnes, cioè tutti gli imprenditori dovrebbero riconoscerla. Diventa un modalità tramite la quale indirettamente, se le parti lo vogliono, si sostiene la diffusione degli organismi bilaterali.
Cito alcuni aspetti sui quali gli organismi bilaterali possono agire e già oggi agiscono: salute e sicurezza nel lavoro; collocamento; un secondo pilastro aggiuntivo all'indennità di disoccupazione per quanto riguarda l'integrazione del reddito di un disoccupato involontario, o anche di chi è sospeso dal lavoro, come accade nell'artigianato già oggi; la formazione; la cosiddetta long term care, cioè forme di sostegno nel caso di non autosufficienza del lavoratore o di persone del nucleo familiare.
È un'esperienza che già esiste: per fare un esempio, i dipendenti delle compagnie di assicurazione, sulla base di un accordo fra ANIA (Associazione nazionale fra le imprese assicuratrici) e organizzazioni sindacali, beneficiano di una forma assicurativa per cui al formarsi, a qualunque età, di una condizione di non autosufficienza, i lavoratori ricevono dall'assicurazione un'indennità di mille euro al mese.


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Evidentemente, anche questa è una forma di complementarietà, di welfare complementare.
Gli organismi bilaterali possono inoltre trattare la sanità complementare (che non è più riservata soltanto ai dirigenti, ma la si trova nel contratto dei metalmeccanici, per fare un esempio), la previdenza complementare e, perché no, anche la risoluzione delle controversie di lavoro.
La gran parte di queste funzioni sono già oggi previste in molte prassi, purtroppo per lo più limitate.
Si evince quindi che, sia per quanto riguarda la condivisione di obiettivi ma anche di risultati, sia per quanto riguarda la condivisione di servizi che sviluppano la persona nel lavoro e nella società, la centralità delle relazioni industriali si trova nell'azienda e nel territorio.
Nell'azienda, per quella condivisione di obiettivi e risultati attraverso i salari; nel territorio, per quanto riguarda la cogestione di servizi.
Non entro nel merito, perché veramente questa è una materia tra parti, del livello territoriale per i contratti. Doverosamente, la funzione di Governo proprio non può esprimersi su tale materia. Constato peraltro che i contratti territoriali, comprensibilmente, sono stati riconosciuti dalle parti (in parte sulla carta, in parte nella realtà) laddove si tratti di sistemi di piccole imprese diffuse.
Il sistema funziona nell'edilizia, nell'agricoltura, mentre è rimasto purtroppo sulla carta nell'artigianato, dove le parti hanno concordato un modello di questo tipo, ma non lo hanno ancora applicato.
Penso, in conclusione, che il sistema possa utilmente avvalersi di una funzione più robusta della Commissione di garanzia per il diritto di sciopero nei servizi di pubblica utilità.
Quella stessa commissione, che è sostanzialmente un'autorità, potrebbe vedere ampliate le sue funzioni a una commissione per le relazioni industriali tout court.
Quindi potrebbero esserle riconosciute non soltanto le funzioni già oggi assegnate per conciliare i due diritti costituzionalmente riconosciuti (il diritto allo sciopero e il diritto degli utenti a una fruizione almeno minima dei servizi di pubblica utilità, secondo fasce orarie), ma anche quelle di certificazione della rappresentatività degli attori, affinché liberamente e consapevolmente le parti si incontrino e si riconoscano, sapendo quanto pesano, il raffreddamento dei conflitti, la conciliazione, la regolazione delle modalità di convocazione e organizzazione dello sciopero (come non vedere i problemi esistenti non solo nei servizi di pubblica utilità, ma anche al di fuori di essi).
Tutto ciò servirebbe soprattutto, se me lo consentite, a tutelare i sindacati maggiormente rappresentativi da azioni, che possono essere di oggettivo disturbo al sistema e all'andamento delle buone relazioni industriali, da parte di attori marginali, che contano più sull'effetto di annuncio di uno sciopero che non sulla effettiva adesione allo sciopero stesso, come certamente si rileva nei servizi di pubblica utilità.
Credo che per quanto riguarda questi ultimi, qualche riflessione specifica debba essere compiuta, perché è evidente che qualcosa non funziona, sia - come ho detto - per le procedure di raffreddamento del conflitto, sia per quanto riguarda la indizione dello sciopero, sia per quanto riguarda la effettività delle sanzioni. Le sanzioni, dobbiamo saperlo, nei servizi di pubblica utilità, anche in presenza di violazioni macroscopiche, sono largamente inefficaci. Quindi occorre un intervento correttivo a questo riguardo.
Il sistema di relazioni industriali è parte della competitività del Paese. Rinvio per questo aspetto non solo ai numerosi interventi e relazioni del professor Lorenzo Bini Smaghi, nostro rappresentante nella Banca centrale europea, che a questo tema dedica continue attenzioni, ma anche all'intervento di ieri del Governatore della Banca d'Italia. Il sistema delle relazioni industriali è parte della competitività e della coesione sociale: attiene all'una e all'altra.
Abbiamo un sistema di relazioni industriali che oggi lascia insoddisfatti tanto i


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lavoratori quanto le imprese, ridondante ma inefficace. Credo che sia doveroso stimolarne il cambiamento, mantenendo la libera responsabilità in capo agli attori, ma creando condizioni di contesto affinché ne traggano vantaggio innanzitutto i lavoratori e, insieme ad essi, anche le imprese.

PRESIDENTE. Ringrazio il Ministro per l'intervento, certamente stimolante. Proprio uno degli obiettivi dell'indagine che abbiamo condiviso di avviare in questa legislatura è quello di offrire un luogo terzo atto ad accompagnare il dibattito tra le parti sociali, senza ovviamente invaderne il campo. Credo che sia stato importante poter ascoltare la relazione del Ministro; in una successiva seduta, secondo quanto convenuto in precedenza, verrà data l'opportunità ai colleghi di poter formulare osservazioni, suggerimenti, o critiche.
Rinvio pertanto ad altra seduta il seguito dell'audizione.

La seduta termina alle 14,40.