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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 1787 |
La conclusione anticipata della legislatura non ne ha consentito l'esame.
Con la presente proposta di legge si propone l'articolato e la relazione che ricalca il citato disegno di legge.
L'Italia, quale Stato membro del Consiglio d'Europa firmatario (Strasburgo, 4 novembre 1999) della Convenzione civile sulla corruzione, è chiamata a ratificare l'atto internazionale in oggetto.
La Convenzione in argomento costituisce l'esito di una delle molteplici iniziative assunte dal Consiglio d'Europa per fronteggiare il fenomeno della corruzione.
Iniziative che muovono dalla Conferenza di Malta dei Ministri europei della giustizia svoltasi nel 1994, allorquando fu adottata la risoluzione avente ad oggetto un approccio multidisciplinare al fenomeno a livello internazionale, cui fece seguito l'istituzione da parete del Consiglio d'Europa del Gruppo multidisciplinare sulla corruzione (GMC), sotto la comune responsabilità dell'European Commitee on Crime Problems (CDPC) e dell'European Committee on Legal Co-operation (CDCJ).
Il GMC ha iniziato ad operare nel 1995, predisponendo «The Programme of Action against Corruption» (PAC) adottato dal Comitato dei Ministri alla fine del 1996. Nel corso della (21a) Conferenza di Praga del 1997, i Ministri europei della giustizia adottarono la risoluzione n. 1 sul collegamento tra corruzione e crimine organizzato. I Ministri evidenziarono come la corruzione rappresentasse una delle maggiori minacce avverso l'affermazione della preminenza del diritto, della democrazia e dei diritti dell'uomo, dell'equità e della giustizia sociale, che ostacolava lo sviluppo economico e metteva a repentaglio la stabilità delle istituzioni democratiche e il fondamento morale della società.
I Ministri europei della giustizia raccomandarono specificamente, nell'occasione, di dare pronta e rapida attuazione al PAC, (anche) predisponendo uno strumento internazionale volto in particolare a disciplinare il risarcimento dei danni sofferti in conseguenza di fatti di corruzione.
Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, in occasione della 101a sessione del 6 novembre 1997, adottò quindi la risoluzione (97)24 sui venti princìpi guida per la lotta contro la corruzione, indicando espressamente (principio 17), quale necessità prioritaria, la previsione di una disciplina civilistica regolante, in particolare, l'aspetto dei rimedi giudiziali per la tutela di diritti ed interessi pregiudicati da atti di corruzione.
Alla (22a) Conferenza di Chisinau del giugno 1999, i Ministri europei della giustizia hanno adottato la risoluzione n. 3 sulla lotta contro la corruzione, sollecitando il Comitato dei Ministri ad adottare la Convenzione civile sulla corruzione da aprirsi alla firma prima della fine del 1999.
A tale stregua, dopo l'adozione della «Criminal Law Convention on Corruption» (European Treaty Series n. 173) aperta alla firma e firmata (anche) dall'Italia il 27 gennaio 1999 (si veda l'Atto Senato n. 850) e delle risoluzioni (98)7 e (99)5, concernenti l'istituzione del «Group of States against Corruption» (GRECO), aperta alla firma e firmata (anche) dall'Italia il 27 gennaio 1999, entrambi predisposti dal GMC, il Consiglio d'Europa ha finalizzato un ulteriore strumento internazionale di lotta alla corruzione concernente, in particolare, la tutela civilistica delle conseguenze scaturenti da fatti di corruzione sul piano dei rapporti della vita comune di relazione. Il testo è stato elaborato sempre dal GMC, che ha all'uopo consultato l'Assemblea parlamentare nonché organizzazioni non governative come Transparency International (TI), The International Bar Association (IBA), The International Chamber of Commerce (lCC), The International Commission of Jurists (ICJ) e ascoltato l'opinione del CDCJ, prima di trasmetterlo al Comitato dei Ministri per la formale adozione.
La Convenzione si compone di ventitre articoli e di un preambolo.
L'articolo 1 indica gli scopi della Convenzione, imponendo a ciascuno Stato contraente di prevedere, ove necessario, nel proprio ordinamento giuridico efficaci rimedi in favore dei soggetti che hanno sofferto danni in conseguenza di atti di corruzione, sia sotto il profilo della tutela giudiziale dei loro diritti ed interessi, sia sotto quello sostanziale del risarcimento del danno sotto il profilo del ristoro economico.
L'articolo 2 reca la definizione di «corruzione», rilevante per lo strumento convenzionale da ratificare, sancendo che la relativa nozione resta integrata dalla richiesta, offerta, dazione, accettazione, diretta o indiretta, di una «provvigione illecita o altro indebito vantaggio», con distorsione della condotta e rispetto dei doveri propri della funzione esercitata da parte del beneficiario.
L'articolo 3 concerne il ristoro del pregiudizio sofferto, stabilendo che ogni Stato deve garantire, all'interno del proprio ordinamento giuridico, la possibilità per il danneggiato di vedere giudizialmente tutelato il proprio diritto all'integrale ristoro del pregiudizio sofferto mediante risarcimento dei danni patrimoniali, compreso il mancato guadagno (lucro cessante), e di quelli non patrimoniali.
L'articolo 4 regola il regime della responsabilità. Perché possa aversi danno risarcibile si richiede la ricorrenza dei seguenti presupposti attinenti, rispettivamente, alla condotta, all'evento ed al nesso di causalità: a) che il convenuto abbia commesso o autorizzato un atto di corruzione ovvero abbia omesso di adottare misure atte a prevenirne l'atto di corruzione; b) che l'istante abbia patito un danno; c) che sussista un nesso di causalità tra l'atto di corruzione ed il danno. È altresì richiesta la previsione che, in caso di pluralità di danneggianti, questi siano chiamati a rispondere dei danni in via solidale o separatamente.
L'articolo 5 contempla l'introduzione della responsabilità dello Stato (ovvero dalle autorità competenti del soggetto diverso dallo Stato) per il danno cagionato dal pubblico ufficiale che abbia commesso il reato di corruzione.
L'articolo 6 prevede la diminuzione del risarcimento del danno dovuto dal danneggiante nella misura corrispondente al concorso causale del danneggiato nella verificazione o nell'aggravamento.
L'articolo 7 prevede che il diritto al risarcimento del danno subìto in conseguenza dell'atto di corruzione sia soggetto ad un termine non inferiore a tre anni dal momento in cui il danneggiato ha avuto o avrebbe dovuto avere conoscenza dell'atto di corruzione o del danno sofferto e dell'identità del responsabile. Si prevede, inoltre, che la preclusione all'esercizio dell'azione di risarcimento del danno non intervenga comunque prima di un termine non inferiore a dieci anni dal compimento dell'atto di corruzione.
Il termine di prescrizione è assoggettabile a sospensione o ad interruzione.
L'articolo 8 stabilisce che, all'interno di ciascun ordinamento giuridico, qualsiasi contratto o clausola contrattuale avente ad oggetto un contratto di corruzione sia considerato nullo e che ciascuna Parte contrattuale il cui consenso sia rimasto viziato dall'atto di corruzione possa chiedere l'annullamento del contratto stipulato quale oggetto della corruzione, salvo il diritto al risarcimento del danno.
L'articolo 9 impone la introduzione da parte di ciascuno Stato nel proprio diritto interno di un'adeguata tutela in favore dei dipendenti che denuncino in buona fede alle autorità competenti fatti di corruzione di cui abbiano giusti motivi di sospetto.
L'articolo 10 richiede che i bilanci delle società siano redatti nel rispetto dei princìpi di trasparenza e veridicità, in modo da fornire una fedele rappresentazione della situazione finanziaria.
L'articolo 11 richiede la previsione di efficaci modi di acquisizione della prova nell'ambito dei processi concernenti un atto di corruzione.
L'articolo 12 richiede la previsione di adeguate misure di tutela cautelare da adottare nell'ambito dei procedimenti civili concernenti un atto di corruzione.
L'articolo 13 impone agli Stati di cooperare efficacemente in relazione ai procedimenti civili concernenti fatti di corruzione, in particolare per quanto concerne la notifica di atti, l'acquisizione di prove all'estero, la giurisdizione, il riconoscimento e l'esecuzione di provvedimenti giudiziali, in conformità con le disposizioni degli strumenti internazionali pertinenti relativi alla cooperazione internazionale in materia civile e commerciale di cui essi sono Parte e alle disposizioni del rispettivo diritto interno.
L'articolo 14 attribuisce al Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) i poteri di vigilanza in ordine all'attuazione della Convenzione da parte degli Stati.
Gli articoli da 15 a 23 concernono le clausole di rito di applicazione della Convenzione. In particolare, l'articolo 15 individua nel Segretario generale del Consiglio d'Europa il depositario della Convenzione; lo stesso articolo prevede che il firmatario che non è membro del Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) al momento della ratifica, accettazione o approvazione, lo diverrà automaticamente alla data di entrata in vigore della Convenzione; l'articolo 17 stabilisce che non sono ammesse riserve alle disposizioni della Convenzione; l'articolo 19 statuisce che la Convenzione non pregiudica i diritti e gli obblighi derivanti da Convenzioni internazionali multilaterali concernenti particolari questioni e che le Parti della Convenzione potranno concludere fra di loro accordi bilaterali o multilaterali relativi alle questioni regolamentate dalla presente Convenzione, al fine di completare o rafforzare le disposizioni di quest'ultima o facilitare l'applicazione dei princìpi da essa sanciti; l'articolo 21 dispone che il Comitato europeo di cooperazione giuridica (CDCJ) sia tenuto al corrente dell'interpretazione e dell'applicazione della Convenzione.
In linea generale, si ritiene che la legislazione italiana sia già conforme al contenuto della Convenzione, e che non siano pertanto necessarie modifiche della normativa ai fini della sua attuazione.
La nozione di «corruzione» di cui all'articolo 2 della Convenzione ha riguardo ad un concetto lato corrispondente non solo alla nozione penalistica recepita negli articoli 318, 319 e 322 del codice penale, ma anche a quella di concussione di cui all'articolo 317 del medesimo codice, quantomeno sotto il profilo della richiesta (requesting), là dove la stessa si traduca nel costringere o indurre taluno, con abuso della qualità o dei poteri di pubblico ufficiale, a dare o promettere indebitamente, a sé o ad un terzo, denaro o altra utilità.
In proposito occorre tener conto che è in corso la procedura di ratifica ed esecuzione della Convenzione penale sulla corruzione fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, la quale contiene un'analoga definizione della nozione di corruzione. È, dunque, in fieri un processo di adeguamento e coordinamento della nozione di corruzione rinvenibile attualmente nel nostro ordinamento con quella tratteggiata in sede internazionale.
La possibilità di azionare giudizialmente la pretesa al risarcimento dei danni (articolo 3 della Convenzione) è costituzionalmente garantita dall'articolo 24 della Costituzione e adeguatamente disciplinata anche sotto il profilo della tutela cautelare (articolo 12 della Convenzione) dalla disciplina sostanziale della responsabilità civile contrattuale ed extracontrattuale (articoli 1218 e seguenti e articoli 2043 e seguenti del codice civile) e da quella processuale propria del processo di cognizione (articoli 163 e seguenti del codice di procedura civile), del processo di esecuzione (articoli 474 e seguenti del codice di procedura civile) e dei procedimenti cautelari (articoli 669-bis e seguenti del codice di procedura civile) ed urgenti (articoli 700 e seguenti del codice di procedura civile).
Costituisce principio recepito nel nostro ordinamento quello dell'integrale risarcimento del danno subìto, sotto il profilo del danno emergente e del lucro cessante (articoli 1223 e 2056 del codice civile), di cui costituisce espressione anche la norma sul concorso del fatto colposo del creditore (articoli 1227 e 2056 del codice civile) che (già) esprime il principio posto dall'articolo 6 della Convenzione (Contributory negligence).
Sotto il profilo risarcitorio, va aggiunto che il nostro ordinamento già prevede il ristoro non solo dei danni patrimoniali (articoli 1223 e 2056 del codice civile) ma anche di quelli non patrimoniali (articolo 2059 del codice civile), tra i quali, alla luce delle più recenti elaborazioni giurisprudenziali, vengono ricomprese anche le figure del danno biologico e del danno esistenziale.
Può dirsi, dunque, che l'ordinamento italiano contempla un sistema di tutela perfino esuberante rispetto al contenuto (minimo) richiesto dalla Convenzione, là dove si evoca il concetto di «non pecuniary loss» (articolo 3, comma 2, della Convenzione).
Quanto alla responsabilità, la condotta (azione od omissione), il danno ed il nesso di causalità tra condotta e danno di cui all'articolo 4 della Convenzione costituiscono invero elementi costitutivi già noti al nostro ordinamento che, peraltro, conosce, quale principio generale, quello della solidarietà tra condebitori (articolo 1294 del codice civile).
Relativamente alla responsabilità dello Stato o di un «non-State Party» (articolo 5 della Convenzione), non appare necessaria una norma di adeguamento. Trova, infatti, piena applicazione la disciplina positiva della responsabilità civile, la quale costituisce attuazione del principio di rango costituzionale in base al quale, in caso di responsabilità del funzionario o dipendente pubblico secondo le leggi penali, civili ed amministrative, la responsabilità civile si «estende» allo Stato e agli enti pubblici (articolo 28 della Costituzione). Quanto, poi, all'ipotesi relativa alla condotta tenuta da una persona fisica funzionario o dipendente di soggetto diverso dallo Stato, occorre tenere conto che la qualifica non discende dalla mera sussistenza di un valido rapporto organico o di preposizione, ma si fonda sui connotati oggettivi della funzione esercitata (articoli 357 e seguenti del codice penale, a fortiori dopo la modifica ai sensi degli articoli 17 e 18 della legge 26 aprile 1990, n. 86).
Circa il termine di prescrizione di cui all'articolo 7 della Convenzione, va sottolineato che i tre anni ivi previsti costituiscono un limite minimo, sicché quello quinquennale (così come quello più lungo previsto per l'ipotesi che il fatto sia considerato dalla legge come reato, allorquando la prescrizione più lunga per questo prevista si applica anche all'azione civile di cui all'articolo 2947, comma 3, del codice civile) relativo alla responsabilità extracontrattuale (articolo 2947 del codice civile) e quello decennale per la responsabilità contrattuale (articolo 2946 del codice civile) vanno ben al di là di quanto richiesto dalla Convenzione. L'articolo 7 della Convenzione fa espresso riferimento alla azione di risarcimento del danno (recovery of damages).
La previsione del termine minimo di dieci anni per l'inizio del giudizio non può che essere intesa come una ipotesi di decadenza, riferibile, dunque, agli ordinamenti, diversi da quello nazionale, che prevedono tale ulteriore limite all'accesso alla tutela risarcitoria.
Con particolare riferimento ai rimedi approntati a fronte della patologia dell'atto, poi, può aggiungersi il rilievo che l'azione di annullamento del contratto per vizio del consenso si prescrive in cinque anni (articolo 1442 del codice civile), mentre quella di nullità è imprescrittibile (articolo 1422 del codice civile).
Si è già detto circa la disciplina del codice civile in tema di decorrenza della prescrizione (articolo 2935 del codice civile) e di sospensione ed interruzione della medesima (articoli 2941 e seguenti e 2943 e seguenti del codice civile) e la previsione di cui alla Convenzione (articolo 7 della Convenzione).
La regola prevista dall'articolo 8 della Convenzione non costituisce, invero, una novità nell'ordinamento italiano.
Nella specie, la nullità («null and void») viene comminata quando l'intero contratto o anche una sola clausola del regolamento negoziale abbia ad oggetto un atto di corruzione.
Ai sensi del comma 2 dell'articolo in esame, poi, quando l'effetto dell'atto di corruzione è un vizio nella determinazione del consenso, il contraente può agire per ottenere l'annullamento («void») del contratto, restando in ogni caso impregiudicata l'azione risarcitoria.
La previsione è tutto sommato coerente con la distinzione tradizionale tra le ipotesi di violazione di regole di condotta, a cui segue ordinariamente il rimedio dell'annullabilità, e le ipotesi di violazione di regole di validità, a cui segue la nullità. Viene cioè in evidenza la distinzione tra cosiddetti «reati contratto» e cosiddetti «reati in contratto», in base alla quale, per esempio, è stato ritenuto annullabile e non nullo il contratto concluso con il truffatore.
In altri termini, la nullità del patto avente ad oggetto la corruzione discende già dall'applicazione degli articoli 1418 e 1419 del codice civile, mentre la disciplina dei vizi del consenso è sostanzialmente regolata dagli articoli 1427 e seguenti del medesimo codice.
La previsione di cui all'articolo 9 della Convenzione non pone particolari problemi di attuazione, data la genericità del richiamo alla tutela contro eventuali sanzioni ingiustificate, assicurata nell'ordinamento interno dal principio della tipicità oltre che, in generale, da quello della ragionevolezza.
Con riferimento alla contabilità, i princìpi informatori di redazione dei libri contabili e del bilancio (articoli 2214 e seguenti e 2423 e seguenti del codice civile) sono pienamente conformi ai dettami dell'articolo 10 della Convenzione.
Per quanto riguarda i controlli interni, per le società di capitali viene in rilievo il nuovo assetto introdotto dalla recente novella del diritto societario (decreti legislativi 17 gennaio 2003, nn. 5 e 6, entrati in vigore il 1° gennaio 2004) che ha attribuito ai revisori, in qualità di professionisti esterni alla compagine societaria, l'attività di accertamento della regolare tenuta della contabilità e quello relativo alla corrispondenza del bilancio con le risultanze dei libri e delle scritture contabili. Vi è poi l'azione di vigilanza propria del collegio sindacale (per le società per azioni si vedano gli articoli 2397 e seguenti e per le società in accomandita per azioni si veda l'articolo 2454 del codice civile). Tra le misure idonee a garantire la trasparenza può ricordarsi la prescrizione di cui all'articolo 2463 del codice civile relativa alle indicazioni che l'atto costitutivo delle società a responsabilità limitata deve contenere in ordine al funzionamento della società, quali, in particolare, quelle concernenti l'amministrazione e la rappresentanza, nonché le persone cui è affidata l'amministrazione e gli eventuali soggetti incaricati del controllo contabile.
Per quanto riguarda il particolare profilo inerente al controllo della stabilità dei mercati finanziari, poi, possono essere ricordati i controlli effettuati dalla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) sulle società di capitali quotate in borsa.
La specificità della materia oggetto della Convenzione non comporta, ulteriormente, la necessità di adeguamenti normativi in relazione agli articoli 11 e 13 della medesima Convenzione, in tema di acquisizione delle prove nei procedimenti civili conseguenti al compimento di atti di corruzione - pienamente soccorrendo al riguardo la disciplina generale di cui agli articoli 2697 e seguenti del codice civile, e 115 e seguenti del codice di procedura civile -, né in tema di cooperazione giudiziale (articolo 204 del codice di procedura civile) e di comunicazione e notificazione di atti (articoli 136 e 137 e seguenti del codice di procedura civile).
1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione civile del Consiglio d'Europa sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 4 novembre 1999.
1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, secondo quanto disposto dall'articolo 15 della stessa Convenzione.
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.
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