Onorevoli Colleghi! — La presente proposta di modifica al regolamento della Giunta delle elezioni è stata predisposta dalla Giunta medesima al termine di un articolato percorso istruttorio.
Nella seduta del 25 marzo 2009 la Giunta deliberava, infatti, di costituire, ai sensi dell'articolo 3 del proprio regolamento, un Comitato istruttorio al quale affidare il compito di approfondire le tematiche oggetto di una eventuale riforma di tale regolamento ed elaborare una complessiva proposta al riguardo, da sottoporre poi alla Giunta per il Regolamento. L'iniziativa muoveva dalla constatazione delle numerose problematiche e criticità emerse nel corso della prassi applicativa di diverse disposizioni del regolamento della Giunta, approvato nel 1998 ed entrato in vigore con l'inizio della XIV legislatura. Nella citata seduta del 25 marzo 2009 la Giunta convenne, dunque, in linea generale, che una proposta di modificazione al proprio regolamento dovesse essere funzionale a soddisfare l'esigenza di una sufficiente flessibilità delle disposizioni regolamentari, tale da renderle adattabili a qualunque sistema elettorale in vigore, tenendo altresì conto del fatto che la funzionalità e l'efficacia di un sistema di verifica parlamentare dei poteri possono essere notevolmente condizionate dalle formule elettorali di volta in volta vigenti (e in particolare dalla tecnica di riparto dei seggi). Si stabilì, altresì, che il Comitato avrebbe potuto elaborare, assieme ad una proposta di modifica del regolamento della Giunta, anche le connesse proposte di modifica da riferire agli articoli 17 e 17-bis del Regolamento della Camera.
Del Comitato sono stati chiamati a far parte, oltre al Presidente, in qualità di coordinatore, e ai due vicepresidenti, un componente della Giunta per ciascun gruppo. Il Comitato si è riunito otto volte dal 2 febbraio 2011 al 9 maggio 2012, licenziando in tale riunione conclusiva le proposte poi approvate dalla Giunta plenaria nella seduta del 16 maggio 2012 e presentate ora alla Presidenza della Camera, affinché ne sia valutata la percorribilità in questo scorcio finale di legislatura, nel più ampio quadro delle eventuali modifiche regolamentari che la Camera dovesse accingersi ad approvare.
L'iniziale mandato conferito dalla Giunta al Comitato riguardava l'elaborazione di una complessiva proposta di modifica del regolamento della Giunta, comprensiva anche delle modificazioni da apportare alla procedura di verifica dei risultati elettorali. Tuttavia, nel corso dei propri lavori il Comitato, sulla base delle intese intercorse tra i Gruppi, ha ritenuto di concentrarsi in via prioritaria sulle possibili modifiche agli articoli 15, 16 e 17 (procedura di valutazione delle cause di incompatibilità, di ineleggibilità e di decadenza) e all'articolo 18 (proclamazione di deputati subentranti in corso di legislatura); argomenti, questi, che costituiscono oggetto dunque della presente proposta.
È stato invece accantonato il tema – pur cruciale alla luce della recente esperienza applicativa – della possibile revisione della procedura di verifica dei risultati elettorali; tema sul quale, evidentemente, inciderebbe in modo rilevante una eventuale riforma dell'attuale legge elettorale. Nel corso dei suoi lavori il Comitato ha, inoltre, preso atto e valutato attentamente le possibili ricadute di ordine regolamentare delle recenti novità normative e giurisprudenziali in materia di incompatibilità parlamentare delle cariche elettive monocratiche negli enti locali. Si tratta, in particolare, della sentenza n. 277 del 2011 della Corte costituzionale, in materia di incompatibilità con il mandato parlamentare delle cariche di sindaco di comune con popolazione superiore a 20 mila abitanti, nonché delle disposizioni contenute nell'articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito con legge 14 settembre 2011, n. 148 (comma che, come esplicitamente indicato dalla disposizione, entrerà in vigore a decorrere dalla data di indizione delle elezioni relative alla prima legislatura parlamentare successiva alla data di entrata in vigore del decreto e dunque, almeno in linea teorica, già sul finire dell'attuale legislatura). Come è noto, tale ultima disposizione prevede l'incompatibilità con il mandato parlamentare di «qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a 5.000 abitanti».
Alla luce delle predette innovazioni della disciplina in materia di incompatibilità – e al di là dei problemi, pur non irrilevanti, sollevati dall'esigenza di una loro sistematica armonizzazione – nell'ordinamento sono, dunque, ora configurate:

– una fattispecie di incompatibilità estremamente puntuale per le cariche di sindaco di comune con popolazione superiore a 20 mila abitanti, introdotta dalla citata sentenza della Corte costituzionale;

– una ulteriore fattispecie di incompatibilità – quella introdotta dal citato articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 138 del 2011 – ad efficacia differita, in forza della quale, a partire dalla prossima legislatura, diverranno incompatibili con il mandato parlamentare anche le cariche di sindaco di comune con popolazione superiore a 5 mila abitanti, nonché le cariche di presidente di provincia.

La Giunta ha convenuto circa la necessità di prevedere nel proprio regolamento un iter istruttorio e deliberativo semplificato anche per l'accertamento di quelle incompatibilità che, seppur non provviste di espressa copertura costituzionale, presentano una natura immediatamente precettiva in quanto inequivocabilmente previste da disposizioni legislative di rango ordinario. Si tratta appunto dei casi sopra richiamati e ai quali si estende la previsione di un regime procedurale semplificato di accertamento, che recepisce e codifica la prassi applicativa già invalsa presso la Giunta, inizialmente con riferimento alle incompatibilità direttamente previste da una disposizione di rango costituzionale e, da ultimo, estesa proprio alle cariche di sindaco di comune con popolazione superiore a 20 mila abitanti, nel procedimento instaurato a seguito della citata sentenza della Corte costituzionale e conclusosi nella seduta del 14 dicembre 2011.
Le presenti proposte di modifica regolamentare intendono, in definitiva, porre rimedio ai diversi elementi critici che sul punto si sono evidenziati nella concreta applicazione della procedura di valutazione delle incompatibilità disciplinata dal regolamento della Giunta delle elezioni approvato nel 1998.
Così, al fine di garantire la trasparenza degli incarichi ricoperti dai deputati anche nei confronti della generalità dei cittadini e di stabilire meccanismi dissuasivi per coloro che omettano di dichiarare, in tutto o in parte, le cariche da essi ricoperte, si propongono alcune modifiche all'articolo 15 del regolamento della Giunta volte a dimezzare, rispetto a quanto previsto attualmente, il termine di trenta giorni per la dichiarazione da parte dei deputati delle singole cariche che gli stessi assumano in corso di legislatura; a stabilire per i deputati un obbligo di aggiornamento annuale della dichiarazione delle cariche ricoperte; a prevedere la pubblicazione di tutte le cariche dichiarate sul sito internet della Camera; e a stabilire che il Presidente della Camera comunichi all'Assemblea i nominativi dei deputati che non abbiano adempiuto all'obbligo di dichiarazione delle cariche (ivi inclusi i casi di inadempimento all'obbligo di aggiornamento annuale delle cariche ricoperte).
Quanto alla procedura di esame delle cariche, la vigente procedura, stabilita dagli articoli 16 e 17, richiede diversi correttivi essendo improntata, senza eccezione alcuna, alla piena garanzia dell'istruttoria in contraddittorio anche con riferimento a fattispecie per le quali l'incompatibilità appaia conclamata. La prassi ha reso evidente l'inadeguatezza di una disciplina regolamentare che si applica indifferentemente tanto ai casi di incompatibilità acclarate in quanto inequivocabilmente previste da espresse norme costituzionali o di legge ordinaria, quanto alle ipotesi di incompatibilità di non immediata evidenza (e dunque suscettibili di ampi margini di interpretazione, come talune di quelle previste dalla legge n. 60 del 1953) per il cui accertamento le garanzie del contraddittorio appaiono viceversa giustificate.
La proposta di modifica regolamentare qui avanzata – traendo numerosi spunti dalle proposte di modificazione regolamentare presentate nella corrente legislatura dagli onorevoli Pisicchio, Lenzi e Mario Pepe (Gruppo Misto) – è volta, pertanto, a definire un iter procedurale semplificato per il tempestivo accertamento delle situazioni di incompatibilità acclarata, mediante la previsione che in tali casi l'istruttoria presso il Comitato per le incompatibilità si riduce ad una mera comunicazione dell'accertamento al deputato interessato (con esclusione, dunque, della facoltà per quest'ultimo di chiedere di essere ascoltato dal Comitato), previsione che, come detto, codifica la prassi già invalsa presso la Giunta delle elezioni a partire dalla XV legislatura. In base alla citata prassi, già ora la Giunta prende atto che la proposta di accertamento della incompatibilità fa seguito ad una istruttoria del Comitato il cui oggetto è costituito dalla sola verifica della perdurante titolarità da parte del deputato interessato di una carica incompatibile con il mandato parlamentare in base ad una espressa disposizione di rango o avente rilievo costituzionale. Secondo tale prassi, inoltre, la proposta di accertamento dell'incompatibilità formulata dal Comitato s'intende approvata dalla Giunta senza che questa proceda ad una formale votazione, trattandosi di un accertamento di mero fatto fondato su un espresso divieto costituzionale (come nel caso delle cariche regionali di cui all'articolo 122, secondo comma, della Costituzione) o, per il caso, da ultimo verificatosi, dei sindaci di comuni con popolazione superiore a 20 mila abitanti, su una previsione di legge ordinaria cui una sentenza della Corte costituzionale ha conferito un rilievo indubbiamente costituzionale.
Le ragioni alla base della proposta di codificare in apposite disposizioni regolamentari la sopra menzionata prassi appaiono evidenti. Si tratta di stabilizzare una modalità procedurale che escluda a priori la possibilità di deliberazioni della Giunta adottate in aperta violazione di puntuali divieti costituzionali o di legge ordinaria; deliberazioni che, ove adottate, non sarebbero oltre tutto impugnabili in altra sede e neppure sottoponibili ad un voto dell'Assemblea, con conseguente irrimediabilità della violazione del precetto normativo che stabilisce l'incompatibilità. La procedura di accertamento mediante mera presa d'atto ha consentito alla Giunta di evitare esiti contraddittori e contrastanti con incompatibilità di rango o rilievo costituzionale quali potrebbero derivare se la proposta di incompatibilità per le fattispecie in questione fosse rimessa a deliberazioni a maggioranza.
La proposta di modifica regolamentare in esame generalizza, dunque, la suddetta procedura di accertamento per tutte le incompatibilità che una norma costituzionale o di legge ordinaria stabilisca in modo incontrovertibile.
Nel dettaglio, all'articolo 16 del regolamento della Giunta si propone di aggiungere un nuovo comma 3 in base al quale non si procede all'istruttoria in contraddittorio ai sensi del comma 2 per l'accertamento delle cause di incompatibilità con il mandato parlamentare previste espressamente da disposizioni costituzionali o da specifiche disposizioni di legge ordinaria. In tali casi il Comitato, accertata d'ufficio la situazione di perdurante titolarità della carica incompatibile, comunica al deputato interessato gli esiti del suo accertamento e avanza la conseguente proposta di dichiarazione di incompatibilità alla Giunta. Conseguentemente, all'articolo 17, in materia di delibere e procedimento, si propone di inserirvi un nuovo comma dopo il comma 1, il quale prevede che la Giunta – salva beninteso la possibilità per cinque suoi componenti di richiedere, per una sola volta, un ulteriore approfondimento istruttorio da parte del Comitato – prende atto senza procedere a votazioni delle proposte, formulate dal Comitato, di accertamento delle cause di incompatibilità di cui al nuovo comma 3 dell'articolo 16.
Quanto alla procedura in Assemblea, si propone anzitutto di ridurre da trenta a dieci giorni il termine per l'esercizio dell'opzione da parte dei deputati che ricoprano una carica dichiarata incompatibile dalla Giunta. Il vigente articolo 17, comma 2, del regolamento della Giunta prevede attualmente che, trascorso inutilmente il termine di trenta giorni entro cui esercitare l'opzione, il Presidente della Camera iscrive all'ordine del giorno dell'Assemblea la proposta di dichiarazione di incompatibilità e di conseguente decadenza dal mandato parlamentare e che l'opzione tardiva è inefficace ai fini della deliberazione di decadenza. Tale disposizione regolamentare – in base alla quale, in caso di mancata opzione, anche per le cause di incompatibilità espressamente previste da norme costituzionali è richiesto un voto dell'Assemblea, con il conseguente rischio di deliberazioni palesemente contrastanti con il dettato costituzionale – viene precisata con la previsione che per le incompatibilità direttamente stabilite dalla Costituzione, decorso inutilmente il termine per l'opzione (ridotto, come detto, a dieci giorni), viene data all'Assemblea, nella prima seduta utile successiva alla scadenza del termine medesimo, semplice comunicazione della decadenza dal mandato parlamentare del deputato che non abbia rimosso la situazione di incompatibilità. Nella proposta si prevede, peraltro, che resterebbero viceversa oggetto di deliberazione da parte dell'Assemblea, mediante una formale votazione, le proposte di decadenza dal mandato parlamentare nei casi in cui l'incompatibilità, pur inequivocabilmente stabilita dall'ordinamento, sia prevista da disposizioni di legge ordinaria, non sembrando, in tali casi, opportuno sottrarre all'Assemblea il potere di pronunciarsi su incompatibilità non provviste di copertura costituzionale e per il cui accertamento l’iter istruttorio in Giunta abbia già beneficiato delle semplificazioni procedurali introdotte dalla proposta in esame.
Infine, anche in merito alla procedura prevista in caso di opzione tardiva si rende necessaria una precisazione. Il vigente articolo 17, comma 2, del regolamento della Giunta prevede, infatti, che le opzioni tardivamente formulate non siano efficaci al fine di evitare la deliberazione di decadenza. Tuttavia, la recente prassi applicativa è nel senso di ritenere, per un principio di economia procedurale, validamente presentate, ai fini della cessazione dal mandato parlamentare di cui l'Assemblea prende semplicemente atto, le dimissioni da deputato anche ove presentate oltre il termine di trenta giorni concesso dal Presidente della Camera per esprimere l'opzione. Già ora in via interpretativa, dunque, la previsione regolamentare secondo cui l'opzione tardiva è inefficace ai fini della deliberazione di decadenza deve più correttamente leggersi nel senso di ritenere inefficace l'opzione tardiva per la carica di deputato, restando viceversa sempre nella disponibilità del deputato (anche successivamente allo spirare del termine per optare) la facoltà di dimettersi dal mandato parlamentare in ragione di un'accertata incompatibilità. In un'ottica di razionalizzazione della disciplina regolamentare, si propone pertanto di modificare l'ultimo periodo dell'attuale comma 2 dell'articolo 17, nel senso di precisare che l'opzione tardiva è inefficace solo qualora sia espressa a favore del mandato parlamentare. L'opzione tardiva per la carica incompatibile (e, dunque, le dimissioni dal mandato parlamentare) assumerebbe, invece, rilievo attraverso il meccanismo della presa d'atto da parte dell'Assemblea ai sensi dell'articolo 17-bis, comma 2, del Regolamento della Camera, mentre l'opzione tardiva per il mandato parlamentare resterebbe inefficace e sanzionabile attraverso le nuove modalità procedurali di cui al nuovo comma 4.
In collegamento alla suddetta nuova procedura, è stata elaborata conseguentemente un'ipotesi di modifica, riportata in allegato alla presente proposta di modifica del regolamento della Giunta delle elezioni, riguardante gli articoli 17 e 17-bis del Regolamento della Camera.
Quanto, poi, alla procedura di accertamento delle ineleggibilità, la stessa rimane sostanzialmente invariata, salvo due modifiche puntuali: 1) la riduzione, al comma 2 dell'articolo 16, del termine per l'inizio dell'istruttoria da parte del Comitato (termine riferito all'avvio dell'istruttoria ad inizio legislatura e ridotto da sei a quattro mesi, ovvero a tre mesi per le situazioni sopravvenute in corso di mandato, come nei casi di ineleggibilità sopravvenuta a causa dell'interdizione di un deputato dai pubblici uffici a seguito di condanna penale); 2) l'esclusione dal contraddittorio in Comitato dei ricorrenti o soggetti interessati in materia di ineleggibilità (recependo una prassi restrittiva in forza della quale il Comitato non comunica loro gli sviluppi dell'istruttoria medesima) e la possibilità per gli stessi di rinunciare formalmente all'intervento in seduta pubblica per la discussione di una elezione contestata.
La proposta è volta, infine, a modificare anche l'articolo 18 del regolamento della Giunta. Recependo, anche in questo caso, una prassi invalsa a partire dalla XV legislatura, ed ispirata ad un principio di economia organizzativa dei lavori, si propone, in particolare, di prevedere la possibilità che la Giunta, in occasione dello svolgimento delle relazioni di verifica dei poteri, accerti preventivamente i potenziali subentranti ai deputati che dovessero in corso di legislatura cessare dal mandato parlamentare, ferma restando la necessità di procedere di volta in volta all'accertamento qualora insorgessero fatti suscettibili di mutare l'ordine della graduatoria della lista in questione (ad es. nei casi di candidati nel frattempo deceduti, oppure colpiti dalla pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici, ecc.).
Conclusivamente, tali proposte, condivise all'unanimità dalla Giunta delle elezioni, possono certamente essere suscettibili di ulteriori perfezionamenti, ma il loro impianto rispecchia fedelmente la comune consapevolezza circa la necessità di rafforzare e rendere maggiormente efficace il ruolo di garanzia istituzionale della Giunta delle elezioni. Un ruolo di garanzia che la Giunta è chiamata ad esercitare, nelle materie di sua competenza, anche in risposta alle pressanti istanze che provengono dai cittadini e dal Paese. Anche attraverso un esercizio più tempestivo ed efficace di quel ruolo si potrà contribuire a difendere il prestigio dell'Istituzione parlamentare.

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