Commissione parlamentare di inchiesta sugli errori in campo sanitario e sulle cause dei disavanzi sanitari regionali - Giovedý 9 febbraio 2012


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ALLEGATO 1

SUBEMENDAMENTI ALLE CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE DEL RELATORE

(PROPOSTA DI MODIFICA 12.2)

Subemendamento 0.12.2.1

Al primo capoverso, dopo le parole «ASL di Massa», sopprimere le seguenti: «facente parte del Servizio Sanitario regionale in Toscana,».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Approvato)

Subemendamento 0.12.2.2

Al secondo capoverso, sopprimere le parole da «A ciò si aggiungono», fino alle seguenti: «di tale strumento».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Respinto)

Subemendamento 0.12.2.3

Al terzo capoverso, sopprimere le parole da «Tale responsabilità» fino alle seguenti: «funzionari amministrativi».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Respinto)

Subemendamento 0.12.2.4

Al quarto capoverso, dopo le parole: «possa essergli addebitata», sostituire le parole: «una esclusiva», con la seguente: «alcuna».
Barani.
(Ritirato)

Subemendamento 0.12.2.5

Al quinto capoverso, aggiungere infine le seguenti parole: «Ma sull'argomento dovranno essere attesi i successivi gradi di giudizio.»
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Approvato - Nuova formulazione)

Subemendamento 0.12.2.6

Al quinto capoverso, dopo le parole: «fatti e circostanze», sopprimere la seguente: «certamente».
Barani.
(Ritirato)

Subemendamento 0.12.2.7

Al sesto capoverso, sopprimere la parola «Maggiormente».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Approvato)

Subemendamento 0.12.2.8

Al sesto capoverso, dopo le parole: «alla sua gestione;», aggiungere la seguente: «anche».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Approvato)


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Subemendamento 0.12.2.9

Al sesto capoverso, dopo la parola: «periodo», sostituire le parole: «sono state numerosissime le scritture contabili anomale», con le seguenti: «ci sono state scritture contabili anomale».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Respinto)

Subemendamento 0.12.2.10

Al sesto capoverso, dopo le parole: «reinternalizzazione dei servizi» sopprimere le parole da «e non rigoroso», fino alla fine del periodo.
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Respinto)

Subemendamento 0.12.2.11

All'ottavo capoverso, sopprimerlo.
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Respinto)

Subemendamento 0.12.2.12

All'ottavo capoverso, sopprimere le parole da: «ha denunciato la presunta falsità...» fino alla fine del periodo.
Barani.
(Ritirato)

Subemendamento 0.12.2.13

Al decimo capoverso, dopo le parole: «coordinatore scientifico nella certificazione.», aggiungere il seguente periodo: «Infine, con Decreto presidenziale n. 172 dell'11 ottobre 2010, è stato nominato collaboratore del Commissario De Lauretis.».
Barani.
(Approvato)

Subemendamento 0.12.2.14

Al dodicesimo capoverso, sopprimere le parole da: «il Presidente Rossi» fino alle seguenti: «l'analisi fatta al capitolo 2».

Conseguentemente, aggiungere le seguenti: «si prende atto che l'allora Assessore Rossi ha personalmente avviato e proseguito l'obiettivo della certificazione dei bilanci delle UUSSLL tra le prime Regioni d'Italia, su base volontaria. Proprio grazie a tale processo non sono stati più possibili presso la ASL di Massa le precedenti scritture contabili anomale, e si sono resi necessari quegli inserimenti di crediti e capitalizzazioni fittizie, che hanno innescato il processo di emersione del disavanzo».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Ritirato)

Subemendamento 0.12.2.15

Al dodicesimo capoverso, dopo le parole: «l'analisi fatta al capitolo 2.», aggiungere il seguente periodo: «Non può essere ignorato il fatto che, a partire dal 2000, prima come assessore regionale alla Sanità e poi come Presidente della Regione Toscana, ha avuto un ruolo fondamentale nella gestione del Fondo Sanitario Regionale, dando fiducia a persone come la dr.ssa Donati ed il prof. Persiani che hanno pesantemente agito sulle modalità con cui sono state finanziate le Aziende sanitarie toscane e sui bilanci delle aziende, compresa quella di Massa e Carrara.».
Barani.
(Ritirato)


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Subemendamento 0.12.2.16

Al tredicesimo capoverso, premettere la parola: «Successivamente».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Approvato)

Subemendamento 0.12.2.17

Al tredicesimo capoverso, sostituire le parole: «ha rappresentato», con le seguenti: «non ha esitato a rappresentare».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Ritirato)

Subemendamento 0.12.2.18

Al tredicesimo capoverso, aggiungere infine le seguenti parole: «, ma nulla ha fatto in merito al bilancio 2008, da lui approvato sulla base del parere espresso dalla dr.ssa Donati».
Barani.
(Ritirato)

Subemendamento 0.12.2.19

Al quattordicesimo capoverso, dopo le parole: «già a», aggiungere la seguente: «fine».

Conseguentemente, aggiungere infine il seguente periodo: «, che però a tale data - in base agli atti disponibili - non sarebbero ancora stati consegnati al Tesoriere».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Approvato - Nuova formulazione)

Subemendamento 0.12.2.20

Al quindicesimo capoverso, dopo le parole: «dei quattro ospedali», sostituire le parole da «si sottolineano» fino alla fine del capoverso «da loro sottoscritti», con le seguenti: «occorre sottolineare che i ritardi accumulati sono stati la conseguenza del numero delle azioni giudiziarie - ben 23 - intraprese dal concorrente escluso dalla procedura, tutte conclusesi favorevolmente per il SIOR e per le 4 Aziende Sanitarie, come risulta dalle numerose pronunce del Giudice Amministrativo (T.A.R., Consiglio di Stato) e dal Giudice Penale (Tribunale di Prato, Corte di Cassazione).A seguito di questi giudizi, il SIOR ha avviato un'azione di risarcimento per i danni e i ritardi subiti per 60 milioni di euro. Occorre peraltro evidenziare che tale azione di disturbo non ha affatto eliminato i vantaggi della procedura scelta per la realizzazione dei 4 ospedali, in quanto i costi preventivati di costruzione sono in realtà diminuiti all'esito della gara finale».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Respinto)

Subemendamento 0.12.2.21

Al quindicesimo capoverso, aggiungere infine le seguenti parole: «, ed in particolare bisogna approfondire se non ci sia stato un mancato controllo delle procedure di legge per l'affidamento degli appalti o subappalti affidati dallo stesso SIOR.
Barani.
(Approvato)

Subemendamento 0.12.2.22

Al diciassettesimo capoverso, sostituire le parole: «potrebbero avere concorso ad una rappresentazione dei conti regionali», con le seguenti: «hanno concorso, prima della loro scoperta, ad una rappresentazione dei conti regionali pregressi parzialmente».
Lo Moro, Burtone, Turco, Laganà Fortugno, Zunino.
(Respinto)


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Subemendamento 0.12.2.23

Al diciassettesimo capoverso, sostituire le parole: «potrebbero avere concorso», con le seguenti: «hanno concorso».

Conseguentemente, al Capitolo 2, pag. 4 della Relazione, ultimo capoverso, sostituire le parole da «Nell'ambito della stessa relazione...» fino alla fine del capitolo (compreso i grafici), con le seguenti:
«Questa Commissione ha preso atto di alcuni errori metodologici in tale elaborato, pur riconoscendo che rimane inalterata la validità delle conclusioni e cioè che l'utilizzo del Fondo Sanitario Regionale non ha rispettato pedissequamente le norme citate e che, rispetto alle esigenze del proprio territorio, la ASL n. 1 è stata sistematicamente sotto-finanziata.
Si riportano i dati corretti relativi agli anni 2007-2009.
È stata effettuata una valutazione comparativa tra tutte le ASL della Toscana utilizzando atti ufficiali che vengono citati ad ogni passaggio. È stato ipotizzato che la popolazione ponderata, criterio fondamentale di riparto del Fondo sanitario nazionale, e poi del fondo sanitario regionale (nel rispetto delle leggi nazionali e regionali), sia rimasta stabile negli anni presi in considerazione; eventuali variazioni non possono incidere significativamente sul senso dei dati forniti.
Si precisa che nell'assegnazione di fondi riconosciuta alla ASL n. 1 è compreso il finanziamento per le funzioni amministrative della Fondazione «Monasterio», fornite dalla ASL n. 1; è evidente che tale funzione, ancorché compensata dalla Fondazione alla ASL, influisce sulla assegnazione; in altri termini, rappresenta una sorta di «partita di giro» che si annulla (in entrata ed in uscita) e che pertanto non va considerata ai fini dell'assegnazione per quota capitaria pesata; peraltro la Fondazione Monasterio fornisce una assistenza specialistica che in minima parte è rivolta alla popolazione residente in tale ASL, essendo dedicata a popolazione prevalentemente extra-regionale;
Il valore economico di tali impegni è tratto dalla nota integrativa del bilancio 2008 della ASL n. 1:
6.874.144 per le spese relative alla gestione amministrativa dello stesso ente (v. pag. 48 della nota integrativa).

In merito si riporta quanto affermato dalla stessa dr.ssa De Lauretis, attuale direttore generale della ASL n. 1 nella Relazione del Direttore Generale che integra il Bilancio di esercizio della ASL n. 1 relativo all'anno 2010 (delibera 110 del 19/4/2011 e delibera n. 203 del 22/6/2011), afferma: «Se si tiene infine conto che alcuni costi risultano sostenuti per conto terzi, in particolare basti pensare ai costi del personale funzionalmente destinato alla Fondazione Monasterio, oppure ai costi sostenuti per pazienti non residenti, riepilogati con il rendiconto delle compensazioni attive, i costi totali aziendali per prestazioni erogate a pazienti residenti sul territorio aziendale risultano distribuiti sostanzialmente in linea con gli indici di piano regionale, tra attività di prevenzione, territoriale ed ospedaliera.»

Per semplicità di calcolo è stato ipotizzato che tali valori rimangano fissi negli anni 2007, 2008 e 2009. Per l'anno 2007 sono stati applicati i costi tratti dalla nota integrativa 2008.
Oltre al criterio citato della popolazione pesata (il valore numerico della popolazione assistita è corretto secondo indici di gravità legati alle fasce di età secondo l'assunto che le popolazioni più anziane «consumano» maggiori risorse in termini assistenziali), esistono altri criteri correttivi che però sono tutti favorevoli alla ASL n. 1 che, per tale motivo, dovrebbe essere quella maggiormente finanziata in tutta la Regione Toscana (in termini di quota capitaria) per le seguenti motivazioni:
È costretta ad operare su cinque stabilimenti ospedalieri (tra cui due piccoli ospedali);
È collocata a confine con altre due Regioni;


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Fornisce un ulteriore sistema di tutela nell'emergenza/urgenza rappresentato dal «Soccorso Cave»;
Ha competenza su un territorio molto esteso con una grande parcellizzazione degli insediamenti
Presenta una situazione epidemiologica caratterizzata da una molto elevata incidenza di patologie polmonari (evidentemente in relazione all'attività estrattiva), oncologiche e di patologie alcool-correlate.
La popolazione residente presenta un'attesa di vita inferiore rispetto alla restante popolazione toscana ed un tasso standardizzato di anni di vita potenzialmente persi che la pone al primo posto in Toscana (il dato è tratto dal report 2008 del Mes della Scuola Superiore S. Anna di Pisa) pag. 91-92, di cui si allega copia.

Seguono i diagrammi relativi ai finanziamenti degli anni 2007 - 2009:


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Pertanto se alla ASL n. 1 si fosse riconosciuta la stessa quota capitaria assegnata alla ASL n. 2 di Lucca, avrebbe avuto un finanziamento notevolmente maggiore come riportato nella seguente tabella:

Barani.
(Approvato)


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ALLEGATO 2

12.2 Considerazioni conclusive.

Sulla base della ricostruzione svolta mediante le audizioni e l'esame della documentazione acquista, si può formulare una valutazione fortemente critica sulla gestione delle risorse finanziarie nell'ASL di Massa, cui sono associate svariate responsabilità individuali.
Le maggiori criticità riguardano la manipolazione dei bilanci aziendali, che hanno consentito di mantenere equilibri di bilancio che si sono poi rivelati fittizi. A ciò si aggiungono altresì la mancanza di trasparenza e il conseguente mancato rispetto delle norme che governano l'assegnazione di quote del Fondo sanitario regionale. Si sottolinea in proposito il sistematico conseguente sotto-finanziamento della ASL n. 1 di Massa e Carrara. Desta inoltre perplessità la gestione della procedura di realizzazione del progetto unico dei quattro ospedali, nella quale è stato accumulato un considerevole ritardo con conseguente aggravio dei costi e perdita dei vantaggi connessi all'utilizzazione di tale strumento.
Risulta accertata la responsabilità del Direttore Amministrativo, dottor Giannetti, nel compimento di alcune operazioni contabili, tra cui il suo diretto operare sulla gestione stralcio. Tale responsabilità, come risulta agli atti, coinvolgerebbe altresì altri funzionari amministrativi.
Quanto all'ex Direttore Generale Delvino, come evidenziato nella più volte citata ordinanza emessa dal Giudice del lavoro, non sembra allo stato possa essergli addebitata una esclusiva responsabilità di carattere commissivo e omissivo, ricadendo sul collegio sindacale la titolarità del controllo delle scritture contabili, nonché sulla società di certificazione ulteriori responsabilità in ragione della competenza; la citata ordinanza, con cui sono state dichiarate illegittime le sollecitazioni della regione volte alle dimissioni ed è stato disposto il reintegro nell'incarico di direttore generale alla ASL n. 1, confermerebbe l'illegittimità formale del provvedimento.
Non sarebbero emerse responsabilità quanto al comportamento specifico del dottor Delvino nella gestione dell'appalto del SIOR e nell'azione di internalizzazione di servizi posta in atto nel corso degli anni della sua gestione; si eccepisce tuttavia che egli avrebbe ricostruito fatti e circostanze certamente tardivamente, e ciò anche con riferimento al ruolo svolto presso la ASL dal consulente, professor Persiani. Ma sull'argomento dovranno essere attesi i successivi gradi di giudizio.
Censurabile appare il comportamento tenuto dal precedente direttore amministrativo Scarafuggi, che, pur diffidato per le eventuali rilevanze contabili, non ha mostrato di aver avuto contezza dei fenomeni nel periodo relativo alla sua gestione; anche in tale periodo sono state numerosissime le scritture contabili anomale ed egli risulta altresì firmatario, insieme al dr. Giannetti, di uno degli assegni circolari di cui si è trattato al capitolo 5; nessuna iniziativa risulta inoltre aver assunto per favorire la re-internalizzazione dei servizi e non rigoroso è apparso il suo comportamento nella gestione del SIOR.
Va poi differenziata la posizione del Collegio Sindacale che ha relazionato sul Bilancio 2008 (del tutto omissivo), da quello che ha annotato il rilievo (limitatamente alla gestione stralcio) sul Bilancio 2009. Le responsabilità appaiono evidenti. Si sottolinea che spettava proprio ai collegi sindacali, che si sono susseguiti dal 1998 al 2009, il controllo delle scritture contabili e, date le irregolarità successivamente emerse, va eccepito il mancato rilievo, da


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parte dei predetti organi di controllo, di tali numerosissime anomalie contabili.
Pur tenendo conto del sistema di controlli vigente nella regione, appare censurabile il comportamento dell'apparato regionale di controllo, con particolare riferimento alla dr.ssa Carla Donati: questa ha espresso parere favorevole all'approvazione del bilancio della ASL n. 1 del 2008; ha avallato presso la Corte dei Conti la notevole anticipazione di cassa a favore della ASL n. 1; ha predisposto il bilancio regionale relativo al 2008 senza riconciliare il credito di 60 milioni di euro vantato dalla ASL n.1 e riportato nel bilancio 2008, poi approvato dalla stessa Regione; ha fatto affermazioni riguardo la gestione stralcio che la società Deloitte ha - tuttavia tardivamente - giudicato non corrette; ha denunciato la presunta falsità del documento, da lei sottoscritto, di attestazione del debito di 60 milioni di euro da parte della Regione, corrispondente a circa 120 miliardi di lire di debiti delle due ex USL n. 1 e 2 confluite nella ASL n. 1. La dottoressa Donati ricopre ancora un ruolo di responsabilità e non risulta tuttora sottoposta a contestazioni formali.
Anche l'operato della Società di revisione appare censurabile nelle modalità di acquisizione della certificazione del credito. Essendo presenti in bilancio falsificazioni grossolane e di rilevante importo, queste non sarebbero dovute sfuggire ad una verifica contabile professionale ed accurata.
Il ruolo svolto dal prof. Persiani appare molto poco chiaro e connotato da evidenti rischi di conflitto di interesse: infatti, è stato prima indicato come consulente regionale per la sua afferenza al Dipartimento universitario di Economia sanitaria, poi ha ricevuto singole consulenze dalle Aziende; quindi, in forma societaria, ha condotto in più sedi la fase propedeutica del check-up delle procedure; infine, in forza del primo incarico regionale, ancorché ricevuto soltanto per la fase sperimentale, avrebbe poi svolto il ruolo di coordinatore scientifico nella certificazione. Infine, con Decreto presidenziale n. 172 dell'11 ottobre 2010, è stato nominato collaboratore del commissario De Lauretis. Non risulta che al professor Persiani siano state mosse contestazioni formali.
È ormai evidente che le procedure di verifica contabile presso la ASL n. 1 sono state affidate a persona esposta a rischi di conflitto di interesse, e che esse sarebbero state condotte in maniera non corretta, visto che il Collegio sindacale della ASL n. 1, nella sua relazione al bilancio 2010 del 13/7/2011 ha affermato: «Giova ricordare che la gestione commissariale, coadiuvata inizialmente dal dott. N. Persiani, e dai dott. L. Pescini e G. Manghisi successivamente, con la collaborazione determinante degli autori e/o di coloro che erano a conoscenza da tempo delle scritture contabili false, ha poi evidenziato e conclamato altre gravi irregolarità» E poi: «Il Collegio Sindacale infine insiste nel ribadire come le operazioni di salvataggio dei dati contabili al 31.12.2009 siano state eseguite con grave ritardo solo il 13.12.2010, lasciando esposto tutto il sistema informativo a possibili ulteriori alterazioni e/o inquinamenti.»
Quanto al ruolo dei competenti organi politici regionali, il Presidente Rossi - in considerazione del ruolo affidato ai collegi sindacali e alla società Deloitte - non avrebbe intrapreso iniziative per verificare se il credito di 60 milioni di euro fosse dovuto alla ASL n. 1; in ciò potrebbe aver influito la nomina del professor Persiani, quale consulente del Commissario. E, d'altro canto, è notizia recente che la Giunta regionale toscana ha disposto un'erogazione straordinaria sui fondi sanitari di oltre 95 milioni di euro per consentire alle ASL ed alle Aziende ospedaliere di «pagare i fornitori»; il notevole ritardo nel pagamento delle fatture è il segno di uno stato di sofferenza economico-finanziaria che conferma l'analisi fatta al capitolo 2.
Successivamente, in conseguenza degli esiti istruttori negativi del Bilancio 2009, il Presidente Rossi ha rappresentato la presunta falsità alle Procure competenti, ed ha agito nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili.
Per quanto concerne l'Assessore Scaramuccia, come detto al capitolo 5, a proposito della vicenda degli assegni circolari,


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già a fine dicembre 2010 era stato sollevato il sospetto che ci fosse stata, da parte del dott. Giannetti, un'emissione di ordini di pagamento senza causale. Durante l'audizione del 16 febbraio 2011, alla quale hanno partecipato la dott.ssa Sassi e la dott.ssa De Lauretis, l'Assessore Scaramuccia dichiarò di non sapere che fossero stati ritrovati assegni circolari sospetti, che però a tale data - in base agli atti disponibili - non sarebbero ancora stati consegnati al tesoriere.
Per quanto attiene alla scelta di ricorrere al project financing per la costruzione dei quattro ospedali, si sottolineano i notevoli ritardi accumulati, che hanno di fatto ridimensionato i vantaggi connessi a tale scelta; a ciò si aggiunge il fatto che il tentativo di far effettuare una bonifica del costo di 5 milioni di euro sul sito su cui si sta costruendo il nuovo ospedale di Massa appare come un tentativo - ancorché non andato a buon fine - di sfruttare una caratteristica del sito che risulterebbe non indicato per la costruzione dell'ospedale. Si segnala che la congruità dell'incremento di oneri finanziari per circa 8 milioni di euro sarebbe stata riconosciuta con una relazione dei professori Persiani e Berti. Al riguardo rimane da valutare attentamente l'operato dei direttori delle quattro ASL interessate alla costruzione dei rispettivi ospedali, di cui ci si riserva di effettuare ogni opportuna verifica sulla base degli atti da loro sottoscritti, ed in particolare bisogna approfondire se non ci sia stato un mancato controllo delle procedure di legge per l'affidamento degli appalti o subappalti affidati dallo stesso SIOR.
Lo svolgimento del project financing presso le altre ASL non è stato infatti finora oggetto di inchiesta della Commissione che, nell'ambito delle proprie prerogative, si riserva eventuali approfondimenti.
In conclusione, sulla base della documentazione e delle testimonianze acquisite, emerge forte la conferma di vistose anomalie, che hanno concorso ad una rappresentazione dei conti regionali viziata e pertanto difforme da quella reale.