IV Commissione - Resoconto di giovedý 19 novembre 2009


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SEDE CONSULTIVA

Giovedì 19 novembre 2009. - Presidenza del vicepresidente Francesco Saverio GAROFANI.

La seduta comincia alle 8.45.

Variazione nella composizione della Commissione.

Francesco Saverio GAROFANI, presidente, comunica che il deputato Massimo Donadi cessa di far parte della Commissione.

Sui lavori della Commissione.

Francesco Saverio GAROFANI, presidente, avverte che il deputato Ettore Pirovano ha rassegnato le proprie dimissioni dalla carica di Vicepresidente della Commissione difesa.

Legge finanziaria per l'anno 2010.
C. 2936 Governo, approvato dal Senato.

Bilancio dello Stato per l'anno 2010 e bilancio pluriennale per il triennio 2010-2012.
C. 2937 Governo, e relativa nota di variazione C. 2937-bis Governo, approvato dal Senato.

Tabella n. 11: Stato di previsione del Ministero della difesa per l'anno finanziario 2010.
(Relazione alla V Commissione).
(Rinvio dell'esame congiunto).

Francesco Saverio GAROFANI, presidente, avverte che a causa di un'improvvisa


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indisposizione, il sottosegretario Giuseppe Cossiga non potrà partecipare alla seduta odierna. Rinvia, pertanto, l'avvio dell'esame dei provvedimenti in oggetto al termine delle votazioni della seduta antimeridiana dell'Assemblea.

La seduta termina alle 8.50.

SEDE CONSULTIVA

Giovedì 19 novembre 2009. - Presidenza del vicepresidente Francesco Saverio GAROFANI. - Interviene il Sottosegretario di Stato per la difesa, Guido Crosetto.

La seduta comincia alle 13.15.

Legge finanziaria per l'anno 2010.
C. 2936 Governo, approvato dal Senato.

Bilancio dello Stato per l'anno 2010 e bilancio pluriennale per il triennio 2010-2012.
C. 2937 Governo, e relativa nota di variazione C. 2937-bis Governo, approvato dal Senato.

Tabella n. 11: Stato di previsione del Ministero della difesa per l'anno finanziario 2010.
(Relazione alla V Commissione).
(Esame congiunto e rinvio).

La Commissione inizia l'esame congiunto dei provvedimenti in oggetto.

Francesco Saverio GAROFANI, presidente, avverte che lunedì 16 novembre sono stati assegnati il disegno di legge C. 2936 (Legge finanziaria 2010) ed il disegno di legge C. 2937 (Bilancio dello Stato per il 2010 e Bilancio pluriennale per il triennio 2010-2012). Pertanto, secondo quanto previsto dall'articolo 119, comma 6, del Regolamento, la Commissione dovrà sospendere ogni attività legislativa, fatte salve le attività dovute, finché non avrà espresso il parere di competenza sui predetti disegni di legge. La Commissione potrà peraltro procedere all'esame in sede referente e in sede consultiva dei provvedimenti dovuti, vale a dire i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, i disegni di legge di ratifica e di recepimento di atti normativi comunitari, i progetti di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.
Inoltre, nel ricordare che il termine per la presentazione degli emendamenti e ordini del giorno è fissato per martedì 24 novembre 2009, alle ore 17, avverte che l'ammissibilità delle proposte emendative riferite ai disegni di legge in titolo sarà valutata conformemente alle disposizioni del Regolamento e alla vigente disciplina contabile.

Salvatore CICU (PdL), relatore, osserva che la manovra finanziaria si fonda sui due tradizionali strumenti normativi previsti dalla vigente disciplina contabile: il disegno di legge di bilancio e il disegno di legge finanziaria.
Il disegno di legge di bilancio, come risulta dalla relazione illustrativa all'Atto Senato n. 1791, è impostato secondo il criterio della legislazione vigente, in linea con l'obiettivo di mantenere un percorso di risanamento finalizzato a rispettare e conseguire gli obiettivi di finanza pubblica coerenti con gli impegni di medio e lungo periodo assunti con l'Unione europea per il Patto di stabilità.
In particolare, le spese sono state quantificate considerando nelle previsioni sia gli effetti derivanti dal decreto-legge n. 78 del 2009, sia le variazioni dovute tanto alle spese aventi natura obbligatoria quanto a quelle non aventi tale natura e che, pertanto, possono essere rimodulate da ciascuna amministrazione, privilegiando i programmi ritenuti prioritari al fine di perseguire gli obiettivi istituzionali ritenuti strategici dall'amministrazione stessa.
Per quanto riguarda il Ministero della difesa, come risulta dalla nota preliminare alla Tabella 11, il progetto di bilancio è stato predisposto con una prospettiva triennale (2010-2012) sulla base di quattro priorità politiche:
operatività ed impiego dello strumento militare ispirato agli accordi ed


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impegni assunti in ambito internazionale, al rispetto degli standard di addestramento ed interoperabilità delle forze e dei mezzi con i Paesi alleati oltre all'espletamento delle missioni istituzionali sul territorio nazionale;
ammodernamento dello strumento militare per mantenere il passo con i Paesi alleati in grado di garantire all'Italia forze per la difesa e la sicurezza flessibili e integrate oltre che accrescere i requisiti di «sicurezza» e «protezione» del personale in zona di operazione;
razionalizzazione del modello organizzativo, proseguendo, tra l'altro, nell'opera di razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio infrastrutturale ed abitativo;
miglioramento della governance al fine di accrescere le capacità di direzione e valutazione delle performance, rivedendo e razionalizzando anche attraverso il ricorso all'informatizzazione, l'intera gamma dei processi e procedure internamente posti in essere.

Il progetto di bilancio 2010, come detto in precedenza, è stato quindi definito nel rispetto dei volumi e dei vincoli di spesa fissati ai sensi dalla legislazione vigente. In particolare, le previsioni di spesa risultano articolate su un volume finanziario pari a 20 miliardi e 362,63 milioni di euro ripartito tra quattro missioni istituzionali, a loro volta, suddivise in dieci programmi di spesa.
Le predette risorse sono altresì ripartite nelle quattro missioni tradizionalmente utilizzate all'interno del dicastero ai fini della redazione della cosiddetta nota aggiuntiva: Difesa, Sicurezza del Territorio, Funzioni Esterne e Trattamento di ausiliaria.
Focalizzando l'attenzione sulla Funzione Difesa che più direttamente interessa le competenze della Commissione, le previsioni di spesa ammontano a 14 miliardi e 280,5 milioni di euro, con un decremento di 59,10 milioni di euro (-0,4 per cento) rispetto ai valori di bilancio 2009. La nota aggiuntiva, segnala che il rapporto percentuale tra tali spese e il PIL è pari a 0,91, con un differenziale negativo rispetto a quello che caratterizza i principali paesi europei dello 0,51 per cento rispetto al PIL.
Più specificamente, le risorse destinate alla funzione difesa riguardano:
il Personale militare e civile in servizio per un ammontare pari a 9 miliardi e 347,1 milioni di euro con un decremento rispetto al 2009 di 219,2 milioni di euro (-2,3 per cento), dovuto sostanzialmente ad una riduzione del personale in servizio di circa 10.289 unità (9.223 unità di personale militare e 1.066 unità di personale civile);
il settore esercizio per un importo di 1 miliardo e 760,4 milioni di euro, con un decremento rispetto al 2009 di 127,5 milioni di euro (-6,8 per cento);
il settore investimento, per un ammontare di 3 miliardi e 172,9 milioni di euro, con un incremento di 287,6 milioni di euro (pari al 10 per cento) rispetto al 2009. Ciò, secondo la nota aggiuntiva, è in coerenza con il sostentamento dei programmi pluriennali in corso di svolgimento, in modo particolare di quelli attuati in cooperazione internazionale. Peraltro, sempre secondo la citata nota, la mancata entrata in servizio di nuovi mezzi, comporterebbe, quale conseguenza la necessità di un prolungamento della «vita tecnico operativa» di quelli esistenti, con conseguenti maggiori oneri gravanti proprio sull'Esercizio, cui si aggiungerebbero impatti diretti sulla sicurezza del personale e sulla operatività delle unità.

Riguardo alle risorse assegnate, la nota aggiuntiva evidenzia come esse rimangano sostanzialmente legate ai volumi predefiniti dalla «legislazione vigente», risultando non adeguate né adeguabili alla dimensione e complessità degli attuali assets della Difesa. Inoltre, sul piano interno non sono realizzabili significativi «margini di struttura» tali da poter essere utilizzati nell'immediato, anche temporaneamente,


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come «volano» in attesa di un miglioramento delle condizioni economiche e della finanza pubblica.
In particolare, la nota aggiuntiva evidenzia i seguenti elementi di criticità:
il primo riguarda le risorse destinate alle spese di esercizio della funzione difesa con le quali è possibile soddisfare - secondo la citata nota - non in modo adeguato, «le esigenze nelle aree fondamentali della formazione e dell'addestramento del personale e delle capacità operative più rilevanti e maggiormente coinvolte nelle operazioni fuori area». Si tratta di valutazioni che appaiono condivisibili ove si pensi che le risorse destinate all'addestramento e alla formazione, nell'ambito delle spese di esercizio sono pari, al netto delle risorse destinate ai carabinieri per la stessa finalità, a 93 milioni e 354 mila euro, ossia sono pari a livello pro-capite a circa 521 euro su base annua. Si tratta di un dato preoccupante che deve indurre ad una adeguata riflessione sulla distribuzione delle risorse in bilancio, ove si consideri che le spese destinate agli investimenti per ammodernamento e rinnovamento sono superiori di circa 34 volte. Considerazioni analoghe valgono anche per le restanti aree dell'esercizio relative al mantenimento e alla manutenzione generale dei mezzi ed equipaggiamenti, dei servizi generali, delle infrastrutture ed al ripianamento delle scorte, per le quali, secondo la nota aggiuntiva, permangono ed anzi accentuano la loro condizione di forte sottofinanziamento e sono destinate a peggiorare vertiginosamente.
Il secondo elemento si riferisce alla questione determinata dal taglio incondizionato delle risorse destinate alla professionalizzazione delle Forze armate, che dal 7 per cento del 2009 dovrebbe salire ad oltre il 40 per cento a partire dal 2010 per effetto dei vincoli introdotti dal decreto-legge n. 112 del 2008. In tale ambito rientra altresì l'eccedenza del personale militare rispetto alla consistenza prevista dei ruoli. A questo riguardo, va segnalato che l'allegato C della Tabella 11 evidenzia che buona parte della riduzione del personale militare in servizio nel 2010 per un ammontare pari a 9.223 unità sia ascrivibile principalmente al personale di truppa che subisce una riduzione netta di 7.745 unità.
Rispetto a questi profili problematici la nota aggiuntiva evidenzia alcune azioni volte che dovrebbero produrre effetti sia sul fronte delle spese sia su quello delle entrate per condurre ad un bilanciato e armonico processo di ristrutturazione e riorganizzazione complessiva.
Per quanto riguarda la prima tipologia di azioni, ricorda:
le azioni volte alla definizione in tempi brevi un diverso assetto organizzativo delle Forze armate e più in generale dell'intero dicastero, in vista del quale è stata costituita fin dall'inizio del 2009 un'apposita Commissione di alta consulenza e studio i cui lavori, recentemente conclusi, saranno prossimamente illustrati dal Ministro della difesa davanti alle Commissioni Difesa di Camera e Senato;
le azioni volte alla riduzione dei costi attraverso l'accentramento in organismi interforze di tutte le attività che non siano operativamente e funzionalmente da mantenere necessariamente all'interno delle singole Forze armate, procedendo all'eliminazione di ogni duplicazione e semplificazione delle strutture e di tutto ciò che non è strettamente essenziale per l'operatività dello strumento;
l'attuazione del piano di investimento dei mezzi e sistemi, anche attraverso una rivisitazione delle imprese già avviate o che dovessero apparire non più prioritarie in relazione ai nuovi elementi di contesto sia operativi che finanziari;
l'avvio di selezionati programmi di miglioramento dell'efficacia e risposta rapida ai rischi ed alle minacce nei teatri operativi con una particolare attenzione alla protezione dei militari ed al sostegno di un armonico sviluppo delle capacità di proiezione;
lo sviluppo nel tempo di una capacità di controllo e di analisi dei costi e della spesa anche a livello di Vertice strategico


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dell'organizzazione, in modo da poter disporre di una banca dati centrale di riferimento di tutte le infrastrutture (compresi gli alloggi) da mantenere costantemente aggiornata ed accessibile ai Vertici del dicastero.

Per quanto concerne le azioni sul fronte delle entrate ricorda invece la realizzazione di una ampia dismissione degli alloggi esistenti, allo scopo di impiegare le risorse risultanti per avviare un articolato piano di acquisizione/realizzazione di nuovi alloggi da immettere rapidamente in ciclo logistico per le esigenze delle Forze armate e del proprio personale.
A metà strada tra le due tipologie di azioni si colloca invece la costituzione della società «Difesa Servizi Spa», di cui parlerò nel prosieguo illustrando le disposizioni del disegno di legge finanziaria 2010.
Rileva, tuttavia che, secondo la nota preliminare, «le azioni poste in essere per dar luogo ad un armonico e bilanciato, quanto incisivo, processo di ristrutturazione e riorganizzazione complessiva, richiedono necessariamente, per produrre gli auspicati effetti positivi dal punto di vista finanziario, un arco temporale che esclude possano manifestarsi già dal 2010. Risulta pertanto prioritario e necessario che, nell'ambito della manovra generale, siano individuate e adottate soluzioni idonee a preservare lo strumento in tale delicata fase di transizione, dall'attuale al nuovo modello Difesa, da sicuri effetti degenerativi e dannosi per le finalità istituzionali cui esso è preposto».
Nel condividere le valutazioni della nota preliminare, ritiene essenziale che nel quadro degli interventi della finanziaria siano previsti un adeguato incremento delle risorse destinate alla formazione, all'addestramento e al reclutamento del personale, in considerazione della sensibile incidenza che tali risorse esercitano sull'operatività delle Forze armate.
Per quanto riguarda il disegno di legge finanziaria 2010, segnala che le disposizioni di interesse della Commissione difesa attengono al trattamento economico del personale delle Forze armate e di polizia (commi 11 e 38 dell'articolo 2), all'istituzione della società «Difesa Servizi Spa», alla tutela del marchio delle Forze armate (commi da 23 a 32 dell'articolo 2) nonché ad alcune specifiche voci di spesa indicate nelle tabelle allegate al disegno di legge.
Con riferimento al trattamento economico del personale, segnala che il comma 11 dell'articolo 2 destina ai miglioramenti del personale in regime di diritto pubblico complessivamente 135 milioni di euro per l'anno 2010, 201 milioni di euro per l'anno 2011 e 307 milioni di euro a decorrere dall'anno 2012, con specifica destinazione di 79, 135 e 214 milioni di euro per il personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia. Tali stanziamenti si aggiungono a quelli previsti per le Forze armate e Forze di polizia dal comma 28 dell'articolo 2 della legge finanziaria 2009, pari a 586 milioni di euro a decorrere dal 2009.
Inoltre, il comma 38 del medesimo articolo 2, introdotto nel corso dell'esame al Senato, stanzia ulteriori 100 milioni di euro a decorrere dal 2010, al fine di riconoscere la specificità della funzione e del ruolo del personale appartenente al comparto sicurezza-difesa. In proposito, ricorda che su tale materia il disegno di legge, già approvato dalla Camera, recante delega al Governo in materia di riorganizzazione di enti, congedi, aspettative e misure contro il lavoro sommerso (Atto Senato n. 1167), all'articolo 14 riconosce, ai fini della tutela economica, pensionistica e previdenziale, la specificità dei ruoli delle Forze armate e delle Forze di polizia. Lo stanziamento in esame, quindi, appare sostanzialmente volto a dotare la citata norma di principio di risorse finanziarie.
Con riferimento all'istituzione di «Difesa Servizi Spa» e alla tutela del marchio delle Forze armate, segnala che le disposizioni in materia, di cui ai commi da 23 a 32 dell'articolo 2, riprendono sostanzialmente il contenuto del disegno di legge n. 1373, attualmente all'esame del Senato.
In particolare, il comma 23 e i commi da 28 a 32 dell'articolo 2, introdotti durante l'esame al Senato, recano la costituzione


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di una società per azioni denominata «Difesa Servizi Spa», con sede in Roma e capitale iniziale di un milione di euro. Le azioni di «Difesa Servizi Spa» sono interamente sottoscritte dal Ministero della Difesa, che esercita i diritti dell'azionista, mentre i successivi eventuali aumenti del capitale iniziale sono determinati con decreti del Ministro della difesa (comma 23).
La predetta società viene istituita con le seguenti finalità:
lo svolgimento dell'attività negoziale diretta all'acquisizione di beni mobili, servizi e connesse prestazioni strettamente correlate allo svolgimento dei compiti istituzionali dell'Amministrazione della difesa e non direttamente correlate all'attività operativa delle Forze armate, compresa l'Arma dei carabinieri, da individuare con decreto del Ministro della difesa di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze;
la concessione in uso temporaneo, a titolo oneroso, previa autorizzazione del Ministro della difesa, dei mezzi e materiali prodotti dall'industria nazionale e acquisiti dalle Forze armate, per effettuare prove dimostrative, anche all'estero, ai sensi dell'articolo 7 della legge n. 808 del 1985;
lo svolgimento delle attività di valorizzazione e di gestione, fatta eccezione per quelle di alienazione, degli immobili militari, da realizzare anche attraverso accordi con altri soggetti e la stipula di contratti di sponsorizzazione.

La citata società è posta sotto la vigilanza del Ministro della difesa ed opera secondo gli indirizzi strategici e i programmi stabiliti con decreto dello stesso Ministro, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze (comma 28).
Alla luce delle citate finalità, la predetta società ha quindi ad oggetto la prestazione di servizi e l'espletamento di attività strumentali e di supporto tecnico-amministrativo in favore dell'Amministrazione della difesa per lo svolgimento di compiti istituzionali di quest'ultima.
L'oggetto sociale, riguardante l'attività negoziale diretta all'acquisizione di beni mobili, servizi e connesse prestazioni, è strettamente correlato allo svolgimento dei compiti istituzionali del comparto sicurezza e difesa, anche attraverso l'espletamento, per le Forze armate, compresa l'Arma dei carabinieri, delle funzioni di centrale di committenza ai sensi dell'articolo 33 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Le predette funzioni di centrale di committenza possono essere svolte anche per le altre Forze di polizia, previa stipula di apposite convenzioni con le amministrazioni interessate. La società può altresì esercitare ogni attività strumentale, connessa o accessoria ai suoi compiti istituzionali, nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria in materia di affidamento a società a capitale interamente pubblico.
In ogni caso, la società, nell'esercizio delle funzioni di centrale di committenza, utilizza i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, stabiliti nelle convenzioni con le quali l'impresa fornitrice di beni e servizi prescelta si impegna ad accettare ordinativi ai prezzi e alle condizioni ivi previsti, ai sensi dell'articolo 26 della legge finanziaria 2000 (comma 29).
Il comma 30 impone alla società una serie di vincoli statutari, tra i quali: l'obbligo di esercitare le attività societarie in maniera prevalente in favore del Ministero della difesa, la nomina, da parte del titolare del dicastero, dell'intero consiglio di amministrazione (di cui possono essere membri anche gli appartenenti alle Forze armate in servizio permanente), l'assenso alla nomina dei dirigenti da parte del Ministro stesso; la prescrizione secondo cui le azioni non possono essere cedute né divenire oggetto di diritti a favore di terzi, né essere quotate in borsa o nel mercato ristretto. L'approvazione dello statuto avviene con decreto del Ministro della difesa


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di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. La società può sciogliersi solo per legge.
Il comma 31 destina a riserva gli eventuali utili netti prodotti da «Difesa Servizi Spa», lasciando tuttavia facoltà all'organo amministrativo della società di disporre altrimenti, previa autorizzazione ministeriale.
Il comma 32 disciplina soprattutto questioni relative al personale dipendente, disponendo innanzi tutto che i rapporti di lavoro siano regolati delle norme di diritto privato e dalla contrattazione collettiva. È consentito avvalersi di personale militare e civile del Ministero della difesa, anche di livello non dirigenziale, che possieda le specifiche competenze necessarie.
Le disposizioni di cui ai commi da 24 a 27 dell'articolo 2 prevedono, invece, l'utilizzo del marchio delle Forze armate, comprese l'Arma dei carabinieri e la Guardia di finanza, attraverso il coinvolgimento della società «Difesa Servizi Spa». Nello specifico, il comma 24 sancisce il diritto esclusivo da parte delle Forze armate, compresa l'Arma dei carabinieri ed il Corpo della guardia di finanza all'utilizzo delle proprie denominazioni, dei propri stemmi, degli emblemi e di ogni altro segno distintivo. L'individuazione delle specifiche denominazioni e degli specifici stemmi, emblemi e segni distintivi cui si fa riferimento è rimessa ai regolamenti governativi da emanare ai sensi del successivo comma 27.
Infine per quanto riguarda le tabelle, segnala che:
la Tabella A (fondo speciale di parte corrente) reca un accantonamento di euro 1 milione e 314 mila euro per l'anno 2010, 74 mila euro per l'anno 2011 e 10 milioni e 174 mila euro per il 2012 relativo al Ministero della difesa;
la Tabella C prevede il rifinanziamento di alcune autorizzazioni legislative permanenti di spesa che attengono al Ministero della difesa: l'articolo 17 del regio decreto n. 263 del 1928 (anticipazione in conto corrente al Ministero della difesa per provvedere alle momentanee deficienza di cassa dell'Arma dei carabinieri, dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica); l'articolo 43, comma 1, della legge n. 549 del 1995 (contributi ad enti, istituti o associazioni vigilate dal Ministero della difesa); l'articolo 1, comma 3, della legge n. 267 del 2002 (contributi all'organizzazione idrografica internazionale e all'INSEAN). Lo stanziamento complessivo previsto per il rifinanziamento delle citate leggi è pari a 71.100.000 euro per l'anno 2010, 68.833.000 euro per l'anno 2011 e a 67.333.000 euro a decorrere dall'anno 2012;
la Tabella D prevede il rifinanziamento di alcune leggi di spesa di conto capitale recanti interventi di sostegno dell'economia e, in particolare, per il Ministero della difesa, il rifinanziamento di 500 milioni di euro per l'anno 2011 e di 2 miliardi di euro per l'anno 2012 del Fondo per la realizzazione di programmi di investimenti pluriennali per esigenze di difesa nazionale, derivanti anche da accordi internazionali, ai sensi dell'articolo 1, comma 896, della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296 del 2006);
la Tabella F, fermi restando i rifinanziamenti previsti dalla tabella D, dispone la rimodulazione di alcuni stanziamenti di spesa di interesse della Commissione difesa, confermando le risorse stanziate lo scorso anno che riguardano, in particolare: l'articolo 145, comma 4, della legge n. 388 del 2000 (programmi interforze ad alto contenuto tecnologico); l'articolo 1, comma 95, della legge n. 266 del 2005 (programma navale FREMM); l'articolo 1 commi da 883 a 885 della legge n. 296 del 2006 (competitività nei settori industriali ad alta tecnologia); l'articolo 2, comma 179, della legge n. 244 del 2007 (programmi europei aeronautici); l'articolo 2, comma 180, della legge n. 244 del 2007 (interventi nel settore aeronautico) e l'articolo 2, comma 181 della legge n. 244 del 2007 (programmi navali).

Infine, ritiene di non poter non sottolineare come dall'esame del disegno di legge finanziaria emerga il mancato rifinanziamento


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del fondo missioni internazionali di cui all'articolo 1, comma 1240, della legge finanziaria 2007, che prevede un'autorizzazione di spesa per il solo triennio 2007-2009. In assenza di una disposizione di rifinanziamento almeno per il 2010, pertanto, già a partire, dalla prossima proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali, si dovrà ricorrere ad altre forme di finanziamento che, al momento, non risultano ancora individuate. Al riguardo appare pertanto necessario un chiarimento da parte del Governo.
In conclusione, si riserva di presentare una proposta di relazione sui provvedimenti in titolo, anche sulla base degli ulteriori elementi di informazione che dovessero emergere nel corso della discussione e dei chiarimenti che saranno forniti dal Governo.

Il sottosegretario Guido CROSETTO, sottolinea come il suo intervento è volto ad illustrare le misure d'interesse della Difesa contenute nella manovra finanziaria varata dal Governo il 22 settembre scorso che, come noto, ha visto i due disegni di legge di bilancio e «finanziaria» per il 2010 preceduti quest'anno dal decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009. In particolare tratterà degli stanziamenti previsti a bilancio e delle ulteriori misure inserite nei provvedimenti, soffermandosi su quelle di particolare interesse e indicando ulteriori possibili interventi, tutti corrispondenti agli obiettivi perseguiti dal Ministero della difesa nell'ambito della complessiva manovra del Governo e delle direttive impartite dal Presidente del Consiglio.
Prima di entrare nell'esame dei provvedimenti in oggetto, ritiene opportuno esporre alcune argomentazioni di ordine generale che hanno formato la premessa delle proposte che sono state inoltrate al Ministero dell'economia e delle finanze ai fini della composizione della manovra finanziaria.
Ricorda che l'attuale quadro politico-strategico internazionale è caratterizzato da una serie di situazioni di criticità, derivanti dall'accentuazione dei processi di frammentazione e di instabilità, dall'aggravamento e dall'esplosione, in molteplici forme, dei fenomeni terroristici e di criminalità transnazionale, ma anche dalla grave crisi finanziaria ed economica che potrebbe influenzare negativamente l'evoluzione degli scenari di crisi.
La presenza di realtà statuali deboli e disgregate e lo sviluppo di reti terroristiche in grado di estendere le proprie aree di reclutamento ed addestramento, costituiscono le principali minacce per la sicurezza e la stabilità mondiale.
Contestualmente, la proliferazione delle tecnologie e delle capacità associate alle armi di distruzione di massa provoca effetti destabilizzanti che vanno oltre l'utilizzo stesso di questi sistemi.
Tali fattori, sommati a problematiche relative ai cambiamenti climatici, alla crescita demografica, alla competizione per le limitate risorse naturali e fonti energetiche, alla globalizzazione anche mediatica, hanno prodotto un cambiamento epocale del contesto di sicurezza che rappresenta una vera e propria rivoluzione.
Tale scenario e l'eterogeneità delle crisi che si sviluppano nelle varie parti del mondo, pertanto, implicano un'estensione del tradizionale concetto di difesa volto alla tutela e salvaguardia degli interessi nazionali, richiedendo un approccio più ampio alla sicurezza, in chiave proattiva, multidisciplinare e multilaterale, mediante una maggiore convergenza di intenti a livello internazionale ed il dispiegamento di strategie sinergiche ed azioni integrate di carattere diplomatico, politico, economico, di cooperazione e, in molti casi, militare.
In un mondo sempre più globalizzato, anche per il nostro Paese è impensabile oggi immaginare di far fronte alle minacce, anch'esse globali, limitandosi al solo presidio del territorio nazionale. Sebbene per le Forze armate resti prioritario il compito della difesa dello Stato territorio nazionale, di fatto, oggi la difesa e la sicurezza vengono perseguite anche attraverso la partecipazione alle varie operazioni multinazionali, di proiezione, presenza e sorveglianza nei diversi teatri


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operativi, nel più ampio quadro del sostegno agli sforzi della Comunità internazionale nel contrasto al terrorismo.
I fattori di crisi e, in particolare, il terrorismo internazionale, come testimoniato in questi ultimi anni, incrementano la valenza delle operazioni internazionali per la stabilizzazione delle aree di crisi, caratterizzate da spiccata multidisciplinarietà e da connotazioni interforze e multinazionali, in cui crescente attenzione viene posta sull'effetto sinergico del contributo militare affiancato a quelli di altra natura.
Infatti, l'Italia, nel quadro delle organizzazioni e delle alleanze di cui fa parte, fornisce un contributo importante a quel multilateralismo efficace, che è un elemento basilare della nostra azione di politica estera nell'ambito della comunità internazionale.
Ricorda che l'Italia è impegnata nella gestione della crisi a sostegno del ruolo e del proprio prestigio e per dimostrare che essa può costituire un valore aggiunto nell'ambito delle complesse iniziative che la Comunità internazionale attua ed attuerà per la stabilità, la pace, lo sviluppo e l'affermazione ed il rispetto dei diritti umani.
Rammenta, altresì, che l'Italia è attualmente impegnata all'estero con più di 8 mila militari tra ufficiali, sottufficiali e truppa, che operano in 30 missioni internazionali dislocate in 20 Paesi. Le missioni di maggior impegno sono naturalmente, nell'ordine, quelle in Afghanistan, dove operano circa 3.100 unità, nell'area dei Balcani occidentali in cui sono impegnati più di 2.200 militari italiani e in Libano dove sono presenti circa 2.100 dei nostri soldati.
Vi sono, poi, altre missioni che impiegano un numero minore di unità. In alcune di esse, la partecipazione italiana dura da molti anni. Inoltre, certamente l'Italia fornisce alle organizzazioni e alle alleanze di cui fa parte un contributo di assoluta rilevanza a quel multilateralismo di cui le missioni internazionali sono una delle più concrete espressioni.
Grazie alla qualità di tale contributo, l'Italia gode oggi di un significativo prestigio nel mondo e di un apprezzamento unanime, sempre più convinto nell'ambito di tutti i consessi internazionali. Questo apprezzamento è dovuto alla capacità di sommare efficienza e professionalità a una dimensione di valori, fondata sulla sensibilità e sull'apertura alla comprensione delle diversità culturali con cui entriamo in contatto.
Evidentemente, la qualificata professionalità e la profonda umanità dimostrata nelle azioni condotte sul terreno, hanno consentito di costruire negli anni un patrimonio di grande credibilità, sia con riferimento ai compiti internazionali, sia per le esigenze nazionali di difesa terrestre in senso lato, di difesa aerea e di controllo degli spazi marittimi, fornendo anche rilevanti concorsi per esigenze interne (calamità naturali, bonifica di ordigni esplosivi, controllo dell'immigrazione, operazioni «strade pulite», «strade sicure», «Gran Sasso» e dissesto idrogeologico di Messina, eccetera).
La portata delle operazioni in atto ed i programmi futuri rappresentano per la Difesa un grande impegno. Bisogna prendere atto di una realtà che vede l'Italia svolgere un ruolo di primo piano nella proiezione di stabilità e nella gestione delle crisi.
Un impegno che deve essere sostenuto con un apparato militare moderno, integrato ed interoperabile con quello dei principali alleati e che rende necessarie scelte coerenti ed efficaci.
In questo quadro, da più di dieci anni la Difesa ha avviato un processo di verifica e di razionalizzazione delle Forze armate. Con la finalità di consentire un sostanziale incremento di impiegabilità, efficacia ed operatività dello strumento militare nazionale, che trova fondamento «in primis» nella legge 14 novembre 2000, n. 331, che, nel passaggio dalla «coscrizione obbligatoria» al cosiddetto «sistema professionale», ha fissato precisi obiettivi anche in relazione al contributo che l'Italia intende fornire alle iniziative di gestione delle crisi e di stabilizzazione internazionale.


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Al riguardo, precisa che sussistono ancora nodi irrisolti sulla consistenza delle varie categorie di personale collegate alla graduale professionalizzazione delle Forze armate da raggiungere entro il 2021 (obiettivo di 22.250 ufficiali, 63.947 sottufficiali e 103.803 volontari).
Infatti, permangono tuttora forti squilibri tra le varie categorie che dovranno essere eliminati diminuendo gradualmente l'entità degli ufficiali e soprattutto di marescialli in forte eccedenza (attualmente circa 40 mila) e sostituendo tali categorie con sergenti e volontari, man mano che aumenterà la loro entità ed anzianità. Al momento, si registra di fatto un rapporto tra quadri (ufficiali e marescialli) e truppa (sergenti e volontari) pari a circa «uno a uno», a fronte dell'obiettivo finale del 2021 di «uno a tre».
In tale quadro è assolutamente necessario, dunque, rifinanziare la norma, in vigore fino al 2021, che agevola l'esodo di personale militare che si trovi a meno di cinque anni dal limite di età, per cercare di riequilibrare il rapporto tra quadri e truppa, accelerando il cosiddetto processo di diminuzione degli ufficiali e soprattutto dei marescialli e di incremento dei sergenti e dei volontari, con la conseguente diminuzione delle spese per il Personale, essendo quelle in aumento categorie meno costose. Ciò senza peraltro escludere transiti di personale, opportunamente coordinati e compensati, verso altri comparti della Pubblica Amministrazione.
Si tratta, in sostanza, di varare in questo ambito provvedimenti che devono poggiare sul pieno e convinto avallo politico-sociale alle problematiche della Difesa per soddisfare al meglio le esigenze dello strumento militare.
Fatta questa premessa, espone sinteticamente il ciclo di programmazione strategica e formazione di bilancio per l'esercizio finanziario 2010, sottolineando come esso, nel rispetto degli obiettivi di Governo e delle missioni istituzionali del dicastero, è stato sviluppato sui quattro pilastri fondamentali (le cosiddette priorità politiche) dianzi evidenziate dal relatore.
Passando quindi all'esame del disegno di legge di bilancio, evidenzia come la Tabella 11, concernente lo stato di previsione del Ministero della difesa, assegni per il 2010 al dicastero 20.362,6 milioni di euro (con un incremento di 68,3 milioni di euro rispetto al 2009), dei quali:
14.280,5 milioni di euro per la Funzione Difesa, comprendente tutte le spese necessarie all'assolvimento dei compiti militari specifici di Esercito, Marina e Aeronautica, nonché della componente interforze e della struttura amministrativa e tecnico-industriale del Ministero;
5.594,3 milioni di euro per la Funzione Sicurezza del Territorio, che comprende tutti gli stanziamenti destinati all'Arma dei carabinieri per l'assolvimento dei propri compiti istituzionali;
164 milioni di euro per le Funzioni Esterne, correlate ad attività affidate al dicastero ma non specificamente rientranti nei propri compiti istituzionali, quali il rifornimento idrico per le isole minori, il trasporto aereo di Stato e per il soccorso, l'assistenza al volo negli aeroporti militari aperti al traffico civile, l'esercizio dei programmi satellitari EUMETSAT/METEOSAT oltre a contributi per enti e associazioni;
323,8 milioni di euro per trattamenti economici corrisposti al personale militare in Ausiliaria e per talune altre esigenze non correlate al trattamento economico in attività.

Gli stanziamenti sono ripartiti tra le quattro missioni e dodici programmi nei quali si articola il bilancio del dicastero.
Come separatamente esposto nella «Nota aggiuntiva allo stato di previsione per la Difesa per l'anno 2010», nell'ambito della Funzione Difesa, ben 9.347,1 milioni di euro (65,45 per cento) sono destinati a coprire le spese a carattere obbligatorio per il Personale, mentre le restanti risorse sono suddivise tra i 1.760,4 milioni di euro (12,33 per cento) destinati all'Esercizio e i 3.172,9 milioni di euro (22,22 per cento) destinati all'Investimento.


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Si tratta di una suddivisione delle spese che non raggiunge le percentuali, rispettivamente, del 50 per cento per il Personale e del 50 per cento per l'Esercizio e l'Investimento, ritenuta ottimale e tendenzialmente da perseguire, in linea con gli altri Paesi del contesto occidentale.
Anche nell'ambito della Funzione Sicurezza del Territorio, assume rilevanza la dotazione finanziaria del Personale, che è di 5.297,3 milioni di euro (94,70 per cento dell'intero stanziamento), e quelle del settore Esercizio, pari a 290,1 milioni di euro (5,20 per cento), e Investimento, pari a 6,9 milioni di euro (0,12 per cento).
Va rilevato altresì che, con riferimento ad alcune spese di esercizio ed investimento, una parte degli stanziamenti a favore dell'Arma dei carabinieri sono allocate nei capitoli del Ministero dell'interno.
Nel sottolineare come la Difesa, al pari delle altre amministrazioni, debba concorrere alla politica volta al generale risanamento della finanza pubblica voluta dal Governo, evidenzia che alcune peculiarità proprie del bilancio del dicastero fanno sì che le misure di contenimento delle spese per consumi intermedi - normalmente intese come spese di consumo - su cui si appuntano le manovre di riduzione delle spese, producano effetti molto negativi.
A differenza di quanto avviene per gli altri dicasteri, le spese per i consumi intermedi della Difesa, infatti, non sono destinate a soddisfare prevalentemente esigenze di mero consumo (quali bollette, canoni e funzionamento generale), ma rappresentano tutte le spese per l'approntamento, il mantenimento e la gestione efficiente ed efficace dello strumento militare. Si tratta, per la gran parte, di spese afferenti alla formazione ed addestramento, alla manutenzione ed all'efficienza dei mezzi ed alla sicurezza del personale. Occorre considerare, inoltre, che la mancata entrata in serviziodi nuovi mezzi, dovuta alle continue riduzionioperate sui programmi di ammodernamento e rinnovamento, comporta la necessità di un prolungamento della «vita tecnico-operativa» di quelli esistenti, con connessi maggiori oneri per il settore in parola, cui si aggiunge l'impatto diretto sulla sicurezza del personale e sull'operatività dello stesso strumento militare.
La situazione sarà mitigata attraverso il processo di ottimizzazione del modello organizzativo, anche mediante la prosecuzione dell'opera di razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio infrastrutturale ed abitativo dell'Amministrazione Difesa, assicurando anche l'introduzione di sistemi di gestione operativi, che offriranno gli strumenti concreti per ricercare adeguati contenimenti di costo esattamente definiti ed ai quali siano associate le conseguenti risorse finanziarie.
Nel settore degli Investimenti, risorse pari a 3.172,9 milioni di euro destinate all'Investimento per la Funzione Difesa consentono il finanziamento degli impegni già assunti, conseguenti ai programmi maggiori condotti in cooperazione internazionale ed ai programmi i cui contratti sono operanti e formalizzati. Ciò assicura, sul piano tecnologico, la possibilità di esprimere capacità operative comparabili con quelle dei partners europei di riferimento e migliora le capacità funzionali allo svolgimento dei compiti assegnati per la mobilità, protezione, prevenzione e proiezione delle forze, con specifica attenzione per le esigenze correlate con gli attuali teatri operativi.
I settori ad elevato tasso di innovazione tecnologica, quali l'aerospaziale, l'elettronico, il meccanico avanzato e quello della cantieristica rappresentano, in questo contesto, un nucleo fondamentale per la loro capacità di concorrere al sostegno di imprese ad elevato contenuto di ricerca ed esercitare effetto di volano per il rilancio competitivo del comparto produttivo nazionale, analogamente a quanto fatto dai Paesi a struttura industriale avanzata.
In tale ambito, da lungo tempo, i dicasteri della difesa e dello sviluppo economico collaborano - in modo sinergico e concreto - affinché i mezzi destinati a soddisfare le esigenze della Difesa siano anche occasione per perseguire una politica


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nazionale idonea a mantenere e rinnovare il patrimonio di capacità nazionali nei settori tecnologici di punta.
Ciò ha consentito di creare un modello di sviluppo tecnologico per la realizzazione di programmi caratterizzati da grandi architetture a tecnologia avanzata, che richiedono - per la gestazione e la messa a punto - l'impegno di molti anni, ma producono già lungo il cammino continue ricadute sul Paese in termini di know how.
Passando all'esame del settore dell'Esercizio, sottolinea come gli stanziamenti per il 2010 evidenzino aree di rischio operativo per lo strumento militare con una riduzione delle esercitazioni, delle ore di moto e di volo delle varie componenti, delle attività manutentive sui sistemi d'arma in inventario, con conseguenti ricadute sull'efficienza operativa, sul settore delle scorte operative, sul settore infrastrutturale, con un potenziale incremento della situazione debitoria nei confronti di creditori esterni nel settore del mantenimento.
Osserva, inoltre, che il settore dell'Esercizio è quello risultato più interessato negli ultimi anni dalle misure di contenimento delle risorse che hanno determinato importanti riposizionamenti delle disponibilità nel volgere di un quinquennio.
In merito alla necessità di un appropriato sostegno finanziario per la tenuta in efficienza dello strumento, evidenzia come l'esperienza maturata e il prevedibile impegno per il 2010 debbano indurre anche a riflettere sull'esigenza di un'adeguata dotazione del fondo per la partecipazione alle missioni internazionali.
In generale, la nuova impostazione della legge di bilancio, per missioni e programmi, che impone la pianificazione strategica delle esigenze, richiede, più di prima, la certezza e la disponibilità delle risorse assegnate, condizioni indispensabili per l'individuazione degli obiettivi da perseguire e per la correlata programmazione delle risorse da destinarvi.
Guardando al futuro, sottolinea come la dotazione di risorse adeguate ad assicurare continuità, stabilità ed equilibrio al sistema, sia la condizione necessaria affinché gli obiettivi nazionali in materia di Difesa possano essere pienamente conseguiti.
Si sofferma, per ultimo, sul settore del Personale dove i vincoli riduttivi posti dal quadro legislativo vigente, in merito alle risorse a suo tempo destinate alla professionalizzazione del personale delle Forze armate, modificano sostanzialmente i parametri del «Modello professionale»; infatti a fronte di un previsto Modello a 190 mila unità di personale delle tre Forze armate (ufficiali, sottufficiali e volontari) si giunge ad un livello di consistenza previsionale in anni-persona pari a 179.155 unità per l'anno 2010. La riduzione delle poste finanziarie operata nel settore, benché in coerenza con il citato portato normativo, teso alla ricerca di una riqualificazione e risanamento della spesa pubblica, sostanzia il rischio potenziale di un blocco generalizzato dei reclutamenti e delle progressioni, palesando la possibilità di «perdita di potenziali e qualificate professionalità» con forte impatto sulle capacità dello strumento operativo.
Ciò non appare strategicamente percorribile, in quanto una corretta alimentazione dell'arruolamento assicura un adeguato sostegno all'operatività dello strumento militare. Saranno, pertanto, attuati interventi specifici su altri settori di spesa rimodulabili che non hanno, per quanto possibile, un diretto impatto sulla formazione e l'addestramento, la manutenzione e supporto direttamente collegati all'output operativo, come ad esempio l'esternalizzazione dei servizi, gli interventi sulle infrastrutture, gli oneri delle servitù militari, il trasporto aereo di Stato e il servizio di assistenza al volo per il traffico aereo civile. Ciò ovviamente produrrà effetti conseguenti nell'area oggetto di intervento, come nel caso degli aeroporti di Verona e Treviso, ma consentirà di salvaguardare l'operatività dello strumento militare.
Inoltre, nell'ambito della Difesa si sta lavorando per individuare tutti i possibili interventi per garantire la corretta alimentazione


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delle categorie del personale delle Forze armate e, soprattutto, per non deludere le aspettative di tanti giovani.
In sintesi, la situazione sopra descritta deve essere affrontata nella piena consapevolezza del difficile momento economico, della sfavorevole congiuntura economica mondiale e delle esigenze di riduzione della spesa pubblica che il nostro Paese deve affrontare.
In tale ottica, come accennato dal relatore, sta operando una «Commissione di alta consulenza e studio», con la finalità di elaborare un disegno di legge delega per la ridefinizione complessiva del sistema difesa e sicurezza nazionale. Ciò, nel quadro di una miglior qualificazione della spesa militare, che mira, tra l'altro, ad un uso efficiente delle risorse disponibili, a perseguire obiettivi di efficienza delle Forze armate, a razionalizzare strutture e componenti dello strumento militare, a snellire le procedure e a conseguire la massima economicità di gestione.
Si tratta di far sì che le Forze armate possano continuare a disporre, in futuro, delle capacità operative necessarie per corrispondere adeguatamente alle esigenze di difesa dello Stato e assicurando, nell'ambito del sistema internazionale di sicurezza, un contributo coerente con il ruolo del nostro Paese.
Nel concordare pertanto in merito ai profili problematici evidenziati dal relatore, sottolinea come, nei prossimi anni, il Governo dovrà assicurare una cornice finanziaria che consenta di attuare i necessari interventi di ristrutturazione.
Di questo il Governo è ben consapevole e saprà compensare, nel futuro, i sacrifici che oggi si impongono e che, in questa sede, vengono considerati con grande trasparenza. Ricorda, in particolare, come il Ministero della difesa abbia subito dal 2004 ad oggi un taglio pesantissimo degli stanziamenti per consumi intermedi, che non trova eguali in altri dicasteri, e come il decreto-legge n. 112 del 2008 abbia previsto altresì una riduzione delle risorse destinate alla professionalizzazione della leva, suscettibile di compromettere seriamente l'operatività delle Forze armate. Riguardo a quest'ultimo aspetto, a fronte della citata riduzione delle risorse, il Ministero stesso, fermi restando gli obiettivi di risparmio indicati nel predetto decreto-legge provvederà, come in precedenza accennato, a ridurre altre voci di spesa salvaguardando i reclutamenti. Segnala altresì, sempre in tema di reclutamenti, il problema che riguarda i volontari in ferma prefissata che, al termine del servizio, non trovano il naturale sbocco occupazionale nelle Forze di polizia - come invece previsto dalla legge sulla professionalizzazione del servizio di leva - a causa delle misure di contenimento della spesa che hanno bloccato i meccanismi di alimentazione dei ruoli nelle medesime Forze di polizia.
Per quanto riguarda invece il tema evidenziato dal relatore in ordine al mancato rifinanziamento del fondo missioni internazionali, sottolinea come tale rifinanziamento, almeno per il primo semestre 2010, sia legato agli introiti derivanti dall'attuazione dello scudo fiscale, posto che quota-parte di tali introiti dovrà essere destinata alla predetta finalità. Il rifinanziamento, che probabilmente sarà inserito con un emendamento nel corso dell'esame del disegno di legge finanziaria, dovrebbe risultare di un ammontare all'incirca corrispondente a quello previsto per il primo semestre 2009, dal momento che, dopo una prima stima tendente ad una riduzione delle risorse, che si fondava su un ridimensionamento di alcune missioni come quella in Libano, si è preso atto della sostanziale impraticabilità di tale strada, a causa del mutamento dello scenario internazionale che non consente una riduzione della presenza militare italiana nei principali teatri operativi, come dimostrano le sollecitazioni da parte dei Paesi alleati che hanno auspicato in più occasioni che l'Italia possa continuare a effettuare nei citati teatri gli stessi compiti finora efficacemente svolti. Si tratta di una ragione di orgoglio per il nostro Paese, che, tuttavia, non di meno comporta un sensibile impegno finanziario. Sempre riguardo al tema delle risorse destinate alle missioni internazionali, ricorda come esse


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abbiano consentito nell'anno 2009, grazie ai consistenti incrementi rispetto all'anno precedente, di far fronte alla sensibile riduzione degli stanziamenti ordinari di bilancio per consumi intermedi del Ministero della difesa - determinata dall'applicazione delle disposizioni del decreto-legge n. 112 del 2008 - a cui in passato, invece, si era frequentemente attinto per ovviare alle carenze del fondo missioni internazionali.
Sottolinea, infine, come la riduzione delle spese per consumi intermedi abbia avuto effetti negativi anche sulla spesa per la manutenzione dei mezzi, il cui ammontare - pari ad alcune centinaia di milioni di euro - appare quanto mai contenuto, soprattutto se raffrontato con la medesima tipologia di spesa sostenuta dal Regno Unito che, invece, ammonta a circa 7 miliardi di euro. Per fronteggiare questa situazione, quindi, si è attribuita priorità alla manutenzione dei mezzi impiegati nelle missioni internazionali, tralasciando gli altri mezzi, mettendone però a rischio l'utilizzabilità per il prossimo futuro.
Nel quadro di questa complessa situazione finanziaria la Difesa, tuttavia, non si limita soltanto a chiedere più risorse, ma è impegnata nell'individuazione di idonei strumenti che consentano di razionalizzare la spesa e di mettere a frutto il patrimonio di cui dispone. In questa prospettiva si spiega l'inserimento nel disegno di legge finanziaria, durante l'esame al Senato, della disposizione riguardante l'istituzione della società «Difesa Servizi Spa» che consentirà, tra l'altro, di far rimanere nel dicastero le risorse prodotte al suo interno.

Francesco Saverio GAROFANI, presidente, nel rilevare come nel corso della seduta odierna siano stati evidenziati i principali elementi di discussione riferiti ai provvedimenti in titolo, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 13.45.