II Commissione - Resoconto di mercoledý 15 ottobre 2008


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SEDE CONSULTIVA

Mercoledì 15 ottobre 2008. - Presidenza del vicepresidente Carolina LUSSANA. - Interviene il sottosegretario di Stato per la giustizia Maria Elisabetta Alberti Casellati.

La seduta comincia alle 14.40.

Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia.
C. 1441-ter Governo.

(Parere alla X Commissione).
(Seguito dell'esame e conclusione - Parere favorevole con osservazioni).

La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 10 ottobre 2008.

Manlio CONTENTO (PdL) preliminarmente dichiara di condividere l'obiettivo del Governo di combattere la contraffazione delle merci, che rappresenta una seria piaga per l'economia. Tuttavia, ritiene che il provvedimento in esame possa essere migliorato. In particolare, sottolinea l'esigenza che le modifiche introdotte alla legislazione penale in tema di lotta alla contraffazione, in relazione sia all'aumento delle pene che alla riformulazione di fattispecie penali, sia conforme al quadro sanzionatorio complessivo della legislazione


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vigente. Osserva, a tale proposito, che le sanzioni previste per i reati di cui agli articoli 473 e 474 sono state opportunamente aumentate, ma senza tener in debito conto l'intero assetto sanzionatorio della materia. Inoltre invita il Governo a valutare, anche in vista dell'esame in Assemblea, l'opportunità di escludere dalla fattispecie di cui all'articolo 473 il riferimento alle opere d'ingegno. Tale scelta è condivisibile solamente se alla sua base vi è la certezza che tali opere trovano la loro tutela penale in altre disposizioni dell'ordinamento, come ad esempio quelle dirette alla tutela del diritto d'autore.
Ritiene inoltre che debba essere verificata la portata normativa dell'aggravante di cui all'articolo 474-bis in relazione al rapporto con il reato associativo di cui all'articolo 416 anche alla luce della giurisprudenza circa gli elementi di tale reato. In particolare, la nuova circostanza aggravante sembra coincidere con gli elementi costitutivi del predetto reato associativo, ingenerando pertanto seri dubbi interpretativi.
Altra questione che deve essere congruamente valutata riguarda il rapporto fra il nuovo articolo 517-ter e le sanzioni previste dal decreto legislativo n. 297 del 2004, al fine di coordinare anche nella materia della tutela della produzione agroalimentare l'apparato sanzionatorio amministrativo previsto da tale decreto con le nuove sanzioni penali. Dovranno poi essere accertati gli effetti, sotto il profilo delle sanzioni applicabili, delle modifiche introdotte dall'articolo 12, comma 2, lettera a), volto a sopprimere le parole «salvo che il fatto costituisca reato» nonché con riferimento al caso in cui l'acquisto sia effettuato da un operatore commerciale. Vi è il rischio che le modifiche apportate alla legislazione vigente possano far venir meno la sanzione penale per alcune fattispecie che attualmente sono punite.

Carolina LUSSANA, presidente, avverte che l'onorevole Ferranti ha presentato una proposta di parere alternativa (vedi allegato 1).

Antonio DI PIETRO (IdV) chiede all'onorevole Ferranti di poter sottoscrivere la proposta di parere alternativa presentata.

Donatella FERRANTI (PD) preliminarmente illustra la proposta di parere alternativa presentata.
Ritiene che il testo trasmesso dalla Commissione di merito presenti serie questioni di legittimità costituzionale. Osserva in particolare che ai sensi dell'articolo 18 del disegno di legge in esame «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e attribuite alla competenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma tutte le controversie, anche in relazione ala fase cautelare e alle eventuali questioni risarcitorie, comunque attinenti alle procedure e ai provvedimenti dell'amministrazione pubblica e dei soggetti alla stessa equiparati concernenti il settore dell'energia. La giurisdizione di cui al presente comma si intende estesa anche alle controversie relative ai diritti costituzionalmente garantiti».
Ricorda che già la legge n. 205/2000 ha previsto la devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in interi settori di materie.
Essa, portando a compimento un disegno di politica legislativa volto ad estendere l'area della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ha sostituito al criterio di riparto della giurisdizione fissato in Costituzione, e costituito dalla dicotomia diritti soggettivi-interessi legittimi, il diverso criterio dei blocchi di materie, alterando il rapporto tra le due giurisdizioni, fondato sul rapporto tra regola ed eccezione quanto alla tutela dei diritti soggettivi, di norma attribuita al giudice ordinario e solo in via eccezionale, con il riconoscimento della giurisdizione esclusiva, a quello amministrativo.
Già nel 2004 con sentenza n. 204, la Corte costituzionale, dopo una dettagliata ricostruzione storica della posizione del giudice amministrativo nell'ordinamento e della sua competenza generale e dopo aver individuato la natura della competenza


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esclusiva dello stesso giudice ed i relativi limiti, pervenne all'accoglimento di talune questioni riguardanti il decreto n. 80/1998, sollevate dal Tribunale di Roma.
Nella occasione la Corte - dopo aver ricordato che per la tutela delle situazioni qualificate di interesse legittimo venne istituita la IV sezione del Consiglio di Stato dalla legge n. 5992/1889 per colmare il vuoto che si era venuto a creare a seguito dell'interpretazione dell'articolo 2 della legge del 1865, che assicurava al giudice ordinario la competenza relativa alle controversie per tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile e politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione - evidenziò, sulla base dell'esame dei lavori preparatori della Costituzione, come la giurisdizione esclusiva dovesse essere qualificata come accessoria rispetto a quella generale di legittimità, giustificandosi soltanto per l' «inscindibilità delle questioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo, e per la prevalenza delle prime».
Dunque la Corte, attraverso la interpretazione storica della Costituzione, valorizzò l'inscindibilità di diritti ed interessi legittimi quale elemento fondante della giurisdizione esclusiva.
La conseguenza è che l'espansione della giurisdizione esclusiva trova fondamento costituzionale soltanto nella compresenza di situazioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo.
Attraverso questo percorso la Corte giunse ad affermare che l'idea sottostante all'individuazione di «blocchi di materie» risponde invece ad una concezione della giurisdizione esclusiva «ancorata alla pura e semplice presenza, in un certo settore dell'ordinamento, di un rilevante interesse pubblico».
Ricorda che per legittimare tale criterio di riparto la Corte affermò che sarebbe stata necessaria la modifica dell'articolo 103 Cost., così come proposta nel corso dei lavori della Commissione Bicamerale che inseriva nell'articolo 103 della Costituzione la previsione secondo la quale la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie con la pubblica amministrazione nelle materie indicate dalla legge.
Al contrario l'articolo 103 esprime tutt'ora il «necessario collegamento» che deve sussistere tra le materie della giurisdizione esclusiva e la natura delle posizioni giuridiche coinvolte.
La Corte dimostrò, peraltro, la piena consapevolezza che la linea di politica legislativa seguita è quella secondo la quale l'alto grado di specializzazione e di tecnicismo alla base dell'attribuzione di materie alle autorità indipendenti avrebbe una conseguenza anche sulla individuazione della giurisdizione amministrativa, quale sede unica e qualificata per la soluzione delle relative controversie nelle materie suddette, ricordando come l'estensione della giurisdizione esclusiva sia avvenuta in concomitanza con l'affermazione nel sistema amministrativo italiano delle autorità amministrative indipendenti.
Ciò che opportunamente fu rilevato è che tale estensione era stata pur sempre limitata a specifiche controversie connotate non già da una generica rilevanza pubblicistica, bensì dall'intreccio di situazioni soggettive qualificabili come diritti soggettivi ed interessi legittimi.
In conclusione può affermarsi che, con la sentenza del 2004, la Corte ha posto in essere un parametro di cui si è dotata per valutare eventuali indebite future estensioni della giurisdizione elusiva, e nello stesso tempo, di un monito al legislatore al rispetto del parametro in questione: la necessaria compresenza di diritti e di interessi legittimi strettamente connessi nelle aree eventualmente interessate dalla estensione della giurisdizione esclusiva, ed il corollario secondo il quale in tali aree deve comunque preesistere una giurisdizione di legittimità connessa all'agire dell'amministrazione come autorità.
Ritiene invece che non trovi alcun fondamento nell'articolo 103 della Costituzione la facoltà che il legislatore si è riconosciuto - e ritiene che voglia riconoscersi con il provvedimento in esame - di allargare l'area della giurisdizione esclusiva solo a causa della ritenuta sussistenza


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di un rilevante pubblico interesse in determinate aree dell'ordinamento.
Si tratta quindi di una disposizione di assai dubbia compatibilità costituzionale.

Francesco Paolo SISTO (PdL) dopo aver pienamente condiviso l'intervento dell'onorevole Contento, si sofferma sulla scelta del Governo di eliminare dall'articolo 473 il riferimento alle opere di ingegno, sottolineando l'esigenza di coordinare adeguatamente le disposizioni sulla contraffazione con quelle sulla tutela del diritto d'autore, al fine di evitare dubbi interpretativi sulla portata applicativa di alcune disposizioni volte proprio a tutelare le opere d'ingegno.

Il Sottosegretario Maria Elisabetta ALBERTI CASELLATI, in relazione agli interventi svolti, assicura che il Governo valuterà le diverse questioni emerse nel corso del dibattito, con particolare attenzione alla congruità del nuovo apparato sanzionatorio.

Maurizio SCELLI (PdL), relatore, condividendo i rilievi espressi dall'onorevole Contento, presenta una proposta di parere nella quale tali rilievi sono recepiti come osservazioni (vedi allegato 2).

Carolina LUSSANA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire pone in votazione la nuova proposta di parere del relatore, avvertendo che in caso di sua approvazione sarà considerata preclusa la proposta di parere alternativa presentata.

La Commissione approva la proposta di parere del relatore (vedi allegato 2).

Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2009).
C. 1713 Governo.

Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2009 e bilancio pluriennale per il triennio 2009-2011.
C. 1714 Governo.

Tabella n. 2: Stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze (limitatamente alle parti di competenza).

Tabella n. 5: Stato di previsione del Ministero della Giustizia.

Tabella n. 8: Stato di previsione del Ministero dell'Interno.

Tabella n. 10: Stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (limitatamente alle parti di competenza).
(Parere alla V Commissione).
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio).

La Commissione prosegue l'esame congiunto dei provvedimenti, rinviato nella seduta del 10 ottobre 2008.

Carolina LUSSANA, presidente, avverte che sono stati presentati emendamenti ai provvedimenti in esame (vedi allegati 3 e 4).
Avverte altresì che il rappresentante del Governo si è riservato di esprimere il parere nella seduta prevista per domani, considerato che tali emendamenti sono stati presentati in prossimità della seduta.

Manlio CONTENTO (PdL) ricorda che nella precedente legislatura sono stati effettuati consistenti tagli al bilancio della giustizia e rileva che anche nei documenti in esame sono previste consistenti riduzioni di spesa.
Evidenzia quindi che sono ormai improcrastinabile un'opera di razionalizzazione della spesa e la ricerca di adeguati rimedi. Si potrebbe, in particolare, incidere sugli oneri di legge per l'accesso alla giustizia, soprattutto con riferimento all'accesso ai giudizi di appello. Dal punto di vista della redazione dei documenti di bilancio, sarebbe utile dare distinta evidenza agli oneri di bilancio relativi alla giustizia civile e a quelli relativi alla giustizia penale, anche ai fini di una valutazione dei predetti oneri con riferimento al numero dei magistrati e alla loro produttività.


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Quanto alla politica di edilizia penitenziaria, il Ministro della giustizia, nel corso dell'audizione svoltasi dinanzi alla Commissione Giustizia il 13 ottobre scorso, ha delineato un quadro estremamente realistico e concreto. In tale contesto sottolinea come nel cosiddetto decreto-sicurezza siano state reperite risorse per i centri temporanei di permanenza. Ritiene che ciò sia corretto, ma è un dato di fatto che analoghe risorse non sono state reperite per la costruzione di nuove carceri e per investimenti nel settore della giustizia. Ragionando nell'ottica di una necessaria razionalizzazione della spesa, si potrebbe pensare alla creazione di apposite aree da adibire a centri temporanei di permanenza all'interno degli istituti penitenziari, preannunciando la presentazione di emendamenti in tal senso. Sottolinea altresì l'opportunità di utilizzare il patrimonio immobiliare degli istituti penitenziari, spesso costituito da edifici che si trovano nel centro storico di importanti città, dalla vendita dei quali si potrebbero ricavare risorse per finanziare la costruzione di nuove carceri. Sottolinea altresì che è inaccettabile che per la costruzione di nuove carceri nel nostro Paese siano necessari cinque o sei anni, soprattutto in considerazione dei tempi molto più brevi necessari in altri Paesi. Anche in questo settore è necessaria una estrema semplificazione delle procedure. Fa presente come una ulteriore e consistente risorsa per l'edilizia penitenziaria possa essere rappresentata dalle somme giacenti presso la Cassa delle ammende, che ammontano a più di cento milioni di euro. Preannuncia quindi la presentazione di emendamenti volti a rendere utilizzabili le predette risorse.
Ricorda infine di avere chiesto al Capo del dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi del Ministero della giustizia, nel corso dell'audizione del 9 ottobre scorso, spiegazioni in merito ai criteri utilizzati per la riduzione della pianta organica e di non aver ricevuto una risposta esauriente. Invita quindi il rappresentante del Governo a fornire tale risposta nel prosieguo dell'esame.

Pierluigi MANTINI (PD-U) ritiene che tutte le osservazioni dell'onorevole Contento siano sostanzialmente condivisibili. Quanto all'edilizia penitenziaria, i dati forniti dal Ministro confermano la difficoltà della situazione. Pur ritenendo non semplice immaginare aree adibite a centri di permanenza temporanea nelle carceri, tuttavia concorda sulla possibilità valorizzare gli immobili che si trovino nel centro storico delle varie città. Sottolinea quindi l'importanza di serie politiche di depenalizzazione, affiancate dalla previsione di misure alternative efficaci.

Donatella FERRANTI (PD) esprime, a nome del suo gruppo, un giudizio fortemente negativo sui provvedimenti in esame rilevando che la ripresa economica dovrebbe essere favorita anche attraverso investimenti nel servizio giustizia. Auspica quindi che il Governo realizzi finalmente un piano di intervento organico e razionale per la riforma della giustizia, anziché continuare ad emanare provvedimenti specifici e disorganici. Occorre una decisa opera di razionalizzazione della spesa ed anche degli interventi normativi in materia di giustizia, nonché una ricerca di soluzioni che valorizzino la continuità con il passato. Le modifiche normative tuttavia non sono sufficienti: sono necessarie anche iniziative e investimenti oculati, volti a superare la situazione di carenza qualitativa e quantitativa delle risorse a disposizione della giustizia. In particolare sottolinea la necessità di avviare l'ufficio del processo, che è in fase di sperimentazione da ben due anni, nonché lo sviluppo e la realizzazione del processo telematico. Ritiene sconcertanti le dichiarazioni del direttore generale per i sistemi informativi automatizzati del Ministero della giustizia, il quale ha evidenziato una grave carenza di risorse nel settore da lui diretto, che è vitale per una vera ed effettiva riforma del processo.
Preannuncia infine la presentazione di una proposta di relazione contraria alla tabella n. 5.

Antonio DI PIETRO (IdV) preliminarmente intende sottolineare che il suo intervento


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non sarà di tenore polemico nei confronti del Governo, rilevando peraltro di non poter condividere pienamente l'intervento dell'onorevole Ferranti anche considerando che alcune lacune della manovra finanziaria in materia di giustizia si trascinano dallo scorso esercizio finanziario, quando era Ministro della giustizia l'onorevole Mastella.
In primo luogo si sofferma sulla questione dell'edilizia penitenziaria, ricordando che nella scorsa legislatura, quale Ministro per le infrastrutture, aveva fatto in modo che nella «legge obiettivo» fosse previsto lo stanziamento di ottanta milioni di euro per la costruzione di nuovi carceri. Di tale stanziamento, ridotto successivamente a venti milioni di euro, ora non sembra esservi più traccia, se non in via del tutto marginale.
In relazione ai fondi per la giustizia, osserva come questi non siano adeguati in relazione all'obiettivo di una giustizia realmente efficiente. Sottolineando che dal 2002 vi è una continua e sostanziale erosione degli stanziamenti a favore della giustizia, rileva l'esigenza che il Ministro della giustizia operi affinché quei fondi che comunque hanno come beneficiario il Ministero della giustizia non siano ripartiti anche a favore di altri dicasteri. A tale proposito ritiene che sia emblematico quanto accaduto nei giorni scorsi al Senato in relazione al Fondo unico giustizia il quale è stato ripartito oltre che tra il Ministero della giustizia ed il Ministero dell'interno, come era logico, anche a favore del bilancio dello Stato, a seguito di una sollecitazione in tal senso del Ministro Tremonti. Ciò che è più grave è la circostanza che la quota assegnata al Ministero della giustizia è suscettibile di modificazioni con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, senza che siano stati previsti parametri oggettivi sui quali misurare le eventuali modificazioni.
Per quanto attiene alla questione della riforma della giustizia, sottolinea che i parlamentari del suo gruppo hanno presentato ventuno progetti di legge che affrontano in maniera approfondita diverse tematiche. Si tratta di provvedimenti elaborati con l'apporto degli operatori della giustizia incontrati sul territorio. A tale proposito chiede di poter incontrare il Ministro della giustizia per un incontro costruttivo che possa essere utile al Governo per la predisposizione di quei disegni di legge che sono stati preannunciati dal Ministro stesso.

Il Sottosegretario Maria Elisabetta ALBERTI CASELLATI, replicando all'onorevole Di Pietro, osserva che il Ministero della giustizia ha a propria disposizione ulteriori fondi rispetto al Fondo unico, dei quali l'unico beneficiario è proprio il Ministero della giustizia. Tra tali fondi ricorda in particolare quello relativo ai crediti riferiti alle spese di giustizia nonché alla gestione del recupero delle pene pecuniarie.

Carolina LUSSANA, presidente, dopo aver ricordato che la questione sollevata dall'onorevole Di Pietro relativamente al Fondo unico della giustizia sarà affrontata dalla Commissione giustizia in relazione all'esame del disegno di legge n. 1772, volto a convertire in legge il decreto legge n. 143 del 2008 in materia di funzionalità del sistema giudiziario, essendo imminenti le votazioni in Assemblea, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 15.55.

AVVERTENZA

I seguenti punti all'ordine del giorno non sono stati trattati:

SEDE CONSULTIVA

Decreto-legge 134/08: Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi.
C. 1742 Governo, approvato dal Senato.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI