Onorevoli Colleghi! - Da più parti si ritiene di aver raggiunto un punto critico che rischia non solo di vanificare nei fatti una corretta dialettica tra Esecutivo e Parlamento sul terreno delle procedure di approvazione dei documenti di bilancio, ma anche di compromettere l'auspicabile equilibrio nelle relazioni intraparlamentari tra Commissione referente e Aula, tra Commissioni settoriali e Commissione bilancio, tra Camera e Senato.
La riforma dell'esame parlamentare della manovra di bilancio, una riforma che snellisca le procedure salvaguardando le prerogative delle Camere, deve diventare prioritaria per i due rami del Parlamento.
La prospettiva di lavoro è ampia e complessa: la cosa più difficile è distinguere con precisione e realismo gli obiettivi di breve periodo e quelli di struttura, da implementare e conseguire compiutamente entro un lasso di tempo più ampio.
L'obiettivo finale dovrebbe essere quello di conseguire procedure del bilancio pubblico chiare, leggibili, certe, per i parlamentari e per i cittadini, che facciano da supporto ad un'economia più aperta, più competitiva e con finanze pubbliche trasparenti, in solido equilibrio corrente e sotto un controllo condiviso, nel quale Stato e Autonomie cooperino lealmente.
Si apre allora una duplice prospettiva:
a) una riforma organica della sessione di bilancio che integri nella sessione sostanzialmente due elementi:
l'esigenza di coordinare i bilanci e le politiche finanziarie dello Stato e delle Autonomie nell'ottica del nuovo modello di ispirazione federalista della Repubblica e nel rispetto del Patto europeo di stabilità e crescita; nelle more della definizione del quadro normativo del federalismo fiscale, sarà bene raggiungere entro il mese di luglio, con la concertazione tra Governo centrale e Conferenza unificata, un'intesa preventiva sulle linee guida della manovra e sui principali aspetti del Patto di stabilità interno ai fini della predisposizione dei testi della legge finanziaria e dei disegni di legge collegati;
il passaggio da un bilancio di risorse, che presenta i fondi suddivisi in base alla natura delle spese, ad una logica di obiettivi e di risultati;
b) una riforma iniziale (quella che proponiamo), con pochi e limitati interventi sulla legge n. 468 del 1978, ma che necessita, viceversa, di un concorde, forte e comune impegno politico di Governo, maggioranza ed opposizione che, nella prospettiva di una riforma più estesa, ne anticipi non incompatibilmente, ma anzi coerentemente, elementi comunque importanti.

La riforma iniziale prospettata dovrebbe muoversi lungo tre assi:
attuare pienamente quanto previsto dalla stessa legge n. 468 del 1978, migliorandone alcune disposizioni con un riequilibrio tra il contenuto proprio della legge finanziaria e quello dei collegati di settore, all'iter dei quali andrebbe data certezza dei tempi;
una riforma dei Regolamenti parlamentari per la parte inerente alla sessione di bilancio;
la riforma della struttura del bilancio, accorpando e riducendo le unità previsionali di base (UPB) sulle quali si esprime il Parlamento, in base a quanto previsto dall'ultima legge finanziaria.

Un riferimento al dibattito parlamentare degli ultimi anni, anche se mai giunto ad una definizione compiuta del da farsi, ed uno sguardo al modello francese ci possono consentire di impostare una classificazione per funzioni-obiettivo, sulla quale fondare la decisione parlamentare di bilancio.
Il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) deve diventare in maniera più precisa la guida di un programma che si articola in più provvedimenti. Nel DPEF e nelle relative risoluzioni si dovranno indicare i settori di intervento dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica. Il DPEF dovrà essere più dettagliato e impegnativo per quanto riguarda i saldi, i disegni di legge che compongono la strategia di politica economica del Governo ed anche la composizione della manovra dal lato delle entrate e dal lato della spesa. Nel DPEF dovranno trovare posto anche obiettivi vincolanti per grandi comparti di spesa: livello complessivo della pressione fiscale, finanziamento delle funzioni obiettivo affidate ai Ministeri, trasferimenti alle Autonomie, agli enti previdenziali.
Il rafforzamento del DPEF come documento guida permetterebbe di affrontare alcune criticità della sessione di bilancio come attualmente configurata:
la limitazione nella legge finanziaria delle norme per il sostegno dell'economia sarebbe facilitata da una chiara ed impegnativa elencazione di tali misure nel DPEF;
tale limitazione dovrebbe valere anche per l'attività emendativa del Governo, della maggioranza e dell'opposizione, assumendo a riferimento - per quest'ultima - la risoluzione di minoranza sul DPEF.

La legge finanziaria costituisce uno strumento indispensabile di raccordo della legislazione di spesa ed è insostituibile laddove definisce l'entità e il contenuto della manovra necessaria per centrare gli obiettivi del Patto di stabilità europeo.
È però utile una significativa ripartizione della decisione di spesa tra decisione di bilancio e legislazione in corso d'anno, per almeno due ragioni:
evitare la «torsione finanziaria» delle decisioni di spesa e stabilire un corretto rapporto dialettico tra Commissioni parlamentari e Ministeri di settore, e tra Commissione bilancio e Commissioni settoriali;
stringere la decisione di bilancio sulla definizione del quadro macro-economico [saldi, aspetti quantitativi del patto di stabilità interno, regolazioni intercorrenti tra il bilancio dello Stato e i conti degli altri comparti ed enti della Pubblica Amministrazione e dell'area pubblica (sanità, previdenza, Cassa depositi e prestiti, Ferrovie dello Stato)], sulla autorizzazione delle missioni e dei programmi dell'amministrazione centrale (UPB) e sulla riallocazione tipizzata delle decisioni di spesa (tabelle della finanziaria).

Se la legge finanziaria viene, per così dire, «asciugata» nei contenuti, il tempo necessario per il suo iter parlamentare può ridursi a due mesi guadagnando spazio per l'esame dei collegati che, a sua volta, deve concludersi entro il 31 dicembre.
La sua presentazione dovrebbe pertanto essere anticipata ai primi di settembre. Il testo attuale della legge n. 468 prevede che sia presentata al Parlamento, «entro il mese di settembre».
Nell'ambito del sistema di programmazione e attuazione delle decisioni di politica finanziaria, i provvedimenti collegati si caratterizzano per i seguenti aspetti:
essere parte integrante del programma di intervento delineato nel DPEF e reso vincolante dall'approvazione delle relative risoluzioni parlamentari;
avere contenuto omogeneo, in quanto rivolti a realizzare indirizzi programmatici relativi a determinati settori.

Si può pertanto ritenere che già con la normativa vigente sia assegnata ai collegati la funzione di recare gli interventi di riordino della disciplina vigente che dovrebbero qualificare le politiche di specifici settori.
Ma la scarsa specificazione di un percorso per i provvedimenti collegati ha fatto sì che essi non siano riusciti a diventare il veicolo delle politiche settoriali del Governo. I «collegati di settore» previsti dalla legge n. 208 del 1999 possono utilmente affiancare l'attuazione della manovra di bilancio a condizione che siano enunciati con precisione insieme ai loro principali contenuti nel DPEF, che la loro presentazione coincida con quella della legge finanziaria, che la loro approvazione trovi un limite temporale adeguato e che siano previsti degli accantonamenti riservati e disponibili per tali disegni di legge fino alla data posta come limite per la loro approvazione.
I provvedimenti collegati di settore devono avere un percorso certo (una corsia preferenziale) per consentire una rapida attivazione delle politiche settoriali del Governo senza intasare la legge finanziaria. Si potrebbe definire una sezione specifica dei fondi speciali per la copertura dei collegati vietando la possibilità di utilizzo in difformità.
I vantaggi di questa proposta sono almeno due:
decongestionamento della decisione di bilancio;
pieno recupero da parte delle Commissioni permanenti delle scelte sulle materie di competenza.

Il punto debole riguarda la difficile determinazione di tempi certi per i collegati di settore. Le proposte emerse sono le seguenti:
i collegati devono essere presentati dal Governo unitamente alla legge finanziaria e in un numero limitato (da due a quattro);
le Commissioni di merito del ramo del Parlamento che esamina la legge finanziaria in seconda lettura devono essere immediatamente autorizzate a discuterne ed a deliberare sugli stessi;
le Commissioni di merito devono concludere entro una certa data l'esame in sede referente con regole analoghe a quelle della sessione di bilancio (alle quali andrebbe aggiunto il contingentamento dei tempi per l'esame dei documenti di bilancio in Commissione);
prevedere che le somme, inserite nella risoluzione di approvazione del DPEF ed accantonate nella legge finanziaria, finalizzate all'approvazione dei collegati di settore, siano a disposizione e vincolate fino al 31 dicembre, data dopo la quale tali somme saranno trasformate in risparmi.

Le modifiche regolamentari dovrebbero essere conseguenti a questa impostazione. Si potrebbe dunque intervenire sul piano dei Regolamenti parlamentari nel seguente modo:
definire una sorta di sede redigente «attenuata» per la sessione di bilancio;
gli emendamenti potrebbero essere limitati alle proposte che fanno riferimento agli indirizzi contenuti nella risoluzione approvata in sede di esame del DPEF o nel corrispondente documento dell'opposizione; l'obiettivo di limitare l'emendabilità della legge finanziaria è comunque condivisibile solo se i contenuti della stessa legge finanziaria esposti dal Governo sono molto ristretti e fortemente tipizzati;
si potrebbero prevedere limiti alla presentazione di nuovi emendamenti in sede di Assemblea, rispetto a quelli presentati in sede di Commissione; o, meglio, si potrebbe riservare alle Commissioni l'esame degli emendamenti in sede esclusiva, salva la facoltà dell'Assemblea di votare esclusivamente emendamenti soppressivi o testi interamente sostitutivi di ogni articolo, con l'esclusione di emendamenti aggiuntivi.

Queste nuove modalità implicano che il tempo a disposizione della Commissione bilancio per l'esame della legge finanziaria sia maggiore rispetto a quello a disposizione dell'Aula. I componenti della Commissione dovrebbero essere considerati in missione onde accelerarne i lavori.
L'assoggettamento a tali più stringenti vincoli dovrebbe valere per tutti gli «attori» nel processo parlamentare di esame del bilancio, in particolare quindi anche per il Governo e per il relatore di maggioranza, che potrebbero proporre in Assemblea solo testi alternativi a quelli approvati dalla Commissione (prendendo verosimilmente come unità di misura il singolo articolo). Appare ugualmente condivisibile, poi, al fine di limitare il numero di emendamenti in Assemblea e nello stesso tempo di renderne qualitativamente più significativo il contenuto, prevedere la loro sottoscrizione da parte di venti deputati o di un presidente di Gruppo parlamentare, nell'ottica di una precisa assunzione di responsabilità politica.

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