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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito della discussione del disegno di legge, già approvato dal Senato: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali.
Ricordo che nella seduta di ieri si è conclusa la discussione sulle linee generali.
PRESIDENTE. Ricordo che è stata presentata la questione pregiudiziale Zaccaria ed altri n. 1 (vedi l'allegato A - A.C. 5827 sezione 1).
A norma dei commi 3 e 4 dell'articolo 40 e del comma 3 dell'articolo 96-bis del regolamento, la questione pregiudiziale può essere illustrata per non più di dieci minuti da uno solo dei proponenti. Potrà altresì intervenire un deputato per ognuno degli altri gruppi per non più di cinque minuti.
L'onorevole Zaccaria ha facoltà di illustrare la sua questione pregiudiziale n. 1.
ROBERTO ZACCARIA. Signor Presidente, onorevoli colleghi, vorrei cercare di riassumere in poche parole i principi costituzionali che reggono l'esercizio della funzione legislativa, che è la più rilevante tra le espressioni della sovranità. Queste rapide precisazioni sono necessarie, signor Presidente, alla luce della prassi negativa affermatasi soprattutto al Senato nel procedimento di conversione dei decreti-legge. L'articolo 70 della Costituzione attribuisce solennemente la funzione legislativa ordinaria alle due Camere, cioè al Parlamento, che è il rappresentante diretto della sovranità popolare; non lo è, invece, il Governo, come qualcuno erroneamente ritiene.
Il procedimento delineato dall'articolo 72 della Costituzione è fondato essenzialmente sulla pubblicità. Quelle persone che ci vengono a rendere visita e che noi ringraziamo con calore non rappresentano solo un momento rituale, bensì sono l'applicazione di un principio fondamentale del procedimento di approvazione della legge.
Un altro elemento cardine è la discussione puntuale dei testi di legge e l'ampia facoltà di emendamento. Questi principi non valgono solo nel procedimento ordinario, ma ogni qualvolta il Parlamento interviene nell'ambito della funzione legislativa. Ad esempio, in mancanza di pubblicità adeguata, la dottrina e la giurisprudenza, che svolgono una funzione essenziale nell'interpretazione della legge, risultano assolutamente prive di basi di riferimento e non possono in alcun modo contribuire al processo legislativo. Anche i cittadini hanno questo potere, intervenendo
sulla stampa durante il dibattito parlamentare.
La stessa Costituzione prevede che, solo in casi straordinari - lo sottolineo - di necessità ed urgenza, il Governo possa esercitare la funzione legislativa in luogo delle Camere, ma con il controllo pregnante e successivo delle Camere stesse. Di qui tutte le garanzie ricostruite dalla dottrina e dalla giurisprudenza, sulla base della sintetica e significativa architettura contenuta nell'articolo 77 e nelle fondamentali precisazioni attuative contenute nella legge n. 400 del 1988, in particolare per quanto riguarda il principio dell'omogeneità del decreto-legge, del divieto di deleghe legislative e del limite di materia, le cosiddette norme ordinamentali (si vedano in questo senso i numerosissimi pareri del Comitato per la legislazione).
Signor Presidente, a garanzia di questo delicatissimo equilibrio tra Governo e Parlamento, è posto dall'attuale Costituzione il Presidente della Repubblica che, in questo calibratissimo procedimento, interviene addirittura tre volte: una prima volta, quando procede all'emanazione del decreto-legge approvato dal Governo; una seconda volta, quando autorizza la presentazione alle Camere del disegno di legge che accompagna il decreto-legge (in genere, un solo e scarno articolo); la terza volta, il Presidente interviene quando promulga la legge di conversione che il Parlamento deve autonomamente approvare, se del caso anche con modifiche, nella sua fondamentale funzione di controllo sul Governo.
Ed è in quest'indispensabile attività che il Parlamento deve controllare essenzialmente la rispondenza del decreto-legge ai requisiti straordinari di necessità e di urgenza, il rigoroso carattere di omogeneità, l'assenza di deleghe legislative ed i limiti di materia.
Ed è molto difficile che il Presidente della Repubblica possa poi intervenire con un rinvio alle Camere del disegno di legge ormai approvato; infatti, tale rinvio interverrebbe su un decreto al limite della scadenza.
Orbene, signor Presidente, il decreto-legge che è stato deliberato dal Governo, emanato dal Presidente della Repubblica e presentato alle Camere, nell'importante materia della competitività, risulta profondamente diverso dal testo oggi all'esame della Camera. Questo provvedimento era atteso con favore da molte categorie del lavoro, delle imprese e delle professioni. Si tratta di 16 articoli e di 40 pagine di testo, ma il decreto-legge che noi oggi abbiamo di fronte e che ci viene chiesto di approvare è radicalmente diverso da quello originario, perché è stato totalmente stravolto per effetto di un maxiemendamento che ne ha quadruplicato l'entità e dopo una questione di fiducia posta dal Governo al Senato - che, probabilmente, verrà riproposta alla Camera - che impedisce letteralmente l'esercizio della funzione di controllo parlamentare. Il solo maxiemendamento costituisce un articolo di ben 15 pagine.
Volendo, signor Presidente, si potrebbe ironizzare sulla doppia questione di fiducia non conforme nel giro di 48 ore. Un Governo normale, una volta che pone la questione di fiducia su un testo, dovrebbe impegnarsi fino alla fine. Se, dopo 48 ore, pone una nuova questione di fiducia su un testo diverso, dopo l'approvazione, dovrebbe dimettersi. Ma ciò è fantascienza!
Quel che è più grave è che la posizione della questione di fiducia all'interno di questo particolare procedimento mira ad aggirare lo spirito dell'articolo 154, comma 1, del regolamento della Camera, che esclude dal contingentamento dei tempi i procedimenti di conversione dei decreti-legge, norma inserita a garanzia delle opposizioni.
Mi avvio alla conclusione, rilevando che tutta la delicata dialettica costituzionale tra Governo, Parlamento e Presidente della Repubblica è stata demolita attraverso l'uso combinato di strumenti (decreto-legge, maxiemendamento e posizione della questione di fiducia) che, individualmente, sono legittimi, ma che, legati insieme in questo modo perverso, diventano a dir poco elusivi del dettato costituzionale. A ciò si obietterà certamente che
combinazioni simili di strumenti di questo tipo sono già state utilizzate in passato. Tale elementare obiezione non può essere considerata conclusiva. Infatti, una prassi, anche relativamente consolidata, non può essere supinamente accettata ove se ne rilevi il palese contrasto con lo spirito e la lettera della Costituzione e con le disposizioni ordinamentali.
Le funzioni del Parlamento risultano azzerate, le funzioni di controllo del Presidente della Repubblica sono vistosamente aggirate (emana un decreto e se ne ritrova un altro, autorizza un disegno di legge in Parlamento e se ne ritrova un altro totalmente diverso, per effetto di un maxiemendamento presentato successivamente direttamente in Parlamento).
L'unico ed esclusivo soggetto che ha giocato da solo, a porte chiuse, questa delicatissima partita, in beata solitudine, è il Governo. Tutto ciò non ha nulla a che fare con le regole inviolabili che ci siamo dati con la nostra Costituzione.
Prima di concludere, vorrei ricordare che il Presidente della Repubblica ha effettuato numerosi richiami su tale argomento, proprio sui temi dei quali oggi discutiamo. In occasione del rinvio alle Camere del decreto-legge n. 4 del 2002, il Presidente Ciampi ha parlato di «stravolgimento dell'istituto del decreto-legge» e della necessità che il Governo non soltanto segua criteri rigorosi nella predisposizione dei decreti, ma vigili successivamente nell'esame parlamentare, allo scopo di evitare che il testo originario venga trasformato fino a diventare non più rispondente ai presupposti costituzionali ed ordinamentali.
Nel recente messaggio di rinvio alle Camere della legge di riforma dell'ordinamento giudiziario, il Capo dello Stato ha criticato la tecnica del maxiemendamento, richiamando espressamente ad un rigoroso rispetto dell'articolo 72 della Costituzione. Proprio a seguito di tale rinvio e in considerazione delle differenti prassi tuttora vigenti al Senato, ci fu un impegno del Presidente Casini, congiuntamente con il Presidente del Senato Pera, al fine di sviluppare un'azione comune per dare seguito ai richiami del Presidente della Repubblica.
Purtroppo a queste dichiarazioni è seguito ben poco. Potremmo sintetizzare: tanto rumore per nulla! Una sola riunione congiunta tra la Giunta per il regolamento e il Comitato per la legislazione in cinque mesi!
Signor Presidente, non so quale sarà l'esito del voto sulla questione pregiudiziale in esame, vorrei tuttavia richiamare l'attenzione dell'Assemblea sulle problematiche appena evidenziate, invitando ad un generale ripensamento sulla questione e ad un nuovo atteggiamento anche di questa Presidenza. Infatti, non è sufficiente affermare che si sbaglia al Senato e che noi facciamo bene, perché in un procedimento complesso diventiamo sostanzialmente parte di questa deformazione della prassi.
In considerazione della rilevanza delle questioni costituzionali in gioco, mi rivolgo anche alla maggioranza di questo Parlamento. Quanto sto affermando dovrebbe interessare proprio all'attuale maggioranza, anche perché, visti i risultati elettorali che si succedono, ormai di frequente, non è affatto escluso che l'attuale maggioranza possa domani diventare opposizione, avendo quindi qualcosa da conservare anche da questo intervento (Applausi dei deputati dei gruppi della Margherita, DL-L'Ulivo, dei Democratici di sinistra-L'Ulivo e Misto-Verdi-l'Unione).
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