 |
 |
 |
| |
|
|
PRESIDENTE. Passiamo alle dichiarazioni di voto sul complesso del provvedimento.
Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Marone. Ne ha facoltà.
RICCARDO MARONE. Concludiamo oggi un lungo iter parlamentare su un provvedimento che va ad integrare e ad aggiornare la legge n. 241 del 1990.
Tutti ricordiamo che questo nostro paese solo nel 1990, dopo quasi un secolo, è riuscito a darsi la prima legge sul procedimento amministrativo. Tutto è stato affidato, fino a quel momento, all'elaborazione giurisprudenziale del Consiglio di Stato e non si era mai irrisa la necessità di approvare una legge che disciplinasse nella sua generalità il procedimento amministrativo.
Nel 1990 ciò fu fatto e devo dire che, oltre ad un lavoro di elaborazione della giurisprudenza nei decenni precedenti, fu compiuto anche un lavoro estremamente innovativo, introducendo principi che hanno segnato in maniera determinante tutta la legislazione degli anni Novanta.
È chiaro che, a distanza di circa 15 anni e con tutte le innovazioni che ci sono state nel nostro paese nel corso degli anni Novanta, si è reso necessario un aggiornamento della legge sul procedimento amministrativo che adeguasse l'attuale normativa a tutto ciò che è avvenuto nel frattempo.
La norma è partita dal Senato ed è stata approvata in un testo che questa Camera non ha condiviso in buona parte. Pertanto, quando siamo intervenuti, abbiamo compiuto un profondo lavoro di modifica e di revisione del testo approvato dal Senato. Devo dire con soddisfazione, inoltre, che questo profondo lavoro di modifica svolto dalla Camera è stato sostanzialmente recepito nella sua quasi integrità dal Senato e, pertanto, oggi ci troviamo ad approvare solo alcune piccole modifiche.
Peraltro alcune modifiche non sono di particolare rilevanza, a differenza di quella introdotta all'articolo 1, a seguito di un intervento del Governo, in particolare del sottosegretario Saporito, qui presente. Al riguardo, appare anche abbastanza sorprendente che il Governo sia così sensibile su questo tema, perché ciò è francamente in contrasto con l'impostazione generale dello stesso Governo.
Detto ciò, vorrei svolgere alcune considerazioni di carattere generale, in particolare relativamente all'articolo 1. Questo articolo, al termine di tutti questi passaggi parlamentari, recita quanto segue nel suo testo finale: la pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente. Con questa formulazione sostanzialmente non diciamo nulla di più e nulla di meno di quello che ha sempre detto la giurisprudenza, cioè che, in mancanza di norme legislative, si applica il codice civile. Si tratta di una giurisprudenza della Cassazione, che c'è sempre stata nel nostro paese; pertanto, non facciamo altro che recepire una giurisprudenza consolidata.
Se, invece - come da parte di qualcuno si è detto -, si voleva introdurre il concetto che la pubblica amministrazione agisce secondo norme di diritto privato, come elemento di modernizzazione della pubblica amministrazione e dell'azione amministrativa, ciò francamente non l'ho condiviso nella precedente lettura di questo testo e continuo a non condividerlo. Infatti, vorrei che qualcuno mi spiegasse perché il diritto pubblico sarebbe un diritto antiquato, mentre il diritto privato sarebbe un diritto moderno e quindi un elemento di modernizzazione. Ho sempre pensato - così come del resto tutti i padri del diritto ci hanno sempre detto - che la caratteristica del diritto privato fosse la disponibilità del rapporto: due soggetti che possono decidere fra loro, a loro piacimento, il destino del loro rapporto, quale che esso sia. Ed infatti sono previsti anche alcuni negozi atipici, così come ci si può inventare anche un nuovo negozio, proprio
perché la disponibilità del rapporto rappresenta la caratteristica nel diritto privato. Voler applicare questo principio anche al diritto amministrativo (al diritto pubblico) francamente mi preoccupa, perché una pubblica amministrazione, che vuole essere garante di tutti cittadini, non può essere soggetta a norme disponibili. Il rapporto non può essere infatti nella disponibilità della pubblica amministrazione, cioè del singolo soggetto, bensì deve interagire con i soggetti terzi e con le garanzie dei soggetti terzi (coloro che nel diritto pubblico vengono detti soggetti controinteressati).
Ebbene, non mi sembra vi sia questo approfondimento. Chiunque voglia fare un approfondimento di questo genere viene tacciato di essere un po' retrogrado e francamente ciò non mi convince. Personalmente, continuo a ritenere che la garanzia dei soggetti e la garanzia dell'azione amministrativa derivi proprio dalla sua natura pubblica. Vorrei svolgere un'ultima considerazione, per chi é tanto fautore del diritto privato. Se oggi guardiamo ai casi in cui la pubblica amministrazione agisce come soggetto di diritto privato, vediamo, da un lato, che sono proprio i casi in cui maggiormente il legislatore si è occupato di fare una legislazione vincolante (penso alla materia degli appalti), dall'altro, che sono proprio questi i casi in cui si verificano maggiori possibilità di contenzioso nei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino. Credo dunque che sarà indispensabile effettuare qualche ulteriore riflessione ed approfondimento su questo tema.
Infine, vorrei fare due ultime considerazioni. Noi approviamo, per iniziativa del Governo, due parti di questo provvedimento, che francamente mi sembrano non condivisibili, anche se ovviamente non intaccano la nostra volontà di esprimere un voto favorevole sull'intero provvedimento. Una di tali parti è l'intera disciplina della Conferenza dei servizi.
Si è prevista una pesante disciplina di natura prevalentemente regolamentare in sede legislativa che, anziché agevolare l'avvio di procedimenti accelerati, a mio avviso, li appesantirà notevolmente.
Ho già affermato in sede di discussione sulle linee generali del provvedimento che stiamo assistendo ad un dato fenomeno: oggi, con la complicazione degli accordi di programma e delle Conferenze dei servizi, molte volte le amministrazioni preferiscono scegliere i procedimenti ordinari.
Con il provvedimento in esame, aggraveremo tale fenomeno, perché, se leggiamo la disciplina prevista per la Conferenza dei servizi, ci rendiamo conto di quanto essa sia complessa e di quanto appesantirà il procedimento. Quindi, non mi sembra affatto che possa essere considerata, come il legislatore del 1990 aveva in mente di prevedere, uno strumento di semplificazione dell'azione amministrativa.
Infine, per quanto riguarda la norma che prevede l'istituzione della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi (contenuta nella parte finale del provvedimento), mi sembra si tratti di un regalo a favore di qualcuno che deve ricevere qualche nomina, perché non serve assolutamente a nulla (sarà una Commissione che dovrà elargire una serie di nomine).
Mi sembra inutile l'articolo 25 della legge n. 241, come previsto dal seguente provvedimento, perché il Governo si è rifiutato di apportare qualsiasi modifica e mi sembra ancora più inutile l'istituzione di tale Commissione.
Fatte tali considerazioni, preannunzio l'espressione del voto favorevole sul provvedimento in esame (Applausi dei deputati del gruppo dei Democratici di sinistra-L'Ulivo).
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Iannuzzi. Ne ha facoltà.
TINO IANNUZZI. Signor Presidente, si conclude questa sera l'iter di questo provvedimento, recante modifiche ed integrazioni alla legge n. 241 del 1990.
A tale riguardo, abbiamo affrontato un procedimento legislativo caratterizzato da
numerose deliberazioni della Camera e del Senato. La Camera ha già lavorato, in seconda lettura, al testo di questo provvedimento e le profonde modifiche introdotte dalla stessa in seconda lettura sono state confermate anche in terza lettura al Senato, a conferma della bontà del lavoro legislativo svolto dalla Commissione e dall'Assemblea di Montecitorio, con il contributo di tutti i gruppi parlamentari (ma numerose sono state le proposte migliorative emendative, sostenute e portate avanti dal gruppo della Margherita, DL-L'Ulivo).
Siamo di fronte ad un provvedimento che è ispirato ad una finalità generale, come abbiamo avuto modo di sottolineare nel corso dell'esame in seconda lettura in questa Assemblea; le finalità sono positive, in quanto la proposta tende ad introdurre modifiche ed integrazioni al corpo legislativo originario della legge n. 241 del 1990, volte a rendere più fluido ed incisivo il rapporto tra il cittadino e la pubblica amministrazione. Si tratta, inoltre, di norme che tendono a modificare la legge n. 241 per dare un contributo alla modernizzazione della pubblica amministrazione, al miglioramento della sua efficienza, della sua capacità di agire con tempestività, celerità ed, in maniera proficua, per la tutela degli interessi pubblici della comunità.
La legge n. 241 del 1990 è sicuramente una delle leggi più importanti che siano state varate negli ultimi anni, perché ha introdotto un principio di straordinaria rilevanza, innanzitutto di ordine culturale, civile e democratico e, poi, di valenza giuridico-amministrativa: quello di porre il rapporto tra la pubblica amministrazione ed il cittadino lontano da quella sfera di tradizionale supremazia gerarchica della pubblica amministrazione, quindi di sovraordinazione e di superiorità della pubblica amministrazione rispetto al cittadino.
Invece, la legge n. 241 compie una scelta di grande significato, ponendo il rapporto tra cittadino e amministrazione su un piano di parità e di reciprocità di situazioni giuridiche, di diritti e di doveri, di possibilità di intervento, di obblighi e di responsabilità.
Ebbene, questa legge doveva essere integrata e modificata in alcuni punti specifici sui quali è intervenuta la proposta della quale oggi stiamo discutendo in sede di quarta e definitiva lettura.
Devo anche sottolineare che a tale provvedimento si è pervenuti alla luce di un lungo percorso, di un lungo lavoro, che ha visto tutti i gruppi parlamentari fornire il proprio contributo. La Margherita si è fatta carico sin dall'inizio dello sforzo di migliorare il corpo normativo della legge n. 241 del 1990 e devo dare atto al relatore, onorevole Bressa, di aver svolto un lavoro di grande oculatezza e di grande attenzione.
Naturalmente, tale proposta ha alle spalle un processo legislativo che viene da lontano, precisamente dalla XIII legislatura e dal contributo rilevante ed attivo di tutta una serie di autorevoli parlamentari tra i quali mi piace ricordare, per amore della verità, il collega, professor Cerulli Irelli.
Le modifiche introdotte al Senato sostanzialmente non mutano l'impianto normativo della proposta, anche se devo sottolineare - come già fatto dal collega Marone - che avremmo preferito la formulazione del comma 1-bis dell'articolo 1 adottata dall'Assemblea di Montecitorio.
È vero la nuova formulazione introdotta dal Senato prevede che la possibilità per la pubblica amministrazione di agire secondo le norme del diritto privato valga soltanto per gli atti che non abbiano natura autoritativa, escludendola altresì in tutti i casi in cui una disposizione normativa preveda il ricorso al modulo tradizionale di natura pubblicistica. È altresì vero, tuttavia, che tale formulazione lascia uno spazio di genericità, di ambiguità, che in qualche misura può creare problemi.
Quindi, a mio avviso, questa norma va interpretata nel senso di prevedere che il ricorso da parte della pubblica amministrazione alle norme di diritto privato possa avvenire soltanto nelle condizioni, con i presupposti e con le modalità stabilite
dalla legge. Infatti, l'agire della pubblica amministrazione secondo le norme del diritto privato si differenzia anche dal punto di vista procedimentale rispetto all'attività amministrativa che è risultato dell'esercizio della potestà e degli atti di natura pubblicistica.
Intendo esprimere un giudizio negativo in ordine alla permanenza nel corpo della proposta della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, istituita nell'articolo 18 con la modifica dell'originario testo dell'articolo 27 della legge n. 241 del 1990; tale Commissione certamente non fornirà un contributo valido né al migliore esercizio del diritto di accesso, né al funzionamento complessivo più adeguato e più evoluto della pubblica amministrazione.
Naturalmente, aldilà di tali aspetti, rimane il giudizio convintamente positivo della Margherita su questo provvedimento, che si inserisce nel corpo legislativo della legge n. 241 del 1990, fornendo un importante contributo per rendere il rapporto tra cittadino e amministrazione più fluido, più chiaro, più limpido, soprattutto più capace, da un lato, di garantire che la pubblica amministrazione agisca a tutela degli interessi generali con celerità, efficacia, efficienza e tempestività e, dall'altro, di assicurare al cittadino compiuta tutela da ogni punto di vista della sua situazione giuridica.
Infatti, dobbiamo continuare a muoverci lungo la grande ratio che ha ispirato la legge n. 241 del 1990, che ha dietro di sé la mente, la cultura giuridica, l'intuizione amministrativa e la mano di grandissime figure del nostro panorama giuridico, a cominciare dal compianto professor Mario Nigro.
Occorre sempre di più proseguire sulla strada di rendere più limpido, più trasparente, più certo nei tempi e nei procedimenti il rapporto tra pubblica amministrazione e cittadino tramite la scansione precisa e tassativa dei percorsi procedimentali, degli ambiti temporali entro i quali il cittadino presenta le sue richieste e fa valere le sue ragioni nei confronti dell'amministrazione. Da parte sua quest'ultima, con altrettanta certezza di tempi, interviene ed esercita i suoi poteri decisionali.
Questa ratio ispiratrice rimane di straordinaria valenza, ma va sempre di più ampliata, potenziata e sviluppata perché concorre profondamente a costruire un modello di pubblica amministrazione più moderno e funzionale, ma soprattutto pone il rapporto tra la pubblica amministrazione e il cittadino su di un piano di sempre maggiore chiarezza e limpidezza democratica, culturale e civile, ancor prima che giuridico-amministrativa.
Per tutte queste ragioni il gruppo della Margherita, DL-L'Ulivo esprime convintamente il voto favorevole al disegno di legge che integra la legge n. 241 del 1990.
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Boato. Ne ha facoltà.
MARCO BOATO. Signor Presidente, il voto favorevole che ci accingiamo ad esprimere rappresenta purtroppo uno dei pochi casi in questa legislatura in cui vi è stata la possibilità di raggiungere un'ampia convergenza parlamentare, sia da parte del centrosinistra che da parte del centrodestra, su un importante disegno di legge di modifica ed integrazione della legge n. 241 del 1990, concernente norme generali sull'azione amministrativa.
Come ricordato dai colleghi che mi hanno preceduto, si tratta di un lavoro fatto a parti rovesciate nel corso della passata legislatura, con un disegno di legge che aveva visto come relatore un collega del centrosinistra, ma su cui già allora vi era stata la collaborazione e la cooperazione da parte dell'allora opposizione di centrodestra. Gli onorevoli Cerulli Irelli da una parte e Frattini dall'altra sono stati già ricordati.
Quindi, è stato opportuno che in questa legislatura il disegno di legge non completato in quella passata sia stato ripresentato dal Governo. In proposito, ringrazio il presidente della I Commissione che ha valutato l'opportunità di nominare come relatore l'onorevole Bressa, gesto che ha
consentito di completare l'iter raggiungendo un'ampia convergenza, sia pure con qualche piccola riserva, dovuta alle modifiche apportate dal Senato e che già gli onorevoli Iannuzzi e Marone hanno ricordato.
MARCO BOATO. Pertanto, mi limito, non solo a nome della componente dei Verdi del gruppo Misto, ma anche a nome delle componenti dei Socialisti democratici italiani e credo anche dei Comunisti italiani, nonché della componente delle minoranze linguistiche ad annunciare il nostro voto favorevole al disegno di legge in oggetto.
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Luigi Pepe. Ne ha facoltà.
LUIGI PEPE. Signor Presidente, intervengo brevemente per annunciare il voto favorevole dei deputati del gruppo Misto-Popolari-UDEUR sul provvedimento in esame.
PRESIDENTE. Sono così esaurite le dichiarazioni di voto sul complesso del provvedimento.
| |
|
|