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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione congiunta dei disegni di legge: Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2003; Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2004.
Avverto che lo schema recante la ripartizione dei tempi è pubblicato in calce al resoconto stenografico della seduta dell'8 ottobre 2004 (Vedi resoconto stenografico).
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione congiunta sulle linee generali.
Ha facoltà di parlare il relatore, onorevole Canelli.
VINCENZO CANELLI, Relatore. Signor Presidente, onorevoli colleghi, in coincidenza con la presentazione da parte del Governo della manovra di finanza pubblica per il 2005, l'Assemblea avvia l'esame dei disegni di legge di approvazione del rendiconto dell'amministrazione dello Stato relativo all'esercizio 2003 e di assestamento del bilancio dello Stato per l'esercizio 2004.
Per effetto della complessità delle procedure di predisposizione di questi documenti che, per quanto concerne il rendiconto, comportano, oltre all'attività delle strutture ministeriali, anche il controllo e il giudizio della Corte dei conti, i disegni di legge in questione giungono all'esame parlamentare quando l'esercizio finanziario precedente si è da tempo concluso e l'esercizio attuale è in ampia parte trascorso.
Si tratta di una questione per così dire strutturale, che interessa principalmente la conoscenza dei risultati dell'anno precedente. In passato, infatti, non si è mai riusciti - e neppure si è tentato di farlo - a rendere più rapidi i tempi di elaborazione dei dati di consuntivo. L'evoluzione dei conti della finanza pubblica, anche in relazione alla partecipazione all'Unione economica e monetaria, ha, di conseguenza, prodotto una sensibile divaricazione tra i tempi in cui sono disponibili i risultati del conto economico delle amministrazioni pubbliche e quelli in cui viene trasmesso al Parlamento il consuntivo del bilancio dello Stato. Tuttavia, i tempi nei quali il Parlamento si trova ad esaminare il rendiconto e l'assestamento non devono indurci a trascurare la rilevanza dei due provvedimenti che, in considerazione della recente evoluzione della finanza pubblica nell'esercizio in corso, risulta perfino accentuata.
Per un verso, infatti, nel mese di luglio è stata effettuata, con il decreto-legge n. 168, una significativa correzione degli andamenti della finanza pubblica, operata in misura rilevante attraverso una riduzione diretta di stanziamenti di spesa iscritti nel bilancio dello Stato. È agevole comprendere come l'efficacia di tali riduzioni dipenda dalla capacità di comprimere effettivamente la spesa delle amministrazioni. Al contrario, interventi sul bilancio quali quelli adottati con il decreto-legge n. 168 riuscirebbero in ampia parte inefficaci nell'ipotesi in cui gli stanziamenti che sono stati ridotti risultassero in misura consistente sovradimensionati rispetto alle reali esigenze e capacità di spesa delle strutture amministrative. Per altro verso, proprio mercoledì scorso il Consiglio dei ministri ha approvato la manovra di finanza pubblica per il 2005. Il dibattito che ha preceduto e continuerà ad accompagnare la definizione dei contenuti della manovra, per quanto concerne in particolare la nuova metodologia di definizione dell'evoluzione della spesa dello Stato e delle amministrazioni pubbliche, ha senza dubbio avuto il merito di rivolgere l'attenzione, anche dell'opinione pubblica, sulla rilevanza delle modalità con cui vengono stabilite le previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato.
Nel momento in cui prende avvio la sessione di bilancio, l'interesse di tutti si concentra sui contenuti della legge finanziaria, mentre il disegno di legge di bilancio viene quasi trascurato.
Occorre tuttavia avere la consapevolezza che la manovra, vale a dire il complesso delle innovazioni legislative contenute nella finanziaria, per quanto ampia possa essere, riveste in ogni caso, sotto il profilo quantitativo, un'incidenza esigua rispetto all'entità complessiva delle entrate e delle spese iscritte non soltanto nel conto delle amministrazioni, ma anche nel bilancio dello Stato. Ancora più rilevante è la considerazione che l'entità stessa della manovra dipende in primo luogo dall'ammontare delle previsioni di entrata e di spesa formulate nel quadro tendenziale del conto delle amministrazioni pubbliche e nel bilancio dello Stato a legislazione vigente. In altre parole, una puntuale e corretta valutazione delle esigenze di spesa delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, di quelle statali può implicare un sensibile ridimensionamento degli interventi correttivi che è necessario adottare per raggiungere gli obiettivi di deficit e di debito programmati.
Ciò significa, come è stato evidenziato dal ministro dell'economia e delle finanze, l'opportunità di introdurre metodi innovativi e più appropriati nella definizione degli stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato. Questo peraltro comporta, anche in sede parlamentare, un esame più attento del bilancio di previsione che, a sua volta, presuppone un'accurata valutazione
del rendiconto relativo all'esercizio precedente e dell'assestamento per l'anno in corso. Da questi documenti, infatti, possono essere tratti gli elementi di conoscenza che rappresentano il parametro di riferimento per verificare i criteri e le modalità con cui saranno elaborate le previsioni per il 2005.
Dal rendiconto relativo all'esercizio 2003 al nostro esame, emerge, rispetto ai risultati del 2002, un generale miglioramento dei saldi. In particolare, il saldo netto da finanziare, che rappresenta il saldo più significativo, in quanto corrisponde alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risulta pari a circa 32 miliardi di euro ed evidenza un miglioramento di quasi 12 miliardi di euro rispetto al 2002. Significativi miglioramenti registrano, altresì, il saldo corrente e il saldo primario.
Anche dal rendiconto relativo al bilancio dello Stato emerge, pertanto, che il 2003 ha rappresentato, per quanto concerne l'Italia, un anno di sostanziale tenuta dei conti pubblici, nonostante le difficoltà derivanti dal contesto macroeconomico, che ha registrato un ulteriore rallentamento della crescita, sia a livello nazionale sia, in misura più sensibile, a livello europeo.
Occorre infatti ricordare che il tasso di crescita del PIL reale, che nel 2002 era stato pari allo 0,9 per cento nell'area euro e dello 0,4 per cento in Italia, si è ulteriormente ridotto, nel 2003, allo 0,4 per cento nell'area euro e allo 0,3 per cento in Italia. Nel 2003, pertanto, forti elementi di criticità hanno continuato a caratterizzare l'economia europea, accentuati dal confronto con la vivace ripresa che si è invece registrata negli Stati Uniti ed anche in Giappone e con i tassi di crescita molto elevati che continua a presentare la Cina. In questo contesto sfavorevole, l'andamento dei conti pubblici, mentre ha evidenziato un sensibile peggioramento nell'area euro, con un deficit che è aumentato dal 2,3 per cento del PIL nel 2002 al 2,7 per cento nel 2003, si è mantenuto sostanzialmente stabile nel nostro paese, dove l'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche è passato dal 2,3 per cento al 2,4 per cento del PIL.
Il controllo sull'andamento dei conti pubblici che il Governo ha saputo mantenere in Italia è ancora più apprezzabile se consideriamo i risultati di finanza pubblica registrati dai principali partner europei - Francia e Germania - in cui il deficit, al termine del 2003, si è attestato, rispettivamente, al 4,1 per cento e al 3,9 per cento del PIL.
Il rendiconto del bilancio dello Stato al nostro esame conferma, dunque, la sostanziale tenuta dei conti della finanza pubblica italiana nel 2003. I risultati positivi evidenziati nel rendiconto derivano da un significativo incremento, rispetto al 2002, delle entrate tributarie, parzialmente controbilanciato dall'incremento delle spese. Dai dati, che non ripeto giacché indicati nella relazione, emerge in modo evidente come una delle questioni principali della finanza pubblica in Italia sia rappresentata dall'esigenza di introdurre strumenti efficaci di controllo della spesa corrente primaria.
I saldi del rendiconto al nostro esame risultano migliori non soltanto rispetto ai risultati che si sono registrati nel 2002, ma anche rispetto alle previsioni iniziali e a quelle definitive. Ciò può dipendere da andamenti effettivamente positivi della gestione, che hanno fatto riscontrare, in termini di competenza, accertamenti di entrata superiori e impegni di spesa inferiori alle rispettive previsioni. In particolare, per quanto concerne le entrate finali, gli accertamenti risultano superiori alle previsioni iniziali per 27,3 miliardi di euro e alle previsioni definitive per 30 miliardi di euro. Riguardo alle spese finali, gli impegni risultano superiori alle previsioni iniziali (+5,8 miliardi di euro), ma inferiori, in misura ben più consistente, alle previsioni definitive (-14,4 miliardi di euro).
Peraltro, anche il rendiconto per il 2003, come negli anni precedenti, evidenzia rilevanti scostamenti tra le previsioni e i risultati della gestione. L'entità del divario è tale da mettere in dubbio l'adeguatezza
del bilancio di previsione a svolgere la funzione di strumento analitico di direzione della gestione finanziaria. In altre parole, se i dati del rendiconto risultano costantemente e in misura tanto considerevole distanti rispetto alle previsioni, queste ultime rischiano di perdere di significato e di cessare di rappresentare un parametro attendibile per valutare le esigenze finanziarie dell'attività amministrativa.
Un ulteriore elemento di criticità, anch'esso già ricorrente in passato, è rappresentato dal fatto che il divario si accentua se i risultati sono confrontati con le previsioni definitive, anziché con quelle iniziali. Ciò sembra indicare una tendenza costante, in sede di assestamento, da un lato, a sottostimare le previsioni di entrata e, dall'altro, a sovradimensionare gli stanziamenti di spesa; quest'ultimo profilo potrebbe, tra l'altro, essere riconducibile ad una difficoltà delle amministrazioni a monitorare l'andamento della spesa e a valutare le proprie effettive necessità.
La lettura del rendiconto, in sostanza, conferma l'esigenza, già segnalata in termini generali, di una più appropriata definizione degli stanziamenti di bilancio. A tal fine potrebbe risultare assai utile assumere come base di riferimento; oltre che le previsioni dell'esercizio precedente, anche i più aggiornati dati di gestione disponibili. Ciò, peraltro, riproporrebbe l'esigenza di una conoscenza tempestiva degli effettivi andamenti della gestione finanziaria. Società multinazionali, che hanno bilanci considerevolmente superiori al bilancio dello Stato italiano, sono in grado di conoscere, pressoché in tempo reale, la propria situazione finanziaria e, sulla base dei risultati conseguiti, definiscono le scelte della gestione in corso.
Voglio pertanto rivolgere al Governo un pressante invito a porre in essere, anche attraverso la necessaria strumentazione informatica, le misure organizzative necessarie per consentire, nell'ambito delle amministrazioni, una tempestiva rilevazione e trasmissione dei dati della gestione finanziaria, che permetta di monitorarne l'evoluzione in tempo reale, anziché nei tempi lunghi che ancora oggi sono necessari per la predisposizione del rendiconto.
Il rendiconto offre elementi assai significativi in merito alla valutazione dell'attività amministrativa attraverso i dati relativi all'evoluzione dei residui.
Per quanto concerne i residui attivi, il rendiconto 2003 registra un consistente aumento, nell'ordine di 21 miliardi di euro, che porta il loro ammontare complessivo ad oltre 138 miliardi di euro. Si tratta di una somma imponente. Sorge tuttavia il dubbio che questa cifra non corrisponda ad entrate che lo Stato sia effettivamente in grado di riscuotere, anche in considerazione del fatto che ampia parte dei residui attivi proviene da esercizi pregressi e, pertanto, continua ad essere iscritta in bilancio già da un certo numero di anni. Sarebbe opportuna, a fini di trasparenza e di affidabilità delle scritture contabili, un'accurata valutazione della effettiva esigibilità dei residui attivi, in modo da mantenere iscritte in bilancio soltanto le somme che lo Stato sia capace di recuperare entro tempi ragionevoli.
Elementi di valutazione senza dubbio confortanti possono invece essere tratti dalla evoluzione dei residui passivi. Già nell'esercizio 2002 si era registrata, per la prima volta dopo molti anni, una lieve diminuzione dei residui relativi a spese finali rispetto all'anno precedente (-1,2 miliardi di euro). Nel 2003 la diminuzione dei residui passivi per spese finali rispetto al 2002 è stata di entità assai più ampia (pari a 15,2 miliardi di euro).
Tale riduzione è dipesa per 4,5 miliardi di euro dalla diminuzione dei residui di stanziamento e, in misura più consistente, per 10,7 miliardi di euro, dalla diminuzione dei residui propri.
Mentre sull'ammontare dei residui di stanziamento hanno potuto incidere le disposizioni contenute nel decreto-legge cosiddetto «tagliaspese», la consistente diminuzione dei residui propri, se evidenzia una tendenza che sarà confermata anche negli anni successivi, è indice di una capacità delle amministrazioni di spendere in modo più tempestivo le somme già impegnate. Per quanto riguarda i residui
di stanziamento, che a tutti gli effetti costituiscono stanziamenti che possono essere impegnati e pagati, occorre altresì ricordare che il decreto-legge n. 168 ha opportunamente disposto un'ulteriore riduzione del loro ammontare, da effettuarsi nel bilancio 2004, per un importo complessivo nell'ordine di 600 milioni di euro.
In ogni caso, una riduzione dei residui passivi, attraverso una più tempestiva capacità di spesa da parte delle amministrazioni pubbliche, potrebbe senz'altro rappresentare di per se stessa un'azione di sostegno all'economia nazionale.
Il disegno di legge di assestamento reca le variazioni che, a metà dell'esercizio, il Governo ritiene opportuno adottare in relazione alle previsioni di bilancio, in termini sia di competenza sia di cassa. Per quanto concerne le entrate, eventuali variazioni possono essere determinate da una diversa stima, anche sulla base degli andamenti del gettito in corso d'anno. Per quanto concerne le variazioni di spesa, l'assestamento presenta il medesimo vincolo che sussiste per il bilancio di previsione, vale a dire il rispetto della legislazione sostanziale vigente. Pertanto, non possono essere modificati, in sede di assestamento, gli stanziamenti di spesa determinati da norme vigenti, ma soltanto quelli di carattere discrezionale.
Con il disegno di legge di assestamento al nostro esame, il Governo ha ritenuto opportuno non proporre variazioni alle previsioni di entrata. Infatti, come indicato nella relazione illustrativa, al momento della predisposizione e trasmissione al Parlamento del disegno di legge di assestamento, mancavano elementi essenziali per valutare l'evoluzione del gettito tributario nell'anno in corso. In particolare, non erano ancora noti i risultati dell'autoliquidazione delle imposte sui redditi, dato che per i versamenti a titolo di saldo e di prima rata di acconto relativi alle dichiarazioni dei redditi sono fissati, rispettivamente, i termini del 20 giugno e del 20 luglio.
Con un recente comunicato, diffuso il 9 settembre scorso, il Ministero dell'economia e delle finanze ha reso noto che nel periodo gennaio-luglio 2004 le entrate tributarie dello Stato, calcolate secondo il criterio della competenza, vale a dire in termini di accertamenti, sono risultate pari a circa 195.000 milioni di euro, con un aumento del 3,7 per cento rispetto alle entrate accertate nel corrispondente periodo dell'anno precedente. Se non teniamo conto del gettito relativo alle misure di condono, l'aumento rispetto allo stesso periodo del 2003 risulta pari al 4,6 per cento. In particolare, il gettito delle imposte dirette nel periodo gennaio-luglio 2004 si è attestato a circa 101.000 milioni di euro ed ha evidenziato un aumento del 4,8 per cento rispetto al medesimo periodo dell'anno precedente. Il gettito delle imposte indirette, pari complessivamente a 88.965 milioni di euro, ha registrato un aumento del 4,3 per cento.
A seguito di una espressa richiesta formulata nel corso dell'esame in Commissione, peraltro, il rappresentante del Governo ha osservato che per ragioni di prudenza non è stato ritenuto opportuno contabilizzare in bilancio gli aumenti del gettito tributario registrati. Per questa ragione, il Governo non ha presentato emendamenti all'assestamento volti a modificare le previsioni di entrata.
Sotto un profilo generale, si potrebbe comunque valutare l'opportunità di un differimento dei tempi di presentazione dell'assestamento, in modo da poter esaminare in questa sede anche l'effettivo andamento del gettito tributario.
Tale esigenza è venuta a configurarsi in relazione al fatto che, con un provvedimento del dicembre 2001, dopo le reiterate proroghe che si erano rese necessarie negli anni precedenti, i termini per il versamento del saldo del primo acconto delle imposte sui redditi sono stati fissati al 20 giugno e al 20 luglio.
Anche alla luce di questi elementi, si potrebbe pertanto considerare, nell'ambito di un complessivo esame delle procedure in materia di finanza pubblica, se sia preferibile mantenere, per il rendiconto e l'assestamento, i medesimi tempi di presentazione
e l'esame parlamentare in forma congiunta, come prevede la disciplina vigente.
Per il rendiconto, infatti, si avverte l'esigenza di acquisire più tempestivamente i risultati della gestione del bilancio dello Stato. Per l'assestamento, invece, ai fini di disporre di un quadro completo degli andamenti finanziari per l'esercizio in corso, potrebbe risultare opportuno definire i termini di presentazione del provvedimento in modo tale che il Governo si trovi in possesso degli elementi necessari per dare conto dell'evoluzione del gettito tributario.
Per quanto concerne le spese, il disegno di legge di assestamento introduce incrementi delle spese di parte corrente per 6.879 milioni di euro, a fronte di una diminuzione degli stanziamenti relativi a spese in conto capitale per 770 milioni di euro.
Con il disegno di legge di assestamento si determina, pertanto, un peggioramento del saldo netto da finanziare pari, in termini competenza, a 6,1 miliardi di euro. Se si considerano anche le variazioni adottate con atto amministrativo nei primi cinque mesi dell'anno, il peggioramento del saldo netto da finanziare ammonta complessivamente a 8,3 miliardi di euro. Il saldo netto da finanziare, che nel bilancio di previsione iniziale per il 2004 risultava pari a 53.873 milioni di euro, si attesta, infatti, secondo quanto indicato nella relazione illustrativa al disegno di legge di assestamento, a 62.223 milioni di euro. Si tratta di una cifra notevolmente superiore a quella risultante dal rendiconto relativo al 2003.
Con riferimento alle modifiche apportate al disegno di legge nel corso dell'esame in Commissione, segnalo brevemente che è stato approvato un unico emendamento, proposto dal Governo, con il quale si dispongono variazioni compensative tra gli stanziamenti di diverse unità previsionale di base contenute negli stati di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e del Ministero della difesa.
La consistenza complessiva di tali variazioni, pari a circa 40 milioni di euro, risulta modesta.
PRESIDENTE. Onorevole Canelli...
VINCENZO CANELLI, Relatore. Ho concluso, signor Presidente.
Come ha indicato il rappresentante del Governo, si tratta, in prevalenza, di aumenti di spese per il personale in esecuzione di obblighi contrattuali.
Un ulteriore stanziamento di 4 milioni di euro è destinato a spese relative allo stoccaggio, al trasporto e alla distribuzione delle monete metalliche, incombenza rimasta a carico dello Stato italiano.
Anche con riferimento specifico al bilancio dello Stato, l'evoluzione dei saldi evidenziata nel disegno di legge di assestamento conferma l'esigenza della manovra correttiva che è stata effettuata, nel luglio scorso, con il decreto-legge n. 168 del 2004. Con il provvedimento richiamato, infatti, sono stati effettuati interventi correttivi relativi all'esercizio in corso per un ammontare di 5,6 miliardi di euro per quanto riguarda il conto economico delle amministrazioni pubbliche e a 7,3 miliardi di euro per quanto riguarda il bilancio dello Stato. In particolare, nell'ambito di tali interventi, sono state operate riduzioni dirette degli stanziamenti di spesa iscritti nel bilancio dello Stato per complessivi 3.976,44 milioni di euro.
Concludendo, signor Presidente, vorrei segnalare che, naturalmente, gli effetti finanziari delle misure contenute nel decreto-legge n. 168 del 2004 non sono evidenziati nel disegno di legge di assestamento al nostro esame, che è stato trasmesso al Parlamento alla fine di giugno.
Tuttavia, in relazione alle richieste avanzate nel corso dell'esame in Commissione, il Governo ha fornito una dettagliata documentazione, nella quale si evidenziano le riduzioni che il citato decreto-legge n. 168 ha apportato a stanziamenti che sono modificati dal disegno di legge di assestamento. In questo modo, risulta possibile
verificare, per ciascuna unità previsionale di base, l'effettiva dotazione che essa attualmente presenta.
Si tratta di informazioni significative, in quanto le riduzioni di spesa operate con il decreto-legge n. 168 del 2004, come è noto, hanno interessato in ampia misura stanziamenti di natura discrezionale che, in numero considerevole, sono oggetto di variazioni anche in sede di assestamento.
PRESIDENTE. Onorevole Canelli, concluda!
VINCENZO CANELLI, Relatore. Signor Presidente, le chiedo di concedermi solamente un ultimo minuto per la conclusione.
Contestualmente, il Governo ha presentato un quadro dei saldi del bilancio dello Stato integrato con gli effetti del predetto decreto-legge n. 168 del 2004. Da tale quadro risulta che il saldo netto da finanziare, sulla base delle variazioni contenute, si riduce da 62.223 milioni di euro a 56.944 milioni di euro.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
GIUSEPPE VEGAS, Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze. Signor Presidente, mi riservo di intervenire in di replica.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Olivieri. Ne ha facoltà.
LUIGI OLIVIERI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, abbiamo testè ascoltato la relazione svolta dall'onorevole Canelli sui due disegni di legge al nostro esame, concernenti il primo il rendiconto generale dell'amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2003 (A.C. 5094), ed il secondo le disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2004 (A.C. 5095).
Da un lato, si è avuta la sensazione - almeno da parte mia - di una esposizione rituale e, dall'altro, che le criticità che il collega Canelli non ha potuto assolutamente non riconoscere siano dovute a fenomeni esogeni, anziché dipendere - come noi pensiamo - da questioni che ormai si trascinano (alcune sussistevano anche prima, ma altre si sono acutizzate) dall'avvento di questa maggioranza e del Governo Berlusconi.
Noi pensiamo che, quest'anno, il dibattito sul rendiconto del 2003 e sul bilancio di assestamento del 2004 non possa essere, come invece si tende a fare, un dibattito rituale. Possiamo dire che i nodi sono arrivati al pettine. Occorre, dunque, ripartire da alcune osservazioni di fondo per impostare lo stesso dibattito sulla manovra per il 2005, che interesserà, nei prossimi giorni e nelle prossime settimane, la Camera dei deputati ed il Parlamento nel suo complesso.
Anche l'esame del rendiconto per il 2003 e dell'assestamento del bilancio per il 2004 evidenzia una difficoltà di monitoraggio dell'andamento della spesa pubblica. Tali considerazioni sono emerse anche nei mesi scorsi durante lo svolgimento dei lavori del Comitato permanente per il monitoraggio della spesa pubblica costituito nell'ambito della Commissione bilancio.
Ritengo che il tardivo esame parlamentare del disegno di legge di assestamento costituisca un'occasione importante, seppur tardiva, per fare chiarezza sulla situazione della finanza statale, in vista dell'imminente varo della legge finanziaria.
Procediamo per settori, analizzando i due disegni di legge al nostro esame. Per quanto riguarda il rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato (atto Camera 5094), il dato di fondo sulla crescita economica per il 2003, oltre ad essere lontanissimo dall'obiettivo programmatico originario - pari al 2,9 per cento nel Documento di programmazione economica e finanziaria per il 2003 -, risulta inferiore anche alle revisioni successive, quella del luglio 2003, (0,8 per cento nel DPEF per il 2004) e quella dello scorso autunno (0,5 per cento secondo la Relazione previsionale e programmatica e l'aggiornamento
del programma di stabilità). Si tratta, in ogni caso, del peggior risultato dal 1993.
Previsioni strumentali, per iscrivere a bilancio maggiori entrate virtuali, pessime e pessimi risultati per quanto riguarda la finanza pubblica
Cito, signor Presidente, onorevoli colleghi - spero che ciò non sia ritenuto una mera ripetizione -, alcuni dati importanti contenuti nella relazione della Corte dei conti, che, come voi sapete, è un atto dovuto e consequenziale rispetto a ciò che stiamo discutendo.
Innanzitutto la Corte dei conti afferma che vi sono andamenti divergenti delle spese per interessi e dell'avanzo primario. Le prime - quindi le spese -, hanno infatti segnato ancora una riduzione (-4,5 per cento rispetto al 2002), mentre l'avanzo al netto degli interessi si è ulteriormente ridotto, dal 3,5 al 2,9 per cento sul prodotto interno lordo, risultando quasi dimezzato rispetto al 2000 ed ancor più distante rispetto al picco conseguito nel 1997, allorché aveva superato il 6 per cento del prodotto interno lordo.
Secondo: il saldo corrente è tornato ad essere negativo, dopo cinque anni di avanzi e nonostante sia proseguita la riduzione della spesa per interessi.
Terzo: le spese correnti al netto degli interessi sono cresciute ben più rapidamente del prodotto interno lordo nominale (5,8 per cento, contro il 3,2 per cento), aumentando di circa un punto l'incidenza percentuale sul prodotto (dal 38,4 per cento al 39,4 per cento).
Quarto: le entrate tributarie, escludendo gli effetti, stimati in circa 20 miliardi di euro, delle sanatorie fiscali, hanno registrato, invece, una crescita molto inferiore al prodotto interno lordo nominale, con una diminuzione delle imposte dirette (-0,9 per cento) non compensata dalla crescita delle imposte indirette (1,8 per cento).
Quinto: l'insieme delle misure temporanee di riduzione dell'indebitamento netto (scudo fiscale, condoni, dismissioni immobiliari, anticipi di versamenti di imposte da parte dei concessionari ed altre), è risultato dell'ordine di 25 miliardi di euro, circa il 2 per cento del prodotto interno lordo e, pertanto, notevolmente superiore alle dimensioni, già rilevanti, degli interventi straordinari realizzati nel 2002 (intorno all'1,5 per cento del prodotto interno lordo).
Sesto: la pressione fiscale complessiva, che sconta anche il favorevole esito dei condoni e la crescita sostenuta di contributi sociali (favorita dalla sanatoria disposta in favore degli immigrati extracomunitari), è aumentata di 0,9 punti rispetto al 2002 (dal 41,9 per cento al 42,8 per cento).
Signor Presidente, onorevoli colleghi, appare, quindi, netto e preoccupante il divario fra spese correnti ed entrate correnti. In un contesto di perdurante diminuzione degli oneri per gli interessi sul debito, la riemersione di un disavanzo corrente evidenzia l'allargamento dello scarto tra pagamenti primari ed entrate correnti: uno scarto che va attentamente indagato, poiché segnala le difficoltà di un riequilibrio strutturale dei conti pubblici.
Tra il 2000 e il 2003 l'avanzo corrente al netto della spesa per interessi segna, infatti, un drastico ridimensionamento, da oltre 92 miliardi di euro (il 7,9 per cento del prodotto interno lordo) a circa 66 miliardi (il 5,1 per cento del prodotto interno lordo); deterioramento imputabile solo in misura modesta all'effetto dello sfavorevole ciclo economico, che si è principalmente riflesso sul gettito tributario (in evidente rallentamento, se misurato al netto di sanatorie, condoni ed altri proventi straordinari), ma soprattutto - dopo la fase di intensi controlli degli anni Novanta - ad un'accelerazione delle diverse componenti della spesa al netto degli interessi, non incise adeguatamente da interventi strutturali di contenimento.
L'accelerazione maggiore nel 2003 riguarda soprattutto i consumi intermedi, che comprendono, sostanzialmente, le spese per acquisti di beni e servizi di tutte le amministrazioni pubbliche.
I consumi intermedi risultano aumentati, nel 2003, di quasi il 9 per cento (nel 2002 questo aumento era, invece, dell'1,7 per cento), per effetto sia della lievitazione
rilevante delle spese della difesa (le cosiddette missioni di pace) sia delle implicazioni del blocco di impegni e pagamenti disposto alla fine del 2002. Infatti, il cosiddetto decreto taglia spese (convertito con la legge n. 246 del 2002) ha prodotto, nel 2002, effetti significativi di contenimento dei saldi di finanza pubblica, per l'operare congiunto di due distinti strumenti: da un lato, l'eliminazione degli impegni e dei pagamenti entro l'85 per cento, rispettivamente, degli stanziamenti di competenza e delle dotazioni di cassa delle unità previsionali di base; dall'altro, il divieto per gli uffici centrali di bilancio di ricevere atti di impegno oltre il 31 dicembre e la riduzione del termine per la conservazione in bilancio dei residui di stanziamento. L'effetto positivo sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche sarebbe risultato pari a circa lo 0,2 per cento del prodotto interno lordo nel 2002, ma una non trascurabile quota delle spese non effettuate nel 2002 (non solo con riguardo ai pagamenti, ma anche agli impegni) è stata necessariamente recuperata nel 2003. La quota prevalente di tali recuperi ha determinato, nel 2003, un'accelerazione delle spese per consumi intermedi dello Stato, cresciuti del 21 per cento rispetto al 2002.
Con riguardo ai riflessi sul 2003, si deve rilevare come una non trascurabile quota delle spese non effettuate nel 2002 (e non solo con riguardo ai pagamenti, ma anche agli impegni) sia necessariamente «rimbalzata» sul 2003, problema che abbiamo innanzi anche per quanto riguarda la legge finanziaria per il 2005.
Come si è ricordato, i risultati del 2003 segnalano, soprattutto, un'accelerazione delle spese per i consumi intermedi dello Stato, cresciuti del 21 per cento rispetto al 2002 nella definizione della contabilità Sec95 e del 27 per cento in termini di competenza giuridica. Tale accelerazione evidenzia come le amministrazioni centrali che, per effetto del cosiddetto decreto taglia spese, non avevano potuto impegnare parte delle risorse assegnate nel 2002 (che, pertanto, si erano tradotte in maggiori economie o residui di stanziamento) abbiano avuto modo di reintegrare le dotazioni di bilancio del 2003 e, quindi, di recuperare, in tutto o in parte, il minore livello della spesa realizzato nell'anno precedente.
La vicenda del decreto taglia spese, dunque, evidenzia la difficoltà di conseguire, attraverso il taglio di impegni, una vera e propria soppressione strutturale di spese non essenziali.
Vi è inoltre da osservare che misure temporanee, che, come nel caso ora ricordato, comportano un rimbalzo più o meno pieno nell'anno successivo, impongono necessariamente l'adozione di nuove misure straordinarie che, oltre a svolgere la funzione loro assegnata di correggere gli andamenti del disavanzo non in linea con gli obiettivi programmatici, incorporano anche la funzione di compensare l'effetto recupero dei tagli temporanei e degli slittamenti di spesa.
Gli obiettivi programmatici di finanza pubblica riflettevano originariamente traguardi molto ambiziosi per il 2003. Nel DPEF 2003-2006, presentato nel luglio 2002, l'indebitamento netto era fissato allo 0,8 per cento del prodotto interno lordo e l'avanzo primario al 5,1 per cento. Sappiamo, signor Presidente e onorevoli colleghi, com'è andata invece a finire. Il minore aggiustamento comunque realizzato dall'Italia rispetto agli obiettivi programmatici in termini di saldi è solo in parte giustificato dalla minore crescita rispetto alle previsioni ed è quindi da ricondurre a fattori diversi dal rallentamento dell'economia.
Emerge, in conclusione, un dato: nel nostro paese entrate straordinarie e risparmi di interessi, che, per ragioni diverse, non dovrebbero essere considerati risorse disponibili in permanenza, sono andati a finanziare incrementi duraturi di spesa corrente primaria, consentendo di allontanare il momento del risanamento strutturale.
A questo punto non possiamo che condividere la conclusione della Corte dei conti, che è la seguente: «Per un paese ad alto debito qual è l'Italia, lo stato della salute della finanza pubblica è misurato,
in ultima analisi» - dice la Corte dei conti - «dalla capacità di produrre un elevato e duraturo avanzo di bilancio al netto degli interessi. È questa, infatti, la sola condizione che, in un contesto in cui il divario tra costo medio del debito e crescita dell'economia rischia di non poter essere ridotto, garantisce un costante ed adeguato ritmo di riduzione del rapporto tra debito e prodotto». Non possiamo che concordare con questa conclusione della Corte dei conti.
Per quanto riguarda alcune riflessioni in merito al disegno di legge per l'assestamento del bilancio dello Stato per il 2004, esprimo preoccupazione per la situazione dei conti pubblici quale emerge dalla manovra di assestamento, sottolineando, in particolare, il dato negativo della compressione degli stanziamenti in conto capitale e dell'incremento abnorme delle previsioni sui residui. Aggiungo che il quadro si fa ancora più fosco se si considera anche la manovra straordinaria di contenimento della finanza pubblica di cui al decreto-legge n. 168 del 2004. Non è un caso che questi dati, che danno l'idea del malessere dell'economia italiana, hanno portato il paese a rischiare le sanzioni comunitarie attraverso il meccanismo dell'early warning, per il mancato rispetto dei parametri di Maastricht.
L'esame del provvedimento fa emergere un elevato ammontare di residui, il che dimostra che risultano vigenti una serie di leggi di spesa le quali, però, come del resto è già accaduto in altri esercizi, non riescono a trovare attuazione. Il Governo sembra voler seguire la strategia dei tempi lunghi, finanziando progetti dopo tre o quattro anni dalla loro presentazione e dimentica, o fa finta di non sapere, che sui residui opera il meccanismo della perenzione. Gli stanziamenti a suo tempo disposti si sono rivelati, dunque, per larga parte virtuali.
Si riducono le risorse destinate al Fondo per le politiche sociali e i trasferimenti destinati ai comuni, i quali incontrano difficoltà crescenti nel dare risposte adeguate alle esigenze avanzate, in primo luogo, dalle fasce sociali più deboli.
Per quanto riguarda entrate e spese, le informazioni disponibili sugli effettivi andamenti sono quanto mai carenti. Relativamente alle entrate tributarie, la stima per il 2004 prevede una crescita delle imposte dirette del 2-3 per cento sul 2003. Se i dati di cassa fino ad oggi disponibili appaiono coerenti con tale risultato, va tuttavia rilevato che almeno 6-7 miliardi di euro devono essere considerati come entrate non ripetibili, in quanto provengono da condoni, sanatorie e da altre entrate una tantum.
Per quanto riguarda il condono edilizio e il concordato preventivo, secondo i programmi del Governo essi avrebbero dovuto fornire un gettito complessivo pari a 5, 6 miliardi di euro. Da quanto risulta, nessuna delle due voci ha dato risultati significativi e la sentenza della Corte costituzionale ha reso del tutto incerto l'esito del condono edilizio.
Per quanto riguarda le dismissioni di immobili, erano state indicate come fonte di un gettito da 9 miliardi di euro. Da quanto si sa non sono nemmeno cominciate.
Per quanto riguarda l'ANAS, il Governo si proponeva per il secondo anno consecutivo di collocare l'azienda fuori dal bilancio della pubblica amministrazione. Per il secondo anno consecutivo, come era prevedibile, l'operazione non è stata realizzata ed i circa tre miliardi di risparmio contabile che ne sarebbero derivati, quindi, non ci sono.
Per quanto riguarda il patto di stabilità interno, non si hanno notizie sul grado di ottemperanza di regioni e comuni ai limiti di spesa concordati.
Infine per quanto riguarda la manovra correttiva, nel luglio scorso si è insediato il nuovo ministro dell'economia che è parso consapevole della preoccupante deriva assunta dai conti pubblici e ha messo in campo un intervento correttivo che avrebbe dovuto alleggerire lo sbilancio per 7,5 miliardi di euro. Dell'esito di quegli interventi non si hanno notizie.
Le osservazioni precedenti sugli andamenti di entrate e spese dicono che l'obiettivo del 2,9 per cento del prodotto interno
lordo confermato dal DPEF 2005-2008 è ancora lontano. La già citata carenza di notizie sulle diverse voci impedisce un esame dettagliato della situazione, ma sembra evidente che l'attuale andamento dei conti indichi un deficit tendenziale superiore al 3 per cento. Naturalmente, entro la fine dell'anno potranno essere attivati nuovi interventi di natura finanziaria capaci di introdurre ulteriori correzioni. Sarebbe bene sapere se è prevista una seconda manovra correttiva per il 2004.
Con riferimento, poi, al fabbisogno e al debito, l'obiettivo del Governo è un debito 2004 pari a 1.431 miliardi di euro, con un rapporto debito-prodotto interno lordo pari al 106 per cento. I dati al momento disponibili ci dicono, in primo luogo, che a fine giugno (cifra Banca d'Italia) il debito pubblico aveva raggiunto un ammontare di 1.467 miliardi di euro, il 109,4 per cento del prodotto interno lordo. In secondo luogo, a fine giugno il fabbisogno di cassa del settore statale aveva superato i 38 miliardi di euro; quello dell'intera pubblica amministrazione era a 48,5 miliardi (si tratta di dati ricavati dal supplemento al bollettino Banca d'Italia del 10 settembre 2004). In terzo luogo, sulla base del quadro programmatico del Documento di programmazione economico finanziaria il fabbisogno di cassa del settore statale dovrebbe raggiungere nel 2004 i 62 miliardi. Di conseguenza, quello della pubblica amministrazione, non indicato tra l'altro nei documenti del Governo, ragionevolmente (anche se ad oggi la differenza è molto più consistente) dovrebbe ammontare a 67-69 miliardi di euro. Quindi, tra il giugno ed il dicembre 2004 il fabbisogno di cassa del settore statale dovrebbe ancora salire di 24 miliardi, quello della pubblica amministrazione soltanto di 18,5-20,5 miliardi. Ne consegue che il debito pubblico a fine dicembre - in assenza di nuovi interventi - deriverebbe dalla somma dei 1.477 miliardi già raggiunti a fine giugno e dall'ulteriore fabbisogno della pubblica amministrazione di 18,5-20,5. Totale: 1.495,5-1.497,5 miliardi (rispetto ai 1.431 indicati nel DPEF), e si collocherebbe tra il 110,8 e il 110,9 per cento del PIL.
Per ridurre questa cifra il Tesoro può ancora ricorrere ad alcuni strumenti, come le annunciate tranche di privatizzazioni (ENEL e TERNA, per complessivi 10 miliardi di euro) e il prelievo dal conto di disponibilità presso la Banca d'Italia. Si tratta di un totale di 50 miliardi, che non bastano a colmare i 64,5-66,5 miliardi di differenza rispetto all'obiettivo fissato. Per ricondurre il debito alla cifra target di 1.431 miliardi a fine 2004, quindi, mancherebbero comunque fra i 14,5 e 16,5 miliardi da reperire nel corso degli ultimi tre mesi dell'anno.
Questa situazione si trascinerà sui conti 2005, sul deficit tendenziale che è superiore al 4,4 per cento e sullo stock del debito. Intanto, registriamo che servono risorse per 3 miliardi di euro per ripianare le spese fuori controllo. Il meccanismo derivante dalle nuove disposizioni introdotte con il decreto legge «taglia spese» (il decreto-legge n.194 del 2002) dispone per il 2005 il finanziamento aggiuntivo di 3.236,5 milioni di euro.
Peraltro, nel bilancio 2005 l'ammontare dei finanziamenti aggiuntivi è inferiore a questa cifra di ben 508 milioni di euro.
Molte delle eccedenze fanno riferimento, oltre che a diritti soggettivi, a trasferimenti alle regioni per l'esercizio delle funzioni conferite loro dal federalismo amministrativo, alle quote di compartecipazione all'IVA, alle risorse per i costi dell'estensione del Servizio sanitario nazionale agli immigrati regolarizzati con l'ultima sanatoria. E questo sarebbe un buon Governo federalista!
Vorrei infine sottolineare un taglio di risorse, che presenta aspetti comici e al contempo tragici. Mi riferisco al taglio delle risorse per la cooperazione allo sviluppo per ben 250 milioni di euro, facendo mancare anche al fondo per la lotta all'AIDS, alla malaria e alla tubercolosi, peraltro proposto con grande enfasi dallo stesso Berlusconi al G8 di Genova - sono convinto che tutti voi ricorderete - il contributo italiano di 100 milioni di euro
per l'anno 2004, che doveva essere versato entro il 30 settembre. Una figura degna, mi permetta Presidente, di una Repubblica delle banane! Questi fondi sono decurtati per cassa, ma non vi è traccia in nessun documento di bilancio del loro reintegro. È possibile avere, relatore, una spiegazione puntuale ed un impegno formale in tal senso anche da parte del Governo? Non si può in conclusione non registrare come dall'esame dei conti pubblici emerga il fallimento della politica economica condotta negli ultimi tre anni dal Governo Berlusconi (Applausi dei deputati del gruppo della Margherita, DL-L'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Milana. Ne ha facoltà.
RICCARDO MILANA. Signor Presidente, onorevoli colleghi, vorrei riprendere da dove il collega Olivieri ha terminato il suo intervento. Credo sia evidente a tutti il fallimento della politica economica dell'attuale Governo. La sostituzione del superministro dell'economia, qualche mese fa, a seguito anche di accuse ed indiscrezioni riportate sui giornali su conti che non tornavano, credo sia l'esempio e la prova di quello che succede nel nostro Governo dell'economia. Di fronte a proclami roboanti, che definirei un po' supponenti, perché mai basati su conseguenze e su dati reali, ci viene presentata una situazione economica del paese e dei conti, che non corrisponde a nulla. Da parte del Presidente del Consiglio e dei suoi appassionati sostenitori e sostenitrici, si continua a dire che le cose funzionano, ed anche ieri sulle agenzie di stampa c'era qualche esercizio di ciò. C'è una ventata di ottimismo, che ci augureremmo poggiasse su fatti reali, perché certamente il nostro senso dello Stato e del bene dei cittadini vorrebbe che tali programmi corrispondessero a qualcosa. Dopo tre anni e mezzo di Governo, invece che presentare al popolo italiano, agli elettori, alla comunità internazionale - che troppo spesso purtroppo ci osserva in termini negativi - dati reali, sembra che qualcuno si candidi a partecipare ad un provino, per reclamizzare qualche catena di supermercati, che vende elettrodomestici all'insegna dell'ottimismo.
È qui certificato, con il dato del rendiconto 2003 e con l'assestamento per il 2004, ma anche - ci tornerò fra un attimo - con i dati che abbiamo della finanziaria 2005 (lo ricordava il collega che mi ha preceduto), il fallimento e la crescita drammaticamente inferiore alle previsioni del prodotto interno lordo. Si sono sovrastimate le entrate, si è corretto più volte, strada facendo, il dato così supponentemente ottimistico presentato dal Governo e si è poi arrivati alle percentuali minime degli ultimi decenni.
È chiaro, quindi, che l'esame del rendiconto e dell'assestamento di bilancio non può ridursi ad una mera discussione rituale. In particolare, è possibile esprimere un giudizio sulle difficoltà che mostrate nel monitorare, ma anche nel contenere l'andamento della spesa pubblica che è fuori controllo. Lo dimostrano il ritardo con il quale fornite dati più volte richiesti in Commissione, le osservazioni della Corte dei conti, nonché le riserve su una serie di capitoli del bilancio relativi anche al mancato controllo della spesa.
Nel disegno di legge finanziaria per il 2005 sono riportati i debiti fuori bilancio che intendete sanare con questa manovra per 3 miliardi di euro (6 mila miliardi delle vecchie lire) e ciò credo sia la testimonianza diretta, la prova di come il vostro lavoro, fondato sull'ottimismo, non sia basato su dati reali.
Con riferimento al conto di entrata, la Corte dei conti solleva dubbi sui residui attivi e le somme riscosse in conto residui previste negli allegati G1, G2, H1 e H2, ma, per quanto riguarda le spese, la stessa ricorda che sono state effettuate spese in mancanza di stanziamento di bilancio; tali spese sono state verificate dai Ministeri dell'economia e delle finanze, delle attività produttive, del lavoro, dell'università e ricerca, della difesa, delle politiche agricole e forestali, già sotto gli occhi della Commissione bilancio per quanto riguarda il disegno di legge finanziaria per il 2005.
Il collega Olivieri ha ricordato i saldi che peggiorano la situazione e le previsioni,
lo sfondamento del limite massimo del saldo netto da finanziare in termini di competenza che si sta verificando ormai troppe volte di seguito. Sono stati anche ricordati i dati del peggioramento, rispetto alle previsioni iniziali del saldo corrente e del saldo e dell'avanzo primario.
In termini di cassa, tra l'altro, si evidenziano, in modo analogo, le previsioni assestate sul bilancio, con un'incidenza negativa, come riportato e stabilito dalle tabelle. È, quindi, evidente, colleghi, che questa discussione si prolungherà nelle prossime settimane in relazione agli andamenti dello sviluppo della legge finanziaria, perché nel disegno di legge finanziaria per il 2005 proponete un blocco degli investimenti e della spesa al 2 per cento generalizzato su tutte le voci di bilancio ed è chiaro che questi saranno i dati di partenza di queste voci.
Da questi dati dovremo stabilire quanto inciderà la manovra finanziaria sulle finanze dei comuni e degli enti locali e sulla spesa dei cittadini, quanto cioè i comuni dovranno finanziare ricorrendo a leve diverse. Considero la Presidenza del Vicepresidente Fiori come un auspicio, considerato che si è sempre distinto nella città di Roma per queste battaglie, perché tra tagli e costrizioni non si costringano i comuni a dover finanziare le opere pubbliche e le spese già in atto con un prossimo aumento dell'ICI, mascherato dalla revisione degli estimi catastali.
Quindi, la discussione sul provvedimento in esame parte da un giudizio negativo, anche per la sostituzione del ministro dell'economia e il dato reale dei 3 miliardi di euro (6 mila miliardi delle vecchie lire) da prevedere nella finanziaria del 2005 per coprire il buco operato da questo Governo.
Questa legislatura si aprì con la discussione su un buco lasciato dai Governi precedenti a questa fase, ben oltre il giro di boa. E adesso, nella fase discendente di fine legislatura, abbiamo le prove certificate, che lo stesso Governo presenta, del fallimento di una politica economica e dell'esistenza di buchi di bilancio (Applausi dei deputati dei gruppi della Margherita, DL-L'Ulivo e dei Democratici di sinistra-L'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Perrotta. Ne ha facoltà.
ALDO PERROTTA. Signor Presidente, sarò brevissimo, ripromettendomi di intervenire più particolarmente nel seguito del dibattito.
Come sempre, la sinistra fa demagogia e insiste nel vedere il bicchiere sempre mezzo vuoto. Ad esempio: non mette in evidenza che il saldo netto da finanziare - vale a dire la differenza tra le entrate finali e le spese finali - è passato da 44 miliardi a 32 miliardi; non tiene presente che vi è una elevata tenuta dei conti pubblici (la Francia e la Germania registrano il 4,1 per cento e il 3,9 per cento rispetto al prodotto interno lordo, mentre il nostro è pari al 2,4 per cento); non ricorda la revisione del passivo rispetto al 2003, pari a 15 miliardi.
Si è detto che vi è stato un fallimento dal punto di vista della politica economica. Ebbene, il reale riferimento della politica economica è l'occupazione; quando, nel 2001, avete lasciato il Governo, il tasso di disoccupazione era del 12,9 per cento, oggi tale tasso è del 7,6-7,7, dunque il tasso più basso dal dopoguerra ad oggi.
Se il nostro fallimento di politica economica porta all'incremento dell'occupazione, mi aspetto centinaia di questi anni (Applausi dei deputati del gruppo di Forza Italia)!
PRESIDENTE. Non vi sono altri iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione congiunta sulle linee generali.
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