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GAETANO PECORELLA, Relatore per la maggioranza. La proposta di legge in esame è diretta a dare attuazione, nell'ordinamento italiano, alla decisione quadro sul mandato d'arresto europeo e sulle procedure di consegna tra Stati membri, adottata dal Consiglio dell'Unione europea nell'ambito delle iniziative dirette alla creazione di uno «spazio giudiziario di libertà, sicurezza e giustizia».
Il provvedimento, pertanto, è diretto ad introdurre nella legislazione nazionale le disposizioni di natura processuale necessarie per regolamentare l'istituto del mandato d'arresto europeo, che dall'articolo 1 della decisione quadro viene definito come una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro in vista dell'arresto o della consegna da parte di un altro Stato membro di una persona ricercata ai fini dell'esercizio dell'azione penale o dell'esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà.
Nella parte motiva della decisione quadro (i cosiddetti consideranda) è sottolineata l'esigenza di superare la complessa e lunga procedura di estradizione, ritenuta ormai inadeguata ad uno spazio senza frontiere, caratterizzato da un alto livello di fiducia e di cooperazione reciproca tra gli Stati dell'Unione. La decisione quadro costituirebbe una delle prime applicazioni del principio di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie da parte degli Stati membri, affermato nella Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 sull'assistenza giudiziaria in materia penale. Secondo tale modello, nell'ambito dei paesi aderenti all'Unione, la cooperazione giudiziaria si deve fondare sulla libera circolazione dei provvedimenti emanati dall'autorità giudiziaria competente in conformità alla propria legislazione. Tali provvedimenti, in un clima di reciproca fiducia, costituirebbero titoli idonei a produrre effetti anche nel territorio di Stati diversi da quello nel quale sono stati adottati. Ciò dovrebbe portare, come conseguenza finale, alla eliminazione della fase politico-amministrativa che caratterizza la disciplina sull'estradizione ed alla sua sostituzione con contatti diretti tra le autorità giudiziarie nazionali, individuate sulla base degli ordinamenti statali.
La Commissione giustizia, nell'affrontare il delicato compito di dare attuazione ad una decisione quadro che ha per oggetto la libertà della persona ed i rapporti tra le magistrature di paesi con tradizioni giuridiche e culturali che possono anche non coincidere con le nostre, è stata mossa dalla convinzione che, anche quando si deve dar seguito ad impegni internazionali, non si può rinunciare a nessuna delle garanzie costituzionali che salvaguardano la libertà della persona: l'idea della nuova Europa deve essere quella di una Europa dei diritti e delle persone e non di una Europa degli Stati. Ciò comporta che, anche quando si tratta di giurisdizione europea, devono essere assicurate al cittadino italiano ed a quello straniero che si trovi sotto la sovranità del nostro Stato le stesse garanzie costituzionali che questi hanno verso la giurisdizione italiana. L'affidamento che si può dare agli Stati esteri, sia pure dell'Unione europea, non può essere maggiore rispetto a quello che si dà ai magistrati italiani.
Il rischio che dall'attuazione della decisione quadro sul mandato di arresto
possa derivare non solamente una semplificazione delle procedura di consegna tra Stati ma anche una sensibile riduzione del livello delle garanzie per la persona è percepito anche negli altri paesi dell'Unione, come, ad esempio, nel Regno Unito e in Germania.
L'Extradition Act 2003, adottato il 23 novembre 2003 dal Regno Unito per attuare la decisione quadro sul mandato di arresto europeo (con l'occasione si è proceduto a riformare la disciplina dell'estradizione), stabilisce che in ogni caso il giudice verifica la compatibilità della consegna del soggetto richiesto con i diritti «convenzionali» della persona secondo l'Extradition Act 1998, che ha recepito parte delle disposizioni della Convenzione europea sui diritti dell'uomo. In realtà la legislazione britannica va ben oltre alla esigenza di non violare, ad esempio, il principio del giusto processo, di cui all'articolo 6 della Convenzione. Si prevede che la consegna possa essere rifiutata anche nel caso in cui essa appaia «ingiusta od oppressiva». Il legislatore inglese, quindi, ha ritenuto necessario affidare al giudice uno strumento volto ad evitare non solamente che, nel caso concreto, l'esecuzione del mandato di arresto si risolva in una lesione dei diritti sanciti dalla Convenzione europea sui diritti dell'uomo, ma anche che si traduca in una ingiustizia.
Medesima preoccupazione ha manifestato il Governo tedesco ed il Bundesrat in occasione dell'esame del disegno di legge per l'attuazione della decisione quadro sul mandato di arresto europeo. L'articolo 73.2 stabilisce che «Una richiesta fondata su un mandato d'arresto europeo è inammissibile se la sua esecuzione contrasta con i preminenti principi fondamentali dell'Unione Europea». Nella relazione del disegno di legge si afferma che la disposizione in esame è volta a coprire le ipotesi in cui si tema una violazione delle libertà fondamentali, del principio democratico, dei principi propri dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali. E interessante rilevare che la Commissione Giustizia del Bundesrat ha proposto la sostituzione del riferimento ai principi fondamentali dell'Unione Europea con l'articolo 6 del Trattato UE, secondo cui «L 'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (...) in quanto principi generali del diritto comunitario».
Le modifiche apportate alla proposta di legge Kessler ed altri n. 4246, adottata dalla Commissione come testo base, sono state tutte dettate dalla esigenza di assicurare che la costruzione di un'area comune europea del diritto non comporti, per il nostro Paese, una perdita, anziché un aumento, di valori e di garanzie. Per questa ragione, il Parlamento, che si presta ad introdurre nel nostro ordinamento l'istituto del mandato di arresto europeo, deve essere ben consapevole che si sta realizzando una delle più imponenti svolte nella storia dei rapporti giuridici tra gli Stati. Con il mandato d'arresto europeo, infatti, si determina la soppressione dell'estradizione tra gli Stati membri per sostituirla con un sistema di consegne tra autorità giudiziarie straniere.
Viene meno, in tal modo, una delle più antiche forme di protezione del cittadino, di cui c'è ancora una traccia significativa nell'articolo 26 della Costituzione. Gli Stati, da sempre, hanno posto sotto la propria tutela coloro che altri Stati facevano oggetto di persecuzione penale, garantendo, attraverso una giusta procedura, che la consegna avvenisse solo in conformità ad una decisione della propria autorità giudiziaria. Compito del legislatore ordinario, chiamato a dare attuazione al mandato d'arresto, è quello di predisporre una normativa che concili l'esigenza di semplificazione delle procedure di consegna tra Stati diversi con quella di non violare il predetto principio costituzionale.
Indipendentemente da qualsiasi valutazione circa l'opportunità del superamento del sistema delle estradizioni e, quindi, delle garanzie connesse allo stesso, non si può non tenere conto che il nuovo istituto comporta una perdita rilevante di sovranità per l'Italia. Non si tratta di una mancanza di fiducia nella cooperazione giudiziaria europea, bensì della consapevolezza
che la creazione di uno spazio giudiziario di libertà, sicurezza e giustizia presuppone una armonizzazione degli ordinamenti dei paesi europei. Al fine di evitare una diminuzione delle garanzie costituzionali, bisogna essere consapevoli non solo dei benefici in termini di semplificazione delle procedure, ma anche del costo e dei rischi di una riduzione delle garanzie che potrebbe comportare una attuazione della decisione quadro che si traducesse in un mero e passivo recepimento di questa nell'ordinamento interno.
Con il testo oggi all'esame dell'Assemblea, la Commissione giustizia ha cercato di pervenire ad una razionale soluzione delle numerose questioni di diritto costituzionale poste dal venir meno di un istituto secolare, quale quello dell'estradizione. Nel dare attuazione alla decisione quadro abbiamo tutti il dovere di ricordarci che il nostro ordinamento giuridico è caratterizzato dalla rigidità della Costituzione e che tale rigidità esclude qualunque accordo che violi le sue disposizioni, tanto più se relative ai diritti di libertà della persona.
La necessità di evitare che l'attuazione - o, per meglio dire, una attuazione non attenta ai principi costituzionali - della decisione quadro si risolva in una diminuzione delle garanzie costituzionali a tutela della libertà della persona ha indotto la Commissione giustizia a chiedere il parere della Commissione affari costituzionali all'inizio dell'iter in sede referente e non all'esito dell'esame degli emendamenti, come è invece la prassi. La scelta di anticipare la richiesta di parere alla I Commissione è stata effettuata in attuazione del principio di economia procedurale previsto dall'articolo 79, comma 1, del regolamento, in quanto ha consentito alla Commissione giustizia di accelerare i tempi di esame del provvedimento. In tale maniera, infatti, è stato possibile affrontare le questioni poste dalla proposta di legge n. 4246 alla luce dei rilievi già espressi dalla I Commissione.
Come vedremo quando si passerà all'illustrazione del testo in esame, le modifiche che la Commissione giustizia ha apportato alla proposta di legge n. 4246 sono state tutte dettate dall'esigenza di accogliere le condizioni poste dalla Commissione affari costituzionali, sotto il profilo della costituzionalità, e dalla Commissione bilancio, per quanto attiene alle questioni di carattere finanziario. Infatti, sul testo risultante dagli emendamenti approvati, la Commissione affari costituzionali ha espresso, il 20 novembre 2003, parere favorevole senza condizioni od osservazioni.
Nel parere espresso il 29 ottobre 2003, la I Commissione aveva invece evidenziato diversi profili di contrasto della proposta di legge n. 4246 con i principi costituzionali. Pertanto, il parere favorevole era stato condizionato a che tale proposta di legge venisse «puntualmente modificata, alla luce dei principi che sovraintendono alla gerarchia e al rapporto tra le fonti, secondo quanto indicato nelle argomentazioni formulate nel »ritenuto« ai punti 1), 2), 3), 4), 5) e 6), le quali devono intendersi tutte come specifiche condizioni». La I Commissione ha ritenuto che la proposta di legge n. 4246, nel suo testo originario, «palesi ( ...) profili di incostituzionalità con riguardo agli articoli 2, 3, 10, 11, 13, 24, 25, 26, 27, 31, 73 e 111 della Costituzione.»
È opportuno ricordare che la I Commissione ha ritenuto che l'attuazione della decisione quadro sul mandato di arresto non richieda necessariamente, come è invece avvenuto in Francia, di una specifica modifica costituzionale. Correttamente è stato evidenziato che una «mera deroga finalizzata al recepimento della decisione quadro, mai potrebbe incidere in termini restrittivi sui diritti fondamentali o inviolabili riconosciuti dalla nostra Costituzione (quali, ad esempio quelli previsti dagli articoli 13 e 24 della Costituzione), atteso che tali diritti sarebbero esclusi addirittura da ogni forma di revisione costituzionale di carattere restrittivo».
Il testo in esame si compone di quaranta articoli suddivisi in tre titoli, aventi ad oggetto rispettivamente le disposizioni
di principio, le norme di recepimento interno e le disposizioni finali e transitorie.
Le disposizioni di principio, di cui al titolo I, sono sancite dai primi quattro articoli del testo.
All'articolo 1, è stato precisato che la decisione quadro relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri dell'Unione europea è attuata, nell'ordinamento interno, nei limiti in cui essa non sia incompatibile con i principi supremi dell'ordinamento costituzionale in tema di diritti fondamentali.
Il comma 3 esplicita quanto sancito dal comma 1 prevedendo che, in condizioni di reciprocità, l'Italia darà esecuzione al mandato d'arresto europeo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla presente legge, sempre che il provvedimento cautelare in base al quale il mandato è stato emesso sia stato sottoscritto da un giudice indipendente, sia adeguatamente motivato, anche in relazione all'articolo 27, secondo comma, della Costituzione, che la persona sia ricercata unicamente al fine del suo rinvio a giudizio, ovvero che la sentenza da eseguire sia irrevocabile.
Il comma 2, riprendendo la definizione contenuta nell'articolo 1 della decisione quadro, descrive il mandato di arresto europeo, il quale, come si è già detto, consiste in una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro dell'Unione europea in vista dell'arresto e della consegna da parte di un altro Stato membro di una persona, al fine dell'esercizio di azioni giudiziarie o dell'esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale.
Prima di passare all'articolo 2, è opportuno fare una precisione di tecnica legislativa che può servire a meglio comprendere la struttura del testo in esame e la ragione per cui, a seguito dell'approvazione degli emendamenti, gli articoli della proposta di legge adottata come testo base sono quasi raddoppiati, essendo passati da venticinque a quaranta. La Commissione, al fine di evitare lacune nell'attuazione della decisione quadro, ha ritenuto di dover inserire nel testo una serie di disposizioni volte ad attuare norme di principio o di procedura previste dalla decisione quadro, che la proposta di legge n. 4246 invece presupponeva. Tuttavia, com'è noto, senza la previsione espressa, nessuna disposizione della decisione quadro potrebbe entrare a far parte del nostro ordinamento. L'articolo 2, ad esempio, si collega ai punti 10) e 12) dei consideranda della decisione quadro.
In particolare, sempre al fine di non far venir meno le garanzie costituzionali, si è stabilito che l'Italia darà esecuzione al mandato d'arresto europeo soltanto nei confronti degli Stati che rispettano i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tra questi sono menzionati espressamente gli articoli 5 (diritto alla libertà e alla sicurezza) e 6 (diritto ad un processo equo). L'Italia, pertanto, rifiuterà la consegna dell'imputato o del condannato in caso di grave e persistente violazione, da parte dello Stato richiedente, di tali principi. Non si deve dimenticare, infatti, che l'ampliamento del numero degli Stati che faranno parte dell'Unione europea può comportare la necessità di dare attuazione a provvedimenti che appaiono difficilmente compatibili con il nostro sistema giudiziario.
Sempre per evitare che l'attuazione della decisione quadro si traduca in una lesione dei principi costituzionali, è fatto divieto di dare esecuzione al mandato d'arresto europeo nei confronti degli Stati che non rispettino i princìpi e le disposizioni contenuti nella Costituzione, ivi compresi quelli relativi alla magistratura come ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, alla tutela della libertà personale, anche in relazione al diritto di difesa e al principio di eguaglianza, nonché quelli relativi alle fonti della legge penale, alla responsabilità penale, alla presunzione di non colpevolezza e alla qualità delle sanzioni penali.
L'articolo 3 è stato introdotto nel testo per recepire una condizione posta dalla I Commissione. Tale articolo si collega all'articolo 2, comma 3, della decisione quadro, secondo il quale «il Consiglio può
decidere in qualsiasi momento (...) di inserire altre categorie di reati nell'elenco di cui al paragrafo 2». Si consente, quindi, l'ampliamento del campo di applicazione del mandato d'arresto europeo anche dopo l'entrata in vigore della legge di recepimento, eventualmente estendendo i casi in cui non è richiesta la doppia incriminabilità.
Tale disposizione sta a significare che l'elenco dei reati o delle fattispecie per i quali può essere emesso il mandato di arresto europeo è aperto. Secondo la I Commissione, tale facoltà di integrazione, per di più aggravata dalla possibile estensione del campo di esclusione della doppia incriminabilità, confligge con l'articolo 25 della Costituzione e, in particolare, con il principio della riserva di legge, «in quanto l'estensione applicativa del mandato d'arresto europeo verrebbe a dipendere non da una legge ma da una decisione assunta dal Consiglio sia pure con il voto favorevole del rappresentante del Governo italiano». Verrebbe poi violato anche il principio di tassatività, stante che, non essendo consentita in materia la legiferazione «in bianco», la legge di recepimento è del tutto inidonea a dare copertura alle successive integrazioni. Infine, sempre secondo la I Commissione, sarebbe violato anche il principio di non retroattività, «atteso che, alla luce della disciplina in esame e della dichiarazione formulata dal Governo italiano sull'articolo 32, sarebbe applicabile la disciplina sul mandato d'arresto anche per i reati commessi dopo il 7 agosto 2002 ed inseriti nell'elenco di cui all'articolo 2, comma 2, successivamente all'entrata in vigore della decisione quadro e, ciò che più conta, successivamente all'entrata in vigore della relativa legge di recepimento (reati per i quali, prima dell'inserimento, era applicabile la disciplina di cui all'articolo 2 n. 3, ivi compresa la tutela della doppia incriminabilità).»
Per conciliare la citata procedura di estensione dell'ambito oggettivo del mandato di arresto con le esigenze prospettate dalla I Commissione, all'articolo 3 del testo è stata prevista una procedura che veda coinvolto il Parlamento. Si prevede, infatti, che i progetti di modifica dell'articolo 2, paragrafo 2, della decisione quadro siano trasmessi dal Presidente del Consiglio dei ministri alle Camere affinché queste possano adottare, a maggioranza assoluta dei propri componenti, ogni opportuno atto di indirizzo al Governo. In mancanza di pronuncia parlamentare in senso favorevole, il Governo non può procedere ad alcuna attività relativa all'approvazione dei citati progetti di modifica.
L'articolo 4 del testo si collega all'articolo 7 della decisione quadro, secondo il quale ciascuno Stato membro può designare un'autorità centrale o, quando il suo ordinamento giuridico lo prevede, delle autorità centrali per assistere le autorità giudiziarie competenti. L'articolo 4 individua nel ministro della giustizia tale autorità.
Il titolo II, avente ad oggetto le norme di recepimento interno, si compone di quattro capi relativi alla procedura passiva di consegna, alla procedura attiva di consegna, alle misure reali ed alle spese.
Il capo I si compone di ventidue articoli che disciplinano la procedura passiva di consegna.
L'articolo 5, in attuazione dell'articolo 6 della decisione quadro, individua nella corte di appello l'autorità giudiziaria competente ad eseguire il mandato d'arresto europeo.
L'articolo 6, riproducendo quanto previsto dall'articolo 8 della decisione quadro e dagli allegati alla medesima, individua il contenuto del mandato d'arresto europeo nella procedura passiva di consegna. Si tratta di una serie di informazioni, previste come condizioni di ricevibilità del mandato d'arresto europeo, che servono all'autorità giudiziaria italiana per verificare se sussistono tutti i presupposti necessari per dare esecuzione al mandato. A parte le informazioni relative alla natura, alla qualificazione giuridica del reato ed alle circostanze della commissione del reato, compresi il momento, il luogo e il grado di partecipazione del ricercato, merita di essere segnalato che, al fine di evitare abusi, devono risultare anche le fonti di prova ed ogni elemento necessario
al fine degli accertamenti che l'autorità giudiziaria italiana dovrà compiere per verificare se siano stati rispettati i principi di cui agli articoli 1 e 2, nonché se ricorra uno dei casi previsti dagli articoli 18 e 19.
Inoltre, si ribadisce che la consegna è consentita, se ne ricorrono i presupposti, soltanto sulla base di una richiesta alla quale sia allegata copia del provvedimento restrittivo della libertà personale o della sentenza di condanna a pena detentiva che ha dato luogo alla richiesta stessa.
Gli articoli 7 e 8, attuando l'articolo 2 della decisione quadro, circoscrivono il campo di applicazione del mandato di arresto europeo.
I commi 1, 3 e 4 dell'articolo 7 riproducono il contenuto del comma 1 dell'articolo 2 della decisione quadro, che sancisce il principio della doppia punibilità. Pertanto, l'Italia darà esecuzione al mandato d'arresto europeo solo nel caso in cui il fatto sia previsto come reato anche dalla legge nazionale, avuto riguardo alla identità degli elementi costituitivi, sia soggettivi che oggettivi. Il fatto dovrà essere punito dalla legge dello Stato membro di emissione con una pena o con una misura di sicurezza privative della libertà personale della durata massima non inferiore a dodici mesi. Ai fini del calcolo della pena o della misura di sicurezza non si tiene conto delle circostanze aggravanti. In caso di condanna, la pena o la misura di sicurezza dovranno avere una durata non inferiore a quattro mesi.
L'articolo 8 prevede i casi in cui si fa luogo alla consegna indipendentemente dalla doppia incriminazione, sempre che, escluse le eventuali aggravanti, il massimo della pena o della misura di sicurezza privative della libertà personale sia pari o superiori a tre anni. Si tratta di una serie di fatti che nella decisione quadro sono individuati sinteticamente al comma 2 dell'articolo 2. La trasposizione nell'ordinamento interno di tale norma rappresenta una di quelle questioni in cui la linea di confine tra il rispetto e la violazione dei principi costituzionali è estremamente labile. A tale proposito, la I Commissione ha rilevato che l'individuazione dei reati che danno luogo a consegna in assenza di doppia incriminabilità, ma sulla base di una generica enunciazione di tipologie, è in contrasto con la Costituzione, non essendo indicati gli elementi minimi comuni delle varie fattispecie e, quindi, lasciando la loro definizione agli ordinamenti dei singoli Stati membri. Tutto ciò è in evidente contrasto con i principi di legalità e tassatività (articolo 25 della Costituzione) e con lo stesso diritto di difesa (articolo 24 della Costituzione), essendo indubitabile l'impossibilità per l'imputato di confrontarsi con una imputazione precisa e con un atto non equivoco. Per di più, in taluni casi, la tipologia enunciata è talmente ampia da consentire qualsivoglia concretizzazione a seconda degli interessi e delle sensibilità di ogni Stato membro.
La Commissione giustizia si è trovata innanzi ad una scelta: non prevedere ipotesi di deroga al principio della doppia incriminazione o sopperire alla carenza di determinatezza descrivendo le fattispecie per la quali consentire tale deroga. Nel primo caso sarebbe stata risolta positivamente senza alcun dubbio la questione della corrispondenza del testo al dettato costituzionale, ma si sarebbero creati altri problemi, in quanto non sarebbe stata attuata una delle disposizioni più importanti della decisione quadro. Per evitare tale lacuna, è stata scelta la seconda ipotesi e si è proceduto a descrivere dettagliatamente i 32 casi in cui è possibile derogare al principio della doppia incriminazione. Per effettuare tale operazione si sono utilizzate formulazioni di fattispecie di reato previste dalla legislazione nazionale e descrizioni di fattispecie che hanno nella normativa comunitaria la loro fonte. L 'autorità giudiziaria dovrà verificare se il fatto per il quale uno Stato straniero richiede la consegna rientri tra ipotesi di reato previste dall'ordinamento internazionale (articolo 7) o tra le fattispecie descritte all'articolo 8. Se la verifica è negativa, la consegna dovrà essere rifiutata, se è invece positiva, dovrà accertarsi se sono rispettati anche i presupposti della consegna inerenti all'entità di pena prevista (articoli 7, comma 4, e 8, comma 1).
Una delle questioni più delicate è stata quella relativa alla individuazione dei casi di razzismo e xenofobia. E stato paventato il pericolo che la mera previsione di tali casi potesse comportare il rischio di far rientrare nell'ambito di applicazione del mandato di arresto europeo condotte che per il nostro ordinamento sono espressioni del diritto di manifestazione del pensiero (articolo 21 della Costituzione) o del diritto di concorrere a determinare la politica nazionale (articolo 49 della Costituzione) e che invece per un ordinamento straniero costituiscano reato. Facendo seguito alle dichiarazioni del Consiglio allegate alla decisione quadro, per escludere o almeno ridurre significatamene il rischio di dover consegnare ad un'autorità straniera un cittadino italiano che abbia esercitato un proprio diritto, è stata adottata la descrizione di razzismo e xenofobia contenuta nell'Azione comune del 15 luglio 1996 (96/443/JAI).
Inoltre, all'articolo 18, che esamineremo più avanti, al fine di eliminare completamente il rischio di dover eseguire un mandato di arresto avente ad oggetto ipotesi che nel nostro ordinamento sono scriminate da cause di giustificazione, sono state previste, tra le diverse ipotesi per le quali deve essere rifiutata la consegna, quelle relative a fatti che per la legge italiana costituiscono esercizio di un diritto, come quello di libertà di associazione, di stampa o di altri mezzi di comunicazione, o adempimento di un dovere.
La I Commissione ha affrontato anche il problema della scusabilità della ignoranza della legge penale in caso di deroga al principio della doppia incriminazione. Tale deroga significa che la consegna potrebbe conseguire «alla mera presunta commissione del fatto e a nulla rileverebbe qualsivoglia indagine in ordine alla consapevolezza del disvalore della propria azione da parte del soggetto destinatario del mandato d'arresto.» Sarebbe del tutto irrilevante la scusabilità della ignoranza con riguardo alla rilevanza penale del fatto commesso. Si verificherebbe una situazione del tutto analoga a quella esistente nel nostro ordinamento prima della sentenza n. 364 del 1988 della Corte Costituzionale, la quale, come è noto, ha sancito «la illegittimità costituzionale dell'articolo 5 del codice penale nella parte in cui non esclude dall'inescusabilità dell'ignoranza della legge penale l'ignoranza inevitabile»; e ciò per contrasto con gli articoli 27, commi primo e terzo, 2, 3, 25, comma secondo, e 73, comma terzo, della Costituzione. La Commissione ha posto rimedio a tale problema introducendo al comma 3 dell'articolo 8 una disposizione secondo la quale, se il fatto non è previsto come reato dalla legge italiana, non si dà luogo alla consegna se risulta che la persona ricercata non era a conoscenza, senza propria colpa, della norma penale dello Stato membro di emissione in base alla quale è stato emesso il mandato d'arresto europeo.
Prima di passare alle norme procedurali contenute negli articoli da 9 a 17, è opportuno soffermarsi sugli articoli 18 e 19 che prevedono rispettivamente i casi in cui la corte di appello deve rifiutare la consegna e le garanzie richieste allo Stato di emissione. Tali disposizioni, che si collegano a disposizioni della decisione quadro, rispondono all'esigenza di assicurare le garanzie che la Costituzione prevede in materia di libertà personale.
L'articolo 18 individua 19 casi in cui la corte di appello deve rifiutare la consegna.
Accanto alla ipotesi relativa a fatti che per la legge italiana costituiscono esercizio di un diritto, della quale si è già detto, si prevede quella del consenso dell'avente diritto. Anche in questo caso, la circostanza che il fatto sia lecito per il diritto interno, venendo meno Ì antigiuridicità, deve necessariamente portare alla esclusione della consegna.
Altra causa di esclusione ricorre quando la legislazione dello Stato membro di emissione non prevede i limiti massimi della carcerazione preventiva. Non è ammissibile, in base ai nostri principi costituzionali, che una persona possa essere privata della libertà sine die, in assenza di una sentenza di condanna.
Sono direttamente riconducibili ai consideranda nn. 12, 10 e 13 della decisione quadro le cause di esclusione relative ai casi in cui vi siano ragionevoli motivi per ritenere che il mandato d'arresto europeo è stato emesso al fine di perseguire una persona per ragioni discriminatorie (lettera a)), vi è ragione di ritenere che la sentenza irrevocabile, oggetto del mandato d'arresto europeo, non sia la conseguenza di un processo equo condotto nel rispetto dei diritti minimi dell'accusato previsti dall'articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (lettera g)), o sussiste un serio pericolo che la persona ricercata venga sottoposta alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti (lettera h)).
Sono attuazione di specifiche disposizioni contenute nell'articolato della decisione quadro (articoli 3, 4 e 20) le cause di esclusione della consegna relative ai seguenti casi: il soggetto sia minore (lettera i)), il reato contestato sia estinto per amnistia ai sensi della legge italiana (lettera l)), la persona ricercata sia stata giudicata con sentenza irrevocabile per gli stessi fatti (lettera m)), il reato o la pena siano prescritti e i fatti potevano essere giudicati in Italia (lettera n)), sia in corso un procedimento penale in Italia per lo stesso fatto (lettera o)), il reato per la legge italiana sia considerato commesso in tutto o in parte nel suo territorio (lettera p)), l'Italia si impegni ad eseguire la pena nei confronti della persona da consegnare che dimori nel territorio nazionale (lettera r)), la persona richiesta in consegna beneficia per la legge italiana di immunità o di specifici privilegi processuali che limitano l'esercizio o il proseguimento dell'azione penale (lettera u)).
Per quanto riguarda il caso in cui la richiesta riguardi un minore, la lettera i) prevede il rifiuto di consegna quando la persona oggetto del mandato d'arresto europeo era minore di anni 14 al momento della commissione del reato, ovvero se la persona oggetto del mandato d'arresto europeo era minore di anni 18 quando il reato per cui si procede è punito con una pena non inferiore nel massimo a 9 anni, o quando la restrizione della libertà personale risulta incompatibile con i processi educativi in atto, o quando l'ordinamento dello Stato membro di emissione non prevede differenze di trattamento carcerario tra il minore di anni 18 ed il soggetto maggiorenne o quando, effettuati i necessari accertamenti, il soggetto risulti comunque non imputabile o, infine, quando nell'ordinamento dello Stato membro di emissione non è previsto l'accertamento della effettiva capacità di intendere e di volere. La formulazione adottata dalla Commissione tiene conto di una condizione della I Commissione posta nel parere in considerazione che l'articolo 3, comma 3, della decisione quadro, prevedendo obbligatoriamente la non esecuzione del mandato d'arresto quando il soggetto destinatario non possa «ancora essere considerato, a causa dell'età, penalmente responsabile», impone l'arresto e la consegna del minore considerato responsabile penalmente sul solo dato anagrafico e non anche in ragione dell'esperito accertamento della sua reale capacità di intendere e di volere così come richiesto dall'articolo 98 del codice penale. Il che, come è evidenziato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 128 del 1987), si pone in contrasto, prima ancora che con l'articolo 31 comma secondo, della Costituzione, con l'articolo 27 comma primo e terzo della Costituzione, il quale, da un lato, nell'affermare che la responsabilità penale è personale esclude che essa possa sussistere in chi risulta incapace di intendere e di volere e, dall'altro, nel prevedere che la pena «tende alla rieducazione del condannato», impone che quest'ultimo sia in grado di intenderne il contenuto rieducativo e di volere la sua stessa risocializzazione.
Al fine di recepire il parere della I Commissione, sono state previste come ipotesi di rifiuto della consegna quelle relative ai reati politici (lettera f)) ed alla mancanza di motivazione del provvedimento cautelare in base al quale è stato emesso il mandato di arresto (lettera t)). La decisione quadro, in effetti, sembra
prevedere che debba darsi esecuzione al mandato d'arresto anche quando il reato oggetto della richiesta rientri nella casistica dei cosiddetti delitti politici. Tale disciplina, qualora non fosse mitigata da apposite deroghe da parte della legge di attuazione, si porrebbe in aperto contrasto con gli articoli 10 e 26 della Costituzione, i quali prevedono espressamente, sia per il cittadino sia per lo straniero, che l'estradizione, di cui la consegna è una forma semplificata, «non può in alcun caso essere ammessa per reati politici». Si ricorda che per superare tali problemi la Francia è dovuta ricorrere ad una modifica costituzionale. All'articolo 18, pertanto, si è previsto che non deve essere data esecuzione al mandato quando riguardi un reato politico. Per quanto riguarda la motivazione, nel parere della I Commissione si è evidenziato che qualora non fosse motivato il provvedimento che sta alla base della richiesta si avrebbe un insanabile contrasto con l'obbligo di motivazione sancito dagli articoli 13 e 111 della Costituzione e, per gli indubitabili effetti che derivano dall'assenza di motivazione sulla conoscenza dei fatti oggetto dell'accusa, con il diritto di difesa garantito dall'articolo 24 della Costituzione. Pertanto, la Commissione ha previsto che la mancanza di motivazione del provvedimento dell'autorità straniera impedisce la consegna del soggetto richiesto da parte dell'autorità italiana.
Si prevedono inoltre come cause di rifiuto della consegna le ipotesi in cui in Italia sia stata pronunciata per lo stesso fatto sentenza di non luogo a procedere (lettera q)), la persona richiesta in consegna sia una donna incinta o madre di prole di età inferiore a tre anni (salvo particolari esigenze cautelari) (lettera s)). Si ricorda che, nei confronti delle medesime persone, ai sensi del comma 4 dell'articolo 273 del codice di procedura penale, non può essere disposta la custodia cautelare in carcere, salvo che sussistano esigenze cautelari di eccezionale rilevanza.
Sempre collegata ai principi sanciti dal codice di procedura penale è la causa di rifiuto nel caso in cui la sentenza, per la cui esecuzione è stata domandata la consegna, contenga disposizioni contrarie ai principi fondamentali dell'ordinamento giuridico italiano (lettera s)). La lettera b) del comma 2 dell'articolo 705 prevede proprio che in tali casi la corte di appello non debba concedere l'estradizione.
L'articolo 19 individua le garanzie che deve fornire lo Stato membro di emissione affinché l'autorità italiana possa dare esecuzione al mandato. Si tratta di una serie di condizioni, previste dall'articolo 5 della decisione quadro, relative alle ipotesi in cui il mandato d'arresto europeo sia stato emesso ai fini dell'esecuzione di una pena comminata in absentia, il reato sia stato punibile con una pena o una misura di sicurezza privative della libertà personale a vita o la persona oggetto del mandato sia cittadino o residente dello Stato italiano.
Il procedimento di esecuzione del mandato di arresto europeo è descritto dagli articoli da 9 a 17 del testo in esame.
Gli articoli 9 e 11 prevedono due ipotesi diverse di inizio del procedimento: la prima si verifica quando il ministro della giustizia riceve il mandato d'arresto europeo dall'autorità competente di uno Stato membro; la seconda, invece, si riferisce al caso in cui, ove l'autorità competente dello Stato membro abbia effettuato segnalazione nel Sistema di informazione Schengen (SIS) nelle forme richieste, la polizia giudiziaria procede all'arresto della persona ricercata.
Ai sensi dell'articolo 9, il ministro della giustizia trasmette senza ritardo il mandato di arresto al presidente della corte di appello competente, che ne dà immediata notizia al procuratore generale .
Il presidente, compiuti gli adempimenti urgenti, riunisce la corte di appello che, sentito il procuratore generale, procede, con ordinanza motivata, a pena di nullità, all'applicazione della misura coercitiva. Nel testo si precisa espressamente che questa sarà applicata solamente se ritenuta necessaria, tenendo conto in particolare dell'esigenza di garantire che la persona della quale è richiesta la consegna non si sottragga alla stessa. Si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni del
titolo I del libro IV del codice di procedura penale, in materia di misure cautelari personali, fatta eccezione per gli articoli 273, commi 1 e l-bis, e 280. Non troverebbero applicazione le norme secondo le quali nessuno può essere sottoposto a misure cautelari se a suo carico non sussistono gravi indizi di colpevolezza e quelle che pongono delle condizioni di applicabilità delle misure coercitive in relazione alla gravità del reato. Nel testo si precisa ciò che il comma 2 dell'articolo 273 prevede in generale per le misure cautelari: nessuna misura può essere applicata se risulta che il fatto è stato compiuto in presenza di una causa di giustificazione o di non punibilità o se sussiste una causa di estinzione del reato ovvero una causa di estinzione della pena che si ritiene possa essere irrogata.
L'articolo 10, che è collegabile agli articoli 11 e 14 della decisione quadro, disciplina l'inizio del procedimento, prevedendo una serie di termini a garanzia della persona sottoposta alla misura cautelare, la quale, in mancanza del difensore di fiducia, è assistita da un difensore d'ufficio. Entro cinque giorni dall'esecuzione della misura cautelare, il presidente della corte di appello, o il magistrato delegato, procede a sentire la persona sottopostavi. La misura coercitiva perde efficacia se la decisione definitiva sulla richiesta di consegna non è pronunciata entro il termine di centoventi giorni dalla sua esecuzione. Il presidente della corte di appello, o il magistrato da lui delegato, fissa con decreto l'udienza in camera di consiglio per la decisione entro venti giorni dall'esecuzione della misura coercitiva.
L'articolo 14, in attuazione dell'articolo 13 della decisione quadro, prevede che la persona della quale è stata richiesta la consegna può esprimere il consenso irrevocabile alla consegna. In tal caso, la corte di appello provvede con ordinanza emessa senza ritardo e, comunque, non oltre dieci giorni, alla decisione sulla richiesta di esecuzione, dopo aver sentito il procuratore generale, il difensore e, se comparsa, la persona richiesta in consegna.
L'articolo 15, che si collega all'articolo 18 della decisione quadro, stabilisce che, quando il mandato d'arresto europeo è stato emesso nel corso di un procedimento penale, il presidente della corte di appello, su richiesta dell'autorità giudiziaria emittente, al fine di consentire le indagini urgenti dalla stessa ritenute necessarie, autorizza 1 'interrogatorio della persona richiesta in consegna, ovvero ne dispone il trasferimento temporaneo nello Stato membro di emissione. Sono comunque salvaguardati i diritti della persona richiesta.
In attuazione dell'articolo 15 della decisione quadro, l'articolo 16 consente alla corte di appello, qualora non ritenga sufficienti ai fini della decisione la documentazione e le informazioni trasmesse dallo Stato membro di emissione, di richiedere allo stesso, direttamente o per il tramite del ministro della giustizia, le informazioni integrative occorrenti.
L'articolo 17 ha per oggetto la decisione sulla richiesta di esecuzione del mandato di arresto.
Si stabilisce che la corte di appello decide con sentenza in camera di consiglio sull'esistenza delle condizioni per l'accoglimento della richiesta di consegna, sentiti il procuratore generale, il difensore, e, se compare, la persona richiesta in consegna, nonché, se presente, il rappresentante dello Stato richiedente. La decisione deve essere emessa entro il termine di sessanta giorni dall'esecuzione della misura cautelare di cui agli articoli 9 e 13. Ove, per cause di forza maggiore, sia ravvisata l'impossibilità di rispettare tali termini, il presidente della corte di appello informa dei motivi il ministro della giustizia, che ne dà comunicazione allo Stato richiedente, anche tramite 1'Eurojust. In questo caso i termini possono essere prorogati di trenta giorni. In assenza di cause ostative, la corte di appello pronuncia sentenza con cui dispone la consegna della persona ricercata se sussistono gravi indizi di colpevolezza ovvero se esiste una sentenza irrevocabile di condanna. Tale precisazione è volta a recepire una condizione prevista nel parere della I Commissione.
Quando la decisione è contraria alla consegna, la corte di appello con la sentenza revoca immediatamente le misure cautelari applicate. L'articolo 21 stabilisce che se non interviene la decisione nei termini di cui agli articoli 14 e 17 la persona ricercata è posta immediatamente in libertà.
Gli articoli da 11 a 13 regolano l'ipotesi in cui, avendo l'autorità dello Stato membro effettuato segnalazione nel Sistema di informazione Schengen (SIS), la polizia giudiziaria procede all'arresto della persona ricercata. In tal caso, questa è posta immediatamente e, comunque, non oltre ventiquattro ore, a disposizione del presidente della corte di appello competente, dandone immediata informazione al ministro della giustizia, che comunica immediatamente allo Stato membro richiedente l'avvenuto arresto al fine della trasmissione del mandato d'arresto. Ai sensi dell'articolo 12, sono previsti degli adempimenti conseguenti all'arresto ad iniziativa della polizia giudiziaria, che consistono in una serie di informazioni alla persona arrestata sui propri diritti.
L'articolo 13 ha per oggetto la convalida dell'arresto che, secondo l'articolo 13 della Costituzione, deve essere effettuata dall'autorità giudiziaria entro quarantotto ore dalla ricezione del verbale di arresto, sentita la persona arrestata con la presenza di un difensore di ufficio nominato in mancanza di difensore di fiducia.
Se risulta evidente che l'arresto è stato eseguito per errore di persona o fuori dai casi previsti dalla legge è disposto con decreto motivato che il fermato sia posto immediatamente in libertà. Fuori da tale caso, si procede alla convalida dell'arresto provvedendo con ordinanza motivata. Il provvedimento perde efficacia se nel termine di dieci giorni non perviene il mandato d'arresto europeo o la segnalazione della persona nel SIS effettuata dall'autorità competente.
L'articolo 20, secondo quanto previsto dall'articolo 16 della decisione quadro, stabilisce i criteri per risolvere il concorso di richieste di consegna.
L'articolo 22 prevede che contro i provvedimenti che decidono sulla consegna possa essere proposto ricorso per Cassazione, anche per il merito, entro dieci giorni dalla legale conoscenza della decisione. La Commissione ha ritenuto di prevedere per il mandato di arresto la stessa disciplina prevista per l'impugnazione delle sentenze in materia di estradizione (articolo 705 del codice di procedura penale).
Gli articoli 23, 24 e 25 hanno per oggetto rispettivamente la disciplina della consegna della persona richiesta, il rinvio della consegna ed il divieto di consegna o di estradizione successiva. Si tratta di disposizioni che attuano direttamente gli articoli 23, 24 e 28 della decisione quadro.
L'articolo 26 sancisce il principio di specialità, che rappresenta uno dei cardini della disciplina dell'estradizione. Tale articolo si collega direttamente all'articolo 28 della decisione quadro. L'articolo 27 disciplina le richieste di transito sul territorio dello Stato di una persona che deve essere consegnata. La disposizione ricalca l'articolo 25 della decisione quadro.
Il capo II del titolo II, che ha per oggetto la procedura attiva di consegna, si compone di cinque articoli. Questi disciplinano le ipotesi in cui sia lo Stato italiano a richiedere la consegna di un soggetto ad uno Stato straniero.
L'articolo 28 individua come organi competenti ad emettere il mandato di arresto europeo il giudice che ha applicato la misura cautelare della custodia in carcere o degli arresti domiciliari, il pubblico ministero presso il giudice indicato all'articolo 665 del codice di procedura penale che ha emesso l'ordine di esecuzione della pena detentiva di cui all'articolo 656 del medesimo codice, sempre che si tratti di pena di durata non inferiore a un anno e che non operi la sospensione dell'esecuzione, o il pubblico ministero individuato ai sensi dell'articolo 658 del codice di procedura penale, per quanto attiene alla esecuzione di misure di sicurezza personali detentive.
Ai sensi dell'articolo 29, l'autorità giudiziaria emette il mandato d'arresto europeo
quando risulta che 1 'imputato o il condannato è residente, domiciliato o dimorante nel territorio di uno Stato membro dell'Unione europea.
L'articolo 30 ha per oggetto il contenuto del mandato di arresto europeo nella procedura attiva di consegna. Naturalmente si prevedono indicazioni meno dettagliate rispetto a quelle stabilite in caso di procedura passiva di consegna. Nel caso in esame, infatti, non sussistono le medesime esigenze di verifica delle garanzie costituzionali da parte di uno Stato straniero.
L'articolo 31 prevede la perdita di efficacia del mandato di arresto europeo quando il provvedimento restrittivo sulla base del quale è stato emesso è stato revocato o annullato ovvero è divenuto inefficace.
L'articolo 32 prevede l'applicazione del principio di specialità anche per la procedura attiva, mentre l'articolo 33 stabilisce la commutabilità della custodia cautelare all'estero.
Il capo III del titolo II ha per oggetto la disciplina delle misure reali relative all'esecuzione del mandato di arresto europeo.
In particolare, l'articolo 34 disciplina la richiesta in caso di sequestro o di confisca di beni, l'articolo 35 ha per oggetto il sequestro e la consegna dei beni e l'articolo 36 prevede i criteri da applicare in caso di concorso di sequestri dell'autorità straniera e dell'autorità italiana.
Il capo IV, composto dall'articolo 37, ha per oggetto le spese. Esso stabilisce che sono a carico dello Stato italiano le spese sostenute nel territorio nazionale per l'esecuzione di un mandato d'arresto europeo. Tutte le altre spese sono a carico dello Stato membro la cui autorità giudiziaria ha emesso il mandato d'arresto o richiesto la misura reale. Si precisa, come è stato chiesto dalla Commissione bilancio, che l'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
Il titolo III prevede le disposizioni finali e transitorie del provvedimento in esame. All'articolo 38 si prevede che il provvedimento in esame non pregiudica gli obblighi internazionali dello Stato italiano qualora la persona ricercata sia stata estradata da uno Stato terzo e sia tutelata dalle norme relative al principio di specialità contenute nell'accordo in base al quale ha avuto luogo l'estradizione.
L'articolo 39 prevede una clausola di chiusura, secondo la quale, per quanto non previsto dal provvedimento in esame, si applicano le disposizioni del codice di procedura penale e delle leggi complementari, in quanto compatibili.
L'articolo 40, infine, detta la disciplina transitoria del provvedimento.
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