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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito della discussione del disegno di legge, già approvato dal Senato: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 21 gennaio 2004, n. 10, recante interventi urgenti per fronteggiare emergenze sanitarie e per finanziare la ricerca nei settori della genetica molecolare e dell'alta innovazione.
Ricordo che nella seduta di ieri si è conclusa la discussione sulle linee generali.
PRESIDENTE. Ricordo che sono state presentate, a norma dell'articolo 96-bis, comma 3, del regolamento, le questioni pregiudiziali Leoni ed altri n. 1 e Burtone ed altri n. 2 (vedi l'allegato A - A.C. 4761 sezione 1).
A norma dei commi 3 e 4 dell'articolo 40 e del comma 3 dell'articolo 96-bis del regolamento, sulle questioni pregiudiziali avrà luogo un'unica discussione, nella quale potrà intervenire, oltre a uno dei proponenti per l'illustrazione, un deputato per ciascuno degli altri gruppi.
L'onorevole Battaglia ha facoltà di illustrare la questione pregiudiziale Leoni ed altri n. 1, di cui è cofirmatario.
AUGUSTO BATTAGLIA. Signor Presidente, sono molte le ragioni per contestare la legittimità costituzionale del decreto-legge in esame, a partire dalle notizie provenienti dalla Commissione bilancio, sulla base delle quali sembra siano sorte serie contestazioni in merito all'effettiva copertura finanziaria del provvedimento. Non conosco l'esito finale della discussione in Commissione bilancio; tuttavia, mi risulta siano sono state sollevate serie perplessità da parte del Comitato dei nove.
Al di là della copertura, il primo argomento a sostegno dell'illegittimità costituzionale del provvedimento in esame riguarda il requisito dell'urgenza.
Il decreto, nel titolo, parla di interventi urgenti per fronteggiare emergenze sanitarie, ma scorrendo il suo testo di interventi urgenti per le emergenze sanitarie non se ne vedono. Si tratta di una serie di destinazioni di quote - peraltro molto ridotte - di un finanziamento costituito dalle esigue risorse salvate dalla falce della legge finanziaria, che ha fortemente ridimensionato gli investimenti in campo sanitario per una serie di interventi di dubbia efficacia.
Il decreto prende in considerazione norme che riteniamo abbiano natura ordinamentale; in particolare, mi riferisco al comma 1 dell'articolo 1, dove si propone di insediare presso il Ministero della salute un centro per la ricerca nel campo delle malattie infettive, anche legate ai rischi derivanti dal bioterrorismo. Riteniamo che tale intervento richiedesse un maggiore approfondimento, se non altro perché non si capisce per quale ragione questo centro debba essere insediato presso il Ministero della salute, che non ci risulta abbia funzioni operative. Per quanto riguarda la ricerca, particolari competenze sono riconosciute all'Istituto superiore di sanità: per quale motivo, allora, non si vuole insediare il centro in questione presso tale Istituto?
Noi riteniamo che il riferimento al Ministero della salute sia ambiguo e nasconda la volontà di trasformare l'Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico Spallanzani di Roma in una struttura paramilitare nell'ambito di un programma di ricerca e di cura che sfugga al controllo delle regioni.
In vari passaggi del decreto segnaliamo che le regioni sono ignorate in una materia, quella della sanità, sottoposta a legislazione concorrente, in cui il Governo non può assumere decisioni autonome e deve passare attraverso il vaglio della
Conferenza Stato-regioni, soprattutto quando si toccano aspetti organizzativi e materie che la riforma del Titolo V della Costituzione assegna con molta chiarezza alle regioni.
Al di là di questi aspetti formali, credo che una particolare attenzione dovrebbe essere prestata anche ai contenuti del decreto, che per diversi aspetti sono molto negativi. Ne voglio citare uno per tutti: la questione dei medici specializzandi. Ormai non si contano gli ordini del giorno, le risoluzioni, le mozioni, le interrogazioni, in Commissione ed in Assemblea, con le quali esponenti sia della maggioranza sia delle opposizioni hanno sollecitato il Governo, a più riprese ed in più modi, a fornire una risposta definitiva a 25 mila lavoratori della sanità, medici specializzandi che operano quotidianamente nei nostri ospedali e nei nostri servizi sanitari, dal cui lavoro dipende la funzionalità del servizio. Senza i medici specializzandi molti reparti ospedalieri, molti servizi e molte strutture sarebbero costretti a chiudere.
Ebbene, fino ad oggi noi non siamo riusciti a rispondere in modo adeguato non soltanto alle richieste di questi lavoratori ma anche alle direttive europee, in quanto non si è data piena attuazione alla normativa sui medici specializzandi, che richiedeva a regime il riconoscimento di un rapporto di dipendenza dal Servizio sanitario nazionale. In una fase iniziale, si è fornita una risposta con la borsa di studio, ma questa doveva essere l'inizio di un processo che avrebbe dovuto portare ad una condizione giuridica che consentisse a tali lavoratori, che prestano il loro lavoro quotidiano per diverse ore della giornata nel Servizio sanitario nazionale, di godere non soltanto di una retribuzione adeguata ma anche di quei diritti fondamentali che non possono essere negati ai lavoratori. Penso a tante lavoratrici e a tanti medici specializzandi i quali, per esempio, non possono godere dei benefici contrattuali quando incorrono in una malattia; penso alle gravidanze rispetto alle quali, ad esempio, non viene riconosciuto il diritto alla maternità. In altre parole, sono tanti i diritti che noi neghiamo a questi lavoratori.
In quest'aula ci siamo espressi tante volte con chiarezza e all'unanimità. Voglio ricordare che recentemente, in sede di esame di una risoluzione, ci siamo distinti dalla maggioranza perché abbiamo ravvisato delle ambiguità nella formulazione che proponeva la maggioranza. Voi ci avete detto che quella formulazione non era ambigua e che nella successiva legge finanziaria il problema avrebbe avuto una risposta concreta. Ebbene, la legge finanziaria è passata e le aspettative dei medici specializzandi sono state tradite dal Governo. Poi ci si è detto che nella legge finanziaria vi era una posta di risorse per il Ministero della salute che avrebbe consentito di affrontare il problema. Ebbene, come lo avete affrontato con questo decreto-legge? Aggravando la situazione, già di per sé non positiva, cioè inventando una sorta di co.co.co della sanità, di lavoratori precari ai quali non si riconosce più la borsa di studio ma un lavoro non subordinato, una forma ed un rapporto giuridico che impedirà loro di vedersi riconosciuti i diritti per i quali lottano da tanti anni e, nello stesso tempo, che determinerà addirittura una riduzione della retribuzione. Infatti, con la nuova figura giuridica che avete creato, questi lavoratori saranno costretti a pagare i contributi ENPAM e ad iscriversi ad una particolare gestione separata dell'INPS, alla quale verseranno risorse che, nel momento in cui, finita la specializzazione, i lavoratori in questione avranno un rapporto regolare con il Servizio sanitario nazionale, non potranno essere utilizzate per ricostruire il loro percorso contributivo e quindi non potranno essere recuperate ai fini del loro trattamento pensionistico. Si tratta pertanto di una vera e propria beffa, che non solo non dà una risposta chiara e definitiva al problema, ma addirittura aggrava la situazione di precarietà di questi lavoratori.
Voglio richiamare l'attenzione di tanti colleghi della maggioranza che nel corso di
questi mesi e di questi anni si sono impegnati ad occuparsi di questo problema ed hanno votato risoluzioni e ordini del giorno volti ad impegnare il Governo a dare una soluzione definitiva alla questione dei 25 mila medici specializzandi che operano nel Servizio sanitario nazionale. Chiedo loro di essere coerenti con quanto hanno detto fino ad ora; coerenza significa impegnarsi a votare a favore degli emendamenti che noi presenteremo e operare nell'ambito dei loro gruppi parlamentari affinché la posizione negativa assunta dal Governo e dalla maggioranza possa essere modificata e si possa dare una risposta concreta a questi lavoratori della sanità.
In conclusione, signor Presidente, è importante prestare attenzione a questo settore del mondo della sanità anche per superare una situazione di disagio molto diffusa tra tutti gli operatori della sanità e tra tutte le organizzazioni dei medici, che vedono da parte del Governo una crescente disattenzione rispetto ai problemi della sanità.
Mi auguro che in questi giorni vi possa essere una inversione di tendenza e che si possa cominciare a dare risposte concrete, a partire dai medici specializzandi (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-L'Ulivo e della Margherita, DL-L'Ulivo).
PRESIDENTE. L'onorevole Bressa ha facoltà di illustrare la questione pregiudiziale Burtone n. 2, di cui è cofirmatario.
GIANCLAUDIO BRESSA. Signor Presidente, c'è un breve saggio, molto bello, molto efficace, di Piero Calamandrei, intitolato, non a caso, «L'ostruzionismo di maggioranza», che contiene la seguente frase: «la Corte costituzionale è come un ufficio di dogana istituito sulla frontiera tra la legge ordinaria e la norma costituzionale, chiamato ad impedire il contrabbando legislativo ai danni della Costituzione». Perché ho voluto citare questa frase di Piero Calamandrei? Perché oggi il Parlamento sta per realizzare un vero e proprio atto di contrabbando legislativo.
Siete infatti riusciti ad approvare al Senato il testo di un decreto-legge che presenta due macroscopici vizi di costituzionalità. Rispetto al testo del decreto-legge presentato in origine dal Governo, per effetto degli emendamenti approvati dall'Assemblea del Senato con il parere favorevole del Governo, è stato predisposto un testo che si discosta notevolmente da quello iniziale. A parte la considerazione politica sull'atteggiamento «furbetto» del Governo, che finge di non voler affrontare alcune questioni discutibili sul piano della legittimità, finendo poi con il cedere - per carità con fermezza, con molta fermezza - di fronte alle richieste dell'Assemblea - mi sia concesso un inciso: questa regola del cedere, ma con fermezza, è diventata la vostra maschera abituale nel tentativo disperato di salvare la faccia, ma con esiti che sono ancora più ridicoli delle premesse -, ancora una volta calpestate scientemente le indicazioni del Capo dello Stato, che rispettate a parole, ma che invece bistrattate di continuo con i vostri atti legislativi e di Governo. Provare per credere!
Il 29 marzo 2002 il Presidente Ciampi ha inviato il messaggio alle Camere in relazione al decreto-legge n. 4 del 2002 sullo stato di crisi del settore zootecnico per la pesca e per l'agricoltura. In questo messaggio testualmente si legge: il testo a me presentato si presta a diversi rilievi. Nel corso dell'esame parlamentare nel decreto-legge in questione sono state aggiunte numerose norme nuove. In ordine a tali norme, si deve rilevare un'attinenza soltanto indiretta alle disposizioni dell'atto originario, così che viene sottoposta per la promulgazione una legge che converte un decreto-legge notevolmente e ampiamente diverso da quello da me a suo tempo emanato. Questo modo di procedere configura uno stravolgimento dell'istituto del decreto-legge non conforme al principio consacrato nell'articolo 77 della Costituzione e alle norme dettate in proposito dalla legge n. 400 del 1988, che ha valore ordinamentale in quanto è preposta all'ordinato impiego della decretazione d'urgenza e deve quindi essere rigorosamente
osservata. Tutto ciò mette in evidenza la necessità che il Governo non soltanto segua criteri rigorosi nella predisposizione dei decreti-legge, ma vigili successivamente nella fase dell'esame parlamentare, allo scopo di evitare che il testo originario venga trasformato fino a diventare non più rispondente ai presupposti costituzionali ordinamentali soprarichiamati.
Il Presidente Ciampi ha già richiamato il Governo e la sua maggioranza ad un comportamento più serio. E voi come rispondete? Ripetete gli errori che sono all'origine di quel messaggio! Infatti, cari colleghi della maggioranza, ci volete spiegare, rispetto ad un decreto-legge che vuole istituire un centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie con analisi e gestione dei rischi e che intende finanziare la ricerca nei settori della genetica molecolare e dell'alta innovazione, cosa c'entrano gli articoli dal 3-bis al 3-octies, che trattano di tutt'altre materie, dalla privatizzazione delle farmacie comunali al contratto di formazione specialistica medica? Ma, quanto a questo modo di operare costituzionalmente illegittimo, ci avete abituato a non farci illusioni: se non fate qualcosa contro le regole costituzionali non vi sentite realizzati! Eppure, anche in questo campo così specialistico, dovrebbe sopravvenire il limite del senso del ridicolo, limite che questa volta avete polverizzato con l'introduzione dell'articolo 3-bis relativo alla privatizzazione delle farmacie comunali.
Si tratta di un articolo che è stato pensato, scritto, presentato ed approvato, con il parere favorevole del Governo, con l'obiettivo palese di sospendere l'efficacia di una sentenza della Corte costituzionale.
Come voi tutti sapete, si arriva al giudizio della Corte costituzionale in via incidentale, vale a dire partendo con un'eccezione sollevata nel corso di un giudizio e che viene considerata dal giudice non manifestamente infondata. Quando si giunge alla sentenza della Corte costituzionale, vi è la certezza che tale sentenza produce i propri effetti nel giudizio dal quale si è partiti, perché riguarda proprio la norma che si applica nel caso specifico.
Questa è, o meglio dovrebbe essere la regola, perché quando una sentenza non è condivisa dalla maggioranza e dal Governo, che cosa si fa? Si annulla tale sentenza con una legge, è del tutto evidente, in una sorta di far west costituzionale al quale voi avete abituato questo paese! Diciamo la verità: che tra il genus degli atti in fraudem legis ci potesse essere la species legislativa nessuno se lo sarebbe sognato! «Ma che romanzo è la storia»: questo diceva, in anni non sospetti, il professor Carnelutti, e mai avrebbe immaginato di vedere un romanzo dell'orrore quale quello che ci state per propinare questo pomeriggio.
Leggiamo insieme la norma in questione, il famoso articolo 3-bis del decreto-legge al nostro esame: «In relazione alla privatizzazione delle farmacie comunali sono fatti salvi gli effetti delle procedure contrattuali concluse con l'aggiudicazione alla data di pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 275 del 24 luglio 2003».
Ad un lettore superficiale, che magari si fida della serietà del legislatore, non passerebbe mai per la mente che la sentenza n. 275 del 24 luglio 2003, qui richiamata, ha per oggetto proprio la dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma che ha consentito la chiusura di un contratto di aggiudicazione relativo alla privatizzazione di alcune farmacie comunali.
Mi spiego meglio, per essere sicuro che capiate la portata della gravità di ciò che state per fare. La legge italiana, al fine di evitare eventuali conflitti di interessi - argomento sicuramente dolente per voi, ma non per questo meno vero -, prevede un principio generale: chi è titolare o gestore di farmacia, in forma singola o associata, è incompatibile con qualsiasi altra attività nel settore della produzione, distribuzione, intermediazione e informazione scientifica del farmaco. Questo principio generale vale per tutti, ad esclusione
delle farmacie comunali: così recitava l'articolo 8, primo comma, lettera a), della legge n. 362 del 1991.
Per effetto di questa norma, un comune italiano indisse una gara per privatizzare le proprie farmacie, e tale gara venne vinta da una società privata, operante nel settore della distribuzione del farmaco. Contro questa aggiudicazione venne esperito ricorso al TAR, eccependo l'illegittimità costituzionale del citato articolo 8 della legge n. 362 del 1991. Il TAR considerò tale eccezione non manifestamente infondata, e la Corte costituzionale, nel luglio 2003, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 8, primo comma, lettera a) della legge n. 362 del 1991, nella parte in cui - leggo dalla sentenza - «non prevede che la partecipazione a società di gestione di farmacie comunali è incompatibile con qualsiasi altra attività nel settore della produzione, distribuzione, intermediazione e informazione scientifica del farmaco, perché non è atta ad evitare eventuali conflitti di interesse che possano ripercuotersi negativamente sullo svolgimento del servizio farmaceutico, e quindi sul diritto alla salute».
Siamo al marzo del 2004, ed il Parlamento approva una legge che annulla l'efficacia di una sentenza della Corte costituzionale per tutelare le posizioni e le ragioni di chi ha perduto di fronte alla Corte costituzionale. Si tratta di un vero capolavoro, che mette in discussione l'intero decreto-legge, perché, colleghi della maggioranza, state tranquilli: se non abolite questo famigerato articolo, il provvedimento al nostro esame è destinato a decadere immediatamente. Ciò perché, in questo caso, l'esercizio del potere ex articulo 74 della Costituzione (rinvio e riesame da parte del Presidente della Repubblica) riguarda motivi di legittimità; per cui, secondo la dottrina prevalente, di cui cito il testo più sintetico di Giustino D'Orazio - ma le stesse cose le hanno scritte Mortati, Crisafulli, Sandulli e Pierandrei e soprattutto, ed è ciò che conta di più, c'è la sentenza n. 73 del 1973 -, il Presidente della Repubblica dispone di un potere che può esercitare immediatamente.
Leggo un brano tratto dal testo di Giustino d'Orazio: «Deve quindi dedursi che, se il Governo o il legislatore non accetta le decisioni della Corte, ma assume o aderisce ad iniziative di leggi ordinarie tendenti ad eludere gli effetti che la Costituzione connette a tali decisioni, ponga in essere esattamente quel pericolo di attentato alla Costituzione che, soprattutto in sede di promulgazione, al Presidente è dato sventare. Questo significa che il Presidente della Repubblica può, alla fine delle procedure previste dall'articolo 74, non promulgare la legge, esercitando il potere-dovere di far valere limiti sostanziali della funzione legislativa...
PRESIDENTE. Onorevole Bressa...
GIANCLAUDIO BRESSA. ... che abbiano già trovato nella pronuncia definitiva della Corte costituzionale, ex articolo 137, ultimo comma, della Costituzione, un riconoscimento della loro inderogabilità da parte del legislatore ordinario».
Prima di avventurarvi in questa terra di nessuno, che calpesta la Costituzione e che mette in condizione il Presidente della Repubblica di non promulgare una legge, riflettete seriamente, se siete in grado di farlo; mi auguro di sì, ma, conoscendovi, nutro poche speranze (Applausi dei deputati dei gruppi della Margherita, DL-L'Ulivo, dei Democratici di sinistra-L'Ulivo e Misto-Comunisti italiani)!
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