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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge: Conversione
in legge del decreto-legge 29 dicembre 2003, n. 356, recante abrogazione del comma 78 dell'articolo 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Legge finanziaria 2004).
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
Avverto che il presidente del gruppo parlamentare dei Democratici di sinistra-L'Ulivo ne ha chiesto l'ampliamento senza limitazione nelle iscrizioni a parlare, ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del regolamento.
Avverto altresì che l'XI Commissione (Lavoro) si intende autorizzata a riferire oralmente.
Il relatore, onorevole Emerenzio Barbieri, ha facoltà di svolgere la relazione.
EMERENZIO BARBIERI, Relatore. Signor Presidente, onorevoli colleghi, il decreto-legge in esame dispone l'abrogazione dell'articolo 3, comma 78, della legge finanziaria 2004, relativo all'inquadramento nella IX qualifica funzionale, con posizione economica C3, del personale del Ministero dell'economia e delle finanze appartenente alla ex carriera direttiva con posizione economica C2, già in servizio al 31 dicembre 1990 nella ex VIII qualifica funzionale.
Nella premessa del provvedimento, si sottolinea che l'abrogazione del comma 78 dell'articolo 3 della legge finanziaria 2004 si rende necessaria «al fine di ripristinare le ordinarie procedure di progressione in carriera previste, per tutto il pubblico impiego, dalla normativa vigente e dalla disciplina contrattuale».
La relazione illustrativa mette infatti in evidenza come il citato comma 78, oltre ad essere un'interferenza in una materia demandata alla fonte contrattuale, costituisca una previsione dirompente, che produrrebbe inevitabili effetti di trascinamento su tutte le altre amministrazioni, con imprevedibili riflessi anche sulla spesa pubblica, e si traduca in una promozione generalizzata del personale interessato, non coerente con la disciplina relativa alle procedure di progressione in carriera per i dipendenti pubblici.
Il secondo periodo dell'articolo 1 rimanda alla contrattazione collettiva la definizione della posizione del personale appartenente al comparto ministeri, appartenenti alle ex carriere direttive, già in servizio al 31 dicembre 1990 nella ex VIII qualifica funzionale. Nella versione originaria del decreto-legge questa disposizione aveva carattere meramente ricognitivo dell'assetto delle fonti già previsto dalla normativa vigente. L'articolo 2, comma 3, del testo unico sul pubblico impiego, (decreto legislativo n. 165 del 2001) rimette infatti alla contrattazione collettiva i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche. Tuttavia, a seguito dell'approvazione in Commissione di un emendamento del relatore, si è specificato che la contrattazione collettiva potrà utilizzare le risorse economiche che con il comma 78 dell'articolo 3 della legge finanziaria per il 2004 erano state destinate allo scopo di reinquadrare il personale da un livello all'altro.
Il comma 78 dell'articolo 3 della legge finanziaria per il 2004 prevedeva, infatti, l'inquadramento nella IX qualifica funzionale - istituita dal decreto-legge n. 9 del 28 gennaio 1986, convertito dalla legge n. 78 del 24 marzo 1986 -, con posizione economica C3, del personale del Ministero dell'economia e delle finanze appartenente alla ex carriera direttiva, posizione economica C2, già in servizio al 31 dicembre 1990 nella ex VIII qualifica funzionale, ai sensi di quanto disposto dall'articolo 7 del decreto-legge n. 344 del 1990, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 21 del 1991 (per intenderci, corresponsione ai pubblici dipendenti di acconti sui miglioramenti economici relativi al periodo contrattuale 1988-1990, nonché disposizioni urgenti in materia di pubblico impiego).
Voglio ricordare che l'articolo 7 della legge n. 21 del 1991, con una misura di carattere eccezionale, laddove introduce un trattamento in deroga a favore di una
particolare categoria di impiegati statali, ha stabilito che il personale appartenente al comparto ministeri - assunto in esito a concorsi banditi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge n. 312 del 1980 per le qualifiche dell'ex carriera direttiva di consigliere o equiparate e superiori, nonché il personale che lo precede in ruolo -, fosse inquadrato nella IX qualifica funzionale, in conformità a quanto previsto dall'articolo 1 della legge n. 254 del 1988 con effetto dal 31 dicembre 1990.
Sull'applicazione di tale norma si è aperto un vasto contenzioso, soprattutto in relazione al requisito relativo al superamento dei concorsi banditi per l'ex carriera direttiva di consigliere o per carriere equiparate. La stessa Corte costituzionale, con l'ordinanza n. 285 del 1995, è stata chiamata a giudicare della legittimità costituzionale del citato articolo 7 nella parte in cui non prevede l'inquadramento nella IX qualifica funzionale del personale proveniente dal comparto enti locali e inquadrato nell'amministrazione dello Stato, comparto ministeri, ai sensi dell'articolo 46 della legge n. 186 del 27 aprile 1982, pur essendo tale personale stato assunto nelle amministrazioni di provenienza in esito a concorsi banditi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge n. 312 dell'11 luglio 1980 per le qualifiche dell'ex carriera direttiva.
La Corte ha chiarito che il beneficio dell'inquadramento automatico nella IX qualifica funzionale riguarda soltanto il personale ministeriale assunto in esito a concorsi banditi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge 11 luglio 1980, n. 312, per le qualifiche della ex carriera direttiva di consigliere, e che a tale categoria non sono equiparabili coloro che in tale comparto sono transitati non attraverso un concorso bandito dall'amministrazione dello Stato, bensì provenendo da una carriera direttiva intrapresa presso un ente locale in esito al superamento di un concorso bandito dall'ente medesimo, carriera comportante funzioni e qualifiche non assimilabili a quelle di una carriera direttiva statale.
Con la successiva sentenza n. 4 del 1994, la stessa Corte ha ribadito che, in materia di articolazione delle carriere e passaggi di qualifica dei dipendenti pubblici, deve essere riconosciuta al legislatore un'ampia discrezionalità, sindacabile solo con riferimento ai profili di arbitrarietà o di manifesta irragionevolezza, in grado di ledere il principio di buon andamento della pubblica amministrazione o di determinare discriminazioni tra i soggetti interessati. Fu così dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 7 e 8, primo comma, del decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344, convertito dalla legge 23 gennaio 1991, n. 21, laddove aveva escluso il personale non docente universitario dall'inquadramento nella IX qualifica funzionale. Per quanto ancora oggi interessa, una delle motivazioni di tale sentenza richiama il fatto che il diverso assetto normativo delle categorie dei pubblici dipendenti è stato sancito dal decreto del Presidente della Repubblica 5 marzo 1986, n. 68, attuativo della legge-quadro sul pubblico impiego 25 marzo 1983, n. 93, che ha distinto in separati comparti di contrattazione collettiva il personale dei ministeri, quello delle aziende e amministrazioni statali autonome e quello delle università. Tali comparti hanno successivamente posto in essere distinti accordi sindacali.
In base al citato comma 78 della legge finanziaria per il 2004, l'inquadramento nella IX qualifica funzionale decorreva ai fini giuridici dal 31 dicembre 1990 e ai fini economici dalla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 154 del 1998, che è il regolamento recante norme sull'articolazione organizzativa e le dotazioni organiche dei dipartimenti del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, a norma dell'articolo 7, comma 3, della legge 3 aprile 1997, n. 94, senza peraltro il riconoscimento degli interessi e della rivalutazione monetaria sugli emolumenti arretrati maturati prima del 1o gennaio 2004. In conseguenza del nuovo inquadramento, si doveva procedere alla rideterminazione delle vacanze di organico nella
posizione economica C3, sottraendo i posti attribuiti al personale reinquadrato. Infine, era prevista l'estinzione di diritto con compensazione delle spese giudiziarie delle controversie pendenti avviate dal personale interessato al nuovo inquadramento funzionale.
La disposizione del citato comma 78 dell'articolo 3 della legge finanziaria 2004 era stata adottata nelle more dell'attuazione della vicedirigenza, prevista dall'articolo 17-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001, ed al fine di tenere conto dei nuovi compiti gravanti sul personale del Ministero dell'economia in relazione alle disposizioni di cui al decreto-legge n. 194 del 2002, convertito dalla legge n. 246 del 2002, recante misure volte a garantire un rigoroso controllo degli andamenti di finanza pubblica, nonché una razionalizzazione delle procedure di spesa, ed al decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, recante misure atte a favorire lo sviluppo e la correzione dell'andamento dei conti pubblici.
La materia è stata introdotta nella legge finanziaria a seguito dell'approvazione, nel corso dell'esame presso la Commissione bilancio della Camera, di un emendamento dell'onorevole Peretti aggiuntivo di un comma all'articolo 16, ed è stata successivamente riprodotta dal maxiemendamento del Governo all'articolo 3, con una rilevante modifica concernente gli effetti economici del nuovo inquadramento. Mentre il testo approvato dalla Commissione bilancio prevedeva, infatti, che l'inquadramento avvenisse ai soli fini giuridici dal 31 dicembre 1990 senza alcun effetto di carattere economico, l'emendamento del Governo ha riconosciuto gli effetti economici a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 154 del 1998. Secondo quanto risulta dall'allegato 7 al disegno di legge finanziaria - che riporta gli effetti finanziari delle norme sui saldi di finanza pubblica - il comma in esame comportava un onere di 7,4 milioni di euro per il 2004 e di 1,2 milioni di euro a decorrere dal 2005. Si tratta esattamente delle risorse che l'emendamento introdotto dalla Commissione riserva ora alla contrattazione.
Il secondo periodo dell'articolo 1 stabilisce che la posizione del personale dell'intero comparto ministeri appartenente alle ex carriere direttive e già in servizio alla data del 31 dicembre 1990 nella già ricordata ex VIII qualifica funzionale - non solo quindi del personale del Ministero dell'economia delle finanze cui era destinata la previsione del comma 78 dell'articolo 3 della legge finanziaria 2004 - sarà definita mediante accordi tra l'ARAN e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.
In merito allo stato della contrattazione collettiva, vale la pena sottolineare due fattori. Da un lato, la contrattazione relativa al personale dell'ex VIII livello funzionale dovrà valutare l'opportunità di contenere i possibili effetti negativi del contenzioso in atto che, se dovesse risolversi a favore dei dipendenti, porterebbe all'esborso di somme ben più cospicue, dovendosi in quel caso riconoscere gli arretrati maggiorati di interessi e rivalutazione monetaria. L'estinzione dei giudizi in corso, subordinata al parziale soddisfacimento delle attese degli interessati, potrebbe giovare ad entrambe le parti, per cui nell'ambito della contrattazione l'ARAN dovrà in primo luogo valutare lo stato del contenzioso.
In secondo luogo, su un piano più generale, occorre ricordare che non è ancora stata concordata una disciplina contrattuale dell'area della vicedirigenza di cui all'articolo 17-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001, inserito dall'articolo 7, comma 3, della legge 15 luglio 2002, n. 145.
Su questo punto, il Governo e i sindacati sono chiamati ad intervenire, in tempi solleciti, per dare seguito normativo ad un principio organizzativo chiaramente stabilito dalla legge.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
LEARCO SAPORITO, Sottosegretario di Stato per la funzione pubblica e il coordinamento
dei servizi di informazione e sicurezza. Signor Presidente, mi riservo di intervenire in sede di replica.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Di Teodoro. Ne ha facoltà.
ANDREA DI TEODORO. Signor Presidente, intendo spendere soltanto poche parole sul decreto-legge in esame, anche perché la relazione testè svolta è stata oltremodo circostanziata, ed ha già ben delineato i motivi di fondo alla base dell'adozione di questo provvedimento. Come è stato ben detto, infatti, il comma 78 dell'articolo 3 della legge finanziaria 2004 introduceva nell'ordinamento alcuni profili di problematicità di diversa natura.
Il primo profilo riguardava la violazione dell'autonomia della contrattazione collettiva. Infatti, come è stato testé ricordato, la disciplina del rapporto di lavoro del pubblico impiego è una materia tipicamente demandata alla contrattazione collettiva.
Un altro profilo di problematicità era indubbiamente rappresentato dalla disparità di trattamento di una parte del pubblico impiego. Infatti, il comma richiamato prefigurava una promozione generalizzata del personale del Ministero dell'economia e delle finanze, appartenente alla ex carriera direttiva (ex VIII qualifica funzionale, posizione economica C2). Ciò andava a discapito del personale appartenente ad altre amministrazioni dello stesso comparto.
Il terzo ed ultimo profilo di problematicità era indubbiamente legato ad un dato di natura economica, vale a dire alle risorse stanziate per il pubblico impiego. Infatti, l'effetto di trascinamento che la citata disposizione avrebbe prodotto rispetto alle altre amministrazioni avrebbe sicuramente indotto pericolose conseguenze sulla spesa pubblica.
L'abrogazione del comma 78 dell'articolo 3 della legge finanziaria 2004 sana, indubbiamente, questi tre profili di problematicità.
In primo luogo, infatti, ripristina la piena autonomia contrattuale, restituendo alla disciplina della contrattazione collettiva l'avanzamento di carriera del personale del Ministero dell'economia e delle finanze, ed, in generale, di tutto il comparto ministeri.
Viene sanata, inoltre, la disparità di trattamento tra il personale del suddetto ministero e quello appartenente ad altre amministrazioni, ripristinando, in tal modo, un principio di uguale trattamento tra i dipendenti di tutte le amministrazioni pubbliche.
Viene risolto, infine, il problema economico, perché, grazie all'approvazione dell'emendamento presentato dal relatore, è stanziata una somma aggiuntiva alle risorse già previste a supporto della contrattazione nel pubblico impiego, prevedendone, tuttavia, una finalizzazione molto precisa. Infatti, grazie alla conversione di tale posta finanziaria in risorse a supporto della contrattazione, tutto il personale appartenente al comparto ministeri dell'ex carriera direttiva può accedere a funzioni superiori. Ritengo, pertanto, che il decreto-legge in esame sia corretto sia sotto il profilo giuridico-formale sia sotto quello sostanziale.
Come ha giustamente ricordato il relatore, la disposizione in oggetto era stata originariamente introdotta in Commissione bilancio con l'approvazione di un emendamento di iniziativa parlamentare, anche se è stata successivamente ripresa nel maxiemendamento presentato dal Governo. Ciò ci fa indubbiamente riflettere anche sul modo di lavorare, attualmente in vigore, della sessione bilancio, perché, a causa del disordine e della confusione che spesso contrassegnano tali sessioni, si possono provocare errori di questo genere, che successivamente devono essere corretti.
In questo caso, però, si tratta di un errore provocato da una giusta motivazione: nelle more dell'attuazione dell'istituto della vicedirigenza, il tentativo, sicuramente onesto dal punto di vista delle intenzioni, era quello di porre in qualche modo rimedio al contenzioso seguito al riallineamento delle carriere direttive del comparto pubblico (pendente da lunghissimo
tempo), fermo restando che il contenzioso medesimo era stato provocato dalla giusta aspirazione del personale a vedersi riconosciuta una corretta posizione all'interno del menzionato processo di riallineamento. Direi che il decreto-legge al nostro esame fa salva la correttezza delle aspirazioni di fondo del personale coinvolto, correggendo lo strumento giuridico e passando dalla promozione generalizzata ope legis allo stanziamento di risorse aggiuntive a supporto della contrattazione collettiva.
Ci auguriamo che il Ministero della funzione pubblica, qui autorevolmente rappresentato, possa emanare al più presto l'atto di indirizzo all'ARAN, affinché venga data attuazione all'istituto della vicedirigenza, che, probabilmente, rappresenta lo strumento principe per risolvere in via definitiva la questione del riordino delle carriere della dirigenza statale.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare onorevole Sciacca. Ne ha facoltà.
ROBERTO SCIACCA. Signor Presidente, noi Democratici di sinistra-l'Ulivo siamo già intervenuti in Commissione lavoro per esprimere la nostra opinione su questo provvedimento. Cogliamo, ora, l'occasione offertaci dal dibattito in Assemblea per continuare a sostenere il nostro punto di vista.
È sicuramente vero che taluni meccanismi del lavoro parlamentare vanno rivisti. Tuttavia, per quanto riguarda la confusione prodottasi in occasione dell'esame del disegno di legge finanziaria e, di conseguenza, le contraddizioni che ne sono risultate all'interno della legge, noi crediamo che le responsabilità siano da attribuire alla maggioranza e al Governo. Mi scuseranno i rappresentanti del Governo ed il relatore, ma noi crediamo che questa partita, e in particolare questo decreto-legge, siano stati gestiti male.
Da una parte, viene abrogato il comma 78 dell'articolo 3 della legge finanziaria e, dall'altra, mediante un emendamento, si inserisce una norma che contraddice tale abrogazione! In altre parole, lungi dal riparare allo sbaglio che era stato fatto con il disegno di legge finanziaria, da una parte si cerca di riparare e, dall'altra, si sbaglia di nuovo! Si potrebbe dire che il Governo fa e disfa senza minimamente tenere conto del dibattito parlamentare.
Desidero ricordare che, nel corso della discussione del disegno di legge finanziaria, nei pochissimi spazi a nostra disposizione, avevamo puntualmente denunciato che l'introduzione del comma 78 dell'articolo 3 avrebbe rappresentato un attacco alla contrattazione collettiva ed avrebbe prodotto effetti economici non prevedibili, in un quadro, a detta dello stesso Governo, contrassegnato da scarse risorse da destinare ai rinnovi contrattuali. Come sappiamo, il ministro Tremonti non ha voluto sentire ragioni: è andato diritto per la sua strada ed ha introdotto nella legge finanziaria non solo la promozione - per legge - di circa 300 dipendenti pubblici del Ministero dell'economia e delle finanze, ma anche aumenti e promozioni varie per il proprio personale di riferimento (finanzieri, personale dell'agenzia delle entrate, dei monopoli di Stato, eccetera).
Ora, a fronte di tale situazione e di contraddizioni così evidenti, il Governo fa marcia indietro e ci chiede di abrogare il menzionato comma 78 dell'articolo 3. E per giustificare il decreto-legge in esame, che mira a tale scopo, nella relazione illustrativa, con parole che vale la pena richiamare (per evidenziare la contraddizione di cui dirò più avanti) e che anche lo stesso relatore ha ricordato, dopo avere affermato che la disposizione si traduce in una promozione generalizzata del personale in questione non coerente con la disciplina relativa alle procedure di progressione in carriera dei dipendenti pubblici, il Governo aggiunge: «Trattasi, pertanto, di una previsione dirompente che produrrebbe inevitabili effetti di trascinamento su tutte le altre amministrazioni, con imprevedibili riflessi anche sulla spesa pubblica. La disposizione costituisce, inoltre, un'interferenza in una materia demandata, invece, alla fonte contrattuale».
Questo, ripeto, è stato ricordato dal relatore e dal collega intervenuto prima di me. La maggioranza e il Governo finalmente hanno capito che era stato commesso un errore. Si potrebbe dire: meglio tardi che mai!
Apprendiamo con piacere che il comma 78 dell'articolo 3 viene abrogato. Ad un certo punto, arriva la sorpresa sulla quale noi, evidentemente, non siamo d'accordo: nel corso della discussione in Commissione, la maggioranza e il Governo introducono una modifica con riferimento alle risorse già destinate, nella legge finanziaria, alla copertura del comma 78 dell'articolo 3, da utilizzare ora per il finanziamento della contrattazione relativa alla posizione del personale del comparto Ministeri appartenenti alle ex carriere direttive, già in servizio alla data del 31 dicembre 1990 nella ex VIII qualifica funzionale.
A nostro avviso - lo abbiamo già ricordato in Commissione - tale modifica è in contraddizione addirittura con quanto espresso dal Governo nella relazione illustrativa del provvedimento in esame. Tali risorse andrebbero invece iscritte alla contrattazione del pubblico impiego in generale, e certamente incrementate, vista l'evidente scarsità delle stesse; in ogni caso, la loro destinazione deve essere definita in sede contrattuale.
Per concludere, il nostro non sarà un voto favorevole se si insisterà su questa proposta emendativa (di fatto, la maggioranza ha già deciso, perché ha espresso un voto favorevole ed il Governo ha dato il suo consenso). Viceversa, sull'abrogazione del comma 78 dell'articolo 3 avevamo già espresso e ribadiamo ancora il nostro parere favorevole. Tuttavia, ripetiamo che il Governo, da una parte, ha posto riparo ad un errore e, dall'altra, appoggiando la richiamata proposta emendativa, ne ha commesso un altro. Il nostro voto, quindi, non potrà essere favorevole.
PRESIDENTE. Non vi sono altri iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali.
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