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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge, già
approvato dalla Camera e modificato dal Senato: Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2003.
Avverto che la ripartizione dei tempi è pubblicata nel vigente calendario dei lavori dell'Assemblea (vedi calendario).
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali delle modifiche introdotte dal Senato.
Avverto che il presidente del gruppo parlamentare dei Democratici di sinistra-l'Ulivo ne ha chiesto l'ampliamento senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del regolamento.
Ha facoltà di parlare il relatore, onorevole Di Teodoro.
ANDREA DI TEODORO, Relatore. Signor Presidente, oggi l'Assemblea inizia l'esame del disegno di legge comunitaria 2003, già approvato da quest'Assemblea il 13 maggio del corrente anno e modificato, in maniera piuttosto significativa, dal Senato della Repubblica, che lo ha nuovamente trasmesso alla Camera dei deputati il 24 settembre. Il nuovo testo, profondamente modificato dall'altro ramo del Parlamento, prevede ben 6 articoli aggiuntivi e 36 nuove direttive comunitarie, da recepire con delega legislativa (16 inserite nell'allegato A e 20 nell'allegato B), corredate dal parere parlamentare sui relativi decreti di attuazione.
Il provvedimento, quindi, contando di articoli del testo già licenziati dalla Camera e quelli aggiunti al Senato, consta complessivamente di 25 articoli e di due allegati, con i quali si prevede il recepimento, con altrettanti decreti legislativi, di ben 50 direttive comunitarie. Si tratta, dunque, di un'importante - e direi imponente - previsione di delega, che dovrebbe consentire al nostro Parlamento di stare al passo con i termini di recepimento della normativa comunitaria e di accelerare i tempi rispetto ai ritardi registrati.
Come è stato già fatto presente in Commissione, durante il dibattito in sede referente, nonostante il relatore non condivida totalmente e senza riserve tutte le modifiche introdotte dal Senato della Repubblica, accogliendo un appello alla responsabilità politica da parte del ministro competente, egli non ha ritenuto di apportare nessun'altra modifica, non presentando, pertanto, alcun emendamento a nome della Commissione. Con il presente disegno di legge, infatti, avremo per la prima volta la possibilità di approvare, entro l'anno di riferimento, la legge comunitaria, costituendo, sotto questo punto di vista, un precedente virtuoso, che per il futuro dovrà rappresentare non più l'eccezione, bensì la regola.
Vorrei ricordare a questa Assemblea che nell'ultimo scoreboard pubblicato nel maggio 2003 si è evidenziato che l'Italia ha perso alcune posizioni per quanto riguarda la media di recepimento delle norme comunitarie: al 31 agosto 2003, infatti, risultano scadute e applicabili 2.378 direttive, ed i provvedimenti di attuazione comunicati dall'Italia sono pari al 96,34 per cento delle direttive da recepire, rispetto ad una media europea pari, invece, al 97,64 per cento. Come i colleghi possono osservare, si tratta di cifre estremamente vicine, ma che, purtroppo, denotano il fatto che il nostro paese abbia perso posizioni.
Entrando nel merito delle modifiche introdotte dal Senato, cercherò di darne una rapida illustrazione. La prima modifica riguarda proprio l'articolo 1 del provvedimento al nostro esame, il quale conferisce delega al Governo per l'attuazione delle direttive comunitarie previste negli allegati A e B, stabilendo termini e modalità di emanazione dei relativi decreti attuativi. Le modifiche apportate a tale articolo riguardano il termine della delega legislativa, che è stata portata da un anno a 18 mesi e, in particolare, il comma 5, il quale reca la cosiddetta clausola di cedevolezza.
Tale clausola, già prevista in precedenti disegni di legge comunitari approvati nel corso dell'attuale legislatura, è stata successivamente istituzionalizzata dalla cosiddetta legge La Loggia di attuazione della legge 18 ottobre 2001, n. 3 (la legge costituzionale di modifica della nostra Costituzione in senso federale); la stessa clausola di cedevolezza, inoltre, è prevista nel testo unificato delle proposte di legge di modifica della legge La Pergola. La clausola di cedevolezza prevede per lo Stato la possibilità suppletiva di recepimento di direttive comunitarie anche in materie di competenza concorrente ed esclusiva delle regioni, facendo tuttavia venir meno l'efficacia della normativa statale di recepimento nel momento in cui le regioni avranno approvato i propri provvedimenti di recepimento: ciò per far salva, di fronte all'Unione europea, la responsabilità unica dello Stato nazionale quale soggetto responsabile dell'attuazione delle norme comunitarie.
La previsione della cedevolezza, prevista anche in questo disegno di legge comunitaria, è stata modificata, nel senso che è stato eliminato il riferimento alle materie di competenza concorrente per quanto riguarda il vincolo del rispetto dei principi fondamentali per la normativa di attuazione adottata da ciascuna regione, principi fondamentali che sono ovviamente stabiliti dalla legislazione statale.
Il fatto di aver eliminato il riferimento alle materie di competenza concorrente può ingenerare, ovviamente in modo erroneo, l'impressione che il vincolo del rispetto dei principi statali fondamentali risulti in tal modo genericamente riferito a tutti i settori legislativi, a prescindere dal riparto di competenze, con la configurazione di una ingerenza da parte dello Stato nelle materie di competenza esclusiva delle regioni.
Lo stesso discorso vale per quanto riguarda l'eliminazione della previsione di una individuazione ed esplicitazione partitamente delle disposizioni che in ogni decreto legislativo di attuazione siano di carattere sostitutivo in maniera tale che in ogni testo attuativo si possa individuare la norma che ha carattere sostitutivo rispetto ad una norma regionale, che non è ancora sopravvenuta e, invece, la norma che non ha questo carattere.
Questo principio di conoscibilità dell'ordinamento e di certezza del diritto avrebbe salvaguardato le autonomie regionali, in quanto avrebbe chiaramente distinto le norme relative a materie che rientrano nella competenza legislativa statale da quelle che, invece, rientrano nella competenza regionale e rispetto a cui lo Stato esercita soltanto, e in maniera transitoria, una competenza suppletiva.
Devo rilevare che anche il Comitato per la legislazione ha evidenziato nella propria relazione come l'eliminazione di questa previsione sia un elemento di distonia rispetto a precedenti leggi comunitarie. Dal punto di vista dell'impatto, per così dire, costituzionale, il tema più importante è sicuramente questo.
Passando agli articoli che recano criteri di delega per il recepimento di direttive con riferimento a settori specifici, l'articolo 6 riguarda l'accesso alla professione notarile. Quest'ultimo dovrebbe essere disciplinato in conformità a quanto previsto dalle norme comunitarie sulla libera circolazione ed il riconoscimento reciproco dei diplomi e dei titoli di studio tra i paesi membri, con particolare riferimento alla direttiva n. 89/48/CEE per il cui mancato recepimento la Commissione europea ha avviato nei confronti del nostro paese una procedura di infrazione (1996/4825).
Il testo licenziato dalla Camera, a parte una modifica di carattere linguistico dell'articolo 5 della legge del 16 febbraio 1913 n. 89 (la legge fondamentale che reca norme per l'accesso alla professione notarile), aggiungeva un comma piuttosto importante che, invece, purtroppo, è stato soppresso dal Senato. Tale comma prevedeva la possibilità di esercitare nel nostro paese la professione notarile, avendo, come sostituti dei requisiti del titolo di studio e della pratica notarile, il possesso di un decreto di riconoscimento professionale emanato in applicazione di un decreto legislativo già vigente, il decreto legislativo n. 115 del 1992, il quale, a sua
volta, recepiva la famosa direttiva n. 89/48/CEE per il cui mancato recepimento è stata aperta la procedura di infrazione nel nostro paese.
Con il decreto di riconoscimento professionale si consentiva a cittadini membri della Comunità europea in possesso di diplomi di istruzione superiore, o di titoli assimilati, di esercitare la professione nel nostro paese anche in assenza dei requisiti previsti per legge. Aver soppresso tale articolo, a parere del relatore, non va nella direzione del principio comunitario di libera circolazione delle persone e delle professioni. Quindi, pur senza voler dare un giudizio sull'insindacabile attività del Senato della Repubblica, non posso che rilevare che tale modifica ha carattere peggiorativo del testo.
L'articolo 9 concerne il finanziamento delle ispezioni e dei controlli veterinari degli animali vivi. Le novelle apportate a tale articolo trasferiscono alle regioni ed alle province autonome alcune competenze semplificando, altresì, il procedimento. In particolar modo, viene trasferita alle regioni la competenza a rideterminare la misura dei contributi per quanto riguarda il finanziamento dell'attività ispettiva. Tale rideterminazione deve avvenire tramite un provvedimento regionale che recepisca un previo accordo tra Governo e regioni.
L'articolo 10 in materia di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione all'immissione in commercio di fitofarmaci reca modifiche puramente formali.
L'articolo 14 delega il Governo ad adottare entro il 30 giugno 2004 un decreto legislativo di riordino, coordinamento ed integrazione delle disposizioni legislative in materia di tutela dall'inquinamento acustico nel rispetto dei principi e delle disposizioni comunitarie. Le modifiche apportate dal Senato hanno soppresso un criterio direttivo previsto dalla Camera. In questo caso, invece, il relatore ritiene che il Senato abbia fatto una buona opera avendo chiarito come il criterio direttivo principale nella redazione del decreto legislativo di riordino debba rimanere soltanto quello del rispetto di elevati livelli di tutela ambientale. Anche la seconda modifica apportata dal Senato, in cui viene sostituita la parola «gestire» con la parola «ridurre» va sicuramente in una direzione migliorativa. In tal modo, infatti, i piani d'azione predisposti ai sensi del decreto di riordino devono andare non solo nella direzione di una semplice gestione dei problemi dell'inquinamento acustico nel territorio, ma devono tendere anche ad una riduzione dei livelli complessivi di tale inquinamento.
L'articolo 15 riguarda la procedura di valutazione di impatto ambientale in alcune fattispecie ben precise che sono state maggiormente dettagliate nella modifica apportata dal Senato. La direttiva comunitaria 85/337 prevede che gli Stati membri, in alcuni casi del tutto eccezionali, possono esentare, in tutto o in parte, progetti specifici dall'applicazione della procedura di VIA. In attuazione di tale direttiva, dal Senato è stato previsto che i casi di esclusione da tale procedura dovevano essere inerenti a singoli interventi per cui sia stato dichiarato lo stato di emergenza e soltanto quando la situazione di emergenza sia particolarmente urgente al punto da non consentire l'adempimento della normativa vigente in materia di impatto ambientale al fine di garantire la messa in sicurezza di immobili e persone da situazioni di pericolo immediato non altrimenti eliminabili. Tale modifica va nella direzione di un allineamento del nostro paese al parere espresso dalla Commissione europea nell'ambito di una procedura di infrazione, la 1999/5166 del 23 ottobre 2001, in base alla quale sembrerebbe ritenersi non ammissibile una previsione in via generale e preventiva di esclusione dalla procedura di VIA di intere tipologie di interventi. Comunque, anche nei casi di esclusione gli obblighi di pubblicità devono essere rispettati ogni qual volta un singolo progetto, per motivi eccezionali, sia esentato dalla procedura di VIA.
Per quanto riguarda il secondo comma dell'articolo in esame, il Comitato per la legislazione, nell'ambito degli obblighi di comunicazione degli adempimenti, a cui
comunque le autorità preposte sono tenute a prescindere dal fatto che vengano esentate dalla procedura di VIA, richiama l'adempimento della comunicazione al Ministero dei beni e delle attività culturali.
Il Comitato per la legislazione fa giustamente notare che questo adempimento dovrebbe essere previsto soltanto nei casi in cui siano coinvolti territori che vedono nel proprio ambito la presenza di beni culturali, non comprendendosi invece una generalità nella portata di questa norma.
L'articolo 17 è, a mio parere, l'articolo più importante di questa legge comunitaria. In questo caso, la modifica apportata dal Senato è stata piuttosto radicale. Tale articolo reca una delega al Governo per il recepimento della direttiva 2002/73/CE, modificativa della direttiva 76/207/CE, relativa all'attuazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne per quanto riguarda l'accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro. La legislazione comunitaria, per quanto riguarda le pari opportunità, si è tradotta nell'emanazione di diverse direttive, riguardanti diversi settori di intervento. Ricordo che recentemente, in particolare modo con la legge comunitaria del 2001 (la legge n. 39 del 2002), abbiamo recepito la direttiva 2000/43/CE sul principio della parità di trattamento fra le persone, indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica.
Nel recepimento di tale direttiva - che, come i colleghi vedono bene, incide su un oggetto del tutto omogeneo rispetto a quanto contenuto nella legge comunitaria (in quel caso trattandosi di assenza di discriminazione per ragioni etniche, in questo caso trattandosi di assenza di discriminazione per ragioni sessuali), al punto che vengono addirittura dettate definizioni identiche per fattispecie identiche (ad esempio, la nozione di discriminazione, o di molestia, recata dalle due direttive è pressoché la stessa) -, questa Camera decise di dettare criteri di delega al Governo, per l'emanazione del decreto legislativo, che recavano due caratteri essenziali: che per configurarsi una nozione di discriminazione dovesse essere presente l'elemento del comportamento di contrasto da parte della persona che presuntivamente subiva un comportamento discriminatorio e che questo comportamento di contrasto dovesse comportare la dichiarazione inequivocabile, da parte della persona che contrastava questo comportamento, che quel comportamento non era desiderato.
Sulla base del principio della conformità della norma per quanto riguarda situazioni omogenee, abbiamo ritenuto, in prima lettura, di dettare analoghi criteri di recepimento anche per quanto riguarda la direttiva 2002/73/CE. Tali criteri di recepimento sono stati, invece, completamente stravolti dal Senato della Repubblica, a seguito dell'accoglimento di alcune istanze, che in questa sede erano state avanzate dalle opposizioni, provocando a mio parere una discrasia legislativa del tutto inspiegabile.
Ad ogni modo, accogliendo il richiamo da parte del ministro Buttiglione alla responsabilità politica, il relatore, a nome della Commissione, non ha ritenuto di presentare alcun emendamento per modificare la legge comunitaria in terza lettura. Preannuncio, tuttavia, già adesso, la presentazione di un ordine del giorno per un'interpretazione autentica - diciamo così - dei nuovi criteri di delega, che chiarisca come le due norme debbano essere intese in maniera non difforme, per non ingenerare anche un contenzioso che, data la discrezionalità dell'argomento, potrebbe essere senza fine.
Vorrei adesso soffermarmi brevemente sui 6 articoli aggiuntivi, non prima tuttavia di aver citato il carattere ormai pleonastico dell'articolo 12, che dispone il recepimento della direttiva 2002/58/CE in materia di trattamento dei dati personali. Infatti, la recente pubblicazione del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (testo unico sulla protezione dei dati personali), dispone già il recepimento di questa direttiva. Quindi l'articolo previsto in questo testo di legge comunitaria risulta del tutto inutile, ma per il principio della doppia lettura conforme, non essendo intervenuta
in Senato una modifica, ovviamente ora non è più possibile procedervi, qui alla Camera, in terza lettura.
Tra gli articoli aggiuntivi vi è l'articolo 7, che interviene novellando la legge n. 3 del 2003, in ordine al divieto di fumare nei locali chiusi, salvo che nelle aree riservate ai fumatori che devono essere dotate di impianti per la ventilazione...
PRESIDENTE. Onorevole relatore, ammiro la sua precisione e il suo scrupolo informativo, ma dovrebbe avviarsi a concludere.
ANDREA DI TEODORO, Relatore. Sto concludendo, signor Presidente.
L'articolo 7, novellando la legge n. 3 del 2003, definisce le caratteristiche tecniche degli impianti per la ventilazione, che dovranno essere stabilite, anziché da un regolamento, da un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri; dunque, tale articolo interviene soltanto sullo strumento previsto per la fissazione di tali caratteristiche tecniche.
Il Comitato per la legislazione evidenzia il fatto che non sarebbe competenza del disegno di legge comunitario intervenire sulla scelta degli strumenti normativi per recepire o attuare norme comunitarie. Scelta di strumenti che spetta soltanto agli ordinamenti interni dei singoli Stati membri; quindi appare inopportuno che tale novella sia posta in essere nell'ambito del disegno di legge comunitaria. Anche gli altri articoli aggiuntivi riguardano questioni ugualmente tecniche.
A questo punto, intendo soffermarmi sugli articoli 23 e 25. L'articolo 23 è relativo alla modifica della legge obiettivo per quanto riguarda le terre e le rocce di scavo, nel senso che si interviene sull'interpretazione autentica che la legge obiettivo aveva fornito del decreto Ronchi, al fine di ricomprendere nell'ambito di applicazione del predetto decreto terre e rocce di scavo che, con la modifica apportata dalla legge obiettivo, erano state escluse dalla nozione di rifiuto e quindi dall'ambito applicativo dello stesso decreto.
L'articolo 25 prevede poi la delega al Governo ad adottare, entro un anno dall'entrata in vigore del disegno di legge, uno o più decreti legislativi per l'esercizio delle facoltà previste dall'articolo 5 del regolamento (CE) n. 1606/2002, relativo all'applicazione dei principi contabili internazionali. L'adozione di un modello standard di bilancio uguale per tutti gli Stati membri è stato oggetto di ampio ed approfondito dibattito sia da parte della Commissione finanze sia da parte della Commissione bilancio. Tuttavia, ritengo che su ciò le stesse Commissioni presenteranno durante il dibattito in aula le proprie osservazioni.
In conclusione, il relatore chiede alla maggioranza, nello stesso spirito di responsabilità politica che si è sentito in dovere di accogliere a fronte della chiamata del Governo, che questo disegno di legge comunitaria - per quanto sicuramente perfettibile dopo le modifiche apportate dal Senato - sia approvato senza ulteriori modifiche.
Presidente, chiedo l'autorizzazione alla pubblicazione in calce al resoconto della seduta odierna delle mie considerazioni integrative.
PRESIDENTE. Onorevole Di Teodoro, la Presidenza autorizza tale pubblicazione sulla base dei consueti criteri e mi scusi se sono intervenuto, in quanto lei aveva certamente il titolo per fornire tutte le spiegazioni essenziali.
Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
COSIMO VENTUCCI, Sottosegretario di Stato per i rapporti con il Parlamento. Signor Presidente, intervengo per sintetizzare un appunto che il ministro Buttiglione mi ha inviato essendo impegnato a Bruxelles.
Mi soffermerò in particolare sugli articoli 1 e 25. Il procedimento per l'emanazione dei decreti legislativi è previsto proprio dall'articolo 1 e, per quanto attiene alle direttive comprese nell'allegato B, si sottolinea che il passaggio per le Commissioni parlamentari è stato esteso,
in conformità alle indicazioni contenute nella legge comunitaria per l'anno 2002, anche ai decreti legislativi di cui all'allegato A, che prevedano l'eventuale ricorso allo strumento delle sanzioni penali ai fini della repressione nel caso di violazione degli obblighi comunitari.
Il comma 5 dell'articolo 1, modificato in Commissione al Senato, ripercorre la formulazione della cosiddetta clausola di cedevolezza espressa, già inserita - come ricordato dal relatore - nei vari decreti legislativi di recepimento in materie di competenza delle regioni, in conformità alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Tale disposizione prevede che i decreti legislativi a tal fine eventualmente adottati nelle materie riservate alla competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, qualora queste ultime non abbiano provveduto con proprie norme attuative, secondo quanto previsto dall'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, entrano in vigore alla scadenza del termine stabilito per l'attuazione della normativa comunitaria e perdono efficacia a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa attuativa regionale o provinciale.
L'ammissibilità di un intervento suppletivo anticipato e cedevole è corroborata, oltre che dal vigente dettato dell'articolo 9 della citata legge n. 86 del 1989, anche dall'articolo 2 della legge 3 febbraio 2003, n. 14 e dal disegno di legge di attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione, ove si prevede la possibilità per lo Stato di dare vita a norme sostitutive che entrano in vigore solo alla scadenza del termine assegnato per l'attuazione della direttiva da parte della regione. In questo senso, l'azione è sostitutiva, perché produce effetto dopo la verificazione dell'inadempimento, e cedevole, in quanto le norme si ritirano dopo l'occupazione del territorio da parte della norma regionale o provinciale. Segnatamente, detta anticipazione del meccanismo sostitutivo fa sì che la supplenza, pur se concepita anticipatamente, sortisca il suo risultato nel momento stesso dell'inadempimento, così evitando ritardi tali da esporre l'Italia a sistematiche procedure di infrazione.
Per quanto invece attiene all'articolo 25 e alle opzioni previste dall'articolo 5 del regolamento n. 1606/2002, la scelta è stata quella di rendere obbligatoria, con talune motivate eccezioni, l'adozione dei principi contabili internazionali per i bilanci individuali delle società quotate. Si è scelto di rendere obbligatoria l'adozione dei principi contabili internazionali per i bilanci di esercizio e consolidati delle società emittenti strumenti finanziari diffusi presso il pubblico, anche in tal caso con motivate eccezioni. L'obbligo di adozione dei suddetti principi è stato previsto anche per le banche intermediarie finanziarie, siano esse quotate o meno, con riguardo al bilancio di esercizio e a quello consolidato. Per le società di assicurazioni si è previsto l'obbligo di adozione dei principi in argomento esclusivamente con riguardo al bilancio consolidato, e soltanto nel caso in cui siano quotate e non redigano il bilancio consolidato per tali società si è previsto l'obbligo con riguardo al bilancio di esercizio.
La scelta, quale principio generale, di rendere obbligatoria l'adozione dei principi contabili internazionali relativamente ai bilanci individuali delle società quotate, discende dalla necessità di garantire la comparabilità dei bilanci delle società medesime, tenendo anche conto della presenza sul mercato di società quotate non capogruppo. Nondimeno, si è dovuto tenere conto del fatto che per il settore assicurativo non sono ancora definiti i principi contabili internazionali relativi ai contratti assicurativi. L'assenza di una definizione di criteri specifici rende problematica per le imprese di assicurazione l'applicazione dei principi contabili internazionali. Pertanto, su esplicita segnalazione della competente autorità di settore, non si è ritenuto di imporre l'applicazione generalizzata dei principi contabili internazionali prima che sia definito il quadro delle regole applicabili al settore e siano risolti i rilevanti problemi applicativi connessi.
D'altro canto, le esigenze di compatibilità dei bilanci delle società quotate sopra rappresentate, rendono opportuna la redazione del bilancio di esercizio delle imprese di assicurazione quotate che non redigono il bilancio consolidato.
Inoltre, si è scelto di rendere facoltativa l'adozione dei principi in questione sia per il bilancio di esercizio sia per quello consolidato relativamente alle società diverse dalle società di assicurazione e da quelle che possono redigere il bilancio in forma abbreviata. Per le società di assicurazione si tratta di scelta coerente con quanto sopra detto: la complessità dei principi contabili rende inopportuno un loro utilizzo da parte delle piccole imprese.
Si sono previste tre situazioni: l'eventuale modifica della normativa fiscale in materia di reddito di impresa, al fine di armonizzarla con le innovazioni derivanti dall'applicazione dei principi contabili internazionali; il coordinamento delle disposizioni vigenti in materia di bilancio con quelle derivanti dall'adozione dei principi contabili internazionali; una norma di cautela secondo cui non devono derivare oneri o minori entrate per il bilancio dello Stato.
Infine, si è precisato che la Banca d'Italia, nell'esercizio dei poteri di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 87, tiene conto dei principi contabili internazionali omologati secondo la procedura di cui all'articolo 6 del regolamento CE n. 1606/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 luglio 2002.
PRESIDENTE. È iscritto parlare l'onorevole Lettieri. Ne ha facoltà.
MARIO LETTIERI. Signor Presidente, signor sottosegretario, onorevoli colleghi, il testo in discussione, come è stato evidenziato dal relatore, ci arriva in terza lettura, ed è stato seriamente modificato dal Senato in modo anche positivo, tranne per alcune perplessità oggettive. Sono stati aggiunti ben sei articoli e trentasei direttive da recepire con delega al Governo. A questo proposito, ricordo che il nostro non è tra i primi paesi a dare puntuale attuazione alle direttive comunitarie, infatti quel 96,4 per cento ci colloca all'ultimo posto rispetto agli altri Stati membri. Ciò non ci fa onore, benché non sia una responsabilità interamente imputabile a questo Governo. Fortunatamente, la legge n. 86 del 9 marzo 1989, la cosiddetta legge La Pergola, prevede, proprio per accelerare l'adempimento da parte del nostro paese, una specifica procedura di recepimento della normativa comunitaria. Infatti, il ministro deve presentare al Parlamento, entro il 31 di gennaio di ogni anno, uno specifico disegno di legge di adeguamento dell'ordinamento nazionale a quello comunitario. Ci stiamo gradualmente mettendo in regola ma dovremo essere sempre più precisi e puntuali, poiché non lo siamo ancora. Comunque, la normativa introdotta con la legge del 1989, che ha ridotto i termini impiegati dal nostro paese a recepire le direttive, consente al Parlamento una valutazione complessiva sull'adeguamento della normativa interna all'ordinamento comunitario. Intendo svolgere una prima osservazione di natura squisitamente politica. Non me ne voglia, onorevole sottosegretario, ma data la complessità e la varietà delle direttive, che riguardano «l'universo mondo», sarebbe stato opportuno che alcuni autorevoli ministri, a partire da quello dell'economia, ma anche delle attività produttive, partecipassero a questi lavori.
Purtroppo, devo prendere atto che essi partecipano soltanto quando si tratta di votare provvedimenti come quello sulle televisioni o altre specifiche normative ad personam. Si tratta di un dato politico ormai accertato, e registrato agli atti «negativi» di questa Camera. Detto ciò, che costituisce una verità inconfutabile, sottolineo che la mia critica non è rivolta direttamente al ministro Buttiglione, competente formalmente per il settore, ma, siccome i settori sono vari e, ripeto, davvero corposi, avrei gradito che questa occasione fosse colta dai ministri competenti per fare un discorso di merito. Le poche notazioni fatte dal sottosegretario in
maniera puntuale riguardavano l'introduzione, per esempio, di nuovi principi di contabilità per quanto riguarda la redazione dei bilanci, le direttive relative al settore dell'intermediazione assicurativa e poi la questione, su cui mi dilungherò in seguito, relativa agli abusi di mercato. È una materia che richiede una volta per sempre, a mio parere, un dibattito in Parlamento.
Ci troviamo dinanzi a situazioni che vedono in crisi il sistema bancario, con migliaia e migliaia di piccoli risparmiatori truffati, e una querelle continua tra il governatore della Banca d'Italia e il ministro dell'economia: di tutto ciò, però, non si parla in quest'aula che è la sede più autorevole per discuterne. Ecco perché c'è una certa indignazione da parte del sottoscritto e del mio gruppo. Questa è un'assenza intollerabile! Mi auguro che domani, quando si discuterà dei vari articoli, si possa fare un ragionamento e un confronto veri con la massima autorità del settore che, in questo caso, è il ministro Tremonti. Detto questo, aggiungo però che nel frattempo è stata approvata - e richiamata puntualmente dal relatore in questa sede - la cosiddetta legge La Loggia, la quale si interessa anche delle direttive comunitarie. Infatti, con la modifica dell'articolo 117 della Costituzione, sono stati attribuiti alle regioni poteri in materia.
Quindi, è stata giustamente introdotta la cosiddetta clausola di cedevolezza, in base alla quale la normativa statale in materie rientranti nelle competenze regionali si applica soltanto fino a quando le regioni non avranno adottato una propria legislazione in merito. Si tratta di una grande novità politico-istituzionale di questa legge comunitaria che, ripeto, introduce alcune direttive relative a materie di competenza regionale. Io credo che questo sia un passo avanti verso l'attuazione del federalismo e della partecipazione, come protagoniste, delle regioni all'ordinamento comunitario. Ovviamente, c'è da augurarsi che le regioni diano puntuale applicazione e che non lascino, invece, alla competenza statale il potere di normare.
All'articolo 1 si conferisce una delega al Governo per l'attuazione delle direttive comunitarie. Come è stato già detto, sono ben 50, elencate negli allegati A e B. A questo proposito, sulla delega voglio fare una prima osservazione. Voglio dire con franchezza che il ricorso allo strumento della delega in questi casi può apparire anche comprensibile e per molte materie certamente lo è, ma non può essere data una delega per tutto. Da qui la necessità di aver qui presenti alcuni ministri.
È vero che si prevedono i decreti legislativi su cui il Parlamento dovrà dare il proprio parere, ma la delega non può essere - come purtroppo si pretende con questo disegno di legge - totale, generica e senza alcun preciso limite. Non so, ma come il Presidente Biondi sa bene, dare una delega finanche in materia di sanzioni penali è una cosa che il Parlamento, a mio avviso, non dovrebbe fare. In relazione a queste direttive nella richiesta di delega c'è anche di questo. In merito, a mio avviso, la Costituzione è molto chiara; qui, invece, si supera ogni limite e si dà la delega finanche in materia di sanzioni penali, ripeto. Pertanto, è opportuno, è necessario correggere alcune previsioni di delega. Ed è qui la proposta del gruppo della Margherita, DL-l'Ulivo e dell'intera opposizione, soprattutto in relazione alla direttiva sugli abusi di mercato, sulla quale ritornerò successivamente anche perché noi dell'Ulivo abbiamo in merito presentato uno specifico emendamento che porta anche la mia firma.
Le argomentazioni addotte dal relatore sull'impossibilità di apportare modifiche perché i tempi non lo consentirebbero non sono condivisibili. Per serietà, laddove c'è la necessità di correggere - ripeto, soprattutto per quanto riguarda la delega in materia di abusi di mercato -, il Parlamento deve farlo, perché altrimenti lasciare mano libera in una materia così delicata a mio avviso sarebbe molto grave. Quindi, caro collega relatore, si tratta di un'obiezione inaccettabile.
Tuttavia, prima di soffermarmi sulla direttiva in materia di abusi di mercato, vorrei brevemente evidenziare alcune materie
oggetto di questa legge comunitaria. Ho già detto che su qualche aspetto introdotto dal Senato anche io avanzo delle perplessità, ma tutto sommato ritengo che il Senato abbia apportato delle modifiche e delle aggiunte positive, tra cui il recepimento delle direttive relative alle assicurazioni e agli abusi di mercato.
Particolarmente significativo mi sembra - e questo è stato fatto anche con puntualità dal relatore - il richiamo alle norme inserite all'articolo 17 relative all'attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne per quanto riguarda l'accesso al lavoro, alla formazione, alle condizioni di lavoro. È specificato - e questo mi preme sottolinearlo in positivo anche per le poche gentili donne che ci ascoltano in quest'aula e che mi auguro ci ascoltino in molte tramite Radio radicale - che l'applicazione del principio di parità di trattamento nella condizione di lavoro deve essere attuato indipendentemente dal ramo di attività e dai livelli della gerarchia professionale. È un passo importante, un atto dovuto che abbiamo l'obbligo di compiere.
Non mi dilungherò su altri aspetti, pure importanti, ma vorrei spendere ancora qualche minuto per spiegare le ragioni che mi inducono a sostenere la necessità di rivedere la delega in materia di abuso di mercato. Lo faccio non solo perché si tratta di una materia specifica della Commissione di cui faccio parte, la VI Commissione (la Commissione finanze), ma soprattutto perché è materia di grande attualità: la vicenda dei bond Cirio, con riferimento alla quale sono stati truffati circa 35 mila risparmiatori, deve farci riflettere ed indurci a maggiori approfondimenti per dotare il nostro paese di norme e strumenti atti a prevenire tali fenomeni ed a ridare fiducia ai risparmiatori (il numero di 35 mila può sembrare non rilevante, ma se lo rapportiamo alla consistenza del nostro mercato finanziario, probabilmente si può fare una proporzione con quanto è avvenuto negli Stati Uniti d'America con riferimento alla vicenda Enron).
La direttiva, relativa all'abuso di informazioni privilegiate ed alla manipolazione del mercato, che è quella finalizzata a prevenire ed a punire gli abusi di mercato, avrà un impatto profondo sul nostro ordinamento. Tale direttiva è stata adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio europeo il 28 gennaio scorso, nel più generale contesto di attuazione del piano di azione per i servizi finanziari.
Le misure previste dal piano in questione, se adottate dai singoli Stati, mirano a garantire la trasparenza dei mercati e, quindi, a recuperare la fiducia dei risparmiatori, ormai scossa dai numerosi scandali finanziari. Voglio sottolineare che vicende quali quelle della Enron e della Worldcom negli Stati Uniti d'America, delle obbligazioni Cirio, ma anche della May Way-4 You, hanno determinato non solo danni ingenti alle finanze dei risparmiatori, ma ne hanno minato la fiducia, il che forse è ancora più grave.
Se il clima di sfiducia si generalizza, esso può diventare pregiudizievole per il mercato finanziario italiano che è già molto sottodimensionato rispetto a quello dei nostri principali partner europei.
Perciò, il Parlamento ha il dovere di approvare una legislazione efficace per dare un segnale di fiducia, essenziale per il rilancio degli investimenti finanziari ed, in definitiva, per la crescita dell'economia italiana.
Di conseguenza, per questa materia è assolutamente necessario prevedere nella legge comunitaria principi adeguati e criteri direttivi per il recepimento della direttiva 2003. La delega che si attribuisce al Governo, voglio ribadirlo, implicherà la sostituzione o l'integrazione di numerose ed importanti disposizioni dell'attuale testo unico della finanza e di molte disposizioni contenute nel regolamento emittenti della Consob.
È materia, lo ripeto, assai complessa, altamente tecnica, ma molto delicata per i riflessi sull'economia e sulla società italiana. Il Parlamento perciò non si può, e a nostro avviso non si deve, rimettere alla piena discrezionalità del Governo che dovrebbe procedere all'integrale riscrittura
di disposizioni che, sotto il profilo di tecnicità, implicano però importanti scelte politiche, tali da incidere sull'assetto complessivo dei mercati finanziari.
Sarebbe assai grave se il Parlamento, con superficialità, pigrizia o altro, delegasse tutto ciò al Governo e non lo dico soltanto perché si tratta di questo Governo (lo direi anche se si trattasse del Governo di centrosinistra), sull'operato del quale, ovviamente, il mio giudizio non può che essere molto severo per i guasti che le sue politiche hanno creato all'economia, alla società ed alle coscienze dei singoli cittadini con l'abbassamento continuo del tasso di legalità da esso perseguito in ogni atto legislativo o amministrativo (non sto qui ad elencarli).
I colleghi della maggioranza sanno che ogni qual volta il Governo è stato delegato a recepire nel nostro ordinamento direttive comunitarie relative ai mercati finanziari, le Camere hanno sempre provveduto ad indicare con chiarezza l'oggetto ed i criteri per l'esercizio dei poteri delegati. In questo caso, non vi sono criteri; è una delega in bianco, e lo ripeto -, anche per quanto riguarda le sanzioni penali. Per questa ragione, la Camera dei deputati, e noi lo proponiamo nell'emendamento che porta anche la mia firma, deve definire puntuali principi e criteri di delega chiari. Qualcuno potrebbe obiettare che l'alta tecnicità e la complessità della disciplina dei servizi finanziari non rende facile l'attività legislativa diretta da parte della Camera. Mi piace ricordare che proprio questa Camera ha dimostrato che è possibile farlo, riappropriandosi di una materia che si è preferito in passato delegare.
Ricorderete tutti, cari colleghi e onorevole sottosegretario, che il 31 luglio di quest'anno, all'unanimità, fu approvata la proposta di legge di cui io ero primo firmatario, in materia di analisti finanziari. È una legge che è un altro dei punti previsti proprio dal piano di azione sui servizi finanziari voluto dalla Commissione europea e dal Consiglio europeo. I mercati finanziari devono essere regolamentati in base a questo famoso piano che prevede una serie di norme specifiche, in materia di analisti finanziari, di abusi di mercato e quant'altro.
Per questa ragione, ritengo che il Parlamento, per quanto riguarda questa direttiva, debba riaffermare la propria funzione centrale per garantire la tenuta complessiva del sistema, stabilendo, attraverso la definizione di principi e regole generali, il quadro unitario in cui il Governo e le competenti autorità di settore, sia la Consob sia la Banca d'Italia, debbano espletare le proprie competenze normative. L'emendamento presentato stabilisce chiari criteri cui il Governo deve attenersi: sottolineo che il presidente della Consob, lei non era presente, sottosegretario Ventucci, e se non ricordo male era presente il suo collega Maggi in sede di Commissione, si dichiarò favorevole all'emendamento in linea di principio, ma si doveva fare di necessità virtù perché i tempi erano ristretti, per cui bisognava per forza respingere quella proposta. È un ritornello al quale il Governo vorrebbe che questo Parlamento si abituasse. Io ritengo di no: il Parlamento si deve ribellare, ed, una volta tanto, dimostrare che è possibile fare bene e farlo anche in tempi ragionevolmente brevi.
Il presidente della Consob, professor Cardia, in sede di audizione, ha ritenuto il nostro emendamento non soltanto condivisibile, ma anche necessario. Lo ricorderanno, qui non vedo colleghi componenti la Commissione finanze, ma sono sicuro che essi confermeranno quanto sto per dire, che il professor Cardia ha sottolineato anche che, se approvato, questo emendamento, risolverebbe (sono testuali parole leggibili nel verbale della Commissione): i gravi ed attuali problemi che oggi impediscono un contrasto efficace nei riguardi degli abusi di mercato. Probabilmente non ci troveremmo dinanzi al rimpallo di responsabilità fra il ministro dell'economia e il governatore della Banca d'Italia, il quale cerca di scaricare sulla Consob alcune responsabilità. L'emendamento mira almeno, per quanto riguarda
gli abusi di mercato, a stabilire con nettezza che l'autorità competente deve essere la Consob.
Vogliamo allora perdere questa occasione per affermarlo e per stabilire tale principio? Se non approvassimo l'emendamento proposto dall'Ulivo, credo si tratterebbe di un'occasione mancata. Se la delega venisse approvata nel testo attuale, sarebbe fonte di complicazione ed anche di ritardi, perchè il Governo si attarderebbe sulle scelte da compiere non soltanto per l'attuazione degli aspetti più delicati della direttiva, quanto anche per quanto concerne l'individuazione dell'unica autorità competente, e che, ripeto, per il gruppo della Margherita, DL-l'Ulivo e dell'Ulivo, deve essere la Consob.
Ciò serve alla normalizzazione del mercato, alla ripresa di fiducia dei risparmiatori e all'intero paese, che non può più, ripeto, assistere a queste polemiche quotidiane tra alcune autorità indipendenti, nel caso specifico il Governatore della Banca d'Italia e la massima autorità politica che è il ministro dell'economia.
Le leggi, le norme, la chiarezza dei ruoli e delle funzioni serviranno anche a prevenire contrasti di tale natura che non giovano, ripeto, al funzionamento del Governo - se andasse a casa sarebbe il meno, me lo dovete consentire - ma soprattutto non giovano all'economia del nostro paese e alla normalità dei mercati finanziari, che dobbiamo auspicare diventino sempre più vivaci, ma non a danno dei risparmiatori.
Se non verrà approvato l'emendamento relativo agli abusi di mercato, sarà evidente, onorevole sottosegretario, che a questo Governo e a questa maggioranza di centrodestra non interessano gli abusi - visto che fanno tante sanatorie, non solo dal punto di vista fiscale, ma adesso anche dal punto di vista edilizio e via dicendo -, non interessa il fatto - lo voglio ripetere - che ben 35 mila risparmiatori siano stati truffati o che altri, in futuro, possano esserlo. Questa, purtroppo, è l'amara verità.
Noi valuteremo e daremo il nostro voto in base all'approvazione o meno di quell'emendamento che per noi è vitale.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Crisci. Ne ha facoltà.
NICOLA CRISCI. Signor Presidente, signor rappresentante del Governo, onorevoli colleghi, come ha ricordato il relatore, il disegno di legge comunitaria per il 2003, approvato dalla Camera il 13 maggio scorso, è stato modificato dal Senato con l'inserimento di sei nuovi articoli ed il recepimento di altre 36 direttive, di cui 16 contenute nell'allegato A e 20 nell'allegato B. Sono state apportate, inoltre, diverse variazioni al testo licenziato dalla Camera, alcune delle quali condivisibili, altre discutibili e tali da produrre perplessità e talvolta preoccupazione.
Tra le modifiche apportate, ritengo opportuno soffermarmi innanzitutto sul contenuto dell'articolo 1, che nella nuova formulazione prevede il termine di 18 mesi dalla data di entrata in vigore della legge in discussione per l'esercizio da parte del Governo della delega ad adottare i provvedimenti di attuazione delle direttive comunitarie. Le ragioni che hanno portato all'allungamento del termine da 12 a 18 mesi restano, a mio avviso, per molti versi incomprensibili ed anche contraddittorie con l'impegno del Governo a ridurre il numero delle infrazioni e ad accelerare il recepimento della normativa comunitaria.
Tale impegno risulta ampiamente disatteso, nonostante le buone intenzioni del ministro Buttiglione, se è vero, com'è vero, che negli ultimi due anni abbiamo assistito ad un progressivo e preoccupante peggioramento della capacità del nostro paese di recepire con puntualità la normativa comunitaria, tanto che il nostro deficit di attuazione ci pone ormai all'ultimo posto nella speciale graduatoria di efficienza tra i 15 Stati membri. Il processo virtuoso avviato con i Governi del centrosinistra si è interrotto e, in poco più di due anni, siamo passati dal settimo al quindicesimo posto. Mi auguro che il semestre di Presidenza italiana segni una inversione di tendenza che porti a velocizzare il recepimento delle direttive e a migliorare la mortificante posizione raggiunta, caratterizzata da un altissimo numero di direttive
scadute e non ancora recepite nel nostro ordinamento a causa dell'incomprensibile ed ingiustificabile lentezza dell'azione di Governo.
E pensare che il ministro Buttiglione, in risposta ad una mia interrogazione del 19 settembre 2002, affermava che, per fornire un valido e competente supporto all'attività del dipartimento per le politiche comunitarie, era stata istituita, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 4 settembre 2002, una struttura di missione che, tra i vari compiti, aveva anche quello di facilitare la definizione non contenziosa delle procedure di infrazione aperte dalla Commissione europea e di svolgere un'azione tesa ad accelerare il recepimento delle direttive comunitarie.
Il ministro, proprio in considerazione del carattere strategico, sia tecnico sia politico, della struttura e degli importanti e delicati compiti che la stessa doveva svolgere, dichiarava di aver nominato a coordinare la struttura stessa una persona dotata di particolari capacità organizzative e che godeva, nel contempo, della sua fiducia. La professionalità individuata era quella del capo della segreteria tecnica del ministro.
Non intendo, in quest'occasione, continuare ad evidenziare la difficoltà a comprendere la compatibilità della delicatezza dei compiti della struttura di missione con il curriculum vitae del suo coordinatore, per il quale, secondo notizie di stampa, risulta esservi una richiesta di rinvio a giudizio da parte della procura di Roma che contesta a lui e ad altre 12 persone reati gravissimi come l'associazione a delinquere, la bancarotta fraudolenta, la truffa aggravata.
Di fronte ad accuse così pesanti, pur rimarcando che nel nostro ordinamento vige la presunzione di innocenza e che condivido senza riserve il principio per cui nessuno può essere considerato colpevole fino a sentenza definitiva, sento di poter e dover sostenere che, in considerazione della delicatezza del compito affidato alla struttura di missione, sarebbe opportuno, da parte del ministro Buttiglione, quantomeno sospendere il coordinatore della struttura, anche per coerenza con quanto affermato recentemente dal Presidente Casini in ordine al riproporsi drammatico della questione morale.
Sarebbe un atto coraggioso, giusto, in linea anche con il patrimonio valoriale del ministro (mi duole che non sia presente), atto che eviterebbe di compromettere ulteriormente l'immagine dell'Italia in Europa, che aiuterebbe il primato dell'etica e sarebbe in perfetta sintonia, non solo con la coscienza del paese, ma anche con le parole del Presidente della Camera.
Resta, in ogni caso, il fatto che, almeno sul versante dell'accelerazione e del recepimento delle direttive, la struttura non è riuscita a sostenere il Governo e che il ritardo accumulato, anziché diminuire, è notevolmente aumentato. C'è, dunque, bisogno di un impegno straordinario e di un recupero di efficienza che le diffuse professionalità presenti nei ministeri e presso la Presidenza del Consiglio sono in grado di assicurare; hanno già dimostrato di poterli garantire negli anni del Governo dell'Ulivo e di poterlo fare senza il ricorso ad inutili e costose strutture parallele che il senatore dell'Unione dei democratici cristiani e dei democratici di centro, Eufemi, si ostina a voler potenziare (non a caso, al Senato, ha presentato una proposta emendativa alla legge comunitaria che, per fortuna, non è stata accolta).
Ma se non sono chiare le ragioni che hanno determinato la modifica del comma 1 dell'articolo 1, più d'una perplessità sollevano le variazioni apportate al Senato al comma 5 dell'articolo 1, con le quali viene eliminato il richiamo alle materie di competenza concorrente in relazione al vincolo del rispetto dei principi fondamentali per la normativa di attuazione adottata dalle regioni.
Si crea così, come afferma lo stesso relatore, una possibile incertezza legislativa, potendo lo Stato intervenire su tutti i settori, a prescindere dalle materie di competenza.
Con questa variazione, quindi, in nome di una presunta maggiore efficienza o di una più alta responsabilità nei confronti dell'Unione europea o addirittura per prevenire
ed evitare possibili ritardi o omissioni da parte delle regioni, lo Stato può adottare decreti legislativi di attuazione delle direttive anche in ambiti di esclusiva competenza delle regioni.
La tecnica usata è quella di connettere l'efficacia delle disposizioni suppletive soltanto alla scadenza del termine per l'attuazione della normativa comunitaria, cercando, così, di rendere meno pesante l'invadenza dello Stato rispetto alle competenze regionali; invadenza e visione centralista che, invece, si confermano con la soppressione dell'ultimo periodo del comma 5, in cui si prevedeva che i decreti legislativi recassero l'esplicita indicazione della natura sostitutiva e cedevole delle disposizioni in essi contenute anche con riguardo alle eventuali previste coperture finanziarie con oneri a carico dello Stato.
A me pare che il nuovo testo sia in qualche modo lesivo delle prerogative regionali: sembra riaffiorare un concetto di Stato tutore che si sente in dovere di sostituirsi alle regioni per evitare le conseguenze dannose prodotte dalla loro inerzia e dalla loro incapacità; concetto che, oltre che cozzare con lo spirito e con la lettera del titolo V della Costituzione, è in evidente contraddizione con le prove di inefficienza ripetutamente offerte dallo Stato centrale nel processo di adeguamento dell'ordinamento italiano a quello europeo.
Questa maggiore libertà di intervento è, per molti versi, ingiustificata anche sul piano economico, considerato che è stato approvato al Senato un ordine del giorno (ancora una volta a firma del senatore Eufemi) con cui si impegna il Governo ad istituire, presso la Presidenza del Consiglio, dipartimento politiche comunitarie, una struttura per la promozione e l'assistenza tecnica alle regioni al fine di promuovere iniziative comunitarie, per formare il personale e, soprattutto, per agevolare le regioni nell'espletamento degli obblighi derivanti dal titolo V della Costituzione.
Dopo la struttura di missione, si crea un altro carrozzone: l'IPAR. Complimenti al Governo, che taglia la spesa per il personale, blocca le assunzioni, riduce i trasferimenti agli enti locali, ma riesce a trovare risorse per sostenere le regioni con l'istituzione di una struttura di cui non si avverte il bisogno e che, certamente, sarà guidata da uomini di fiducia, sicuramente scelti privilegiando la loro appartenenza politica più che la loro professionalità!
Il testo trasmesso dal Senato il 24 settembre 2003 reca altre significative modifiche all'articolato licenziato dalla Camera il 13 maggio scorso e l'inserimento di disposizioni aggiuntive che contribuiscono a migliorare la qualità complessiva del provvedimento in discussione, anche se alcuni articoli suscitano qualche perplessità e la necessità di un maggiore approfondimento delle materie trattate.
In particolare, l'articolo 21, modificando l'articolo 10, comma 3, del decreto legislativo n. 468 del 1997 e l'articolo 1, comma 7, del decreto-legge n. 108 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2002, n. 172, e abrogando l'articolo 12, comma 6, del richiamato decreto legislativo n. 468, introduce pesanti e preoccupanti variazioni alla complessa e controversa materia dei lavori socialmente utili, che interessano decine di migliaia di lavoratori, soprattutto meridionali, espulsi dal processo produttivo e stabilizzati, con grandi sacrifici e senso di responsabilità, dalle amministrazioni pubbliche, attraverso la stipula di convenzioni e contratti, anche in deroga a norme di legge o di statuto, di durata non superiore a 60 mesi ed aventi per oggetto attività uguali, analoghe o connesse a quelle svolte, nell'ambito dei progetti di lavori socialmente utili promossi dai medesimi soggetti.
In buona sostanza, le nuove disposizioni stabiliscono il rispetto immediato della disciplina comunitaria in materia di appalti ed escludono la possibilità di derogare alle procedure di evidenza pubblica per l'affidamento a terzi delle attività connesse con precedenti progetti di lavori socialmente utili.
Se a rigore la previsione normativa, frettolosamente introdotta al Senato, risulta essere in linea con il contenuto della
direttiva 92/50/CE, recepita tra l'altro con decreto legislativo n. 157 del 17 marzo 1995, quindi in epoca anteriore a quella dell'approvazione del decreto legislativo n. 468, è anche vero che il nuovo quadro normativo creerà serissimi problemi alle società miste e alle cooperative costituite per stabilizzare i lavoratori socialmente utili; società miste e cooperative che hanno strutture di impresa spesso molto fragili e comunque non in grado nella maggior parte dei casi di restare sul mercato in modo competitivo in assenza di una normativa di sostegno o di accompagnamento.
La nuova disciplina, inoltre, impedirà l'utilizzazione delle previsioni del comma 5 dell'articolo 50 della legge n. 289 del 27 dicembre 2002, che consente la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili entro il 31 dicembre 2003, quindi nell'anno in corso, attraverso lo strumento della convenzione, ai sensi del più volte richiamato decreto legislativo n. 468. Pertanto, la stabilizzazione dei lavoratori potrà avvenire esclusivamente mediante assunzione a tempo indeterminato e per contratti a progetto con oneri certamente più gravosi per i bilanci degli enti. Queste considerazioni mi portano ad esprimere un giudizio negativo sul contenuto dell'articolo 21, che interviene in modo secco e sbrigativo su una materia che ha visti impegnati per anni sindaci, presidenti delle province, altre amministrazioni pubbliche, il Governo nazionale, in uno sforzo collettivo teso a trovare le risposte possibili per procedere, sia pure gradualmente, alla stabilizzazione dei tanti lavoratori impegnati nei lavori socialmente utili.
Sono convinto che le nuove norme aggraveranno la già difficile situazione di disoccupazione nel sud dell'Italia e che sarebbe stato opportuno affrontare questa materia attraverso una procedura ordinaria. Tuttavia, se l'esigenza della maggioranza è quella di giungere ad una rapida conclusione dell'iter del provvedimento, il mio auspicio è che almeno ci sia l'impegno a tenere conto delle preoccupazioni espresse, che rappresentano solo in parte e in modo inadeguato i problemi che angosciano quanti si trovano nelle difficili condizioni di lavoratori espulsi dal processo produttivo, da stabilizzare entro il 31 dicembre dell'anno in corso o stabilizzati con un contratto stipulato con una cooperativa o società mista, che operano con affanno ai margini del mercato.
Con queste valutazioni critiche esprimo un giudizio comunque complessivamente positivo sul testo in discussione e concordo sull'opportunità di contribuire responsabilmente, con la rapida approvazione del provvedimento, per migliorare la situazione di ritardo rispetto al recepimento della normativa comunitaria. Invito nel contempo, però, il Governo e la maggioranza ad evitare di perdere tempo ed energie nel ricorrente tentativo di rivisitare in termini restrittivi il contenuto e la portata delle direttive.
Concludo il mio intervento rilevando, con rammarico, che permane l'incomprensibile attribuzione delle materie comunitarie agli affari esteri, nonostante nel dibattito parlamentare sia emersa ripetutamente e trasversalmente l'esigenza di affidare le competenze delle politiche dell'Unione europea alla XIV Commissione. Anche la difficoltà a superare le resistenze burocratiche e politico diplomatiche in ordine alle competenze parlamentari e governative evidenzia come l'Europa sembra essere ancora considerata estero, altro, rispetto all'Italia e conferma al tempo stesso come risulti difficile la costruzione di una Europa più comunitaria e meno intergovernativa, mentre torna a diffondersi minacciosamente l'euroscetticismo e ad affermarsi una visione dell'Europa come unione di Stati nazionali, anziché come realtà sovrastatuale con una propria Costituzione ed una autonoma politica estera, di difesa e di sicurezza.
Nella stagione dell'allargamento a venticinque membri, della divisione sulla guerra in Iraq e della Convenzione, a me sembra che vi sia una caduta di entusiasmo rispetto all'obiettivo di realizzare un'unione di popoli, di cittadini e di Stati, per fare dell'Europa una regione di democrazia, di pace e di solidarietà, ma anche un'entità statuale capace di esprimere
una propria politica, una propria identità, un ruolo effettivo ed autonomo sulla scena mondiale anche per combattere più efficacemente il terrorismo internazionale e per meglio tutelare sia la sicurezza sia i diritti dei propri cittadini. Dovrebbe essere questo l'orizzonte verso il quale lavorare; è comunque questa, a mio avviso, l'Europa che dovremmo costruire e per la cui realizzazione ci dovremmo impegnare nonostante le oscillazioni e le contraddittorie posizioni del Governo italiano e la sua sostanziale subordinazione alle decisioni degli Stati Uniti d'America che, nella delicatissima fase che si è sviluppata nel mondo dopo l'11 settembre, hanno deciso e continuano ad agire da soli con la iattanza e l'arroganza di una potenza imperiale, mentre l'ONU è stata fortemente ridimensionata nel suo ruolo di presidio della legalità internazionale e l'Europa è spesso assente e confusa, incapace comunque di esprimere un'autonoma, credibile e riconoscibile posizione in politica estera.
Avrei voluto discutere di questi problemi alla presenza del ministro Buttiglione; ringrazio il sottosegretario Ventucci, ma questo è il terzo anno che discutiamo di temi di così grande importanza in maniera residuale e senza l'attenzione che meritano. Anche l'assenza del ministro la dice lunga sul disinteresse di questo Governo rispetto ai problemi dell'Europa (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e, della Margherita).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Nicola Rossi. Ne ha facoltà.
NICOLA ROSSI. Signor Presidente, vorrei concentrare la mia attenzione su uno specifico aspetto di questo disegno di legge, legge comunitaria 2003; in particolare, su ciò che riguarda il recepimento della direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato. Credo che, per giustificare un intervento espressamente dedicato a tale questione, forse la cosa più utile che posso fare è di ricordare ai colleghi alcuni contenuti di quella direttiva perché, come cercherò di spiegare oltre, questo è veramente uno di quei casi in cui si chiede essenzialmente al Parlamento di evitare di commettere un errore che potrebbe rivelarsi grave ed evitare al Governo di fare, quella che forse potrebbe anche apparire, da qui a qualche tempo, una cattiva figura.
La direttiva 2003/6/CE prevede, fra l'altro, da un lato, all'articolo 11, la designazione da parte di ogni Stato membro di un'unica autorità amministrativa competente a vigilare sull'applicazione delle disposizioni adottate in conformità alla direttiva stessa, e dall'altro, all'articolo 12, si indicano un elenco minimo di poteri che devono essere attribuiti all'autorità competente stessa. Si tratta di poteri ispettivi e interdittivi di particolare estensione e incidenza. Infine, all'articolo 14 si stabilisce che le violazioni delle disposizioni adottate in attuazione della direttiva stessa devono essere punite da ciascuno ordinamento nazionale con sanzioni o misure amministrative efficaci, proporzionali e dissuasive. La rilevanza di quanto prescritto dalla direttiva naturalmente ha a che fare principalmente con la tematica che quella direttiva concerne. Ricordo che su questa tematica verte essenzialmente la disputa, che non ha sempre i toni misurati che vorremmo, fra il Ministero dell'economia e delle finanze e la Banca d'Italia e relativa, ad esempio, con quanto è accaduto per le obbligazioni emesse da alcune imprese. Ma, molto più in generale, il contenuto di quella direttiva coinvolge il tema dell'abuso di informazioni privilegiate e della manipolazione del mercato che tanta parte ha avuto anche negli scandali finanziari che sono stati in larga misura responsabili anche dell'andamento dell'economia mondiale negli ultimi anni.
Quindi, il tema è francamente di quelli particolarmente rilevanti; lo è soprattutto in Italia, perché su tali questioni nel nostro paese, come sappiamo bene, le competenze sono ripartite tra la Consob, la Banca d'Italia e, per i alcuni aspetti, il Ministero dell'economia e delle finanze:
pertanto, si tratta di un argomento da un lato di particolare delicatezza, e dall'altro di particolare rilevanza.
Vorrei che l'attenzione dei colleghi si incentrasse essenzialmente sul fatto che, riguardo ad un tema di tale delicatezza e rilevanza, il Governo sceglie di optare per quella che il collega Lettieri ha definito una delega in bianco, ed a mio avviso è effettivamente così: in questo caso, è il Parlamento che dovrebbe scegliere di rimettere integralmente alla mera discrezionalità del Governo la disciplina di alcuni profili di particolare delicatezza.
Ora, da un lato non comprendiamo perché mai il Parlamento dovrebbe compiere una scelta del genere su questi argomenti, e dall'altro vorrei segnalare che, a mio avviso, il Governo tutelerebbe meglio sé stesso chiedendo al Parlamento di indicare con chiarezza, all'interno di un provvedimento come questo, i profili e gli elementi essenziali in base ai quali successivamente redigere il decreto legislativo di attuazione. Ciò tanto più, come ho precedentemente affermato, in un momento in cui si svolgono discussioni, particolarmente delicate, che coinvolgono alcuni ministeri e autorità indipendenti, come ad esempio la Banca d'Italia.
Pertanto, in questo momento sarebbe nell'interesse dello stesso Governo rimettere al Parlamento la definizione di alcuni profili ed elementi in base ai quali scrivere il decreto legislativo e non, invece, come sta facendo in questo caso, optare per una completa disintermediazione del Parlamento in materie di questo tipo.
Tornerò più avanti su questi punti per chiarire in che senso pensiamo debbano essere indicati tali criteri ed i princìpi direttivi (al riguardo, segnalo che sarà presentata una nostra proposta emendativa in tal senso), ma adesso vorrei evidenziare un'altra questione, che forse rende ancora più singolare l'atteggiamento del Governo. La durata della delega è di quattro anni dalla data di entrata in vigore della direttiva 2003/6/CE; al tempo stesso, sappiamo che tale direttiva delega alla Commissione europea l'adozione di rilevanti misure di attuazione della direttiva stessa.
Che cosa accadrà se la delega verrà esercitata prima che la Commissione europea adotti queste misure di attuazione della direttiva e qualora la Commissione adotti tali misure attuative non dico in difformità, ma magari creando problemi di conformità rispetto a quanto il legislatore italiano avrà già deciso? È mai possibile che non sia naturale e ragionevole prevedere una norma che permetta una correzione successiva dei decreti legislativi adottati, tale da garantire un processo legislativo ordinato nei suoi vari livelli nazionale e sovranazionale?
Per tornare all'argomento principale, però, il punto cruciale, come ho già detto, è far sì che sia il Parlamento ad individuare gli elementi essenziali rispetto ai quali successivamente definire il decreto legislativo. Quali potrebbero essere tali elementi?
In questo momento, vorrei limitarmi ad indicare quelle che, a nostro avviso, rappresentano le linee guida essenziali (riportate anche nella proposta emendativa che abbiamo presentato). In primo luogo, ci sembra del tutto naturale che il disegno di legge individui nella Consob l'autorità nazionale competente: ciò ci appare del tutto coerente con l'attuale assetto dei poteri di vigilanza dei mercati finanziari, il quale, per l'appunto, prevede l'attribuzione alla Consob delle funzioni di tutela della trasparenza dei mercati e degli investitori.
Ci sembra ragionevole, altresì, individuare il contenuto ed i limiti dei poteri ispettivi e di vigilanza che verrebbero attribuiti alla Consob in relazione alla tematica degli abusi di mercato; inoltre, a nostro avviso appare opportuno prevedere, per coloro che operano professionalmente sui mercati e sugli strumenti finanziari ed abbiano ragionevoli motivi per sospettare che siano intervenute situazioni di abuso di informazioni privilegiate o di manipolazioni del mercato, la possibilità di avvisare tempestivamente la Consob stessa.
Ci sembra, infine, che si preveda esplicitamente che le sanzioni e le misure
amministrative debbano essere efficaci, proporzionate e dissuasive. Come credo sia evidente, il suggerimento che in questo caso viene avanzato dall'opposizione è assolutamente ragionevole ed ha - lo ripeto - non solo il vantaggio di restituire al Parlamento competenze che in questo caso gli sono proprie, ma soprattutto quello di mettere al riparo il Governo da una decisione che interviene in un momento in cui sono in corso discussioni di particolare delicatezza.
Aggiungo anche che, su questa linea, l'opposizione non è sola: come ha detto anche il collega Lettieri, francamente, non vi è stata una sola audizione, non vi è stato un solo personaggio che non abbia ritenuto del tutto ragionevoli e condivisibili le proposte che ho appena elencato. Lo stesso professor Cardia, presidente della Consob, ha affermato che l'emendamento in questione appare pienamente condivisibile ed idoneo.
Naturalmente, da parte del Governo, si obietta che porre in essere le condizioni per una quarta lettura implicherebbe uno slittamento dei tempi di approvazione del disegno di legge. Credo sia lodevole l'obiettivo di efficienza che il Governo si pone, però ritengo anche che quest'ultimo dovrebbe rendersi conto che fare in fretta cose errate significa farle due volte.
Non dispongo del lungo elenco di situazioni in cui, in questi ultimi due anni e mezzo, si è determinato esattamente un fenomeno di questo tipo, ma vorrei citare solo due vicende. Abbiamo approvato tre provvedimenti sul sommerso e ne abbiamo modificati due, non per particolari motivi ma semplicemente perché erano sbagliati ed il Governo se ne è reso conto. Credo che siano innumerevoli - ed io ho smesso di contarle - le volte che abbiamo modificato il provvedimento sul credito di imposta per il Mezzogiorno, anche in questo caso perché ogni volta si adottavano nella fretta soluzioni semplicemente errate, non solo politicamente ma spesso e volentieri tecnicamente errate.
Mi fermo qui, ma l'elenco è veramente molto utile. È un elenco che, come opposizione, ci siamo divertiti a stilare ed abbiamo riempito qualche pagina di provvedimenti con queste caratteristiche.
Allora, da questo punto di vista, il consiglio pacato che rivolgiamo al Governo è di evitare, se possibile, di tornare nuovamente su questa materia, commettendo oggi un errore che può essere tranquillamente evitato. Aggiungo anche che la motivazione secondo cui si perderebbe chissà quanto tempo, ad un'attenta lettura dei regolamenti del Senato, francamente non sembra molto temibile. Ciò è accaduto già in altri casi; in particolare, ricordo che, in occasione dell'esame del disegno di legge comunitaria del 2000, il provvedimento fu esaminato ed approvato dall'Assemblea del Senato il 22, 28 e 29 novembre 2000, mentre era in corso l'esame della legge finanziaria per il 2001. Quindi, non vi sarebbe alcuna particolare innovazione; al contrario, vi sarebbe semplicemente la presa d'atto che, a volte, perdere qualche giorno significa evitare di perdere poi mesi se non di peggio.
Quindi, credo che non esistano argomenti convincenti, né di natura procedurale né di natura sostanziale, per evitare di fare oggi qualcosa che sembra a tutti assolutamente ragionevole. Tutto ciò anche e soprattutto - e concludo con questa osservazione - perché quello di cui parliamo è uno di quegli argomenti sui quali si fondano l'opinione che il resto del mondo occidentale ha del sistema finanziario italiano e le certezze e le sicurezze con cui gli operatori finanziari operano in Italia.
Ancora una volta - e da parte di questo Governo non sarebbe, purtroppo, la prima - dare segnali poco chiari sotto questo profilo non fa altro che confermare quello che le indagini più recenti ci hanno purtroppo segnalato.
In Italia non si investe, in Italia i capitali non arrivano più. L'opinione complessiva è che il sistema finanziario italiano abbia perso in trasparenza ed in capacità di fermare abusi e manipolazioni del mercato. Tutti noi pensiamo e vogliamo che così non sia. Quindi, il Governo, in questo caso, è particolarmente
tenuto ad invertire una rotta che, com'è oggi, finirebbe per dare una conferma a tali sospetti (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e della Margherita, DL-l'Ulivo).
PRESIDENTE. Non vi sono altri iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali delle modifiche introdotte dal Senato.
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