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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione della proposta di legge, già approvata, in un testo unificato, dalla II Commissione permanente della Camera e modificata dal Senato, d'iniziativa dei deputati Pisapia; Palma ed altri; Vitali: Modifiche al codice di procedura penale in materia di applicazione della pena su richiesta delle parti.
La ripartizione dei tempi è pubblicata in calce al resoconto stenografico della seduta dell'8 aprile (vedi resoconto stenografico della seduta dell'8 aprile 2003).
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali delle modifiche introdotte dal Senato.
Avverto che il presidente del gruppo parlamentare dei Democratici di sinistra-l'Ulivo ne ha chiesto l'ampliamento senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del regolamento.
Avverto che la II Commissione (Giustizia) si intende autorizzata a riferire oralmente.
Il relatore, onorevole Ghedini, ha facoltà di svolgere la relazione.
NICCOLÒ GHEDINI, Relatore. Signor Presidente, considerato l'orario, tenterò di usare la massima sintesi. Il provvedimento quest'oggi in discussione era già stato approvato dalla Camera dei deputati alcuni mesi or sono ed ha trovato poi alcune modifiche presso il Senato.
Sostanzialmente, sia la Camera sia il Senato hanno ritenuto indispensabile una modifica dell'istituto dell'applicazione della pena su richiesta delle parti, più noto come patteggiamento, considerando indispensabile portare la possibilità di patteggiare fino a cinque anni di pena.
Il patteggiamento, come tutti sappiamo, è un istituto che ha dato ottima prova di sé negli anni passati, dall'entrata in vigore del nuovo codice di rito, ed ha consentito una reale deflazione dei molti procedimenti penali che affliggono il nostro sistema. Si è ritenuto, quindi, di intervenire su un istituto collaudato ed efficace, consentendo agli operatori del diritto e ai diretti interessati una pronta risoluzione dei processi che li occupano.
Il Senato è intervenuto su alcuni punti che la Commissione ha, però, ritenuto di dover modificare. In particolare, segnalo all'attenzione di lor signori come si sia ritenuto da parte del Senato di escludere dall'applicazione del patteggiamento tutti i reati di cui all'articolo 51, commi 3-bis e 3-quater del codice penale. Tuttavia, da parte della Commissione si è ritenuta eccessivamente restrittiva questa disposizione, perché ad oggi vi è questa possibilità fino ai due anni.
Pertanto, pur mantenendo la formulazione del Senato, si è aggiunto l'inciso «qualora la pena superi due anni soli o congiunti a pena pecuniaria», consentendo, sostanzialmente, di patteggiare la pena, così come già accade oggi, fino ad anni due.
Il Senato, inoltre, aveva introdotto un interessante istituto, ossia la possibilità di subordinare il patteggiamento fino ad anni tre all'affidamento in prova al servizio sociale. È una tecnica assolutamente condivisibile, perché avrebbe consentito una deflazione ancora maggiore. Sappiamo, infatti, che vi è una particolare affezione, da parte dei soggetti coinvolti in un procedimento penale, nel poter ricorrere ad un istituto se questo consente loro di non scontare poi effettivamente la pena.
Così è per la sospensione condizionale, così avrebbe potuto essere per l'affidamento in prova. Si è ritenuto da parte della Commissione che il meccanismo introdotto fosse eccessivamente complesso e che bene si potrà recuperare in un disegno di legge a parte, peraltro già in discussione in Commissione giustizia della Camera, che potrà meglio regolare tale istituto certamente degno di interesse.
Altra modifica apportata dal Senato, ma ritenuta assolutamente non condivisibile dalla Commissione della Camera, riguarda l'introduzione nell'articolo 4 dell'efficacia ai fini civilistici della sentenza di patteggiamento. L'esperienza quotidiana ci ha insegnato che la propensione ad accedere al rito alternativo è proprio correlata al fatto che non ha effetti civilistici diretti. Dunque, introdurli in maniera indiscriminata, ancorché soltanto nei confronti del diretto interessato, sarebbe stato deflagrante nel sistema e non avrebbe più fatto sì che coloro che oggi hanno intenzione di accedere al patteggiamento perseguano tale rito. Quindi, pur comprendendo le ragioni che avevano indotto il Senato ad inserire tale emendamento, si è ritenuto di ritornare alla formulazione iniziale.
Segnalo anche l'articolo 3 dove, finalmente, viene introdotta la possibilità della revisione anche per le sentenze di applicazione pena.
Vi è, poi, da segnalare l'introduzione, approvata dal Senato e modificata dalla Commissione della Camera, delle modifiche alle sanzioni sostitutive di cui all'articolo 53 della legge n. 689 del 1981. Come sapete, su tale norma introdotta dal Senato vi è stata una polemica ritenendo che essa potesse incidere su un procedimento in corso nei confronti di un uomo politico. La Commissione giustizia della Camera, pur respingendo tale indicazione di natura squisitamente giornalistica, ha ritenuto di modificare l'articolo 5 del Senato, ora articolo 4 del testo della Commissione, facendo proprio, con lieve modifica, un emendamento presentato dal centrosinistra al Senato. Mi riferisco all'emendamento 5.101 a firma dei senatori Fassone, Calvi, Ayala e Maritati che è stato completamente ripreso con una lieve modifica per quanto attiene al calcolo della pena pecuniaria dalla Commissione della Camera.
Vi sono state, poi, lievi modifiche da parte del Senato per quanto attiene alla norma transitoria in cui si è ritenuto opportuno variare il periodo di sospensione, ove vi sia un effettivo interesse ed una richiesta da parte del diretto interessato, portandolo da 30 a 45 giorni. Ricordo che tale norma era stata assolutamente condivisa dalla Commissione giustizia della Camera quando approvò il provvedimento con un termine, però, di 30 giorni. In questo caso, ove vi sia la richiesta, vi è la sospensione dei termini di custodia cautelare e quella dei termini prescrizionali. Dico ciò perché si faccia chiarezza e non vi siano strumentalizzazioni su una norma volta a garantire alcune situazioni che coloro che svolgono la professione di avvocato conoscono perfettamente. Ad esempio, quando vi è l'udienza fissata ed è appena entrata in vigore la legge vi è la difficoltà di reperire il proprio assistito o di poter far sì che vi sia una decisione immediata su una materia così delicata come quella del patteggiamento.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
GIUSEPPE VALENTINO, Sottosegretario di Stato per la giustizia. Signor Presidente, il Governo si riporta alle considerazioni svolte dal relatore ed interverrà, eventualmente, in sede di esame dell'articolato.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Fanfani. Ne ha facoltà.
GIUSEPPE FANFANI. Signor Presidente, intervengo brevemente per esprimere alcune valutazioni su questo provvedimento che, come è stato riferito dal relatore, torna nuovamente all'esame di questa Camera.
Si tratta di un istituto che ha dato buona prova di sé, dall'entrata in vigore
del nuovo codice di procedura penale, ma anche negli anni precedenti, in cui era stato sperimentalmente attuato, perché è stato uno strumento di ampia deflazione, oserei dire l'unico strumento veramente incisivo in termini di deflazione del nostro ordinamento processuale ed anche l'unico rito alternativo che effettivamente ha dato di sé un'ampia prova e che è stato ampiamente utilizzato, a qualsiasi livello, da tutti gli operatori del diritto.
Giudico positivamente l'elevazione del termine della pena a cinque anni, con riferimento al quale può essere richiesto il patteggiamento, ovvero può essere concordata la pena con il pubblico ministero, perché in realtà, malgrado possa sembrare - ed a taluni sia sembrato - che il termine sia eccessivo, l'esistenza di un negozio trilatero che coinvolge anche il magistrato (e che quindi rende conforme alle esigenze di giustizia, attraverso un giudizio di congruità, la pena che viene prospettata) rende certamente la pena che verrà irrogata in termini di assoluta garanzia.
Chi vi parla è tra coloro che sostengono che non bisognerebbe assolutamente aver timore di utilizzare l'istituto del patteggiamento della pena anche per pene superiori, perché proprio l'esistenza di una verifica giurisdizionale sulla congruità della pena, fatta tra gli stessi soggetti che poi sono gli stessi soggetti del processo penale - se si esclude la presenza incidentale della persona offesa nella fase dibattimentale -, garantisce ampiamente lo Stato circa la corrispondenza tra la pena che in concreto viene inflitta e la pena che teoricamente dovrebbe essere tale.
D'altra parte esistono già riti alternativi, come il rito abbreviato, che possono applicarsi a tutti i delitti e che sono quotidianamente applicati anche ai reati gravissimi, puniti con l'ergastolo. Sostanzialmente, tali riti hanno soltanto - se si escludono alcuni casi di applicabilità ai quali si ricorre esclusivamente per una pura convenienza processuale, a fronte di indagini male effettuate - come effetto immediato la riduzione a un terzo della pena. Credo che sia fatica sprecata e che spesso siano strumenti processuali usati alternativamente, che tali non sarebbero, se esistesse un patteggiamento più ampio. D'altra parte, oggi discuteremo qui alla Camera, in un convegno organizzato dalla Commissione giustizia, del problema della ragionevole durata del processo. E in questa logica non possiamo fare a meno di valutare positivamente tutti quegli strumenti che, come questo, incidono direttamente sulla possibilità di attuare i principi della ragionevole durata, nelle situazioni date, con gli strumenti anche quantitativi che sono dati. Ovviamente, il provvedimento non può essere isolato e non può essere considerato come l'unico attuabile, in una situazione normativa che più volte abbiamo giudicato frammentaria e disorganica.
Alcune perplessità, in ordine a questo provvedimento, noi le muoviamo in relazione all'ampliamento eccessivo del ricorso alle pene sostitutive. L'ho già detto all'epoca in Commissione giustizia, quando arrivò il provvedimento; lo ripeto in questa sede. Sia chiaro che questo non mi scandalizza, però ritengo che quando la pena assuma un contenuto quantitativo, che in questo provvedimento è portato fino a un anno di reclusione, essa abbia certamente la necessità di essere valutata con quegli stessi strumenti che oggi sono propri della fase esecutiva e che comportano una valutazione che passa anche attraverso verifiche dei servizi sociali, dell'osservazione in istituto di pena e che, sostanzialmente, costituiscono verifiche successive al periodo in cui la pena viene applicata.
Siccome ho timore che ciò diventi una prassi, tanto scorretta quanto abusata, non credo si possa tranquillamente accedere ad un ampliamento del ricorso alle pene sostitutive senza un vaglio critico ed un approfondimento che, ritengo, non vi sia stato.
Sono assolutamente contrario alla norma transitoria, che consente alla Corte di Cassazione l'applicabilità delle pene sostitutive, e ciò non tanto per la polemica giornalistica - ricordata dal relatore e alla quale do scarsissimo peso -, quanto
perché si consente alla Corte di legittimità di effettuare una valutazione di merito che presuppone anche un apprezzamento, non consentito in quella sede, sulle qualità soggettive, sull'opportunità di concedere il beneficio sostitutivo, che soltanto il giudice di merito può esprimere. Ritengo che ciò costituirebbe un precedente difficilmente ricollocabile all'interno del sistema processuale e, come tale, certamente da valutare con attenzione e prudenza.
Sostanzialmente, tuttavia, il giudizio resta nel suo complesso positivo, al di là delle valutazioni che ho svolto sia sulla norma che comporta la sostituzione della pena sia sulla norma transitoria, perché in realtà riteniamo che un progetto di legge di questo tipo debba essere uno dei provvedimenti che si inseriscono all'interno del sistema processuale per renderlo più dinamico, più attuale e, certamente, più snello.
PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Finocchiaro. Ne ha facoltà.
ANNA FINOCCHIARO. Signor Presidente, il testo trasmesso dal Senato - che la Commissione ha esaminato anche grazie ad un lavoro diretto dal relatore - è stato fortemente emendato di alcuni appesantimenti che il Senato aveva inserito sul testo approvato dalla Camera. Ciò, peraltro, in un contesto circa l'allargamento dell'ambito del patteggiamento - strumento che si è rivelato assai utile nella definizione dei procedimenti - che era assolutamente inequivoco e confortato anche dal parere degli operatori. Quindi, non soltanto inequivoco tra le forze parlamentari, che alla Camera avevano lavorato su questo testo, ma inequivoco anche a seguito del confronto operato con la magistratura e con l'avvocatura.
Certo, su tale scelta grava anche una difficoltà del Parlamento di far fronte ad un ingolfamento del processo penale che, spesso, conduce a privilegiare soluzioni dirette ad una rapida soluzione dei procedimenti. Probabilmente, tale necessità in qualche modo impatta con l'esigenza di una riflessione più pacata e più sistemica in ordine all'opportunità di interventi di riforma che riguardino l'intero complesso del processo penale, soprattutto alla luce della necessaria attuazione dei nuovi dettami dell'articolo 111 della Costituzione.
Il lavoro di ripulitura operato alla Camera - e mi scuso anche con i colleghi del Senato se ho adoperato questa espressione che, probabilmente, è infelice - ha riguardato alcune questioni. In particolare, voglio ricordare quella che - ad un esame attento e concorde - ci è sembrata più urgente da esaminare, vale a dire quella relativa all'efficacia della decisione assunta a seguito dell'adozione della procedura di patteggiamento nei giudizi civili e amministrativi riguardanti il condannato.
Certamente, abbiamo apprezzato lo spirito con cui i colleghi del Senato avevano introdotto questa norma a riparazione - delle ragioni delle parti offese che, spesso, subiscono - e ciò è innegabile - un pregiudizio a seguito di procedure accelerate di definizione del procedimento. Tuttavia, abbiamo ritenuto che i principi generali dell'ordinamento non potessero consentire l'adozione di una scelta di questo genere.
Questo per tacere un'altra osservazione, che pure credo abbia giocato un peso rilevante. Lo ha giocato certamente la nostra determinazione nella discussione alla Camera. Uno strumento di definizione del procedimento come il patteggiamento può essere appetibile e, quindi, può avere efficacia deflattiva e di definizione dei processi, nel momento in cui appaia competitiva anche allo stesso condannato.
C'è un punto che vorrei sottolineare positivamente. Mi riferisco all'inserimento nel testo, all'articolo 4, della possibilità per il giudice, quando ritiene di dover determinare la durata della pena detentiva entro il limite di un anno, di sostituire tale pena con la semidetenzione ovvero con la libertà controllata ovvero con la pena pecuniaria della specie corrispondente. Perché abbiamo guardato con favore a questo inserimento? Credo per due ordini di ragioni: l'uno deriva dal fatto che questo suggerimento è venuto, nella discussione al Senato, da un emendamento presentato
dal gruppo dei Democratici di sinistra, firmato dai senatori Ayala, Calvi, Fassone - se ricordo bene - e Maritati; quanto all'altro, tale inserimento corrisponde ad un indirizzo che la Commissione giustizia della Camera ha adottato, vale a dire quello di lavorare sul versante delle sanzioni sostitutive. È un profilo di attenzione che mi auguro la Commissione giustizia della Camera non ritenga archiviato dopo l'approvazione di questo testo, se verrà adottato nell'attuale versione sia alla Camera che al Senato. Ritengo, infatti, sia una delle questioni sulle quali più proficuamente il Parlamento dovrebbe lavorare, nel momento in cui l'inadeguatezza della sanzione della reclusione, come unica sanzione prevista di fatto nel nostro ordinamento, produce le conseguenze che conosciamo e sotto il profilo del sovraffollamento carcerario e - mi duole dirlo - anche della discriminazione che di fatto si attua e sotto il profilo della necessità di ridare efficacia alla sanzione anche sotto l'aspetto della sua funzione rieducativa, oltre che sotto quello della proporzionalità e dell'adeguatezza della sanzione rispetto al fatto illecito commesso.
C'è un punto di difficoltà che vogliamo immediatamente denunciare. Penso alle osservazioni che sono state esposte poc'anzi dall'onorevole Fanfani e che abbiamo già svolto compiutamente in Commissione. Mi riferisco alle osservazioni relative all'articolo 5 e, in particolare, alla disciplina transitoria recata dal terzo comma di questo articolo, nella versione approvata dalla Commissione giustizia della Camera.
Colleghi, qui non si tratta di proporre ancora una volta stilemi che, peraltro, secondo me non sono mai appartenuti alla realtà dello svolgersi del dibattito parlamentare. Mi riferisco agli stilemi di un'opposizione che è cieca e pregiudiziale e si oppone a qualunque soluzione normativa che possa, in qualche modo, essere considerata di favore per un imputato piuttosto che per un altro. Non è di questo che stiamo discutendo. Se dovessimo gravarci di questo peso, credo che non faremmo mai un passo nell'affermazione di garanzie e nella riforma degli istituti del codice di procedura penale. È un punto politico serio e grave, che abbiamo denunciato tante volte in quest'aula. Tuttavia, non crediamo che la prevenzione possa essere, sempre e comunque, la stella polare dell'agire di una forza di opposizione che sia responsabile, consapevole e propositiva.
Riteniamo, però, che la soluzione adottata sia assolutamente fuori dal sistema. Esattamente nel momento in cui si reclama, con accenti sempre più preoccupati, da parte della dottrina, da parte dello stesso Parlamento, da parte degli operatori del diritto, un ruolo della Corte di cassazione che resti stretto entro i limiti posti nella sede di legittimità, credo che un'apertura come quella contenuta in particolare nel terzo comma dell'articolo 5 rappresenti un vulnus di straordinaria gravità. Credo che i colleghi si rendano ben conto di questa osservazione, che non è - come dire - strumentale e faziosa.
È un'osservazione che si fa carico della preoccupazione di un ordinamento che noi rischiamo di sfrangiare con numerosi e continui interventi normativi, anche quelli che avvertiamo come più necessari, verso modelli che sono poi assai difficilmente riconducibili ad una unità di sistema. Io non so se questa norma sia stata prevista o qualcuno l'abbia mai pensata per l'utilizzo in qualche procedimento pendente: potrebbe essere e abbiamo avuto esempi di questo genere in quest'aula, ma non è questo il dato che voglio sottolineare. Io credo che non sia possibile prevedere che la Corte di cassazione - quindi già nel corso del giudizio di cassazione - nell'accogliere una richiesta di patteggiamento possa poi applicare direttamente le sanzioni sostitutive.
Noi qui travolgiamo due assi, credo, fondamentali. Il primo è quello che riguarda la determinazione della scelta della sanzione governata - non soltanto la norma del codice penale e di procedura penale, ma anche le norme costituzionali - dal giudice di merito. Il secondo profilo è quello che riguarda il fatto che con questa, proprio per la natura del giudizio di conformità, di proporzionalità e di
adeguatezza della sanzione rispetto al fatto commesso, non possiamo caricare la Corte di cassazione di un compito che è così estraneo, esterno, stravagante rispetto alla funzione di legittimità che essa deve assolvere. Questo tanto più in un sistema che, orientandosi verso il modello accusatorio, sempre più dovrebbe restringere - e con maggiore forza, con maggiore determinazione - le funzioni della Corte di Cassazione a funzioni di stretta legittimità.
Quindi, sono queste le ragioni politiche, di merito e di prospettiva della riforma che ci inducono a pronunciarci molto severamente rispetto a questa norma e quindi a palesare la nostra contrarietà a questo testo nella formulazione nella quale è stato approvato dalla Commissione. Voglio augurarmi che lo spirito di collaborazione, che ha per gran parte assistito il lavoro della Commissione giustizia in questa occasione, si mantenga genuino anche nel lavoro dell'Assemblea. Vorrei augurarmi che la stessa disposizione a ragionare, avendo come riferimento precetti costituzionali, norme del codice e soprattutto attenzione al sistema, sia l'asse che governa l'atteggiamento dei colleghi della maggioranza su questo punto, perché, francamente, troverei altrimenti disomogeneo e incoerente l'andamento dei lavori dell'Assemblea rispetto ad uno sforzo che in qualche modo si è fatto nella discussione in Commissione. Vorrei anche sottolineare che sarebbe a questo punto estremamente difficile che questo testo - già alla terza lettura, vorrei ricordarlo - tornando al Senato potesse trovare quell'accoglienza che, invece, io credo possa trovare l'ipotesi del patteggiamento allargato, per le ragioni che ho detto all'inizio, introducendo e mettendo a disposizione un nuovo strumento perché i nostri processi penali abbiano la possibilità di essere definiti con efficacia in un tempo ragionevole.
L'ultima considerazione è che credo ci sia anche un dato in qualche modo simbolico. Noi iniziamo oggi in Commissione giustizia una riflessione interessante e assolutamente aperta sulla riforma del processo penale. Non vorrei che la celebrazione di un fatto come questo, anche autorevole sotto il profilo istituzionale, venisse poi smentita da una condotta sui singoli provvedimenti, che non rechi la stessa ambizione di riforma di sistema e che non abbia i crismi di autorevolezza o con l'approvazione di un provvedimento che invece si arrendesse a logiche assai meno nobili.
PRESIDENTE. Prendo atto che l'onorevole Siniscalchi, iscritto a parlare, rinuncia ad intervenire.
Non vi sono altri iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali delle modifiche introdotte dal Senato.
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