La Camera,
considerato che:
il disegno di legge A.C. 2145-A reca numerose deleghe al governo per la riforma del sistema previdenziale;
il disegno di legge è stato presentato dal Governo privo della relazione tecnica;
solo dopo la richiesta formale della Commissione Lavoro e della Commissione Bilancio della Camera, la relazione è stata presentata;
le Commissioni, infatti, ritenevano indispensabile tale atto al fine di consentire anche al Parlamento di conoscere l'effettiva praticabilità della clausola di invarianza finanziaria contenuta all'articolo 7, comma 3 (ex articolo 4, comma 3, dell'A.C. 2145);
la relazione tecnica, successivamente presentata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, non provvedeva ad una quantificazione degli effetti finanziari derivanti dal disegno di legge delega, ma si limitava ad illustrare alcune ipotesi sugli effetti economici complessivi che dovrebbero derivare, in evoluzione, dall'attuazione delle nuove disposizioni legislative e dai comportamenti attesi dai soggetti beneficiari e, dunque, non può considerarsi una vera e propria relazione tecnica riconducibile al procedimento stabilito dalla legge di contabilità e volto alla quantificazione degli oneri per il controllo sostanziale di copertura;
nella relazione tecnica, si ammetteva che la delega non aveva un'adeguata copertura finanziaria, tant'è che si allegava alla relazione un emendamento (poi diventato il testo dei commi 4 e 5 dell'articolo 7) che rinviava alla legge finanziaria la riduzione delle aliquote contributive e fiscali e la relativa copertura, nonché l'individuazione dei lavoratori interessati in relazione:
a) alla riduzione da 3 a 5 punti percentuali degli oneri contributivi dovuti dai datori di lavoro per le nuove assunzioni con contratto a tempo indeterminato delle categorie che saranno definite in sede di attuazione della delega, senza effetti negativi sulla determinazione dell'importo pensionistico del lavoratore;
b) al conferimento del trattamento di fine rapporto ai fondi pensione, subordinato all'assenza di oneri per le imprese, attraverso l'individuazione di compensazioni in termini di facilità di accesso al credito, in particolare per le piccole e medie imprese, di equivalente riduzione del costo del lavoro e di eliminazione del fondi di garanzia del TFR;
c) all'elevazione fino ad un punto percentuale del limite massimo di esclusione
dall'imponibile contributivo delle erogazioni previste dai contratti collettivi aziendali o di secondo livello;
d) alla ridefinizione della disciplina fiscale della previdenza complementare al fine di agevolarne lo sviluppo;
in pratica, il Ministro era costretto a smentire se stesso allorché sosteneva, in precedenza, che la copertura finanziaria alla delega scaturiva dall'aumento del contributo dei parasubordinati e dall'incremento dell'occupazione;
il Governo, come recita la relazione tecnica, è stato dunque costretto ad ammettere che il taglio dei contributi «produce effetti di onerosità per la finanza pubblica di modesta entità all'inizio, ma crescente nel tempo e strutturalmente»;
la relazione chiarisce, altresì, che l'espressione relativa alla decontribuzione: «senza effetti negativi sulla determinazione dell'importo pensionistico», si intende riferita «all'importo pensionistico pubblico» e non all'invarianza della somma della pensione pubblica e di quella complementare. Il che implica un aumento dei costi della delega per il bilancio pubblico di non poco conto;
in particolare, la decontribuzione per i nuovi assunti potrebbe costare, al netto degli effetti fiscali, fino al 0,6 per cento del PIL a regime, una cifra pari a oltre sei miliardi di euro (circa 12 mila miliardi di lire): questo in caso di una riduzione dei contributi previdenziali di 5 punti, mentre l'onere per la finanza pubblica sarebbe pari allo 0,3 per cento del PIL nel caso di un taglio di 3 punti;
il provvedimento introduce comunque un meccanismo legislativo fortemente discutibile per quanto concerne i profili di copertura finanziaria;
il disegno di legge non reca una clausola di determinazione degli oneri e della connessa copertura finanziaria, ma rinvia alla sessione di bilancio - (DPEF e legge finanziaria) vanificando di fatto l'unità e il senso della delega legislativa richiesta al Parlamento - la copertura delle misure attuative delle disposizioni inerenti all'incremento del finanziamento delle forme pensionistiche complementari (articolo 1, comma 2, lettera g); alla riduzione fino a 5 punti percentuali degli oneri contributivi dovuti dal datore di lavoro (articolo 1, comma 2, lettera g), n. 7); alla riforma del conferimento del TFR (articolo 1, comma 2, lettera g), n. 8); alla riduzione di un ulteriore punto percentuale dei contributi sopra citati nell'ambito dei contratti integrativi aziendali (articolo 1, comma 2, lettera h);
in termini precettivi, tale meccanismo di rinvio presenta gravi profili problematici in ordine alla formulazione del testo ed alla successione temporale dell'entrata in vigore dei decreti legislativi di attuazione in rapporto alle leggi finanziarie annuali, destinate a completarne il dettato sotto il profilo delle conseguenze finanziarie, che non si ritiene possano essere condizionate da provvedimenti legislativi predeterminati. Si richiama, a tal proposito, la necessità di una rigorosa vigilanza, con riguardo alle disposizioni dell'articolo 81 del dettato costituzionale, per il quale deve essere il legislatore delegante a disporre in ordine al reperimento dei mezzi finanziari ed alla copertura della spesa ivi prevista;
dall'intersecarsi dei due complessi normativi potrebbero infatti discendere conseguenze finanziarie per le quali la clausola di invarianza di cui all'articolo 7, comma 3, potrebbe non costituire presidio adeguato;
inoltre, tale metodologia presenta profili problematici connessi alla successione nel tempo dell'entrata in vigore, da un lato, dei decreti legislativi, dall'altro delle leggi finanziarie e annuali, stanti le disposizioni della legge che regola la sessione di bilancio (articolo 11, comma 3, lettera b), legge n. 468 del 1978), le quali escludono dal contenuto della legge finanziaria norme a carattere ordinamentale;
ove le disposizioni contenute nei decreti delegati dovessero entrare in vigore
prima della legge finanziaria, destinata a completarne il dettato sotto il profilo delle conseguenze finanziarie, potrebbero poi porsi problemi di coordinamento, ad esempio tra il nuovo assetto ordinamen-tale e la disciplina delle aliquote contributive e fiscali, prevista dalla legislazione vigente;
inoltre qualora il procedimento di riforma delle parti diverse da quelle la cui copertura finanziaria è rinviata alle leggi finanziarie, comporti oneri per carenza della copertura prevista dalla legge delega, come peraltro risulta dall'esame del testo dell'Aula, essi non potrebbero essere quantificati e coperti dai decreti legislativi;
il provvedimento in esame prevede misure inerenti ai prelievi obbligatori, nonché a legittime aspettative tipiche della materia previdenziale inerenti a posizioni soggettive dei cittadini e ai loro diritti patrimoniali; aspettative, posizioni e diritti che consigliano il massimo rigore nell'attuazione del dettato di cui all'articolo 81, quarto comma della Carta Costituzionale;
di alcune norme deve essere verificata l'effettiva neutralità e la coerenza dei contenuti rispetto agli obiettivi perseguiti dal Governo e dal provvedimento in esame: è auspicabile che sia chiarita e sanata - a fronte dell'incidenza che le determinazioni in materia possono avere con riguardo agli effetti sulla finanza pubblica - la contraddizione di fondo fra uno degli obiettivi del progetto in esame - vale a dire il prolungamento dell'attività lavorativa - e la progressiva soppressione del divieto di cumulo tra pensioni e redditi di lavoro, che tende ad incentivare comportamenti di segno opposto, vale a dire l'uscita dall'attività lavorativa;
le coperture previste presentano aspetti problematici e risultano carenti, anche per i seguenti aspetti:
1) la quantificazione dei risparmi attesi dal rilascio della certificazione della posizione previdenziale (circa 120 milioni di euro annui) appare molto aleatoria;
2) gli effetti di risparmio dovuti all'ampliamento della possibilità di totale cumulabilità tra pensione di anzianità e reddito da lavoro autonomo e dipendente risultano già considerati nei saldi di finanza pubblica, in quanto un'analoga disposizione è stata inserita nella legge finanziaria per l'anno 2003 (circa 50 milioni di euro annui);
3) l'ipotesi della neutralità finanziaria, relativa agli incentivi (esenzione totale dai versamenti contributivi, anche non pensionistici, con attribuzione del conseguente vantaggio economico al lavoratore nella misura di almeno il 50 per cento e tassazione separata del reddito) volti a procrastinare il pensionamento, di almeno due anni, mediante stipula di un contratto di lavoro a tempo determinato, contenuta nella relazione tecnica, non sembra realizzabile: essa presupporrebbe che, a fronte dei contributi non versati, non vengano erogate le corrispondenti prestazioni (malattia, infortuni ecc.);
4) l'estensione della possibilità di sommare i periodi assicurativi maturati in due o più forme di assicurazione previdenziale (cosiddetta «totalizzazione»), sebbene non considerata dalla relazione tecnica ed in seguito al parere della Commissione bilancio, derubricata, per così dire, da criterio della delega a semplice «obiettivo», appare suscettibile di determinare effetti finanziari di non poco rilievo;
5) l'anticipazione della facoltà di richiedere la liquidazione dei supplementi di pensione dopo la data di decorrenza della pensione, sebbene non considerata dalla relazione tecnica ed in seguito al parere della Commissione bilancio, derubricata anch'essa da criterio della delega a semplice «obiettivo», appare potenzialmente onerosa in quanto il termine per la maturazione del supplemento viene progressivamente anticipato, rispetto alla legislazione vigente, da 5 fino a 2 anni;
6) la destinazione delle parti del TFR, non altrimenti devolute, alla costituzione di nuove forme pensionistiche presso gli enti previdenza obbligatoria, non considerata dalla relazione tecnica, può comportare oneri riguardo alle prestazioni dovute dall'ente di previdenza come corrispettivo dei versamenti ricevuti;
7) secondo la relazione tecnica l'attuazione di taluni criteri determina effetti complessivamente compensativi sino all'anno 2012; tuttavia, a partire dal 2008, la compensazione tra effetti virtuosi ed effetti onerosi evidenzia un saldo annuo negativo, che impone di individuare un'apposita copertura finanziaria;
la procedura, inserita nel testo in esame a seguito del parere della Commissione bilancio, tesa a consentire al Parlamento un riscontro effettivo della neutralità finanziaria dei decreti legislativi, non appare sufficiente a garantire la neutralità finanziaria dei decreti legislativi medesimi, non prevedendo l'obbligo di acquisire il parere vincolante delle Commissioni parlamentari sui predetti schemi, né l'eventuale rinvio alle Camere dei testi in caso di difforme parere del Governo;
il Presidente della Repubblica nel suo messaggio alle Camere (doc. I, n. 1) del 29 marzo 2002, invita le Camere ad una «rigorosa vigilanza» dei presupposti costituzionali ed ordinamentali dei provvedimenti all'esame del Parlamento;
tra tali presupposti vanno annoverati in maniera particolare quelli relativi all'articolo 81 della Costituzione;
il testo determina infatti effetti onerosi privi di copertura finanziaria e - attraverso il meccanismo del rinvio a provvedimenti successivi - prospetta una violazione dell'obbligo di copertura e una lesione delle norme che disciplinano la manovra annuale di bilancio;
le procedure previste dall'articolo 7 non sembrano indicare in maniera adeguata i mezzi per fare fronte alle maggiori spese ed alle minori entrate;
il sistema normativo che ne discende nella sua forma e nei suoi contenuti non risponde ai vincoli posti dall'ar-ticolo 81, quarto comma, della Costituzione con riguardo all'indicazione dei mezzi per fare fronte agli oneri derivanti dal provvedimento,
di non procedere nell'esame del disegno di legge.
n. 1. Violante, Castagnetti, Boato, Intini, Rizzo, Zanella, Cordoni, Delbono, Sgobio, Widmann, Gasperoni, Guerzoni, Duilio, Michele Ventura, Pennacchi, Cusumano, Potenza, Innocenti, Boccia, Morgando.
La Camera,
premesso che:
il combinato disposto dei commi 1 e 3 dell'articolo 8 del disegno di legge 2145-A si configura come una vera e propria delega in bianco al Governo per l'assenza di qualsiasi indicazione dei principi e criteri direttivi cui conformarsi nell'esercizio dei poteri delegati, non potendosi sicuramente considerare neppure orientativi i vaghi e generici accenni ai «principi su cui si fonda la legislazione previdenziale», alla «più precisa determinazione dei campi di applicazione delle diverse competenze» o ancora alla «maggiore speditezza e semplificazione delle procedure amministrative, anche con riferimento alle correlazioni esistenti tra le diverse gestioni» ed alla «armonizzazione delle aliquote contributive» di cui al comma 1, che prevede l'emanazione di un testo unico in materia previdenziale, richiamati poi sbrigativamente dal comma 3 che conferisce il potere di procedere a successive correzioni ed integrazioni dello stesso testo unico;
il carattere frammentario, scoordinato e non sistematico di tali riferimenti sembra infatti piuttosto ingenerare elementi di confusione e di incertezza riguardo
ai limiti ed all'oggetto stesso della delega, anche considerando un successivo richiamo alla semplificazione e razionalizzazione della previdenza per il settore agricolo;
in particolare, non si vincola il Governo ad una precisa individuazione della normativa vigente, alla esplicita indicazione delle norme abrogate da successive disposizioni o dal medesimo testo unico e di quelle che restano comunque in vigore, al coordinamento formale del testo delle disposizioni integrato con le modifiche necessarie ad assicurarne la coerenza logica e sistematica. Né il Governo è tenuto ad individuare con esplicita elencazione le norme secondarie divenute incompatibili;
è di tutta evidenza pertanto la duplice violazione delle condizioni poste dall'articolo 76 della Costituzione, laddove richiede per la delega della funzione legislativa la determinazione di principi e criteri direttivi e la definizione dell'oggetto,
di non procedere all'esame del disegno di legge n. 2145-A.
n. 2. Boato, Castagnetti, Violante, Intini, Rizzo, Zanella, Cordoni, Delbono, Sgobio, Widmann, Gasperoni, Guerzoni, Duilio, Michele Ventura, Pennacchi, Cusumano, Potenza, Innocenti, Boccia, Morgando.
La Camera,
premesso che:
il disegno di legge n. 2145-A reca numerose deleghe al Governo per le riforme del sistema previdenziale, alcune delle quali si configurano come vere e proprie deleghe in bianco vista la indeterminatezza con cui sono definiti principi e criteri cui il Governo dovrebbe attenersi;
il disegno di legge è stato presentato dal Governo privo della relazione tecnica, che è stata presentata solo dopo una richiesta formale in merito elevata dalla Commissione Lavoro e dalla Commissione Bilancio della Camera;
la relazione tecnica riconosceva che la delega era priva di un'adeguata copertura finanziaria;
la relazione tecnica fa comunque intendere che le misure contenute nel disegno di legge di delega comportano un aumento apprezzabile dei costi per il bilancio pubblico, in particolare la decontribuzione per i nuovi assunti prevista nella delega potrebbe raggiungere il costo di oltre sei miliardi di euro;
il testo in esame non presenta adeguata copertura finanziaria e introduce meccanismi assai discutibili e dubbi per cercare di assicurarla;
il Presidente della Repubblica, nel suo messaggio alle Camere del 29 marzo 2002, ha invitato i due rami del Parlamento ad una «rigorosa vigilanza» dei presupposti costituzionali ed ordinamentali dei provvedimenti all'esame del Parlamento;
tra questi presupposti vanno certamente annoverati quelli relativi al quarto comma dell'articolo 81 della Costituzione, relativo all'obbligo per ogni legge di indicare la copertura finanziaria delle norme in esso contenute, nonché quelli contenuti nell'articolo 76 della Costituzione, che stabilisce che l'esercizio della funzione legislativa possa essere delegata al Governo solo con una precisa determinazione di principi e criteri direttivi, per un tempo limitato e per oggetti definiti;
tali presupposti non sono contenuti nel disegno di legge di delega al Governo in materia previdenziale,
di non procedere nell'esame del disegno di legge n. 2145-A.
n. 3. Alfonso Gianni, Giordano, Mascia, Russo Spena.