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PRESIDENTE. Prendo atto che il relatore, onorevole Bruno, rinuncia alla replica.
Ha facoltà di replicare il rappresentante del Governo.
ALDO BRANCHER, Sottosegretario di Stato per le riforme istituzionali e la devoluzione. Signor Presidente, onorevoli deputati, con il disegno di legge costituzionale in discussione si propone di integrare l'articolo 117 della Costituzione con l'inserimento di un comma a tenore del quale le regioni attivano la competenza legislativa esclusiva in materia di assistenza e organizzazione sanitaria, organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche, definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della regione e polizia locale.
Il disegno di legge costituzionale reca, poi, un articolo che estende anche alle regioni a statuto speciale le maggiori condizioni di autonomia, rispetto a quelle già attribuite, recate dall'articolo 1, secondo il modello di carattere transitorio già sperimentato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. Infatti, l'applicabilità alle regioni a statuto speciale, oltre che alle province autonome, vale fino all'adeguamento dei rispettivi statuti.
Le materie interessate dal progetto, che possono definirsi ad alta rilevanza sociale, compongono un complesso rilevante che si inserisce nel quadro delle competenze legislative già delineate dallo stesso articolo 117 della Costituzione (come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001).
La riforma del 2001, con riferimento all'articolo 117, ha in particolare ribaltato il precedente criterio di ripartizione delle competenze legislative tra Stato e regioni: al primo è stato attribuito un numero assai significativo, ma pur sempre tassativamente determinato, di materie, in via esclusiva (secondo comma) ovvero concorrente (terzo comma). Nelle materie di legislazione concorrente è riservata allo Stato la sola determinazione dei principi fondamentali, spettando alle regioni la legislazione di diretta regolazione, nel rispetto di quei principi. Il quarto comma dell'articolo 117 attribuisce, infine, alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Si tratta dunque di una clausola residuale di carattere generale in base alla quale - come la stessa Corte costituzionale
ha avuto modo di riconoscere - si è avuta una vera e propria inversione della titolarità della funzione legislativa.
Occorre adesso verificare nello specifico quale sia il titolo che legittimi, sulla base della enumerazione delle materie, l'intervento legislativo in capo allo Stato, nel presupposto che alle regioni spetti una competenza indeterminata e generale. Pur tuttavia, la riforma del 2001 valorizza solo in parte il ruolo delle regioni, in quanto la clausola residuale al negativo, pur introducendo un principio di carattere fortemente innovativo, pone spesso l'interprete e gli operatori in forte imbarazzo e in forte difficoltà nella individuazione delle materie trattate dai singoli progetti di legge nella loro riconducibilità alla clausola residuale del quarto comma.
Il disegno di legge costituzionale si distacca, invece, dal modello appena richiamato dell'articolo 117 per identificare espressamente, con un nuovo comma, alcune materie particolarmente qualificate attribuite alla competenza legislativa esclusiva regionale, che costituiscono il primo passo per delineare un impianto effettivamente federalista del nostro ordinamento.
Il meccanismo delineato dal progetto si distingue nettamente dall'ipotesi di regionalismo differenziato prevista dall'articolo 116 terzo comma. Quella disposizione consente di riconoscere alle regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia rispetto al quadro ordinario delle competenze in tutte le materie di potestà legislativa concorrente nonché per quanto riguarda alcune materie di competenza esclusiva dello Stato: l'organizzazione nella giustizia di pace, le norme generali sull'istruzione, la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Il riconoscimento della maggiore autonomia non discende direttamente dalla norma costituzionale bensì giunge al termine di un procedimento complesso avviato su iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi dell'articolo 119 concernenti il federalismo fiscale. Il procedimento si conclude con l'approvazione di una legge statale, che deve essere approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei propri componenti, sulla base di una intesa tra Stato e regioni. Viene così configurato un procedimento calato dall'alto, in cui il Parlamento decide se concedere le maggiori forme d'autonomia.
Il disegno di legge costituzionale in esame consente, invece, alle regioni di attivare direttamente le competenze di tipo esclusivo anche in presenza di un Parlamento poco incline al riconoscimento delle istanze autonomistiche, senza contare che il carattere individualizzato dell'intesa fra Stato e regione potrebbe, a seconda delle circostanze, dare luogo anche ad atteggiamenti discriminatori tra regione e regione.
Dunque, il disegno di legge costituzionale si distingue nettamente dall'impianto dell'articolo 117, ma non costituisce una rottura del sistema, in quanto individua forme di regionalismo differenziato, per meglio dire asimmetrico, già presenti nella carta costituzionale, anzi, per certi versi, le potenzialità di differenziazione in base all'articolo 116, terzo comma, pur nel quadro del procedimento calato dall'alto, sarebbero ancora maggiori rispetto al contenuto del disegno di legge costituzionale. La differenziazione dell'articolo 116 può infatti interessare una gamma assai ampia di materie, tra cui anche le stesse norme generali sull'istruzione e l'intera sfera della tutela della salute.
Occorre poi sottolineare che l'individuazione delle materie di competenza legislativa esclusiva delle regioni, collocandosi nel quadro dell'attuale articolo 117 della Costituzione, non determina, né può determinare, alcun effetto abrogativo rispetto alle altre disposizioni costituzionali vigenti. Non sembra infatti possibile, soprattutto a livello costituzionale, sostenere la tesi dell'abrogazione implicita come se ci potessero essere disposizione della Costituzione la cui vigenza sia sostanzialmente rimessa alla valutazione dell'interprete. In altri termini, non è possibile ipotizzare che la determinazione delle materie di competenza legislativa esclusiva
regionale consenta di ignorare il quadro delle competenze legislative statali già previsto dal medesimo articolo.
In particolare, non essendovi alcun effetto abrogativo, il progetto non determina alcuna limitazione o affievolimento della competenza esclusiva statale già esistente, relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (articolo 117, secondo comma, lettera m)). Rimane, in particolare, nella piena ed esclusiva disponibilità dello Stato la determinazione dei livelli essenziali per quanto riguarda il diritto alla salute, interessato dalla lettera a) del disegno di legge costituzionale. Analogamente, per quanto riguarda le lettere b) e c) dell'articolo 1 del disegno di legge costituzionale in materia di istruzione, occorre ricordare che lo Stato manterrà la propria potestà legislativa esclusiva in ordine alle norme generali sull'istruzione (articolo 117, secondo comma, lettera n)). Si tratta, come è evidente, della fissazione dei principi cardine del sistema dell'istruzione (titoli di studio, ordinamento didattico) che nessuna legge regionale potrà violare. Ulteriormente, con riferimento alla lettera d) (polizia locale), essa deve essere interpretata in collegamento, ancora una volta, col secondo comma dell'articolo 117 che alla lettera h) riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato l'ordine pubblico e la sicurezza.
Come si vede nulla, ma proprio nulla c'è da temere circa l'eventuale rottura del tessuto unitario dell'ordinamento come da alcuni è stato, a più riprese, paventato. Lo stesso principio dell'interesse nazionale, che non si intende certo negare, viene pienamente salvaguardato dal disegno di legge costituzionale, quel principio è scomparso dal nostro ordinamento positivo a seguito dell'entrata in vigore del nuovo titolo V della Costituzione in quanto formalmente non più richiamato dall'articolo 117. Il previgente testo, infatti, prevedeva che l'esercizio della potestà legislativa concorrente da parte delle regioni non poteva contrastare con l'interesse nazionale nonché con quello di altre regioni. L'eventuale questione della permanenza nell'ordinamento dell'interesse nazionale non è determinata, quindi, dal disegno di legge in discussione bensì dalla precedente riforma del titolo V della Costituzione.
GERARDO BIANCO. Che era sbagliata!
ALDO BRANCHER, Sottosegretario di Stato per le riforme istituzionali e la devoluzione. In ogni caso è tuttavia da ritenere che l'interesse nazionale, a seguito della riforma del 2001, continui a costituire un bene giuridico tutelato, sebbene in altro modo, dell'ordinamento.
Analoga funzione, pur con strumenti e modalità diverse, è svolta, in primo luogo, dall'esercizio della potestà legislativa esclusiva statale per le materie trasversali quali, ad esempio la, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni che riguardano obiettivi complessivi dell'ordinamento e non specifici ambiti materiali sostanzialmente intesi.
In maniera corrispondente, l'esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo nei confronti di regioni ed enti locali, ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione, può avere luogo sulla base di specifici presupposti indicati dalla disposizione costituzionale, alcuni dei quali sono senz'altro riconducibili alla tutela dell'interesse nazionale (pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, tutela dell'unità giuridica o economica) prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.
Vorrei poi richiamare un ulteriore elemento: la modificazione costituzionale proposta si inserisce in un quadro d'assieme in cui occorre considerare, non essendo ovviamente in alcun modo modificati, anche i principi contenuti nella prima parte della Costituzione. Si pensi in particolare all'articolo 3, principio di eguaglianza in senso formale ed in senso sostanziale, nonché agli articoli 32 e 33, concernente il diritto alla salute ed il diritto allo studio. Anche rispetto a tali principi il disegno di legge costituzionale non reca alcuna innovazione. Tali principi continueranno, ovviamente, a costituire
parametro di legittimità costituzionale per il legislatore, sia esso statale o regionale.
Nel corso del dibattito è stato più volte richiamato in termini critici il concetto di «attivazione», cioè attivazione da parte delle regioni della propria competenza esclusiva. Occorre considerare come, sotto un profilo sostanziale, esso non costituisca un'innovazione poi così significativa. Basti considerare la situazione determinatasi a seguito dell'entrata in vigore della riforma del titolo V; a seguito di tale riforma si è avuto un immediato trasferimento delle competenze legislative rispetto al precedente quadro costituzionale che richiede, in ogni caso, un atto dispositivo da parte delle regioni per configurare un effettivo esercizio delle medesime competenze legislative, in particolar modo per le materie - sono la grande maggioranza - che prima non spettavano alla competenza delle regioni.
È evidente che, per imprescindibili esigenze di continuità dell'ordinamento giuridico, fino al momento dell'effettivo esercizio del nuovo potere attribuito alle regioni si continuerà ad applicare la normativa statale esigente. Casomai la questione può porsi diversamente sul piano interpretativo con riferimento alla fase di transizione dal vecchio al nuovo sistema delle competenze, una fase non necessariamente breve, anche se tutti auspichiamo una tempestiva ed efficace attuazione della riforma. La mancanza, nella riforma del titolo V, di disposizioni costituzionali di carattere transitorio comporta, infatti, forti dubbi sulla conformità costituzionale circa l'esercizio della competenza legislativa da parte dello Stato in materie non più statali nelle more dell'effettivo esercizio da parte delle regioni. Il meccanismo dell'attivazione, proprio in quanto rinvia ad un atto dispositivo, sebbene obbligatorio, sembra al riguardo offrire maggiori garanzie per un più coordinato passaggio dal vecchio al nuovo sistema.
Per quanto riguarda la qualificazione di «esclusive» con riferimento alle competenze legislative regionali previste dal disegno di legge costituzionale, intendo ribadire quanto già sottolineato con riferimento alla temuta abrogazione delle competenze statali. Il comma che il disegno di legge costituzionale verrebbe ad aggiungere all'articolo 117 avrebbe un potere derogatorio limitato a quanto espressamente previsto in relazione alle singole materie; una portata diretta quindi a derogare rispetto alla competenza concorrente riguardo alle materie relative a sanità ed istruzione, e parzialmente rispetto alla competenza esclusiva, ma solo in relazione alla polizia locale. Ciò in virtù del diverso ritaglio di materie che il progetto delinea. Nessuna delle altre clausole sulla competenza statale esclusiva verrebbe quindi ad esser modificata dal comma aggiuntivo.
Come è stato sottolineato anche nel corso delle audizioni svolte dalla Commissione affari costituzionali, da questo punto di vista non sussistono particolari problemi a sostenere che la competenza esclusiva regionale attivabile ai sensi del progetto è sostanzialmente assimilabile alla competenza regionale di tipo residuale e che solo una ragione di tecnica legislativa, l'indicazione in positivo delle materie, ha suggerito la qualificazione di tale potestà come esclusiva.
Come ha ricordato l'onorevole Carrara, merita ribadire che l'espressione «competenza legislativa regionale esclusiva» è già espressamente contenuta nell'ordinamento vigente, ad esempio nello statuto della regione Sicilia.
Il Governo, in conclusione, sostiene convintamente il disegno di legge costituzionale nel testo trasmesso dal Senato, ritenendo che esso costituisca un passaggio importante per uno sviluppo della nostra forma di Stato tale da valorizzare pienamente il ruolo delle autonomie e favorisca il miglior soddisfacimento dei bisogni dei cittadini.
Il Governo auspica, dunque, la tempestiva approvazione del disegno di legge costituzionale anche da parte della Camera dei deputati.
PRESIDENTE. Il seguito del dibattito è rinviato ad altra seduta.
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