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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge costituzionale, già approvato, in prima deliberazione, dal Senato: Modifiche dell'articolo 117 della Costituzione.
Avverto che la ripartizione dei tempi è pubblicata nel vigente calendario dei lavori (vedi calendario).
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
Avverto che i presidenti dei gruppi parlamentari dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e della Margherita, DL-l'Ulivo ne hanno chiesto l'ampliamento senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare, ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del regolamento.
Ha facoltà di parlare il relatore, presidente della I Commissione, onorevole Bruno.
DONATO BRUNO, Relatore. Signor Presidente, onorevoli colleghi, il disegno di legge costituzionale che giunge all'esame della Camera, nel testo già approvato in prima deliberazione dal Senato, rappresenta un importante momento di passaggio nell'evoluzione graduale del nostro sistema costituzionale verso un assetto di tipo federale cooperativo ed equilibrato.
Con tale provvedimento, infatti, in linea con gli impegni programmatici assunti dal Governo all'inizio della legislatura, si provvede a decentrare poteri e responsabilità effettivi di governo alle regioni, in un contesto di unità nazionale e di equilibrio territoriale tra le diverse parti del paese.
Il disegno di legge non contraddice radicalmente, come pur si è sostenuto nel corso dell'iter parlamentare, l'articolazione dei rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali, come delineata nel vigente titolo V della parte seconda della Costituzione, ma persegue lo scopo di devolvere alle regioni un nucleo effettivo di competenze in settori di particolare rilevanza. La riforma costituzionale approvata nella precedente legislatura, pur con i suoi numerosi limiti e le sue carenze,
ha costituito certamente un primo passo in avanti nel processo di valorizzazione del ruolo delle autonomie territoriali. Tale processo, tuttavia, è ancora lungi dall'essere completato e richiede, pertanto, nuovi interventi volti a definire un assetto complessivo del sistema in cui il rafforzamento del ruolo delle regioni si coniughi con una più equilibrata definizione dei rapporti tra le diverse istituzioni rappresentative. Si tratta di un'esigenza condivisa da larga parte delle forze politiche ed evidenziata con chiarezza anche nel corso dell'indagine conoscitiva svolta sulla materia oggetto del provvedimento in esame dalla Commissione affari costituzionali.
Dal complesso delle audizioni svolte è emersa una sostanziale convergenza sulla necessità di completare il processo riformatore in atto, anche apportando al testo del titolo V della parte seconda della Costituzione i correttivi suggeriti dalla prima esperienza applicativa, mentre diverse sono state le valutazioni inerenti alla specifica materia oggetto del disegno di legge costituzionale in esame. In proposito gli orientamenti emersi sono riconducibili a tre diverse posizioni: una prima, sostanzialmente critica rispetto ai contenuti dell'intervento proposto; una seconda che, pur condividendo di massima l'obiettivo da esso perseguito - rafforzamento dell'autonomia regionale secondo un modello di federalismo differenziato -, ha espresso differenti valutazioni circa le modalità tecnicamente più idonee per il suo conseguimento; una terza, infine, sostanzialmente favorevole sia gli obiettivi sia ai contenuti del disegno di legge.
In particolare da parte di alcuni l'apprezzamento manifestato rispetto al disegno di legge costituzionale è stato argomentato sulla base della constatazione che la riforma del titolo V, approvata nella precedente legislatura, per l'ampiezza del novero delle materie nelle quali l'esercizio della potestà normativa regionale è subordinato al rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge dello Stato, che potrebbe in ipotesi assumere un carattere particolarmente pervasivo, delinea nel complesso un sistema che può consentire l'affermarsi di interpretazioni più o meno accentuatamente centralistiche, capaci di rendere minima, se non del tutto irrilevante, la valenza politica delle nuove sfere di competenza normativa attribuite alle regioni.
Occorre inoltre riconoscere come la mera inversione del sistema di riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni, con l'attribuzione alle regioni di una competenza legislativa di tipo generale-residuale in tutte le materie non espressamente riservate allo Stato, non sia di per sé idonea a conferire effettivi spazi di autonomia alle istituzioni rappresentative delle realtà territoriali, qualora l'attribuzione di tale potestà legislativa alle regioni non abbia riguardo, come sottolineato dal ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione nel corso di un'audizione presso la Commissione affari costituzionali del Senato, alla qualità e al rilievo delle materie attribuite alla competenza legislativa esclusiva delle regioni.
La nuova articolazione territoriale delle potestà pubbliche, se si intende realmente perseguire una riforma di tipo federale, non può dunque prescindere dal conferimento, in positivo, alle regioni di una potestà legislativa di tipo esclusivo in un nucleo di materie particolarmente significativo. Il disegno di legge all'esame della Camera, nel perseguire questo obiettivo di un incremento reale, sia pure in una prospettiva graduale, delle autonomie regionali, conferisce alle regioni la potestà legislativa esclusiva nei settori della sanità, dell'istruzione e della polizia locale.
Per quanto riguarda il metodo prescelto per la devoluzione della potestà legislativa alle regioni nelle suddette materie, vale a dire la previsione di un potere generale di attivazione della competenza legislativa da parte di ciascuna regione, esso si distingue nettamente dalla procedura prevista dal terzo comma dell'articolo 116 della Costituzione. Tale ultima disposizione, come è noto, prevede che ciascuna regione possa assumere l'iniziativa per la conquista di spazi maggiori di autonomia, ma la decisione finale è rimessa al Parlamento che può conferire
alla regione, sulla base di una previa intesa e sentiti gli enti locali, forme ulteriori di autonomia in tutte le materie di potestà ripartita indicate dal terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione, nonché in un numero limitato di materie riservate dal secondo comma del medesimo articolo 117 alla potestà legislativa esclusiva dello Stato: organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull'istruzione, tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Una delle critiche che sono state avanzate al provvedimento nel corso dell'esame parlamentare ha riguardato la presunta inutilità dell'intervento riformatore proposto, atteso che le finalità da esso dichiaratamente perseguite, vale a dire l'attribuzione di potestà legislativa esclusiva alle regioni nelle materie indicate, sarebbero in larga parte realizzabili facendo ricorso alla procedura prevista dall'articolo 116, quantomeno per ciò che concerne le materie dell'istruzione e della sanità. Secondo tale impostazione, dunque, il provvedimento in esame, determinando una sovrapposizione di procedure diverse per l'attribuzione di potestà legislativa in materie analoghe, configurerebbe una differenziazione eccessiva delle tipologie di potestà legislativa attribuite alle regioni. Tali critiche, tuttavia, omettono di prendere in considerazione quello che rappresenta, viceversa, l'aspetto fondamentale della riforma. Il disegno di legge, infatti, ponendosi nella direzione di una decisa ed effettiva valorizzazione dell'autonomia regionale, rimette ogni decisione nella completa disponibilità delle regioni, che saranno libere di stabilire come e quando attivare la propria potestà legislativa esclusiva nelle tre materie indicate, senza dover attendere, come previsto dal terzo comma dell'articolo 116, una «concessione» da parte del Parlamento. Ciò consentirà dunque alle regioni di attivare le proprie competenze esclusive anche qualora a livello centrale dovessero prevalere atteggiamenti non favorevoli alle istanze autonomistiche. Al contempo, a tutte le regioni sarà riconosciuta e garantita un'effettiva situazione di parità, in quanto esse non saranno vincolate ad una decisione del Governo e della maggioranza parlamentare che potrebbero, in ipotesi, avere interesse a concedere o a negare maggiori spazi di autonomia normativa ad alcune regioni piuttosto che ad altre e potrebbero, quindi, attraverso il meccanismo dell'intesa individualizzata, assumere comportamenti discriminatori nei confronti di regioni che intendano adottare, nelle materie oggetto di conferimento, indirizzi diversi da quelli stabiliti a livello centrale. La procedura di attivazione definita dal disegno di legge garantisce, invece, a ciascuna regione un nucleo intangibile di potestà legislativa piena ed immediatamente esercitabile.
Per quanto concerne in modo specifico la formula «le regioni attivano» adottata nel testo in esame, occorre fare qualche precisazione, anche al fine di dare una risposta alle diverse perplessità espresse nel corso dell'iter parlamentare. L'utilizzo del verbo «attivare» rappresenta, infatti, un elemento inedito rispetto al testo vigente della Costituzione e come tale è meritevole di approfondimento. La dizione adottata indica che l'attribuzione alle regioni della competenza legislativa esclusiva nelle materie elencate non diviene immediatamente efficace al momento dell'entrata in vigore della novella costituzionale, ma lo diventerà nel momento in cui ciascuna regione assumerà una iniziativa specifica in questo senso. Con il ricorso al termine «attivare» si vuole dunque fare riferimento, sul piano concettuale, ad un fenomeno del tutto diverso da quello del conferimento in via generale di attribuzioni o potestà. Se si fosse voluto attribuire direttamente tale potestà legislativa esclusiva a tutte le regioni si sarebbe fatto ricorso alla formulazione «spetta alle regioni» utilizzata dal quarto comma dell'articolo 117 della Costituzione, ma la ratio del provvedimento è un'altra ed è rinvenibile nell'intento di conferire a ciascuna regione la potestà di scegliere come e quando assumere un corredo più ampio di poteri e di responsabilità, secondo il modello di regionalismo differenziato.
Quanto ai rilievi critici formulati da chi ritiene che il meccanismo prescelto possa determinare una situazione di incertezza in ordine alla individuazione del momento a partire dal quale diviene efficace la competenza legislativa esclusiva della regione, non essendo nel testo espressamente previsto quale sia l'organo regionale titolare del relativo potere di attivazione, va rilevato che, trattandosi dell'attribuzione di una potestà legislativa, tale decisione appare spettante all'organo titolare della funzione stessa, vale a dire al consiglio regionale.
Per quanto concerne l'ulteriore osservazione critica relativa alla presunta situazione di incertezza giuridica che si potrebbe configurare in una fase transitoria, più o meno lunga, nel corso della quale, in mancanza di attivazione delle nuove competenze esclusive da parte delle regioni, lo Stato potrà continuare ad emanare norme nelle materie devolute alle regioni, è da sottolineare che tale possibilità, lungi dal determinare situazioni di incertezza, consentirà di evitare pericolose stasi nel processo di governo di tali settori, essendo evidente che, in mancanza di attivazione delle regioni, lo Stato conserverà pienamente le proprie potestà legislative nelle materie elencate dal provvedimento, quali sono attualmente configurate nei commi secondo e terzo dell'articolo 117 della Costituzione.
Va notato, invece, come una situazione di incertezza normativa potrebbe all'opposto scaturire dall'applicazione del comma 4 dell'articolo 117, nell'ipotesi in cui le regioni non dovessero assumere iniziative legislative nelle materie assegnate alla loro competenza di tipo generale-residuale. In caso di mancato esercizio della potestà legislativa da parte della regione, nel vigente quadro costituzionale appare infatti difficilmente ipotizzabile un intervento legislativo del Parlamento, quand'anche esso dovesse, in ipotesi, ritenersi necessario a seguito di acclarata insostenibilità da parte di una regione del complesso delle competenze ad essa conferite. Diversamente il provvedimento in esame, consentendo a ciascuna regione di autoattribuirsi la competenza legislativa in determinate materie solamente nel momento in cui la regione medesima sarà pronta ad assumersi - anche a seguito di un'inevitabile fase di trattativa con lo Stato per la definizione delle risorse concretamente disponibili - la connessa responsabilità di governo del settore, è idoneo a favorire un graduale sviluppo dell'autonomia regionale senza far venire meno, sino a quel momento, la potestà legislativa dello Stato.
Dunque, come rilevato in Commissione Affari costituzionali dal sottosegretario alle riforme istituzionali e alla devoluzione, il meccanismo dell'attivazione sembra offrire maggiori garanzie, rispetto a quello dell'attribuzione diretta, per un più coordinato passaggio dal vecchio al nuovo sistema.
Da ultimo, una precisazione è dovuta in merito alla questione ulteriore, dibattuta nel corso dell'esame del provvedimento, se la formula «le regioni attivano» debba essere interpretata come recante un obbligo cui le regioni dovranno adempiere ovvero una facoltà rimessa alla volontà di ciascuna. In proposito, non si può non concordare con quanto affermato dal relatore sul provvedimento presso il Senato, secondo il quale tale espressione «non deve essere caricata di significati soverchi » in quanto con essa si intende, appunto, consentire a tutte le regioni, con tempi e con modalità che saranno necessariamente diversi, di pervenire ad un grado di autonomia maggiore di quello ad esse attualmente riconosciuto.
Passando dall'analisi delle procedure previste dal disegno di legge in esame a quella delle materie oggetto di devoluzione, va osservato prioritariamente che esse afferiscono a tre settori (sanità, scuola, polizia locale) di particolare rilevanza nell'ambito dell'assetto delle politiche pubbliche e dei rapporti tra i cittadini e lo Stato. Nell'ambito di questi tre settori, le materie devolute alla potestà legislativa esclusiva delle regioni sono individuate con una tecnica che è stata definita del «ritaglio», utilizzando delle definizioni
che non coincidono con gli ambiti materiali di competenza fissati dai commi secondo e terzo dell'articolo 117.
Per quanto riguarda la sanità, alle regioni è devoluta la potestà legislativa esclusiva nella materia relativa alla «assistenza e organizzazione sanitaria». Il conferimento di tale potestà consentirà alle regioni che intenderanno attivarla di determinare autonomamente i modelli di organizzazione sanitaria ritenuti più adeguati rispetto ai bisogni della popolazione e più coerenti con la responsabilità finanziaria della regione medesima. Resta, ovviamente, ferma la potestà legislativa esclusiva dello Stato di determinare i livelli essenziali delle prestazioni sanitarie, che devono comunque essere garantite a tutti i cittadini, come previsto dalla lettera m) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione, nonché la potestà dello Stato di fissare i principi fondamentali in materia di tutela della salute, per le parti in cui tale tutela non afferisca, appunto, all'assistenza e alla organizzazione sanitaria.
Per quanto riguarda l'istruzione, le materie devolute alle regioni sono quelle della organizzazione scolastica e della gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche, nonché la definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di specifico interesse regionale. L'attribuzione di tali competenze alle regioni che le vorranno attivare non determinerà alcuna deroga alla potestà legislativa esclusiva riconosciuta allo Stato dalla lettera n) del comma 2 dell'articolo 117 della Costituzione di determinare, attraverso l'approvazione di norme generali, i principi cardine del sistema dell'istruzione, quali quelli relativi, ad esempio, alla disciplina dell'ordinamento didattico e dei titoli di studio.
Alle regioni sarà riconosciuta invece la possibilità di disciplinare in via esclusiva, e salva l'autonomia delle singole istituzioni scolastiche, l'organizzazione complessiva degli istituti scolastici e l'articolazione delle rispettive risorse in ambito regionale, nonché la strutturazione dell'offerta dei programmi di specifico interesse regionale.
Per quanto concerne, in ultimo, la polizia locale, l'attribuzione di una competenza esclusiva alle regioni in tale materia deve essere interpretata in collegamento con la disposizione del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione che, alla lettera h), riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato l'ordine pubblico e la sicurezza, nonché con le altre disposizioni relative alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile e penale», «giurisdizione e norme processuali», nonché di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili». L'attivazione da parte delle regioni di tale competenza non potrà, dunque, ledere il principio dell'unitarietà della politica di sicurezza, come sottolineato in Commissione affari costituzionali dal ministro dell'interno, onorevole Pisanu, in occasione dell'audizione sulle linee programmatiche del suo dicastero, ma potrà consentire di realizzare un migliore grado di efficacia delle politiche di sicurezza pubblica sul territorio, rispondendo così ad una domanda proveniente dalla cittadinanza e valorizzando, a tal fine, un livello territoriale, quello regionale, allo stato attuale non adeguatamente considerato.
La espressa elencazione delle materie devolute alla potestà legislativa delle regioni, dunque, collocandosi nel quadro dell'attuale articolo 117 della Costituzione, come è stato in più occasioni osservato nel corso dell'esame parlamentare e, da ultimo, chiaramente affermato in Commissione affari costituzionali dal sottosegretario alle riforme istituzionali e alla devoluzione «non determina e non può determinare alcun effetto abrogativo rispetto alle altre disposizioni costituzionali vigenti»; non appare infatti sostenibile la tesi della abrogazione implicita, secondo la quale vi potrebbero essere norme della Costituzione la cui vigenza sia sostanzialmente rimessa alla valutazione dell'interprete. Tale principio interpretativo è tra l'altro accolto nell'ordine del giorno G. 1.500, approvato dal Senato nella seduta
del 5 dicembre 2002. Non essendo configurabile un effetto abrogativo, la novella costituzionale non determinerà, in particolare, alcun affievolimento della competenza legislativa statale prevista dal secondo comma dell'articolo 117, lettera m), relativamente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Va ricordato, inoltre, che la riforma costituzionale, per la sua collocazione sistematica, non può certamente incidere sui principi costituzionali sanciti dalla parte prima della Costituzione, e in particolare sul principio di eguaglianza formale e sostanziale posto dall'articolo 3, nonché su quelli concernenti il diritto alla salute e allo studio di cui agli articoli 32 e 33 della Costituzione. Non vi è pertanto alcun motivo di temere un'eventuale rottura del tessuto unitario dell'ordinamento, come da alcuni a più riprese è stato paventato.
Un'ultima precisazione appare opportuna, infine, in merito alla questione del carattere esclusivo delle competenze attribuite alle regioni.
La definizione in positivo della competenza assegnata alle regioni come «esclusiva» ha suscitato dubbi interpretativi da parte di chi si è interrogato se con tale definizione si sia inteso configurare la nuova potestà legislativa regionale come riconducibile a un genere diverso, e quindi sottoposto a differenti limitazioni o vincoli, rispetto a quella prevista dal quarto comma dell'articolo 117, che, in mancanza di definizioni puntuali da parte del legislatore costituzionale, è generalmente definita in dottrina come potestà di tipo «residuale». Tale interpretazione non appare, tuttavia, condivisibile né è condivisa dallo stesso Governo; giova in proposito ricordare che il sottosegretario alle riforme istituzionali e alla devoluzione ha viceversa affermato, in Commissione affari costituzionali, che la competenza esclusiva regionale è sostanzialmente assimilabile alla competenza regionale di tipo residuale e che solo ragioni di ordine sistematico hanno suggerito la positiva qualificazione di tale potestà come esclusiva.
Conclusivamente l'effetto complessivo cui la riforma mira è quello di attribuire un maggior grado di autonomia alla legislazione regionale in settori nei quali essa è stata storicamente compressa molto più di quanto non fosse giustificabile, senza determinare al contempo alcuna fase di stasi nell'azione dei pubblici poteri nel passaggio dal vecchio al nuovo sistema, né rischiose spinte in avanti nei confronti delle regioni che, al momento, non siano ancora pronte ad assumersi il relativo onere.
Per tutte queste ragioni la Commissione non ha ritenuto opportuno apportare modifiche al testo approvato dal Senato.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
ALDO BRANCHER, Sottosegretario di Stato per le riforme istituzionali e la devoluzione. Signor Presidente, mi riservo di intervenire in sede di replica.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Bressa. Ne ha facoltà.
GIANCLAUDIO BRESSA. Signor Presidente, «Al principio si credette che Tlon fosse un puro caos, una irresponsabile licenza dell'immaginazione; si sa ora che è un cosmo, e le intime leggi che lo reggono sono state formulate, anche se in modo provvisorio»: questo è il genio purissimo di Jorge Luis Borges. Il brano appena citato è tratto da uno dei racconti raccolti nel libro Finzioni e già questo dovrebbe darci una chiave interpretativa del dibattito di oggi: è letteratura. «Le regioni attivano la competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie (...)»; questi, invece, sono Bossi e Berlusconi, non è letteratura, ma un disegno di legge costituzionale. In ogni caso, la similitudine è possibile, regge, basta sostituire due semplici parole: «Tlon» e «cosmo». «Al principio si credette che la devoluzione fosse un puro caos, una irresponsabile licenza
dell'immaginazione; si sa ora che è Costituzione e le intime leggi che la reggono sono state formulate, anche se in modo provvisorio». Peccato che oggi non siamo chiamati a discettare di letteratura, ma a discutere della revisione della nostra Costituzione, anche se questa revisione sembra essere, per davvero, una irresponsabile licenza dell'immaginazione. Siamo chiamati a fare questo confrontandoci, non sul merito del cambiamento, ma con la volontà della maggioranza che intende il principio della sovranità popolare come competenza dell'arbitrio, come entità mistica al di sopra dei cittadini. L'unico argomento usato nel corso di queste settimane di discussione dagli esponenti della maggioranza e del Governo (quei pochi che sono intervenuti) è stato: la devoluzione era nel programma elettorale della Casa delle libertà. Poco importa che la devoluzione così concepita sia un corpo estraneo nel tessuto costituzionale perché aggiunge una quarta potestà legislativa, quella esclusiva regionale, non coordinata con le altre tre (quella esclusiva dello Stato, quella concorrente e quella residuale per le regioni).
In questo modo vengono sovvertiti alcuni principi costituzionali fondamentali. In primo luogo, viene sovvertito il principio democratico di sovranità parlamentare: infatti l'autoattribuzione da parte delle regioni di competenze legislative significa escludere il Parlamento dalla decisione sull'assetto istituzionale di base della Repubblica. In secondo luogo, viene sovvertito il principio del pluralismo perché viene calpestato il sistema delle autonomie, che vengono scavalcate non prevedendo alcuna forma di loro coinvolgimento o consultazione nel processo di devoluzione. In ultimo, si fa venire meno il principio di solidarietà rompendo preventivamente i principi di solidarietà e perequazione del federalismo fiscale pensato con l'articolo 119 e causando, attraverso una autoattribuzione di risorse, un evidente, immediato disequilibrio tra regioni con diversa capacità fiscale per abitante.
Colleghi della Casa delle libertà, consentitemi un modestissimo consiglio: poiché ogni vostro atto politico non si giustifica sulla base di argomentazioni giuridiche, economiche, storiche, culturali, sociali, ma solo sulla forza dei numeri della maggioranza, che vuole attuare il proprio programma elettorale a dispetto dei santi, costituzionalizzate direttamente il programma elettorale della Casa delle libertà. In questo modo, almeno, vi togliete dall'imbarazzo di un finto confronto parlamentare sul merito delle questioni. Questa vostra finzione è avvilente per voi, per noi e per la democrazia parlamentare.
Lo sforzo maggiore in cui vi siete prodotti è stato il tentativo di una lettura minimalista della portata di questo vostro cambiamento. Abbiamo ascoltato in tal senso la relazione del presidente della I Commissione Bruno; lo dimostrano le stesse dichiarazioni del ministro Bossi e di diversi ministri, quelle del sottosegretario Brancher in Commissione e il contenuto dell'ordine del giorno della maggioranza presentato al Senato, attraverso il quale si è sentita la necessità di scrivere che la nuova competenza esclusiva non incide sulla competenza esclusiva riservata prevista nel secondo comma dell'articolo 117, ovvero quella dello Stato, nè sui principi sanciti nella prima parte della Costituzione. Tuttavia, questo vostro sforzo è uno sforzo inutile perché i testi costituzionali contano per come sono scritti e non contano invece le interpretazioni volontaristiche di qualche protagonista di questo dibattito.
Mi limito ad un'unica notazione interpretativa: un primo significato pacifico della specificazione esclusiva riferita alla competenza legislativa delle regioni è che questa legislazione regionale non è soggetta ai principi fondamentali del terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione in materia di legislazione concorrente. Tale significato in sé è assolutamente insufficiente per una qualificazione di questa nuova competenza, perché già nelle materie del quarto comma, relative alla potestà residuale regionale, le regioni non sono vincolate al rispetto di quei principi.
Pertanto, non può trattarsi della stessa cosa, perché altrimenti il nuovo quinto comma avrebbe il medesimo contenuto del quarto comma esistente; si tratta di una cosa di per sé impossibile, perché non è pensabile che la volontà di Bossi e Berlusconi, quasi fossero stati colti da un improvviso raptus stilistico, sia quella di scrivere in modo diverso una norma già esistente; e nel caso di Bossi si sa che lo stile non è il suo forte! Se così fosse non ci sarebbe bisogno della devoluzione e si potrebbe invece procedere fissando alcuni principi inderogabili con legge ordinaria ed abilitando le regioni a disciplinare come meglio credono la parte di loro competenza.
Si potrebbe, applicando l'articolo 116, comma terzo, della Costituzione, laddove si parla di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, procedere a forme di devoluzione anche più ampie di quelle previste dalla norma in discussione oggi, ma attraverso una procedura in grado di garantire i principi dell'articolo 119 - solidarietà e perequazione fiscale - e di modulare il passaggio di funzioni, compiti e risorse in modo più corretto, e soprattutto più efficace, di quanto possa fare unilateralmente una regione. Così non è: infatti attribuire competenze legislative esclusive in capo alle regioni significa qualcosa di più. Questo qualcosa che è certo, ma che è così avventuristicamente indeterminato, è il pericolo che si annida nella proposta di riforma costituzionale Bossi-Berlusconi. Questa cosa nuova può essere interpretata da ogni regione a proprio modo, anche nella forma estrema di «prendi i soldi e scappa; tutto a me e gli altri si arrangino».
Seguendo il filo di questi ragionamenti si comprende anche come il cuore del problema non stia nelle materie: facendo l'esempio della sanità, non conta tanto come si definisce la materia - ovvero l'organizzazione sanitaria e la tutela della salute - quanto come siano distribuite le risorse e garantiti i livelli uniformi delle prestazioni per assicurare a tutti i cittadini italiani il diritto alla salute. Se il modello di riferimento è il federalismo di tipo cooperativo, la differenziazione fra diverse regioni è modellata in base alle caratteristiche territoriali e sociali; se il modello di riferimento diventa il federalismo di tipo competitivo, la differenziazione si realizza in base ai livelli economici raggiunti da alcune aree privilegiate.
Si comprende allora che non è necessaria la devoluzione, che contano relativamente anche le materie. Contano invece davvero gli equilibri, i contropoteri, la leale cooperazione, la reciproca comunicazione fra istituzioni e la collaborazione per evitare che le relazioni centro-periferia si connotino in termini conflittuali e competitivi. Allora, più che di materie sarebbe utile e opportuno parlare di interessi da tutelare, di fini pubblici da perseguire, di politiche pubbliche da realizzare e sarebbe importante discutere dei luoghi nei quali si assumono tali decisioni, nonché dei modi con cui le stesse si adottano.
Guardiamo allora a quali possono essere gli effetti politici della devoluzione di Bossi e Berlusconi, facendo ancora una volta l'esempio della sanità. Il pericolo non è che le regioni abbiano la competenza prevalente sulla sanità; è già così, non c'è nulla di nuovo in questo! Ma, con la devoluzione, potrà non esserci più il sistema sanitario nazionale.
Quello che si va profilando concretamente è un modello che ridimensiona, in modo significativo, il ruolo delle istituzioni pubbliche a garanzia dei diritti civili e sociali e, di fatto, la riduzione dell'ambito stesso di questi diritti. Quello che salta è il ruolo unificante e di garanzia del sistema sanitario e del sistema scolastico nazionali. Ecco allora che forse appare anche il vero collante che tiene insieme le varie forze della Casa delle libertà, che sono così distanti l'una dall'altra su questo tema. Ecco che forse appare, attraverso la trama di questa ipotesi di riforma, l'obiettivo unificante: lo smantellamento dello Stato sociale. È in questo la vera lacerazione che la proposta Bossi-Berlusconi provoca: una preordinata rottura della cooperazione tra Stato e regioni e delle regioni tra loro.
La consapevole costruzione di un modello competitivo duale, che cancella anche l'idea - non solo la possibilità - di interessi comuni da tutelare e di fini pubblici da perseguire, di politiche pubbliche: questo è il vero strappo, la vera lacerazione che questa riforma provoca nel tessuto costituzionale e nel tessuto civile del paese. E se vengono meno questi interessi unificanti, questi fini unificanti, può venire meno il principio dell'Italia una e indivisibile. La secessione non è un fatto di confini, ma di garanzie e di diritti e voi state costruendo l'ipotesi di una secessione per quanto riguarda garanzie e diritti fondamentali dei cittadini italiani.
Ma non è finita qui. C'è ancora una novità. La devoluzione sarà accompagnata da una prossima revisione dell'intero titolo V. Credo si tratti della prima riforma costituzionale con scadenza, come il latte.
Vi è un che di grottesco in tutto questo. È infatti apparso chiaro che alcune perplessità sull'impianto riformatore hanno interessato anche parte della maggioranza. Ma l'aspetto paradossale riguarda l'esito cui possono condurre queste perplessità. Fate attenzione, colleghi della Lega. Fate attenzione, colleghi della Lega.
Se dobbiamo prendere sul serio alcuni emendamenti detti «salvapatria», presentati e poi ritirati, con l'evidente immediata svalutazione o dell'effetto salvifico degli stessi o della considerazione della patria - infatti, se erano davvero «salvapatria», non si capisce perché siano stati ritirati così repentinamente - oppure le dichiarazioni di un relatore della bicamerale pentito (e su questo stendo un pietosissimo velo), pare di capire che si voglia cancellare il comma terzo dell'articolo 116 della Costituzione perché - si badi bene - attenta all'unità della nazione. A questo proposito, io potrei spingermi in un discorso molto lungo, perché il terzo comma dell'articolo 116 è, per così dire, carne della mia carne e sangue del mio sangue, essendo stato io all'origine di questa modifica costituzionale quando, presentatolo per la prima volta in Commissione bicamerale, ottenni solo il voto - più che altro di simpatia - dei colleghi Zeller e Boato (quest'ultimo, tra l'altro, oggi non può essere presente, perché altrimenti lui stesso avrebbe potuto raccontarvi questa pagina). Da quei tre miserandi voti siamo arrivati infine al terzo comma dell'articolo 116, per me motivo di grande soddisfazione ed orgoglio personale.
Come dicevo, potrei farla molto lunga. Mi limiterò ad esprimermi con il linguaggio dei fumetti dove, quando si vuole sintetizzare una grande disperazione, si dice «sigh» e «sob». Ecco, se l'articolo 116, comma terzo, attenta all'unità della nazione, l'unica cosa che mi viene da dire è «sigh, sigh, sob, sob», perché siamo veramente al di là del bene e del male.
Da un lato, quindi, la soppressione del terzo comma dell'articolo 116, cioè dello strumento per l'attuazione del federalismo più innovativo delle riforme del titolo V; dall'altro, l'introduzione della clausola del rispetto dell'interesse nazionale per l'attività residuale esclusiva delle regioni. Questi sono gli emendamenti che Alleanza nazionale aveva presentato e poi, con grande velocità, ritirato.
Il combinato disposto di queste due disposizioni ottiene lo straordinario effetto di far ritornare indietro nel tempo ad un fortissimo processo di ricentralizzazione delle competenze.
Se a queste cose note si dovesse poi aggiungere un'altra proposta di modifica, conseguente alle molte affermazioni di vari ministri che considerano la competenza concorrente la principale fonte di confusione o di conflittualità tra istituzioni (affermazione che, peraltro, andrebbe concretamente pesata, perché, se è vero che ci sono 40 ricorsi promossi dalle regioni davanti alla Corte costituzionale, andiamo a vedere come sono fatti, qual è la sostanza, il contenuto degli stessi: 38 di essi, presentati dalla regione contro lo Stato davanti alla Corte costituzionale, sono basati sull'ipotesi di lesione della potestà legislativa concorrente regolamentare delle regioni; c'è da chiedersi, allora, quale sia la principale causa di questo conflitto e la risposta è facilissima: lo Stato che non ha ancora accettato la riforma del titolo V e continua a legiferare su materie o aspetti
di esclusiva competenza regionale. Basterebbe parafrasare la frase di un magistrato ora in pensione ed invitare lo Stato, in questo caso, a desistere, desistere, desistere dall'impicciarsi delle competenze legislative regionali); se il Governo dovesse essere conseguente con le sue dichiarazioni, assisteremmo ad un'azione di eliminazione delle competenze concorrenti e, quindi, ad un'operazione di complessivo riaccentramento o, al contrario, alla perdita di garanzia ed unitarietà del sistema.
Quest'idea di un dualismo rigido nelle competenze legislative che sembra intravedersi nelle dichiarazioni di molti esponenti del Governo Berlusconi è un segno di antimodernità, di antistoricità, se non anche di una sostanziale incultura istituzionale.
Saremmo l'unico paese democratico al mondo che persegue una politica contraria alla cooperazione e alla concertazione intergovernativa. Bel primato! Complimenti davvero.
A questo siamo ridotti; ad una riforma della Costituzione con scadenza ed è anche facile capire quale sia la scadenza: essa è data, con tutta probabilità, dalle prossime elezioni amministrative, a riprova che la devoluzione con il federalismo non ha nulla a che fare, ma è solo un prezzo politico da pagare a Bossi, una bandiera da sventolare in campagna elettorale.
Siamo ridotti ad una riforma costituzionale annunciata che ha i crismi di una controriforma...
PRESIDENTE. Onorevole Bressa, io l'ascolto sempre molto volentieri ma ha superato di un minuto e mezzo il tempo a sua disposizione...
GIANCLAUDIO BRESSA. Sto per concludere, Presidente, ancora pochi secondi.
Essa ha i crismi di una controriforma antifederale ed antisociale, con la straordinarietà di una procedura a singhiozzo e di una riforma a termine che umilia la dignità, ma, quel che è peggio, la credibilità del Parlamento. Questo non è più nemmeno uno dei soliti pasticci cui ci avete abituato: è un vero e proprio imbroglio che vi è consentito dalla dittatura della maggioranza che è il vostro unico modo di stare in Parlamento.
Ma ricordatevi, quello che vi è consentito in questa sede non lo è più nel paese. I cittadini italiani hanno preso le misure di questa vostra abituale arroganza che si sta trasformando per voi in una ragnatela che, volta dopo volta, vi avviluppa, fino a quando di voi non si vedrà altro che un ammasso di fili gelatinosi. E ricordatevi, colleghi della maggioranza, le ragnatele non hanno fascino e la gente non vota le ragnatele (Applausi dei deputati del gruppo della Margherita, DL-l'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Pacini. Ne ha facoltà.
MARCELLO PACINI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, il disegno di legge costituzionale che modifica l'articolo 117 della Costituzione per introdurre, nel nostro ordinamento, il concetto e l'istituto della devoluzione, ha avuto un iter politico che non merita. È stato accusato, e l'onorevole Bressa ne ha fornito, ora, un...
GIANCLAUDIO BRESSA. Saggio.
MARCELLO PACINI. ... un'articolata esemplificazione, di avere effetti disgreganti del tessuto unitario della Repubblica, di introdurre una cultura egoista, contraria a quei principi di solidarietà e di cooperazione, propri della stragrande maggioranza delle forze politiche italiane, e, quindi, di essere in contrasto con il comune sentire dei nostri concittadini. Sono accuse infondate, frutto di una polemica politica un po' miope, certamente poco lungimirante. Verrebbe voglia di dire che sono l'esito di un atteggiamento di pregiudiziale opposizione. Sono certamente una testimonianza di una palese incapacità di concepire il federalismo all'altezza dei tempi, in grado di permettere al nostro paese di resistere alle turbolenze internazionali e di dare risposte concrete alle legittime attese dei nostri concittadini.
Nel paese, esiste una grande maggioranza a favore del federalismo. Dobbiamo ricordare che i motivi di questa diffusa adesione a modelli di Repubblica federale non sono ideologici, ma fondati su un giudizio pragmatico secondo cui la trasformazione federalista è l'unica strada che si offre all'Italia per ammodernare l'apparato statale adeguandolo al nuovo contesto economico internazionale. Si può dire che la motivazione profonda di questa cultura federale sia riassumibile nella richiesta di un «buon governo» adatto a fronteggiare le nuove sfide dell'economia internazionale (quindi, capace di ricostruire permanentemente i vantaggi competitivi delle economie territoriali), a produrre beni pubblici (in particolare, salute, educazione, ordine pubblico) con minori costi e con migliore soddisfazione dei cittadini e, infine, a ricreare un rapporto di fiducia tra i cittadini ed il mondo della politica attraverso una maggiore trasparenza delle decisioni ed una vicinanza delle istituzioni.
Oggi, Governo e maggioranza parlamentare sono impegnati a tradurre in realtà istituzionali queste aspirazioni federaliste. In questa fase realizzativa, occorre recuperare le motivazioni originarie e progettare istituzioni e meccanismi federali capaci di garantire il risultato di rendere gli apparati pubblici più efficienti, meno costosi e più vicini ai cittadini. Il disegno di legge che stiamo esaminando esprime questo impegno del Governo e della maggioranza. La sua approvazione permetterà di introdurre nel nostro ordinamento la devoluzione come concetto e come strumento valido per determinare, con maggiore precisione di quanto non sia possibile fare oggi, quali siano, in determinate materie, gli aspetti che debbono rientrare tra le competenze esclusive in capo alle regioni. La devoluzione permetterà di definire alcune materie la cui gestione sarà più efficace e più efficiente se sarà affidata alla competenza esclusiva delle regioni.
Non solo: l'istituto della devoluzione permette di affrontare in modo adeguato il problema della crescente difficoltà a disciplinare materie particolarmente complesse ed articolate, nel senso che queste materie presentano, al loro interno, diversi aspetti da regolamentare in cui alcuni elementi debbono essere oggetto di competenza esclusiva dello Stato, mentre altri debbono rientrare nelle competenze esclusive delle regioni e, infine, altri ancora debbono essere sottoposti al regime della legislazione concorrente. D'altra parte, norme costituzionali non possono rinunciare all'esigenza della chiarezza e della concisione. È il caso delle materie connesse alla complessità dell'odierno scenario politico e sociale internazionale, da cui derivano conseguenze anche sull'attività costituzionale e legislativa nazionale. Altri esempi di tale complessità potremmo ricavarli in materie collegate allo sviluppo scientifico e tecnologico.
In questi termini, il concetto di devoluzione arricchisce l'attuale articolo 117 della Costituzione proprio perché perfeziona e rende più equilibrato l'impianto istituzionale della Repubblica e fornisce una risposta efficace alle domande dei cittadini di poter governare a livello regionale alcune materie per ragioni di efficienza ed efficacia. A mio parere, altrettanto utile può essere l'applicazione della devoluzione a situazioni di grande complessità che nascono dai problemi che la globalizzazione, il progresso scientifico ed i processi di allargamento e di integrazione dell'Unione europea pongono alla società italiana del XXI secolo.
Per questi motivi, credo che il concetto di devoluzione risulterà utile nell'ottica della prossima riforma complessiva dell'articolo 117, in quanto permetterà di rispondere nel modo più adeguato all'esigenza di ridurre il numero delle materie su cui si esercita una competenza concorrente dello Stato e delle regioni, dettando criteri distintivi che consentiranno di raggiungere un maggiore equilibrio nella ripartizione delle competenze. La triplice distinzione tra competenze esclusive dello Stato, competenze esclusive delle regioni (siano esse devolute o residuali) e competenze concorrenti deve essere considerata una ricchezza della nostra Costituzione,
ma sappiamo bene che potrà esserlo effettivamente soltanto se sarà inserita in un quadro federale completo. Una Repubblica federale è una realtà multidimensionale in cui un'istituzione funziona al meglio delle sue potenzialità se è inquadrata in un ordinamento compiutamente federale.
La devoluzione, che la Camera si appresta a discutere e, auspicabilmente, ad approvare, potrà dare tutti i suoi frutti positivi soltanto se sarà accompagnata da una sollecita riforma dell'intero titolo V della parte seconda della Costituzione, dalla riforma della Corte costituzionale e dall'introduzione di una Camera delle regioni. In questo quadro, la devoluzione appare come una razionale innovazione istituzionale tesa a portare competenze chiare e definite nella dimensione regionale.
Prima di analizzare la portata e l'innovazione prodotte con la devoluzione nelle diverse materie contemplate dal disegno di legge costituzionale che stiamo esaminando, occorre dare una risposta a due interrogativi di grande rilievo.
Il primo interrogativo riguarda la questione fondamentale: il rapporto tra la devoluzione di determinate materie alla competenza esclusiva delle regioni e la solidarietà nazionale. Occorre, cioè, rispondere ad un quesito di straordinario rilievo sulla natura del nostro federalismo, chiedendoci se esso, introdotta la devoluzione, sarà solidale e cooperativo oppure solamente competitivo tra le diverse istituzioni che costituiscono la Repubblica.
Un esame appena attento del testo costituzionale fa emergere con grande chiarezza che l'impianto del nostro federalismo è e resterà accentuatamente cooperativo e solidale e tale, a mio parere, deve restare.
A questo proposito, richiamo innanzitutto l'articolo 119 della Costituzione, il quale prevede espressamente un fondo perequativo per i territori con minori capacità fiscale per abitanti e la destinazione di risorse aggiuntive da parte dello Stato in favore di determinati comuni, province e regioni, per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri e favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona.
In secondo luogo, si ricordi quanto disposto dall'articolo 120, secondo comma, il quale prevede l'intervento sostitutivo dello Stato nei confronti delle altre istituzioni, in particolar modo per garantire la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Infine, le lettere m) e n) del secondo comma dell'articolo 117, gli articoli 32 e 34 della Costituzione garantiscono condizioni di uguaglianza e di parità in tutto il territorio nazionale per ciò che concerne le prestazioni essenziali relative ai diritti civili e sociali e, in particolare, al diritto alla salute e allo studio.
Dunque, la solidarietà è ben radicata nel nostro ordinamento costituzionale e il disegno di legge in oggetto la fa propria e la assume come regola fondante nei rapporti fra Stato e gli altri livelli istituzionali, in particolare le regioni.
La seconda area problematica concerne il carattere innovativo introdotto dalla devoluzione, laddove essa prevede che le regioni attivino la competenza legislativa esclusiva in certe materie. A tale proposito, occorre ricordare che il federalismo si costruisce nella concreta realtà sociale, economica e politica del paese e si realizza mobilitando le adeguate risorse finanziarie, impiegando le necessarie ed adeguate risorse umane, evitando i vuoti operativi e ricercando sempre maggiori livelli di efficienza e di risposta positiva alle esigenze dei cittadini.
Occorre, quindi, procedere per gradi successivi e, soprattutto, attivare un processo di realizzazione della devoluzione in parallelo, in primo luogo ma non solo, con il federalismo fiscale.
Questa visione realistica e concreta, che mira a interpretare le esigenze dei cittadini, i quali vogliono innanzitutto migliori servizi a costi inferiori, spiega la dizione utilizzata per introdurre la devoluzione, in cui si fa riferimento all'attivazione da parte delle regioni delle proprie competenze. Tale attivazione, è sottinteso, sarà possibile una volta che le regioni stesse
avranno risorse finanziarie e umane sufficienti per esercitare le competenze nelle materie devolute.
L'attivazione sarà un diritto riconosciuto alle regioni, che non richiederà alcun altro intervento del Parlamento: in questo modo, la realizzazione in parallelo del federalismo fiscale e dell'attivazione delle competenze devolute costituirà la strada maestra per costruire nella realtà sociale ed economica concreta il federalismo italiano.
Da quanto detto, emerge la grande differenza che separa il processo di devoluzione dal meccanismo previsto dall'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, che permetterebbe, ove attuato, la realizzazione di una sorta di federalismo à la carte o a geometria variabile, su base volontaria e contrattuale, destinato a premiare le regioni più attrezzate e a provocare effetti disgreganti nel tessuto sociale del paese, in cui le regioni sarebbero legittimate a progredire secondo ritmi e obiettivi differenti.
Il sistema previsto dall'articolo 116, terzo comma, può essere disgregante e premiare le regioni più ricche, non certo il metodo della devoluzione.
A questo proposito non posso non rivolgere un invito all'opposizione affinché rifletta su questo specifico punto, perché è una manifestazione di scarsa razionalità avanzare sospetti di disgregazione a causa di uno strumento nitido e valido nell'interesse di tutte le regioni qual è la devoluzione e nello stesso tempo difendere il metodo del federalismo à la carte dell'articolo 116. Venendo al contenuto del disegno di legge in esame, quale giudizio possiamo dare sugli elementi di novità che la devoluzione introduce per ciascuna delle materie coinvolte?
In merito alla sanità, il disegno di legge prevede che le regioni attivino la propria competenza esclusiva in materia di assistenza e organizzazione sanitaria. In altri termini, ciascun ente regionale potrà effettuare l'applicazione del modello di organizzazione della sanità ritenuto più adatto alle effettive esigenze della popolazione, fermo restando quanto stabilito dall'articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione.
Dobbiamo riconoscere che il diritto a scegliere il modello organizzativo, il più adeguato alla propria cultura e al proprio potenziale di autogoverno, è un diritto che discende inequivocabilmente dal principio di sussidiarietà. Una regione con una società civile ricca e forte per tradizione storica o per maturazione culturale recente ha il diritto di adottare un modello organizzativo conseguente, che dia spazio alle autonome iniziative del mercato e del terzo settore più che in altre regioni con una storia diversa dove, tradizionalmente, è stato privilegiato il ruolo delle burocrazie e dell'intervento pubblico.
La trasformazione della Repubblica italiana in Repubblica federale non può e non deve essere, a mio parere, una trasformazione indolore. Se lo fosse darebbe luogo ad un effetto placebo non curerebbe, cioè le patologie che appesantiscono la macchina pubblica italiana. Una di queste patologie è il principio di uniformità organizzativa e gestionale: in una Repubblica federale occorre abituarsi al principio opposto e cioè al principio delle diversità organizzative e gestionali. La nostra Costituzione deve essere solidale e cooperativa e deve garantire il raggiungimento di traguardi essenziali comuni ma deve lasciare la massima libertà organizzativa e gestionale: solo così si potrà rendere effettiva l'applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale garantito dall'ultimo comma dell'articolo 118 della Costituzione.
Per ciò che concerne l'istruzione, il disegno di legge di modifica dell'articolo 117 della Costituzione prevede che ciascuna regione attivi la propria competenza legislativa esclusiva in materia di «organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione» salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e di «definizione della parte di programmi scolastici e formativi di interesse specifico generale». Anche in questo caso, resta ferma la competenza esclusiva dello Stato garantita dall'articolo 117, secondo comma, lettera
n) della Costituzione in tema di norme generali sull'istruzione quali quelle relative, ad esempio, agli standard di insegnamento e alle condizioni per il conseguimento e la parificazione dei titoli di studio. Le regioni potranno adottare tutte le misure necessarie per attuare in concreto la flessibilità, la diversificazione, l'efficienza del servizio scolastico, oltre che per gestire gli istituti scolastici, in particolare per quanto riguarda l'allocazione delle risorse e la formazione dei bilanci. Anche in questo caso occorre dare spazio alla ricchezza della società civile del terzo settore per recuperare il principio dell'uniformità, mirando a costruire un'Italia più modellata sulla cultura dei cittadini che non su unico modello di astratta razionalità.
Infine, il disegno di legge sulla devoluzione prevede che ciascuna regione attivi la propria competenza legislativa esclusiva in materia di polizia locale. A questo proposito, si deve ricordare la necessità che l'azione repressiva della criminalità sull'intero territorio nazionale coinvolga, con modalità più dirette e incisive, i poteri locali e, in primo luogo, le regioni. In particolare, l'obiettivo è migliorare l'efficienza dell'azione di prevenzione e repressione dei cosiddetti piccoli crimini. La realizzazione della devoluzione in questa materia può considerarsi come la piena e completa realizzazione del principio di sussidiarietà verticale dal momento che attribuisce al livello di governo più prossimo ai cittadini la possibilità di cogliere meglio certe situazioni e bisogni della propria collettività e di fornire le risposte concrete ritenute più opportune.
Onorevoli colleghi, il disegno di legge che introduce la devoluzione è una tappa importante nella costruzione del federalismo in Italia. È una tappa, appunto, non una conclusione. Altri importanti appuntamenti attendono il Parlamento.
Sui difetti e le carenze della riforma del titolo V approvata incautamente nella precedente legislatura vi è ormai un comune consenso persino fra le forze politiche che hanno responsabilità della frettolosa ed improvvida approvazione. La riforma di alcuni articoli del titolo V, segnatamente gli articoli 116, 118, 120, auspicabilmente il 132, oltre alla modifica di ulteriori commi del 117 è ormai questione di grande urgenza. In questo quadro di politica internazionale di grande turbolenza il Governo e la maggioranza parlamentare hanno l'obbligo politico e morale di ridurre, per quanto possibile, il livello di incertezza interno. Occorre definire e risolvere i problemi e dare un quadro certo delle riforme istituzionali. I cittadini hanno necessità di sapere in quale Repubblica federale dovranno vivere ed operare.
L'applicazione del principio di sussidiarietà attraverso il federalismo è un grande valore condiviso da tutte le forze politiche della Casa delle libertà. Dobbiamo quindi affrettare il passo e approvare in tempi molto brevi la riforma complessiva del titolo V di cui questo disegno di legge che introduce l'istituto della devoluzione è una prima tappa. Nell'ulteriore cammino di riforma dovremo valorizzare l'applicazione dell'istituto della devoluzione perché è un istituto che permette di modellare meglio materie complesse e situazioni nuove e perché consentirà al nostro paese di fronteggiare meglio le sfide che il contesto internazionale e l'evoluzione tecnologica ci imporranno nei prossimi decenni.
Forza Italia vuole sostenere con grande determinazione la trasformazione dell'Italia in una Repubblica federale caratterizzata da un'applicazione coerente del principio di sussidiarietà impregnata da una forte coesione sociale attraverso l'applicazione diffusa della solidarietà, capace di premiare il merito e insieme di chiamare tutti i cittadini ad un rigoroso esercizio della responsabilità.
Questo disegno di legge costituzionale, che introduce nel nostro ordinamento la devoluzione, è un primo importante passo di un cammino che proseguiremo già nei prossimi giorni e che ci porterà a costruire una vera Repubblica federale. Per questi motivi Forza Italia conferma e ribadisce il suo pieno consenso e la sua piena fiducia nelle norme contenute nel disegno di legge.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Cabras. Ne ha facoltà.
ANTONELLO CABRAS. Signor Presidente, mentre ascoltavo l'intervento del collega Bressa, che partiva dalla letteratura prima di sviluppare il tema oggi alla nostra attenzione, mi veniva in mente un'intervista rilasciata ad un importante quotidiano dal senatore D'Onofrio che, invece, si serviva della geometria per entrare nel merito della questione in esame. Ciò è il segno di come, probabilmente, le difficoltà presenti davanti a noi - difficoltà che ho trovato tutte rappresentate anche nella relazione svolta dal presidente Bruno questa mattina - evidenzino un fatto, da noi sostenuto anche durante la discussione svolta in Commissione: si sarebbe potuto fare qualcosa di molto diverso discutendo di questo disegno di legge, qualcosa di molto diverso anche perché il clima che si è determinato in questo ramo del Parlamento è stato, almeno per la qualità iniziale, sostanzialmente diverso da quello registrato durante il dibattito svolto al Senato.
Pensavamo, favorendo il realizzarsi di tale clima, che la discussione avrebbe potuto essere diversa - teoricamente, potrebbe ancora esserlo - se ci fosse stata l'effettiva volontà di affrontare i temi concreti legati al federalismo possibile nel nostro paese. Uso l'aggettivo «possibile» in quanto non voglio riprendere la divisione, che spesso ricorre nella nostra discussione, tra i cosiddetti sostenitori - noi siamo tra questi - del federalismo solidale e cooperativo e chi sarebbe, invece, sostenitore del federalismo competitivo. Sono convinto che in Italia esista un federalismo possibile, legato alla storia del paese, alle sue tradizioni, al modo in cui qui è stata costruita la democrazia dopo l'ultimo conflitto mondiale: esso non può che essere il federalismo che è stato tracciato nella riforma del titolo V varata nella scorsa legislatura, riforma che a molti appare già, in un certo qual modo, troppo forte.
Questa poteva essere l'occasione nella quale, discutendo di tale argomento, avremmo potuto dare un contributo alla realizzazione del cosiddetto federalismo possibile; ciò se tutti avessimo valutato nello stesso modo, purtroppo fino ad oggi non è così, che la procedura seguita fino ad ora, affrontando il tema delle riforme in generale e delle riforme costituzionali in particolare, è stata condotta senza avere chiara e condivisa l'architettura del sistema. È chiaro, infatti, che non si può fare tutto insieme e che si può procedere per gradi: però, nel fare questo, è assolutamente vitale avere chiara l'architettura del sistema: forma di Governo, Camera delle autonomie, sede di concertazione istituzionale. In assenza di una chiara e condivisa visione di sistema ci troviamo dinanzi ai problemi di cui stiamo discutendo anche in questa circostanza. So che l'obiezione che viene rivolta a noi dell'opposizione quando avanziamo questi elementi di confronto nel dibattito che si è sviluppato fino ad ora è quella di ricordarci che, in fondo, quando eravamo maggioranza, abbiamo proceduto nello stesso modo. Tuttavia, la situazione ha alcuni elementi di sostanziale differenza rispetto a quando noi, come ci viene rimproverato dall'attuale maggioranza, abbiamo agito nello stesso modo. In primo luogo, da parte dell'allora opposizione, vi è stata la volontà di non contribuire alla realizzazione della riforma del titolo V della Costituzione.
Non vi è stata, quindi, una volontà simile a quella che abbiamo manifestato in questa circostanza. Inoltre, si era in presenza di una condizione politica caratterizzata da un livello di stabilità completamente diverso: oggi la maggioranza dispone di un ampio margine di prevalenza in entrambi i rami del Parlamento, in questa Camera come nell'altra. Pertanto, esistevano ed esistono tutte le condizioni affinché in questa circostanza possa essere affrontata una discussione nel merito degli argomenti di cui stiamo trattando di qualità assolutamente diversa e non segnata dai limiti e dalle difficoltà che vi sono state anche con riferimento a decisioni assunte nella passata legislatura.
Come ho detto in precedenza, in realtà, oggi perdiamo un'occasione preziosa. Infatti,
la nostra valutazione è che sarà impossibile, o quasi, rendere operante anche la riforma di cui oggi stiamo discutendo. Sarà impossibile, soprattutto se non verranno introdotte alcune modifiche necessarie, che, ad una lettura attenta, sono tutte indicate nelle considerazioni espresse questa mattina dal relatore, pur concludendo che la riforma deve essere approvata.
Si tratta di modifiche necessarie per rendere coerenti le finalità che ci si propone di realizzare con l'impianto complessivo della Costituzione vigente, letta dal primo fino all'ultimo articolo, ovviamente non soltanto con riferimento alle parti interessate dalla proposta oggi in discussione. Soprattutto, è necessario abbandonare alcune posizioni che hanno un valore nominalistico e propagandistico, ma che non sono di alcuna implicazione pratica, perché tutto ciò ci allontana dalla volontà e, soprattutto, dalla capacità (che siamo in grado di sviluppare quando vi prestiamo attenzione) di affrontare i nodi legati alle modifiche sostanziali.
Anche l'esperienza che abbiamo maturato in questo primo periodo di vigenza della riforma del titolo V della Costituzione suggerisce che questa sarebbe stata la strada migliore; mi riferisco, soprattutto, all'intesa con il mondo delle autonomie locali e regionali. Occorre precisare alcuni punti di cui abbiamo parlato nel corso del dibattito in Commissione e che sono stati anche oggetto di alcuni emendamenti che noi stessi abbiamo presentato (penso all'energia, all'ambiente, ai beni culturali, alla stessa istruzione e al lavoro, per citare un punto largamente discusso nella lettura che se ne fece nella passata legislatura in entrambi i rami del Parlamento). Si tratta di competenze che meritavano e meritano di essere precisate e rivalutate anche alla luce della pur breve esperienza che si è registrata fino ad ora.
Per quanto concerne la stessa funzione sostitutiva dello Stato - mi riferisco anche ai cosiddetti emendamenti «salva patria» di cui si è parlato, che in una qualche misura richiamano il concetto dell'interesse nazionale prevalente, il momento in cui scatta, si attiva e si deve mettere in moto - non ritengo che l'interpretazione che ho ascoltato oggi con riferimento all'autonomia differenziata sia corretta. L'autonomia differenziata, così come oggi è in vigore nella nostra Costituzione, non introduce la cosiddetta geometria variabile (sempre per usare un concetto di cui si è parlato), ossia non introduce un nuovo momento di differenza nella garanzia dei diritti fondamentali, ma ha soltanto la funzione di riconoscere alcune peculiarità che possono richiedere, in alcune realtà, competenze esercitate in maniera più piena di quanto non accada per altre. Vorrei citare solo un esempio per tutti: alcune regioni di confine hanno caratteristiche geografiche, storiche e culturali diverse e possono avere l'esigenza di esercitare alcune competenze in maniera diversa dal modo in cui vengono esercitate da altre regioni. Pertanto, l'autonomia differenziata introdotta con il titolo V non va letta come la volontà di realizzare il cosiddetto federalismo à la carte, ma semmai, al contrario, va intesa come la volontà di riconsiderare o considerare alcune situazioni particolari, peculiari, speciali.
Vorrei ricordare che tutta la discussione sull'autonomia differenziata fu preceduta da un grande interrogativo: ha senso che continuino ad esistere le regioni ad autonomia speciale, nel momento in cui si realizza la riforma del titolo V della Costituzione? Questa fu la vera ragione e si trovò una mediazione tra chi voleva cancellare le specialità e chi non lo voleva, attraverso l'introduzione nella Costituzione della cosiddetta autonomia differenziata e rafforzata (così come oggi è in vigore).
Se il tema che ci fa discutere è il percorso, su questo possiamo affrontare una discussione. Se gli emendamenti presentati richiamano un percorso di maggiore garanzia - cioè non deve trattarsi della regione che promuove un percorso, come quello oggi in vigore, di attivazione dell'autonomia differenziata attraverso la legge ordinaria - è un terreno sul quale si può discutere. Tuttavia, non è certamente
accettabile, da parte nostra, la lettura, fatta anche poco fa dal collega Pacini, a proposito dell'autonomia differenziata oggi in vigore e di quali differenze positive verrebbero introdotte dal disegno di legge in esame.
Nella discussione che abbiamo cercato di sviluppare finora, ma che da oggi in poi assume un carattere ed una qualità diversi, erano presenti tutti i presupposti perché si contribuisse a far avanzare il processo federalista, a determinare nei fatti un legame tra quanto già è legge e quanto manca ancora perché si realizzi il funzionamento a regime del nuovo sistema federale. D'altra parte, non si può dimenticare che mentre l'opposizione nella legislatura precedente non concorse alla riforma, il mondo delle autonomie, al contrario, senza nessuna esclusione - in prima linea vi erano tutte le regioni - spinse e sollecitò il Parlamento ad andare avanti nell'approvazione di quella riforma. Oggi in quel mondo sembra più prevalere la preoccupazione che tutto possa entrare in un tunnel senza uscita, cioè che in realtà anche quanto è stato conquistato con la riforma costituzionale rischi di non produrre gli effetti auspicati.
In tale situazione penso sia giusto suonare un campanello di allarme, cioè richiamare l'attenzione sulla prevedibile riscossa della cultura centralista. Quando si dice che la riforma federalista non è entrata nello Stato, nei ministeri, non è diventata la prassi corrente si vuol dire che la cultura centralista non si è mai arresa, è sempre presente, ha sempre forza. Tale cultura potrebbe rafforzarsi con gli argomenti utilizzati oggi in molti ambienti sul fatto che non è possibile realizzare il federalismo, non è possibile distribuire poteri in un certo modo perché il sistema non è in grado di funzionare. Ciò viene detto dalle imprese organizzate, dal mondo dell'economia, dal mondo finanziario che - come sappiamo - guarda sempre con grande diffidenza ogni sistema basato su una pluralità di centri di decisione. Si tratta di mondi che preferiscono avere un solo interlocutore e hanno difficoltà a funzionare se si trovano di fronte una macchina complessa. La tesi, in fondo, è quella di dire che non funziona e non potrà funzionare in Italia un'operazione come quella messa in campo con la riforma perché il sistema politico non è in grado di garantire le certezze di funzionamento necessarie.
Si introduce, quindi, la discussione tra chi sono i veri e chi sono i falsi federalisti. Anche nelle notizie di agenzia di stamattina il ministro Bossi lascia intendere che si inizia un percorso della cui conclusione positiva egli non ha affatto certezza. Paventa movimenti di piazza e dice che molti giovani - parla di 30 mila - del nord possono mobilitarsi per venire a Roma a sostenere la tesi dei veri federalisti. È chiaro che tale discussione mette in luce le riserve presenti in ambienti della maggioranza.
Ci è stato infatti proposto - vorrei ribadire che non si tratta di proposte dell'opposizione, i cui emendamenti sono stati tutti respinti - quanto segue: occorre che questa legge non entri in vigore se contestualmente non si modifica il titolo V della seconda parte della Costituzione; quindi si dà - o si intende dare - via libera al testo, ma prima di completare il percorso costituzionale dobbiamo cambiare la riforma del centrosinistra. Questo è sostanzialmente il cosiddetto lodo che la maggioranza è riuscita a definire. È la famosa quadratura del cerchio del professor D'Onofrio, il quale è diventato improvvisamente professore di geometria (vuole quadrare il cerchio). Anche se sappiamo tutti che la politica è l'arte del possibile e che dunque ognuno si cimenta (i professori di diritto costituzionale si cimentano nella geometria e gli ingegneri, come me, discutono oggi di una legge che riguarda il diritto costituzionale), tuttavia dobbiamo stare attenti ad evitare di rasentare il ridicolo. In realtà, tutto il tentativo messo in atto è volto a ridurre la portata del disegno di legge del quale stiamo discutendo e tale tentativo di riduzione si collega alla modifica del titolo V della seconda parte della Costituzione, dando per scontato che la congiunzione è costituzionalmente, realisticamente e concretamente
impossibile e che dunque il testo del quale oggi stiamo discutendo sarà sicuramente sottoposto a referendum, se così rimane (ovviamente per iniziativa delle forze di opposizione). A questo punto, il famoso lodo di maggioranza trasferisce alla volontà dei cittadini - d'altronde, i cittadini chi li controlla? - il giudizio su questa legge e se poi, ovviamente, il voto espresso nel referendum sarà negativo e la legge non sarà quindi confermata (come è auspicabile, da parte nostra, che sia così) si potrà dire che ancora una volta hanno vinto le forze del centralismo e della conservazione.
Penso che, finché siamo in tempo, dovremmo evitare di cimentarci nel referendum, perché sappiamo bene che, se partirà la campagna referendaria, gli argomenti che saranno alla base degli schieramenti a favore della conferma e di quelli contrari a tale conferma saranno argomenti che ovviamente richiameranno alcune battaglie politiche di fondo delle quali abbiamo parlato, ma soprattutto saranno argomenti che trasmetteranno ai cittadini ancora una volta il dubbio che in realtà il federalismo in Italia è difficilissimo da realizzare concretamente.
Quindi, da un certo punto di vista, tutto il percorso che si sta mettendo in piedi è un percorso alla fine del quale ciò che riusciremo ad ottenere sarà un'effettiva incapacità (ancora una volta) del sistema politico parlamentare di affrontare in termini concreti ed efficaci una riforma della Costituzione che vada nella direzione della quale abbiamo parlato. Soprattutto esso metterà in evidenza uno scontro durissimo che si svilupperà sulla materia della quale oggi (affrontando la discussione di questo disegno di legge costituzionale) non si parla, ma che tuttavia sottende in fondo tutta la discussione, cioè il tema delle risorse e delle differenze nello sviluppo del paese, poiché è chiaro che la filosofia che è stata proposta è quella che afferma e costituzionalizza le diverse velocità, facendole entrare nella Costituzione (cosa che oggi non è). Sappiamo infatti che già oggi, esaminando il sistema delle entrate e dei trasferimenti alla luce di ciò che prevede la riforma del titolo V, esiste una percentuale rilevante delle entrate che viene trasferita al sistema delle autonomie e ci sono alcuni i quali sostengono che la soglia si avvicina pericolosamente ad un livello di guardia, se confrontata con altri paesi a sistema federale.
Il titolo V e l'attuazione dell'articolo 119 rappresentano quindi i due punti attorno ai quali dobbiamo concentrare l'attenzione e soprattutto sviluppare il confronto politico nei prossimi tempi, perché è su questo terreno che verificheremo fino in fondo da che parte stiano i federalisti convinti (quelli che ovviamente hanno in testa un federalismo possibile in questo paese) e chi invece nasconda l'obiettivo di un ritorno centralista.
Infatti, le regioni che sono in ritardo di sviluppo accettano solo il ruolo dello Stato come garante della funzione perequativa e, quindi, il federalismo dell'articolo 119 della Costituzione non può che essere un federalismo di tipo verticale e non di tipo orizzontale, come quello richiamato nel provvedimento in esame, nonostante tutte le tranquillizzazioni che cercate di diffondere quando affrontate il tema durante la discussione parlamentare.
L'idea che ogni regione ricca possa adottare una regione meno ricca - idea della quale abbiamo sentito parlare - è fuori da ogni ragionevole concetto di coesione nazionale. Nel caso si verificasse una circostanza di questo genere, non sarebbe il più ricco ma il più povero a denunciare il patto unitario di coesione del paese. Si tratta di un punto di democrazia, di coesione nazionale e i diritti fondamentali, per ogni cittadino, sono sempre garantiti dallo Stato. E se questo viene meno, anche al di là delle intenzioni, una delle ragioni fondamentali di esistenza dello Stato nazionale cade, precipita, indipendentemente da quanto scriviamo nelle riforme e nelle leggi delle quali oggi stiamo discutendo.
Quando l'esclusività delle materie, infatti, si accompagna - come è stato affermato anche in quest'aula quando si è discusso il bilancio e la legge finanziaria -, o si vuole accompagnare, all'ancoraggio della fiscalità al territorio che la produce,
va da sé che, oltre quanto si scrive nelle norme, contano i processi dirompenti che si mettono in moto dietro queste affermazioni.
Quindi, occorre svolgere una lettura combinata di ciò che è in testa a chi persegue una finalità di applicazione, di attuazione dell'articolo 119 della Costituzione nell'attuale condizione e di come il provvedimento che stiamo discutendo possa costituire l'apripista di una fase di questo tipo.
In definitiva - e mi avvio a concludere -, si potrebbero sicuramente realizzare interventi importanti ed utili per rafforzare la riforma federalista, ma la strada scelta dalla maggioranza - almeno se rimane ancora in piedi questo lodo della contestualità, che porta poi all'obiettivo che ho cercato di ricordare - conduce nella direzione opposta sotto il profilo strettamente politico, in quanto questa strada di fatto chiude ogni possibilità di dialogo in Parlamento. E non si può affermare che, qui alla Camera, non sia stata manifestata la volontà di aprire un confronto, sia per gli atteggiamenti tenuti nel corso della discussione in Commissione sia per il numero degli emendamenti presentati. Si trattava, infatti, di un numero assolutamente ragionevole di emendamenti che richiamava la volontà di procedere attraverso un confronto che entrasse nel merito. Dunque, nessun emendamento, nessun contributo è stato considerato degno di attenzione; tutte le proposte emendative sono state respinte e immagino che anche nel corso dell'esame in Assemblea la maggioranza manterrà lo stesso tipo di atteggiamento.
Quindi, in presenza di tutto ciò, appare inevitabile il ricorso al referendum, con tutti i radicalismi del caso, sia al nord sia al centro sia al sud del paese, fra i ricchi e i poveri e chi più ne ha più ne metta. È chiaro che questi saranno i temi che caratterizzeranno la campagna referendaria.
Tutta la discussione sul resto della riforma - questa è l'altra conseguenza - resta appesa all'esito del referendum; infatti è evidente che, finché non si capirà l'esito del referendum, nessuno si avventurerà a discutere di altro. Anche l'esito delle prossime elezioni amministrative - lo ricordava il collega Bressa durante il suo intervento e io sono d'accordo con lui - avrà sicuramente un peso preponderante sul processo e sul percorso che abbiamo davanti che, tra l'altro, potrebbe ulteriormente complicarsi.
Infine, vi è un quadro di riferimento di carattere internazionale che non suggerisce niente di positivo per quanto riguarda la situazione economica e tutto il resto.
Quindi, affrontiamo la discussione e procediamo verso il referendum in un contesto caratterizzato da tutti questi elementi.
Questo quadro di riferimento ad un governante accorto e responsabile, che guarda agli interessi di fondo e di lungo periodo del paese, avrebbe dovuto suggerire una linea diversa, quella che sembrava si stesse proponendo, in qualche misura, all'inizio della discussione in Commissione; almeno, molti di noi si erano illusi che questa potesse essere la strada.
A questo punto, a noi non resta che spiegare il merito delle ragioni politiche e delle ragioni di fondo del testo di legge al paese, un paese che in fasce sempre più larghe - e può apparire strano -, anche nel nord, si rende conto dell'insufficienza e dell'inadeguatezza dell'azione del Governo: la chiusura e l'arroccamento della maggioranza, per evitare danni maggiori, ci costringeranno al ricorso al referendum, per non confermare questo testo, ammesso che riesca a terminare il suo itinerario parlamentare e costituzionale, cosa sulla quale - e concludo - molto personalmente nutro ancora fondati dubbi (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e della Margherita, DL-l'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Loiero. Ne ha facoltà.
AGAZIO LOIERO. Signor Presidente, disgregare l'Italia sembrava un'impresa impossibile, ma il ministro Bossi, il quale non è neanche presente in quest'aula, sta
portando avanti tale progetto praticamente senza ostacoli. Complice la guerra all'Iraq, che scuote la coscienza di molti italiani, complice l'asprezza del tema federalista, complice anche questa fatua stagione politica fatta di quiz e di varietà, che disdegna gli approfondimenti, si sta verificando, nell'indifferenza degli italiani, anche di coloro che saranno duramente colpiti da questo provvedimento, uno degli eventi più gravi della storia dell'Italia unita. Sembrava un'impresa impossibile, perché, da una ricerca effettuata da uno storico insigne, mio amico, risulta con chiarezza che non esiste alcun partito, alcuna formazione politica, alcun filone culturale, da quando è stata realizzata l'unità del nostro paese, che si sia mai proposto di frantumare il paese, di dividerlo, di ipotizzare una secessione di fatto. È esattamente quanto sta tentando di fare il ministro Bossi con la sua devolution.
Se, infatti, tra qualche mese il suo testo di legge farà parte integrante della Costituzione, come tutto lascia credere, visto il ruolo di dominus che svolge nell'alleanza di Governo, le regioni avranno potestà esclusiva per attivarsi in tre delicate materie: sanità, pubblica istruzione e polizia locale. Non si tratta di temi di poco conto, perché in questo clima di crescente egoismo, che la Lega è riuscita ad inoculare nelle vene del paese in tutti questi anni, e a fronte di un divario economico e sociale che sembra allargarsi sempre di più tra le due Italie, le competenze esclusive in capo a regioni in cui dovesse prevalere appunto una visione del mondo chiusa ed angusta possono diventare il grimaldello che fa saltare l'unità nazionale.
Signor Presidente, quanto alla confusione istituzionale in cui la maggioranza ha fatto precipitare il Parlamento, ricordo che, nel momento in cui ha luogo questa discussione, esistono quattro ipotesi costituzionali in campo. E badate che stiamo parlando di un tema estremamente delicato. Non stiamo parlando di pesca d'altura. Trovo abbastanza bizzarro che l'assetto statuale del nostro paese sia stato affidato all'unico personaggio che, in centoquaranta anni e passa di unità, ha teorizzato la secessione nel nostro paese. Come diceva poc'anzi il collega Cabras, ancora ieri, a Mestre, i leghisti la invocavano in piazza. È sui giornali di oggi, a dimostrazione di quanto il tema della secessione, magari strisciante, sia ancora diffuso nell'anima di una parte significativa di questo Governo.
Ma vediamo quali sono i progetti in campo. C'è, ovviamente, la riforma del titolo V, parte seconda, della Costituzione, approvata dal centrosinistra nella scorsa legislatura e passata al vaglio di un referendum. C'è il testo La Loggia che, ancorché criticato da molti costituzionalisti, è stato approvato il 23 gennaio scorso al Senato, anche con i voti dell'opposizione.
Lo abbiamo enfatizzato sulla stampa. Che ne facciamo? Ad oggi, è già morto quel testo di legge. Poi c'è la devolution di cui discutiamo oggi e infine c'è l'annunciato testo dell'UDC, che dovrebbe incorporare la devolution, lasciandola però integra nella sua stesura formale e sostanziale. Infatti, il progetto di legge di Bossi - lo ricordo all'onorevole Tabacci - resterebbe in vita nei suoi effetti devastanti. A parte questo garbuglio, che la dice lunga sul senso dello Stato di questa coalizione che ci governa, spaventa la cultura che vi sta dietro, soprattutto la visione costituzionale della Lega che si espande all'intera maggioranza con il ricatto dell'uscita dal Governo: una visione costituzionale basata su vincoli di sangue, di lingua, di dialetti, più che su valori condivisi. Un improvviso balzo all'indietro della cultura costituzionale che ci riporta pericolosamente ai tempi bui della storia d'Europa. Intendiamoci, nessuno nega che si possano immaginare per le regioni forme di autonomia più larghe. Lo ricordava poc'anzi nel suo bell'intervento Bressa.
Non è un caso che anche la riforma del titolo V fatta dal centrosinistra avesse previsto al terzo comma una maggiore ampiezza di autonomia per le regioni che lo richiedessero: quindi, le regioni potevano avere delle forme di autonomia sicuramente più larga. Si trattava di un percorso istituzionale, il nostro, che però
imponeva un passaggio parlamentare, che evidentemente viene visto con fastidio da questa maggioranza.
La cosiddetta devolution, invece, è più sbrigativa, come è nel temperamento del suo autore. Come abbiamo detto, concede direttamente alle regioni la facoltà di operare un'attribuzione autonoma di potestà legislativa in materie che, però, afferiscono ai diritti di cittadinanza che devono essere garantiti sull'intero territorio nazionale. Come si può vedere e notare, la differenza tra le ipotesi dei due schieramenti è notevole.
Se si passa per il Parlamento nazionale, signor Presidente, si apre un confronto istituzionale in cui si sancisce che nella nostra Costituzione esistono beni indisponibili derivanti dal patto sociale esistente tra lo Stato e l'intera comunità che non possono essere accantonati solamente perché la Lega non li riconosce come propri. Solo alla fine di questo percorso istituzionale e solo dopo aver stabilito una solida intesa tra regioni e autonomie locali la legge è approvata dalle Camere, ma, attenzione, è approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Può essere pure che al ministro delle riforme tale procedura possa apparire un po' superflua, barocca, bizantina, ma la democrazia è fatta anche di questi riti, magari noiosi, ma essenziali al suo funzionamento. Quando nel corso della storia questi riti sono stati considerati superflui, la democrazia è diventata regime.
Vediamo ora cosa avverrebbe, invece, se la devolution fosse approvata. Ipotizziamo il caso di una ricca regione del nord, per esempio, la Lombardia, che decidesse di attivare la propria competenza esclusiva nella sanità, come previsto dall'articolo 117, quello che vuole emendare il ministro Bossi: lo potrebbe fare da sola, senza alcun controllo di merito. Faccio qui una brevissima digressione, non senza registrare una condizione nuova, che sembra attraversare questo nostro Stato con la destra al Governo, una condizione del tutto schizoide. Ci faccia caso, signor Presidente: con un extracomunitario lo Stato sembra mostrare attraverso la legge Bossi-Fini una faccia feroce, truce, dura, invincibile; di fronte alla devolution di Bossi, lo Stato non esiste, si sfalda, si arrende, evoca una sorta di nuovo 8 settembre. Ma torniamo al filo conduttore.
Dunque con la devolution una regione ricca come la Lombardia, attivate le competenze esclusive nella sanità, a questo punto potrebbe stabilire quali debbano essere i livelli essenziali di quel territorio in materia sanitaria e programmarne il loro finanziamento. Secondo l'articolo 119 della Costituzione l'operazione può avvenire o attraverso tributi ed entrate proprie o (se ciò dovesse essere insufficiente) attraverso compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibile al territorio. Le compartecipazioni di quella regione sono, come è noto, altissime: si pensi solo alla compartecipazione all'IVA. Forte della sua competenza esclusiva, la Lombardia potrebbe decidere di finanziare la propria sanità, non fino alla copertura dei livelli essenziali nazionali, ma fino alla copertura dei livelli essenziali definiti a livello regionale. Se, per esempio, i livelli essenziali della sanità garantiscono ad ogni cittadino della collettività nazionale una data cifra, la Lombardia potrebbe immaginare, attraverso quelle competenze esclusive, di dotarsi di una sanità di eccellenza e spendere, magari, il doppio per la propria sanità; ciò, semplicemente usando le compartecipazioni della Lombardia, ritenute proprie secondo un'interpretazione forzata e folle dell'articolo 119. Si ridurrebbe così, o verrebbe a mancare del tutto il fondo di perequazione per i territori più svantaggiati, i quali sarebbero costretti ad accrescere la pressione fiscale e ad abbassare il livello dei servizi sanitari nei propri territori: la devolution finirebbe per invadere la prima parte della Costituzione, quei beni indisponibili di cui parlavo prima ed ai quali faceva riferimento l'onorevole Bressa. Purtroppo nel paese, ma soprattutto al sud, per questo intreccio di circostanze fortuite non si sono accorti di questa sciagura che gli propina il Governo - e non più il ministro Bossi - nella sua interezza. Presto se ne accorgeranno, ma nessuno può oggi prevedere quello che
succederà: che Dio ce la mandi buona (Applausi dei deputati del gruppo della Margherita, DL-l'Ulivo)!
PRESIDENTE. Grazie per l'auspicio.
È iscritto a parlare l'onorevole Tabacci. Ne ha facoltà.
BRUNO TABACCI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, il disegno di legge costituzionale sulla cosiddetta devoluzione è stato oggetto di letture e di interpretazioni del tutto divergenti. Da un lato vi è stato chi gli ha attribuito un potenziale, dirompente o, addirittura, eversivo dell'ordine costituzionale; dall'altro si è sostenuto che le modifiche prospettate determinerebbero un incremento modesto e poco significativo delle competenze legislative regionali. Cercherò una via sobria, scevra da inutili polemiche, che già hanno portato fuori strada la maggioranza della passata legislatura, nella consapevolezza che, sovente, gli errori politici richiamano altri errori politici.
L'espressione di giudizi così diametralmente opposti, che rendono, tra l'altro, l'attuale dibattito scarsamente decifrabile da parte della pubblica opinione, è in una qualche misura giustificata da una caratteristica della riforma che ci viene proposta: lo scarso coordinamento con l'articolo 117 della Costituzione, nonostante il provvedimento rappresenti una novella di tale articolo. Si tratta di un aspetto solo apparentemente tecnico-formale e che, invece, riveste un rilievo sostanziale e politico. L'attuale testo dell'articolo 117 individua, come sappiamo, tre tipologie di competenze legislative: competenze statali esclusive, competenze concorrenti (statali e regionali) entrambe riferite a singole materie e, infine, in via residuale, una competenza regionale su tutte le materie non espressamente considerate dal testo costituzionale.
Il disegno di legge costituzionale al nostro esame qualifica, invece, per la prima volta in termini di esclusività determinate competenze regionali; ciò si verifica, tra l'altro, con riferimento a materie già oggetto, in parte, di competenze concorrenti (statali e regionali) e, in parte, di competenze statali esclusive. Si pone, pertanto, innanzitutto, il problema di capire se, in tal modo, si intenda introdurre un quarto tipo di competenza riservato alle regioni.
In questo caso, più che esclusive, si tratterebbe forse di competenze concorrenti rafforzate.
Sul piano sostanziale, poiché non è ragionevole pensare che si intenda creare una nuova tipologia di competenze regionali né tanto meno affiancare alle competenze esclusive dello Stato analoghe competenze di spettanza delle regioni, le competenze regionali oggetto del provvedimento in esame non si distinguono, infatti, sotto tale profilo, dalle competenze di carattere cosiddette residuali spettanti alle regioni in tutte le materie non contemplate dall'articolo 117, per la fondamentale ragione che non vengono meno le competenze esclusive statali anche nelle materie oggetto della devoluzione. Si differenziano, invece, su di un piano, per così dire, procedurale degli effetti sull'esercizio delle competenze statali, perché spetta alle regioni decidere se attivarle in relazione alle singole materie ed, in tal caso, la competenza legislativa dello Stato, in quelle medesime materie, viene ad essere ridimensionata, ma non cessa assolutamente di esistere.
Nel corso dell'esame parlamentare, è stato più volte ribadito come non vi sia dubbio circa il fatto che sono destinate a rimanere ferme le competenze esclusive dello Stato in tutte le materie indicate nel secondo comma dell'articolo 117. Ritengo in proposito non solo utile, ma anche necessario che venga esplicitato nel testo come le nuove competenze esclusive trovino un limite insuperabile nelle competenze esclusive dello Stato. È una precisazione doverosa in considerazione dell'evidente delicatezza della materia.
Considererei, inoltre, preferibile adottare la formula «possono attivare», anziché «attivano», posto che l'attivazione delle nuove competenze non sembra potersi considerare un obbligo per le regioni, ma piuttosto una facoltà, al fine di realizzare
un regionalismo differenziato, anche se, come si è verificato nell'esperienza spagnola, la logica del sistema fa presupporre che le nuove competenze verranno con il tempo esercitate da tutte le regioni.
Inoltre, qualora si ritenga che l'attuale formulazione determini un'attribuzione di competenze con effetti immediati e generalizzati, potrebbe mettersi in dubbio la competenza statale ad intervenire nelle materie oggetto di devoluzione. Penso in questo caso ai profili relativi alla sanità ed all'istruzione, attraverso la definizione di principi fondamentali.
Ritengo, inoltre, opportuno intervenire sul testo in un'altra direzione, specificando il contenuto delle competenze esclusive statali in materia di sanità e di istruzione.
Per motivare tale esigenza, richiamo l'attenzione su due circostanze. Occorre, in primo luogo, considerare come le competenze esclusive statali in materia di istruzione e di sanità, sotto forma di livelli essenziali delle prestazioni, siano state disciplinate a fronte di un'attribuzione di competenza alle regioni di tipo esclusivamente concorrente e, quindi, nella consapevolezza che, al di là della sfera dell'esclusività, lo Stato avrebbe potuto e dovuto comunque stabilire i principi generali della materia. Il comma terzo dell'articolo 117 prevede, infatti, che siano materie di legislazione concorrente sia l'istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche, sia la tutela della salute. Questo giustifica la scelta di indicare, in maniera estremamente sintetica, le competenze di natura esclusiva spettanti allo Stato in queste materie.
Per quanto riguarda la sanità, senza operare alcun riferimento esplicito alla materia, la lettera m), nel secondo comma dell'articolo 117, riserva allo Stato il compito di stabilire i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali (va da sé che questa responsabilità non la si potrà assumere con un criterio diverso per la Lombardia rispetto alla Sicilia).
Per quanto riguarda l'istruzione, la lettera n) del medesimo comma riserva allo Stato la definizione delle norme generali sull'istruzione.
Desidero, inoltre, richiamare l'attenzione sul fatto che, attivando la procedura prevista dall'articolo 116, terzo comma, come accennato, si potrebbero teoricamente raggiungere tutti gli obiettivi della riforma al nostro esame, con l'eccezione dell'estensione delle competenze in materia di polizia locale, problema diverso sul quale mi soffermerò tra poco.
Tra la riforma ed il comma terzo dell'articolo 116 esiste, tuttavia, una fondamentale differenza che risiede nel metodo prescelto dal legislatore costituzionale. Nel caso in esame, l'iniziativa può essere unilateralmente assunta dalle regioni, mentre nel caso dell'articolo 116 è, invece, necessaria una previa intesa tra Stato e regione interessata, sanzionata da un voto parlamentare.
È evidente come il provvedimento alla nostra attenzione tenti di accelerare la realizzazione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, peraltro in un ambito più limitato, con l'eccezione già sottolineata della polizia locale, rispetto alla potenziale applicazione dell'articolo 116, responsabilizzando in misura assai maggiore le regioni ed eliminando i filtri rappresentati dall'intervento statale, di fatto governativo, e da quello parlamentare.
La circostanza che le regioni, attraverso un'iniziativa unilaterale, possono far venire meno le competenze statali di tipo concorrente in materia di sanità - più esattamente di assistenza e di organizzazione sanitaria - e di istruzione - più esattamente di organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e formazione, definizione di parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della regione -, richiede, a mio avviso, un intervento del legislatore costituzionale che specifichi il contenuto delle competenze statali esclusive nelle predette materie.
A quest'ultimo proposito, vorrei sottolineare come, venendo meno la mediazione governativa (l'intesa), e parlamentare (la legge), rispetto alla definizione di nuovi ambiti di autonomia regionale, divenga necessaria una puntuale delimitazione
delle competenze statali e regionali da parte del legislatore costituzionale. In altri termini, la genericità delle previsioni contenute nel 116 della Costituzione può in qualche modo ritenersi giustificata alla luce del fatto che spetta comunque alla legge del Parlamento precisare i limiti che derivano alla potestà legislativa regionale dalle competenze statali poste a presidio, non dimentichiamolo, di diritti individuali fondamentali che devono essere uniformemente garantiti a tutti i cittadini.
Nel caso in esame invece, l'esercizio della potestà legislativa regionale non è sottoposto ad alcun momento di verifica e non deve ricevere il previo consenso degli organi centrali. Vi è pertanto, in particolare, il rischio che proliferino conflitti ex post che spetterebbe necessariamente alla Corte costituzionale dirimere con ripercussioni istituzionali fortemente negative, soprattutto qualora prevalesse una molteplicità di interpretazioni fortemente differenziate nell'ambito dell'autonomia regionale. Sussistono quindi molteplici ragioni per impegnarsi al fine di una esatta delimitazione delle nuove competenze legislative attribuite alle regioni; questo non è frenare o bloccare la devoluzione, ma fare le cose seriamente.
La via più semplice e maggiormente in sintonia con l'attuale impianto dell'articolo 117 della Costituzione appare a tal fine quello di specificare, con riferimento alla sanità e all'istruzione, il contenuto delle competenze legislative statali di natura esclusiva, che, come abbiamo visto, non decadono, ma, anzi, restano nella pienezza della loro evidenza.
Per quanto riguarda poi la polizia locale, l'esame delle competenze statali esclusive pone un diverso problema: lo Stato vanta infatti, ai sensi del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione, competenze esclusive non soltanto in materia di ordine pubblico e sicurezza, con l'esclusione della polizia amministrativa locale, ma anche di ordinamento civile e penale, giurisdizione e norme processuali, nonché dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili, per tacere poi della riserva statale derivante dalla prima parte della Costituzione per quanto riguarda ogni tipo di limitazione alla libertà dei cittadini.
La previsione relativa all'attivazione di competenze esclusive in materia di polizia locale appare pertanto suscettibile di dare adito ad interpretazioni di segno opposto, nel senso che o gli si riconosce una portata innovativa alquanto limitata, per non dire nulla, o al contrario si ritiene che la legge regionale diviene in tal modo competente ad istituire corpi di polizia locale, con compiti di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, incidendo in maniera palese sulle competenze statali esclusive che prima ho ricordato. Proprio perché peraltro ad ogni riforma costituzionale l'interprete è tenuto a riconoscere, in linea di principio, una portata innovativa, talché diversamente non sarebbe necessaria, appare o sembra destinata a prevalere la seconda lettura della disposizione alla quale ho accennato. Tuttavia, entro quali limiti possono essere riconosciute alla polizia locale compiti di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica? Personalmente ho molti dubbi sulla possibilità di distinguere fra micro e macrocriminalità e non intendo, perché non è necessario né utile, introdurre elementi di incertezza in una materia dove la confusione di ruoli e di responsabilità pare francamente inammissibile, tanto più a livello costituzionale.
I problemi di coordinamento delle forze di polizia - di cui già abbiamo una discreta esperienza - si moltiplicherebbero a dismisura, con ricadute, che è facile immaginare, sulla sicurezza dei cittadini. Esiste un dovere di chiarezza e di trasparenza, dal quale anche chi intende accrescere le competenze delle regioni in materia, come avviene in alcuni Stati federali, non può prescindere. La mia proposta è quella di precisare che le regioni possono attivare competenze legislative esclusive in materia di polizia locale, con funzioni ausiliarie all'attività di tutela della sicurezza riservata allo Stato centrale. Tale materia - lo ricordo - è al momento disciplinata da leggi statali e potrebbe divenire di competenza regionale. In questo modo, non verrebbe pregiudicato il
carattere unitario della politica della sicurezza e risulterebbero salvaguardate le prerogative dello Stato, esaltando al contempo il contributo che le regioni possono fornire a tale politica.
Il provvedimento in esame - la ritengo una questione di rilievo essenzialmente politico, un tema però che non può essere assolutamente eluso - deve rappresentare l'occasione per modificare l'articolo 117 della Costituzione sotto altri profili. È questo il senso della nostra iniziativa politica, il senso delle cose che siamo andati ripetendo in questi mesi: senza una cornice complessiva, la devoluzione appare come un corpo estraneo. Il Governo provveda ad assumere un'iniziativa di modifica costituzionale in modo tempestivo. È su questo - io credo - il punto su cui si può anche ragionare per determinare la necessaria convergenza con l'opposizione, al fine di raggiungere il quorum necessario. Com'è stato ricordato, la devoluzione, da sola, andrebbe verso un referendum inevitabile, sicuramente in grado di dividere il paese (quindi, di per sé negativo, oltre che, probabilmente, perdente).
La riforma approvata nella scorsa legislatura nella fase di prima applicazione ha infatti già evidenziato chiari limiti ed occorre porre rimedio ad alcune palesi incongruenze. Persino il senatore Bassanini ne disconosce la paternità, quindi, se lo fa lui, credo che anche altri possano legittimamente accodarsi.
Mi riferisco, in particolare, alle disposizioni che regolano la ripartizione delle competenze legislative tra Stato e regioni nei settori dei lavori pubblici, dell'energia e delle professioni. Nei primi due casi si rischia di paralizzare ogni attività in due settori di primario rilievo economico e sociale. La programmazione e la realizzazione di grandi opere strategiche di rilievo nazionale, nel campo delle infrastrutture pubbliche e dell'approvvigionamento energetico, è responsabilità degli organi politici statali e ad essi deve spettare la relativa disciplina normativa. In tali ambiti, limitare l'intervento statale alla definizione dei principi fondamentali si è dimostrato del tutto inadeguato, in quanto suscettibile di determinare un panorama normativo estremamente frammentato, nonché di alimentare processi negoziali estenuanti e senza esiti ed una conflittualità endemica tra Stato, regioni ed enti locali.
La politica energetica e la politica delle grandi infrastrutture non sono in realtà frazionabili e muovono entrambe da una visione di sintesi degli interessi nazionali. Le regioni devono concorrere ad orientare le decisioni relative, ma non possono giungere ad avere l'ultima parola, poiché ciò rischia seriamente di pregiudicare risultati essenziali per lo sviluppo economico e sociale del paese. Quando, come nel caso specifico, si vede che le regioni legiferano, determinando dei veri e propri piani energetici regionali, si capisce quale sia il rischio che stiamo correndo. Se ogni regione fa il calcolo di quanta energia produce e di quanta energia consuma, mi pare dubbia la possibilità che si possa evitare, in futuro, di incorrere nel rischio di blackout. Per questi motivi, ritengo che alle regioni possa essere riconosciuta una competenza concorrente in materia di appalti pubblici di energia per i profili di interesse locale, ma che la disciplina delle infrastrutture strategiche, incluse le reti di comunicazione, e di tutti gli aspetti di rilevanza nazionale della materia energetica, debba essere riservata allo Stato.
Per quanto riguarda le professioni, mi sembra evidente che, in presenza di una normativa ormai unificata a livello europeo, debbano riconoscersi allo Stato competenze di carattere esclusivo nell'interesse primario degli stessi professionisti, che avrebbero altrimenti la necessità di conoscere e conformarsi alle peculiari discipline delle singole regioni, per tacere poi dei prevedibili problemi di compatibilità comunitaria che un tale assetto potrebbe determinare (e su questo punto, l'unico invito è quello di evitare di cadere nel ridicolo).
Ritengo che il legislatore costituzionale sia incorso in un ulteriore errore, di segno opposto a quelli che ho fin qui evidenziato, quando ha incluso, tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato, la tutela dell'ambiente. Una simile previsione appare,
infatti, da un lato, prescindere da un assetto già consolidatosi (risale a 15 anni fa la prima giurisprudenza costituzionale volta a riconoscere alle regioni competenza legislativa in materia di protezione ambientale) e, dall'altro, ignorare come la tutela dell'ambiente risulti inscindibilmente connessa a materie assegnate alla competenza concorrente ed esclusiva delle regioni dal nuovo articolo 117 della Costituzione: pensiamo al governo del territorio, all'urbanistica e all'agricoltura.
L'ambiente deve, quindi, a mio avviso, divenire materia oggetto di competenza concorrente e la competenza esclusiva statale essere limitata alla definizione dei livelli essenziali di tutela.
Conclusivamente, non considerare queste obiezioni equivale a fare un autogol. Le questioni sono chiare e sono state poste correttamente. Nessun manifesto politico può giustificare una legislazione confusa ed inefficace. I proclami, prima o poi, sono giudicati dai cittadini. Lo dico con la serena coscienza di parlamentare del nord che ha avuto la fortuna di acquisire un'esperienza non marginale alla guida di una regione.
La pacificazione istituzionale è la premessa per servire meglio i nostri concittadini. Dallo scontro tra lo Stato e le regioni - come dimostra il contenzioso davanti alla Corte costituzionale - emerge la paralisi ed il blocco del programma infrastrutturale, così decisivo per il successo della politica economica del Governo. E comunque sia, se il Governo non produce contestualmente una convincente riforma dell'attuale titolo V nel quale collocare la devoluzione possibile, temo che saremo costretti a non votare questo testo. Come ha detto l'onorevole Follini, simul stabunt simul cadent.
Non si può correre il rischio di andare al referendum su questo testo. Meglio ricercare una convergenza parlamentare sulla riforma condivisa del titolo V. E questo, semplicemente, per non fare una cosa inutile, non certo per mettere in discussione una solidarietà di maggioranza che ha però bisogno di rinvigorirsi attorno a percorsi convincenti e condivisi.
PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Deiana. Ne ha facoltà.
ELETTRA DEIANA. Signor Presidente, vorrei esprimere un punto di vista del mio gruppo molto contrario a questo disegno di legge costituzionale, in parte coincidente con le osservazioni svolte dai colleghi dell'opposizione ed in parte di tipo più generale, perché molte delle posizioni dei colleghi dell'opposizione in merito alla riforma del titolo V Costituzione - avvenuta nella scorsa legislatura - ci trovano contrari.
Vorrei iniziare da un'osservazione tutta politica che a noi sta molto a cuore. Negli ultimissimi giorni, con la messa a disposizione totale, per la guerra, del territorio nazionale e delle infrastrutture civili del nostro paese, abbiamo potuto verificare l'altra faccia della devolution.
Siamo alla messa in mora della tenuta unitaria del paese su aspetti essenziali del patto sociale tra cittadini e Stato, previsti dalla Costituzione, attraverso il meccanismo di inconsulta attribuzione di poteri alle regioni e di svuotamento contestuale dei poteri dello Stato, di cui al provvedimento in esame che costituisce un vero e proprio grimaldello all'unità nazionale, intesa, per lo meno, nel senso più alto che ci è stato consegnato dalla Costituzione repubblicana, ossia fondata sui diritti universali di cittadinanza; essi rappresentano proprio l'elemento di cerniera di quest'unità.
Nello stesso tempo, tuttavia, mentre avanza, con il disegno di legge in esame, questo attentato all'unità nazionale, va di pari passo la sperimentazione di una messa in atto di un comando autoritario e centralizzato di disponibilità di autostrade, ferrovie, porti ed aeroporti per favorire le esigenze logistico-militari dell'esercito USA in transito verso l'Iraq.
In controluce, vediamo l'accoppiata tra devolution e presidenzialismo tenere insieme le anime di questa maggioranza. La Repubblica, in questo modo, è colpita al cuore nella sua sovranità territoriale - e nella sua dignità politica, aggiungo - e diventa terra di transito di strumenti di
morte, fra l'ostilità delle popolazioni locali (cui si rifà con tanta enfasi, continuamente, la Lega), le quali ripetutamente manifestano la loro ostilità alla guerra senza che nessun esponente della Casa delle libertà si senta in obbligo di prestare loro attenzione, a dispetto della retorica populistica utilizzata per infiocchettare il discorso di scardinamento dello Stato unitario perseguito con quella devolution che, a leggere la relazione di accompagnamento, verrebbe dal profondo della coscienza politica del paese. Quale coscienza? Non esiste affatto una coscienza profonda del paese che vuole una devoluzione, un'attribuzione in via esclusiva di poteri dello Stato alle regioni! Non c'è alcuna coscienza popolare che voglia la frammentazione dello Stato e, di conseguenza, lo smarrimento degli obblighi di quest'ultimo nei confronti dei diritti fondamentali di cittadinanza! Siamo di fronte ad un insieme di trovate propagandistiche degne di un ministro come Bossi, il quale ne è esperto e si nutre, quotidianamente, di improbabili umori di un suo elettorato leghista sempre più ridotto al lumicino e sempre più tenuto in fibrillazione dalle mirabolanti promesse del suo capo!
Va sottolineato che, oggi, solo grazie al patto (non aggiungo aggettivi) che tiene insieme la Casa delle libertà Bossi riesce a realizzare quel piano di secessione che, da sempre, ha costituito il punto focale del leghismo. Con questo disegno di legge, infatti, siamo nella fase terminale di un lungo processo di rimessa in discussione e di aggressione delle istituzioni democratiche, dei vincoli costituzionali e dello spirito repubblicano. Questo disegno di legge rappresenta indubbiamente un salto di qualità verso una conclusione che - se non saranno attivati controcorpi robusti, se non si arriverà, nel caso di approvazione definitiva, al referendum abrogativo - non potrà che essere il disfacimento della Repubblica italiana!
Fin dall'inizio della sua storia, la Lega si è organizzata come partito con questo obiettivo. Le sue responsabilità sono, quindi, rilevantissime. L'obiettivo programmatico è parte costitutiva della natura sociale, politica e culturale della lega, parte di quel vasto fenomeno sociale ed ideologico che ha alimentato la vocazione alle piccole patrie identitarie neocomunitarie etnicizzate sviluppatasi in tutta Europa in seguito ai processi della globalizzazione capitalistica ed al depotenziamento (o, meglio, alla scelta di farsi depotenziare) dello Stato nazionale.
Nel prodursi di una nuova mappa territoriale dello sviluppo economico, degli interessi affluenti e delle scelte strategiche dell'impresa, la Lega è nata proprio come risposta degli interessi proprietari dei nuovi ricchi del nord est e si è alimentata degli egoismi sociali anche di settori popolari, della propaganda contro i lacci e lacciuoli dello Stato nazionale in ordine agli obblighi dello Stato sociale, dell'ideologia anticentralistica (Roma ladrona!) e delle sirene del «tieni tutto per te ché è meglio».
La devolution territoriale e la devolution fiscale stanno insieme, come Bossi continuamente ricorda; tutto questo insieme alle nuove forme di razzismo e della xenofobia che tengono banco negli anni novanta nelle lande padaniche o dette tali (sempre dalla lega). Ma io credo che ci siano responsabilità anche presso altre forze politiche di segno diverso, parlo in particolare delle forze del centrosinistra, che hanno lavorato per facilitare gli esiti a cui arriviamo oggi con il disegno di legge in questione.
Non a caso, la nostra opposizione alla modifica del titolo V della Costituzione voluta dal centrosinistra nella XIII legislatura - tra l'altro introducendo un metodo di voto finale assai discutibile che offre oggi il destro alle improvvisazioni istituzionali parlamentari della Casa delle libertà - è stata e rimane totale. Tale modifica, infatti, contiene disposizioni e principi essi stessi sconcertanti, in parte non irrilevante lesivi dell'unità della Repubblica, sancita come indissolubile dall'articolo 5 della Carta e dai richiami ai compiti che la Costituzione attribuisce alla Repubblica in materia di garanzia dei diritti fondamentali, di promozione di
uguaglianza, di tutela delle minoranze, di attivazione della cultura e della ricerca (gli articoli 2, 4, 5, 6 e 9 della Carta costituzionale). È un valore, quello dell'unità della Repubblica, a cui ci si richiama in maniera del tutto formale da tutte le parti, avendone però ormai perso per lo più il senso profondo e radicale.
Credo che su questo tema dell'unità della Repubblica e del suo essere soggetto fondamentale e presidio fondamentale del patto ci sarebbe da riaprire una grande discussione. La Repubblica, al contrario, nella modifica costituzionale del titolo V, è stata ridotta ad una sorta di puzzle, contenitore indifferenziato e multiuso di istituzioni diverse, dagli enti locali allo Stato.
Già sulla base del titolo V modificato, d'altra parte, è possibile con legge ordinaria attribuire alle singole regioni competenze legislative ulteriori sottraendole allo Stato. Si tratta di una prima forma di erosione delle competenze legislative in materie importantissime - scuola e sanità in primis - , che dovrebbero essere disciplinate essenzialmente con normative generali nelle funzioni di competenza della Repubblica in quanto fondamento di quel complesso di diritti di cittadinanza sociale di cui la Costituzione fa perentoriamente obbligo in prima istanza proprio alla Repubblica, come soggetto generale che presiede al bene pubblico e come garante della cittadinanza sociale universale. Quando si stabilisce che sono garantiti solamente i livelli essenziali e non la prestazione complessiva su tutto il territorio, quando il principio della sussidiarietà subentra all'obbligo pubblico del servizio attraverso cui si incarna il diritto sociale, la conseguenza è che le diverse regioni, sulla base di diverse disponibilità finanziarie, offriranno inevitabilmente garanzie diverse.
Se facciamo una mappatura di come funzionano oggi le regioni a questo livello ci rendiamo conto che siamo ormai avanzati molto in questa direzione, con buona pace dell'uguaglianza e del ruolo della Repubblica. Con il testo voluto dal ministro Bossi siamo, ovviamente, ad un ulteriore, più radicale e distruttivo passaggio, oltretutto di una estrema rozzezza sul piano istituzionale.
Questioni strategiche per il diritto di cittadinanza e la qualità delle relazioni sociali, come la sanità, la scuola, la sicurezza territoriale, diventano monopolio della regione. Una regione può legiferare, non in forma concorrente con lo Stato, ma in forma esclusiva; ciò vuol dire che il Parlamento nazionale non ha più alcun potere di legiferare erga omnes sulle stesse materie.
Il particolare prevale sul generale, la Repubblica democratica soccombe di fronte all'insorgenza di minipatrie regionali autocentrate.
Siamo, insomma, alla secessione, chiamiamola così visto che Bossi ha creato su questa parola la sua fortuna, visto che la Casa della libertà ha accolto i secessionisti al suo interno e ha offerto loro dicasteri essenziali, visto che i leghisti continuano così a nominare i propri progetti. E nessuna lettura buonista, minimalista, banalizzante di quello che questo disegno legge contiene può nascondere la verità delle cose; tra l'altro è una verità che, se osserviamo come vanno le cose nelle regioni rette dai leghisti, ci conferma quale sia l'obiettivo di fondo.
Ovviamente, dovranno esserci vari altri passaggi tra cui mi auguro anche un blocco del percorso di questo disegno di legge, ma bisogna essere chiari su quello che si sta giocando oggi. Siamo di fronte al rischio dell'azzeramento di quel pilastro che connette bene comune e solidarietà nazionale che è ed è stato, nei cinquant'anni che abbiamo alle spalle, alla base della convivenza nazionale, della solidarietà nazionale, dell'unità nazionale. Con la Costituzione aggirata sul punto cruciale della ripartizione delle risorse secondo la duplice regola di promuovere la coesione e la solidarietà sociale e di rimuovere gli squilibri economici e sociali, si rende, infatti, impossibile il concetto stesso che la Repubblica è una.
L'impianto istituzionale della devolution viene così a corrispondere perfettamente a quel principio della regionalizzazione
del reddito delle imprese introdotto in finanziaria come criterio per la devolution fiscale, proprio per il motivo che Umberto Bossi continuamente ricorda e cioè che la devolution istituzionale e la devolution fiscale vanno in coppia. Per noi, si tratta di un federalismo delle classi agiate e delle regioni ricche a danno delle regioni e delle classi povere; si tratta di un federalismo che accentra poteri e compiti sulle regioni creandole come piccoli stati centralizzati e centralistici e violando, ripetutamente, la Costituzione nei principi di fondo ispiratori del patto sociale.
Nella relazione al disegno di legge è adombrato, complessivamente, il progetto della conquista lenta e costante di un nuovo modello di Costituzione completamente diverso da quello attuale ed è l'abbattimento totale dello Stato nazionale. Le materie individuate, non a caso (istruzione e polizia in particolare), hanno una evidente valenza strategica che ben si attaglia all'immaginario leghista. Intorno ad esse, la scuola che forgia l'identità padanica, alla Albertoni, tanto per intenderci, e la polizia locale che tiene lontani i brutti ceffi di altri mondi, si costruiscono i confini della regione patria. È un progetto spregiudicato che fa a pugni però con i sentimenti più diffusi tra la popolazione italiana, caratterizzata da una cultura nazionale, da una parte, e municipale, dall'altra; sono le due dimensioni, esattamente, che sfuggono totalmente alla prospettiva della devolution.
Infine, un'ultima osservazione: si tratta di un progetto - ovviamente non potrebbe che essere così - al di fuori della comune cultura istituzionale europea, al di fuori di quella ricerca di un nuovo equilibrio tra sovranità degli Stati ed ordinamento sovrastatuale attraverso cui oggi si cerca di costruire uno spazio pubblico europeo, un'Europa politica dopo l'Europa dell'euro. Il disegno di legge del Governo non ha nulla a che vedere con questa ricerca di nuovi equilibri tra Stati nazionali e sovranità sovrastatuale. La risposta che diamo a questa ricerca europea è, da una parte, il ringhioso sovranismo antieuropeo della Lega e, dall'altra parte, la devolution antinazionale, un contributo del tutto degno rispetto a quello che stiamo dando sul terreno della guerra accodandoci, contro quello che stanno tentando di fare altri stati europei, ai diktat dell'iperpotenza statunitense.
Credo che faremo di tutto per impedire l'approvazione di questo disegno di legge e credo che, in ogni caso, qualora esso dovesse essere approvato, dovesse completare il suo percorso, il referendum confermativo sarà l'occasione per non confermarlo e per stabilire una verità di fondo rispetto a che cosa la popolazione italiana, i cittadini e le cittadine di questo paese ritengono necessario oggi in riferimento alla grande questione dello Stato, della Repubblica, delle regioni, del rapporto tra Stato, autonomie e federalismo.
PRESIDENTE. Onorevoli colleghi, sospendo la seduta che riprenderà alle ore 15 con la prosecuzione della discussione sulle linee generali del disegno di legge costituzionale in esame. Ricordo che il primo collega iscritto a parlare alla ripresa pomeridiana della seduta è l'onorevole Marone.
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