...
B)
soccorso pubblico e della difesa civile, il Consiglio di Stato (adunanza della 1a sezione del 26 giugno 2002 n. 1874 del 2002) è stato interpellato per pronunciarsi sulla funzione di coordinamento riconosciuta al corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico dalla legge n. 74 del 2001 e, in particolare, su come debba essere interpretato l'articolo 1, comma 2, secondo il quale, in caso di intervento congiunto di squadre appartenenti a diverse organizzazioni, la funzione di coordinamento è assunta dal responsabile del corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico (C.n.s.a.s.);
estinzione degli incendi e, in genere, i servizi tecnici per la tutela della incolumità delle persone e la preservazione dei beni, anche dai pericoli derivanti dall'impiego dell'energia nucleare». L'articolo 25 della legge 27 dicembre 1941, n. 1570, recante nuove norme per l'organizzazione di servizi antincendi, precisa che «il servizio di soccorsi tecnici implica essenzialmente:
amministrazione, e la disciplina in materia di assegnazione di frequenze radio;
su richiesta del ministero dell'interno - dipartimento dei vigili del fuoco del
il dispositivo in questione è stato articolato e strutturato partendo dalla considerazione che l'attività di soccorso in ambiente montano, ipogeo e impervio, vista la sua complessità, sia dal punto di vista tecnico che da quello gestionale, è riconducibile ad un'emergenza di protezione civile, estendendo i principi contenuti nella legge n. 225 del 1992. L'affidamento del coordinamento delle operazioni all'attuale dipartimento della protezione civile ripropone una dicotomia istituzionale con il ministero dell'interno e con i vigili del fuoco certamente non funzionale all'efficacia del servizio. Per quanto riguarda lo specifico problema del coordinamento degli interventi di soccorso alpino e speleologico, il parere richiama concetti già pienamente acquisiti nella prassi attuata dal corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico e dalle sue strutture operative e condivisa dalla maggior parte degli organi periferici del ministero dell'interno. La sovrapposizione di competenze e ruolo non è coerente con la necessità di fornire un soccorso rapido ed efficace e determina riflessi negativi sull'intera gestione della fase di emergenza;
la legge n. 225 del 1992 individua l'ambito di operatività stabilendo che il servizio nazionale di protezione civile ha il compito «di tutelare l'integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi». L'articolo 1 della legge n. 996 del 1970, recante «norme sul soccorso e l'assistenza alle popolazioni colpite da calamità - protezione civile», definisce il concetto di calamità naturale o catastrofe come «l'insorgere di situazioni che comportino grave danno o pericolo di grave danno alla incolumità delle persone ed ai beni e che, per la loro natura o estensione, debbono essere fronteggiate con interventi tecnici straordinari». Nessuna norma delle leggi n. 996 del 1970 e n. 225 del 1992 e successive modificazioni attribuisce al servizio nazionale di protezione civile una competenza generale in materia di soccorso;
l'articolo 14, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300, modificato dal decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, recita: «al ministero dell'interno sono attribuite le funzioni ed i compiti spettanti allo Stato in materia di: [...] tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, difesa civile, politiche di protezione civile e prevenzione incendi, salve le specifiche competenze in materia del Presidente del Consiglio dei ministri, tutela dei diritti civili, cittadinanza, immigrazione, asilo e soccorso pubblico». Va sottolineato che c'è un'espressa distinzione tra la materia della «protezione civile e prevenzione incendi» da quella del «soccorso pubblico», che comporta che la disciplina dettata in materia di protezione civile non sia immediatamente applicabile a quella del soccorso pubblico;
dall'esame delle norme relative alla disciplina del corpo dei vigili del fuoco non è individuabile alcuna disposizione che attribuisca a quest'ultimo una competenza primaria generale in materia di soccorso, essendo questa competente limitatamente ai servizi antincendio e alle opere tecniche di soccorso in occasione di improvvisa o minacciante rovina di edifici, di frane, di piene, di alluvioni o di altra pubblica calamità. Infatti, l'articolo 1 della legge 13 maggio 1961, n. 469, recante «norme sull'ordinamento dei servizi antincendi e del corpo nazionale dei vigili del fuoco», stabilisce che «sono attribuiti al ministero dell'interno: i servizi di prevenzione ed
a) l'opera tecnica di soccorso in occasione di improvvisa o minacciante rovina di edifici, di frane, di piene, di alluvioni o di altra pubblica calamità;
b) la rimozione di eventuali ostacoli che intralciano la circolazione stradale;
c) l'intervento in tutti i casi in cui l'opera dei vigili del fuoco può tornare utile alla salvezza delle persone e delle cose;
d) l'intervento in tutti gli altri casi previsti dalle leggi e dai regolamenti vigenti»;
negli altri casi l'intervento dei vigili del fuoco è del tutto residuale (vedi lettera c) dell'articolo 25), nel senso che essi intervengono quando tale intervento può tornare utile alla salvezza delle persone e delle cose, fatta sempre salva la competenza primaria di eventuali altre organizzazioni cui tale compito sia attribuito. L'ordinamento giuridico prevede:
a) per il soccorso in mare la competenza primaria delle capitanerie di porto e dell'autorità marittima (articolo 69 del codice navale, articolo 2 decreto ministeriale 1o giugno l978);
b) per il soccorso aereo la competenza primaria del direttore di aeroporto o, via subordinata, dell'autorità comunale, in caso di soccorso a terra, o dell'autorità marittima in caso di soccorso in mare (articolo 727 del codice navale); la competenza primaria del comandante di aeromobile (articolo 981 del codice navale);
c) per il soccorso stradale la competenza primaria dell'ente proprietario della strada, che può affidarlo in concessione ad altri soggetti autorizzati (articolo 175 del codice della strada e articolo 374 del regolamento del codice della strada);
d) per il soccorso sanitario la competenza esclusiva appartiene al servizio sanitario nazionale (decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992, articolo 5);
e) per il soccorso alpino (articolo 2 della legge 24 dicembre 1985, n. 776) stabilisce che «il Club alpino italiano provvede...all'organizzazione di idonee iniziative tecniche per la vigilanza e la prevenzione degli infortuni nell'esercizio delle attività alpinistiche, escursionistiche e speleologiche, per il soccorso degli infortunati o dei pericolanti e per il recupero dei caduti»;
la legge n. 776 del 1985 è integrata dalla legge 18 febbraio 1992, n. 162, in materia di agevolazioni del personale del soccorso alpino nell'esecuzione di attività di soccorso, dal regolamento di attuazione approvato con decreto 24 marzo 1994, n. 379, dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 419 (articolo 6, comma 6), che obbliga il Club alpino italiano, in sede di revisione statutaria di riconoscere forme accentuate di autonomia organizzativa e funzionale al corpo nazionale del soccorso alpino, e dalla legge 21 marzo 2001, n. 74, che riconosce la funzione di servizio di pubblica utilità del corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico, disponendo che esso provvede al soccorso degli infortunati, dei pericolanti e al recupero dei caduti nel territorio montano, nell'ambiente ipogeo e nelle zone impervie del territorio nazionale. A ciò si aggiunga la pari dignità riconosciuta dalla legge n. 225 del 1992 al corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico rispetto alle altre amministrazioni dello Stato nell'ambito del servizio di protezione civile, la disciplina concernente la circolazione degli autoveicoli di soccorso (articolo 177 del codice della strada), che assimila i mezzi del corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico impiegati in operazioni di soccorso agli altri mezzi della pubblica
nel momento in cui il legislatore individua nel corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico il soggetto cui spetta, nell'ambito dell'ordinamento nazionale, provvedere al soccorso degli infortunati, dei pericolanti ed al recupero dei caduti nel territorio montano, nell'ambiente ipogeo e nelle zone impervie del territorio nazionale, attribuisce proprio al corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico il compito primario di assicurare tale servizio di pubblica utilità. Ciò non esclude che altre amministrazioni dello Stato possano concorrere in via residuale e subprimaria allo svolgimento di tale funzione, come si evince, per quanto riguarda i vigili del fuoco, dall'articolo 25 della legge n. 1570 del 1941, ciò anche alla luce del principio di sussidiarietà espressamente richiamato dalla Costituzione in materia di riparto delle competenze fra i vari enti e soggetti pubblici. La circostanza che il corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico non sia una amministrazione dello Stato è del tutto irrilevante, essendo pacifico che lo svolgimento dei servizi pubblici può essere attribuito dalla legge o da atti amministrativi anche a soggetti che rivestono una diversa natura giuridica. Questa interpretazione è inoltre rafforzata dal principio contenuto nel secondo comma dell'articolo 2, secondo cui le strutture operative regionali e provinciali del corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico sono individuate come esclusivo soggetto di riferimento delle regioni e delle province autonome per l'attuazione del soccorso sanitario nel territorio montano e in ambiente ipogeo. Occorre in proposito considerare quanto segue:
a) l'attività di soccorso alpino è prevalentemente attività di soccorso tecnico sanitario;
b) compete al servizio sanitario nazionale l'attuazione del soccorso sanitario;
c) la materia della sanità appartiene alle competenze delle regioni;
l'individuazione delle strutture operative del corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico, quali esclusivi soggetti di riferimento per l'attuazione del soccorso sanitario in montagna e in ambiente ipogeo, si risolve nel riconoscere al corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico un ruolo primario nell'attuazione di tale soccorso su tutto il territorio nazionale. Di qui l'attribuzione della funzione di coordinamento in caso di intervento anche di altre organizzazioni;
il decreto legislativo n. 300 del 1999 e successive modificazioni è antecedente a tale revisione degli articoli 117 e 118 della Costituzione, come modificati dagli articoli 3 e 4 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 -:
se l'applicazione della riforma degli articoli 117 e 118 della Costituzione abbia modificato gli ambiti delle competenze dello Stato, delle regioni e delle province autonome in materia di «soccorso pubblico» e «protezione civile e prevenzione incendi»;
se non ritenga che il permanere di confusione tra gli ambiti operativi e la presunta sovrapposizione di competenze e ruoli per il soccorso sanitario in montagna e in ambiente ipogeo e nelle zone impervie del territorio nazionale sia in netto contrasto con l'esigenza di fornire un soccorso rapido ed efficace e si rifletta negativamente sull'intera gestione della fase di emergenza;
se intenda confermare ruoli, compiti e funzioni attribuite alle strutture operative corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico quali esclusivi soggetti di riferimento per l'attuazione del soccorso sanitario in montagna e in ambiente ipogeo, riconoscendo al corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico un ruolo primario nell'attuazione di tale soccorso su tutto il territorio nazionale, con l'attribuzione, fatte salve le specifiche attribuzioni delle amministrazioni dello Stato, della funzione di coordinamento in caso di intervento di altre organizzazioni;
se non ritenga, di conseguenza, considerato l'elevato livello tecnico organizzativo-gestionale del corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico, di promuovere relazioni proficue e costanti con gli altri soggetti deputati al soccorso, al fine di sfruttare, attraverso procedure operative condivise, la potenzialità complessiva delle risorse tecniche ed umane disponibili per fornire un servizio di soccorso in ambito montano, ipogeo ed impervio, efficiente, efficace e omogeneo su tutto il territorio nazionale.
(2-00591)
«Caparini, Quartiani, Romele, Parolo, Olivieri, Arnoldi, Lolli, Guido Giuseppe Rossi, Martinelli, Bricolo, Guido Dussin, Luciano Dussin, Didonè, Bressa, Scherini, Bianchi Clerici, Detomas, Ercole, Fontanini, Daniele Galli, Dario Galli, Gibelli, Lainati, Lussana, Marras, Moretti, Nicotra, Paniz, Polledri, Sergio Rossi, Vascon, Vitali, Alfredo Vito, Zanetta».
(19 dicembre 2002)