 |
 |
 |
| |
|
|
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il sottosegretario di Stato per il lavoro e le politiche sociali.
MAURIZIO SACCONI, Sottosegretario di Stato per il lavoro e le politiche sociali. Ringrazio gli onorevoli deputati intervenuti che, attraverso la loro iniziativa parlamentare, hanno inteso sollevare un problema
invero straordinariamente importante, la cui rilevanza politica è evidente anche ai fini di un ordinato progresso - come ricordava qualcuno poco fa - del processo di liberalizzazione degli scambi commerciali.
Non intendo riprendere i profili analitici del problema. D'altronde, tutti coloro che sono intervenuti hanno assunto le analisi quantitative e qualitative che sono state prodotte soprattutto dall'Organizzazione internazionale del lavoro. Vorrei invece sottolineare il modo con cui questo Governo intende affrontare il problema, nella dimensione internazionale e in quella interna che, peraltro, sono evidentemente correlate tra loro.
Questo Governo condivide - e ciò non è del tutto ovvio - l'approccio dell'Organizzazione internazionale del lavoro, alla vita della quale partecipa intensamente anche attraverso un proprio rappresentante nel consiglio di amministrazione. L'Italia, oltretutto, è casualmente rappresentata anche da un membro in nome dei datori di lavoro e da un altro in nome delle organizzazioni sindacali internazionali. L'Organizzazione internazionale del lavoro, come è stato poco fa ricordato, negli ultimi sei anni ha promosso un'intensiva campagna di informazione per diffondere la consapevolezza di questo grave problema e credo si possa ritenere che essa abbia prodotto significativi risultati, nella misura in cui oggi non vi è paese al mondo che non riconosca questo fenomeno come un disvalore che deve essere rimosso, in ciascuna dimensione nazionale, per evitare l'isolamento politico e commerciale.
Tuttavia, non v'è dubbio che il problema ha ancora una dimensione straordinaria già evidenziata: si tratta di 150 milioni di minori. Proprio perché la dimensione è ancora così straordinariamente ampia, l'organizzazione internazionale del lavoro ha ritenuto di procedere, nel corso di questi sei anni, lungo due direttrici: la prima, quella di non considerare il problema in sé, ma di ritenerlo intimamente connesso alle altre tre categorie di diritti fondamentali nel lavoro. Le politiche volte a sradicare il lavoro minorile devono essere intimamente correlate con quelle volte ad affermare più ampiamente un corpo minimo di diritti fondamentali nel lavoro; essi sono stati definiti nel 1998 dalla relativa dichiarazione solenne dell'assemblea dell'Organizzazione internazionale del lavoro. Quindi, il rispetto dell'età minima del lavoro si correla intimamente alle altre tre categorie di diritti fondamentali (i cosiddetti core labour standards) che consistono nel divieto del lavoro forzato, nell'affermazione ovunque del diritto di libera associazione sindacale e del connesso diritto alla libera contrattazione collettiva ed, infine, nel principio di non discriminazione, soprattutto di genere, nel lavoro. Le quattro categorie di diritti fondamentali sono state assunte successivamente dall'assemblea delle Nazioni Unite nel cosiddetto Global compact, ovvero in un corpo minimo di diritti fondamentali che comprendono i quattro diritti inerenti strettamente al lavoro e quelli essenziali riguardanti l'equilibrio ambientale globale.
La seconda linea di azione dell'Organizzazione internazionale del lavoro è stata quella volta ad estrapolare, da quest'ampia dimensione del fenomeno, una necessaria priorità: una dimensione minima del problema che non tollera mediazione alcuna. A ciò è stata dedicata la convenzione n. 182, tempestivamente ratificata da questo Parlamento, riguardante proprio le cosiddette worst forms (le forme peggiori di lavoro minorile), vale a dire quelle forme che rappresentano immanente pericolo per l'incolumità fisica o psichica delle persone. Nel grande fenomeno, tutto riprovevole, di sfruttamento del lavoro dei minori, devono essere necessariamente individuate alcune forme che, in quanto costituenti immanente pericolo per l'incolumità fisica o psichica delle persone, devono rappresentare una priorità nella priorità e, allo stesso tempo, un parametro ineludibile per le politiche, anche graduali, che il fenomeno talora richiede. Quasi tutte le forme peggiori
riguardano il mercato interno, piuttosto che l'esportazione; attengono alla prostituzione, al coinvolgimento dei minori nella criminalità organizzata o, per altri versi, alla pesca d'altura, all'agricoltura (soprattutto a quella praticata a stretto contatto con sostanze particolarmente nocive), al lavoro particolarmente pesante soprattutto per i più piccoli nelle miniere. Sono forme peggiori nelle quali i minori potrebbero essere coinvolti nel momento in cui altre forme, ugualmente riprovevoli - ma, in qualche modo, considerabili, nella gerarchia, meno gravi - vengono aggredite senza le necessarie mediazioni.
Lo dico perché l'Organizzazione internazionale del lavoro si è più volte preoccupata per un'attenzione, non sempre generosa, dei paesi sviluppati nei confronti delle sole produzioni per l'esportazione.
Quando l'Organizzazione internazionale del lavoro e l'UNICEF, insieme e d'accordo con gli importatori americani e con i produttori locali operanti nel cosiddetto sistema-moda, hanno avviato un progetto per la progressiva eliminazione del lavoro minorile negli opifici dediti alla produzione di capi di abbigliamento, l'hanno fatto con cautela e gradualità, nutrendo la preoccupazione che un'espulsione immediata dei minori da tali situazioni produttive potesse indurli ad accettare lavoro in forme di sommerso ancora peggiori.
Di conseguenza, il progetto è stato realizzato dopo aver monitorato i minori al lavoro e, previa verifica volta ad accertare che le condizioni di lavoro non fossero particolarmente gravi, curandone l'uscita quando si rendevano possibili l'immediato trasferimento in un luogo di formazione o di istruzione e la corresponsione della cosiddetta paghetta a favore della famiglia (in condizione di grave povertà) che perdeva il reddito, onde evitare che, venuta meno l'attenzione della comunità internazionale, i minori medesimi potessero cadere, appunto, in quella forma peggiore di sfruttamento che l'Organizzazione ritiene costituire immanente pericolo per l'incolumità fisica o psichica della persona.
Molto spesso, per descrivere la situazione del lavoro minorile nei paesi di cui parliamo, si ricorre alla similitudine del palloncino: come quest'ultimo, schiacciato in un punto, si dilata in un altro, così la situazione lavorativa aggredita con misure poco meditate può dare luogo a situazioni ancora peggiori.
Troppo spesso, insomma, la comunità internazionale accende i riflettori soltanto sulle produzioni per l'esportazione, mentre - insisto - le condizioni peggiori attengono quasi sempre al mercato interno. Ciò porta a sottolineare la preoccupazione che, nel dibattito svoltosi in seno all'Organizzazione internazionale del lavoro, ha orientato paesi come l'Italia, i quali hanno voluto favorire soluzioni condivise. Troppo spesso, infatti, paesi del nord e paesi del sud sono entrati in contrapposizione tra di loro, muovendosi l'accusa, i primi verso i secondi, di praticare la concorrenza sleale attraverso il dumping sociale e, i secondi verso i primi, di voler riproporre politiche protezionistiche strumentalizzando il tema della concorrenza sleale, della violazione dei diritti sociali e dello stesso lavoro minorile (per una serie di ragioni, la comunità internazionale ha ritenuto che entrambe queste accuse avessero qualche fondamento). È necessario evitare questo tipo di contrapposizioni, che non condurrebbero mai a risultati condivisi.
Non si dimentichi che, molto spesso, su questi temi, in sede di Organizzazione internazionale del lavoro - l'unica, nel sistema delle Nazioni Unite, ad essere tripartita, in quanto ad essa partecipano non solo i governi di ciascun paese, ma anche i rappresentanti delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative - le stesse organizzazioni sindacali dei lavoratori del sud e del nord si sono contrapposte sul modo in cui promuovere la diffusione dei diritti sociali.
Quindi, condividere l'approccio dell'Organizzazione internazionale del lavoro significa, in primo luogo, condividere un approccio non sanzionatorio, perché quello sanzionatorio evoca un approccio
protezionistico e, come ho detto, esso è oggi contestato dalla totalità dei paesi del sud del mondo, non solo dai loro governi, ma anche da libere organizzazioni sindacali appartenenti a quei paesi. Occorre - ed è possibile farlo - sviluppare, invece, gli strumenti che sono stati definiti dalla dichiarazione del 1998 dell'organizzazione, che consistono: in primo luogo, in un monitoraggio periodico, che proprio in un mercato globalizzato può avere la notevole efficacia di isolare paesi nei quali il fenomeno è, se non ufficialmente ammesso, comunque, certamente, diffusamente tollerato; in secondo luogo, in una promozione delle cosiddette politiche attive, che sono realizzate non soltanto attraverso il finanziamento di programmi di cooperazione allo sviluppo in quei paesi, ma anche attraverso strumenti ancor più specifici di assistenza, come il programma IPECL dell'Organizzazione internazionale del lavoro (il programma definito International Program on the Elimination of Child Labour), che l'Italia sostiene fin dalla sua costituzione e che questo Governo ha continuato a sostenere con una significativa contribuzione annuale al complesso delle sue attività e con il finanziamento dei suoi specifici progetti.
Questo programma costituisce una sorta di contratto che il paese, che si trova in una condizione di sfruttamento diffuso del lavoro minorile, richiede di sottoscrivere. Oggi sono molti i paesi che hanno sottoscritto questo programma che, come dicevo, costituisce una sorta di contratto a termine, nel senso che, in un arco temporale dato, questo paese assume l'impegno a rafforzare la propria legislazione, rendendola coerente con le convenzioni della stessa Organizzazione internazionale del lavoro, a rafforzare le proprie amministrazioni pubbliche in modo da rendere effettivo il rispetto di quelle leggi coerenti con le convenzioni internazionali, a promuovere, in collaborazione con le parti sociali e le organizzazioni non governative, programmi volti a diffondere comportamenti coerenti con quelle leggi e tali da prevenire ed isolare il fenomeno dello sfruttamento dei minori.
Il successo di questo programma, la disponibilità diffusa dei paesi a rischio di sottoscrivere gli accordi con il programma IPECL, nonostante i vincoli che esso comporta per il paese che vi aderisce e la presenza di ispettori, che periodicamente verificano il progresso, che può essere testimoniato da una vera e propria strumentazione di benchmarking, cioè di misurazione progressiva del fenomeno, deriva proprio da quel clima di disvalore che, fortunatamente, si è prodotto attraverso la campagna promossa dall'Organizzazione internazionale del lavoro, a partire dal suo rapporto del 1996 intitolato «l'intollerabile nel mirino», «targeting the intolerable».
Quindi, la condivisione dell'approccio dell'Organizzazione internazionale del lavoro significa anche impegnare l'Unione europea a politiche coerenti con essa. L'Unione europea ha, invero, adottato nel luglio del 2001 una comunicazione per una strategia volta più in generale a migliorare la cosiddetta governance sociale del processo di globalizzazione, con particolare riguardo alle norme fondamentali sul lavoro.
Questa comunicazione è definita sulla base di tre criteri: l'universalità delle norme fondamentali del lavoro, il sostegno all'opera dell'Organizzazione internazionale del lavoro ed alla collaborazione con le altre organizzazioni internazionali, ed infine il rifiuto, e lo sottolineo, degli approcci di tipo sanzionatorio.
La linea dell'Unione europea è stata condivisa dai paesi membri, ed a tale linea si deve anche ispirare l'utilizzo dello strumento definito delle preferenze generalizzate, che è una strumentazione con la quale si prevedono speciali misure di incentivazione da concedersi ai paesi che dimostrano di rispettare i diritti fondamentali nel lavoro riconosciuti a livello internazionale: non c'è, quindi, una logica punitiva, bensì incentivante verso i comportamenti positivi da parte dei paesi terzi rispetto all'Unione europea.
Non è indifferente la decisione dell'Unione europea, che il Governo sostiene con energia, di indurre ad una più stretta
collaborazione l'Organizzazione internazionale del lavoro con il Fondo monetario, con la Banca mondiale e con l'Organizzazione mondiale del commercio; se è vero, infatti, che nelle sedi internazionali ed europee si è ribadita la necessità di rispettare il mandato di ciascuna organizzazione, e, quindi, di mantenere in capo all'Organizzazione internazionale del lavoro, e non a all'Organizzazione mondiale del commercio, il tema della diffusa applicazione dei diritti sociali, proprio ciò deve indurre ad una più stretta collaborazione, quale già nel summit di Singapore del 1996 fu auspicata, tra queste organizzazioni.
È, in particolare, necessario che gli istituti di Bretton Woods, rivolti alla stabilità del sistema economico internazionale, ed allo sviluppo dei paesi più deboli, assumano ed incorporino le politiche dell'Organizzazione internazionale del lavoro negli strumenti di loro competenza.
Mi riferisco, ad esempio, ai cosiddetti country assessment, alle valutazioni di sistema paese, che il Fondo monetario redige periodicamente, e che devono essere effettuate non soltanto sui fondamentali di carattere economico, ma anche su quelli di carattere sociale, per valutare non solo la sostenibilità economica e monetaria delle politiche di quel paese, ma anche la loro sostenibilità sociale.
Dall'altro lato, la stessa Banca mondiale ha cominciato a considerare nei propri programmi di sviluppo politiche di carattere sociale, per coniugare i termini dello sviluppo economico con quelli dello sviluppo sociale, tanto più che nella moderna economia della conoscenza si sostiene che tali politiche siano tendenzialmente convergenti, soprattutto attorno al rispetto della persona e alla valorizzazione delle risorse umane di ciascun paese, per scopi finalmente comuni di competitività e di inclusione sociale.
Un tema che assume particolare rilevanza in tale contesto è quello delle iniziative del settore privato, le private sector initiative, con il quale termine si definisce la cosiddetta etichettatura sociale, considerata in tal modo in tutti i documenti dell'Organizzazione internazionale del lavoro.
Il tema delle etichette sociali, infatti, ha fortunatamente assunto maggiore rilevanza per quel clima di disvalore diffuso che la comunità internazionale è riuscita a produrre solo nel presente e nel recente passato, grazie anche al fenomeno della globalizzazione che consente una maggiore circolazione delle informazioni e delle idee. Proprio per queste ragioni il fenomeno della etichettatura sociale si presta anche ad improprie guerre commerciali e ad improprie pratiche che potrebbero dare luogo ad una seconda forma di sfruttamento dei minori, quella che potrebbe cioè derivare da un uso leggero, non verificato, non controllato di queste etichette che dovrebbero garantire la qualità sociale del prodotto non solo in riferimento al lavoro minorile, bensì all'intero pacchetto dei diritti minimi fondamentale in tutta la scala globale, in tutta la filiera che può concorrere alla produzione di quel determinato manufatto.
La garanzia, la certezza di tale qualità sociale riferita alle quattro categorie di diritti fondamentali - sottolineo, a tutte e quattro e non solamente ad una soltanto di esse - è necessaria proprio perché la sostenibilità dello stesso sradicamento del lavoro minorile si lega per molti aspetti, ad esempio, al rispetto del diritto di associazione sindacale ed al diritto di contrattazione collettiva, che rappresentano due elementi fondamentali per i quali si può ritenere che un paese pratichi la competizione leale; esso, infatti, rispettando questi diritti di libertà fondamentale, non comprime la libera, naturale vocazione di un paese ad accrescere la propria dimensione sociale in relazione alla propria dimensione economica.
Queste forme di controllo sono, ovviamente, complesse, e nessun paese può illudersi di produrle attraverso strumenti pubblicistici di tipo nazionale. Infatti, tali strumenti non sarebbero mai in grado di controllare, sul campo, la filiera complessiva che concorre alla realizzazione dell'ultimo manufatto. Su questo tema, non a
caso, l'Organizzazione internazionale del lavoro ha dato vita ad un sistema di monitoraggio di tutte le buone pratiche per individuare tra esse quelle più interessanti; in particolare, in coerenza con la sua impostazione, appare opportuno favorire gli accordi tra le parti sociali. Quindi, non solo forme di autocertificazione, delle quali, comunque, la società produttrice di quei beni resta certamente la sola responsabile, ma, ancor meglio, forme di autocertificazione condivise dal sindacato rappresentativo dei lavoratori della stessa azienda o del gruppo titolare di quei prodotti, al fine di garantire, anche attraverso tale dialettica, tale forma di primario controllo sociale che si realizza all'interno, la veridicità del codice assunto da quella certa compagnia e delle forme di autocertificazione che, eventualmente, essa vuole assumere per garantire la coerenza con il codice stesso.
Questo è un tema al quale il Governo ha già assegnato priorità tra quelli da trattare durante il semestre di Presidenza italiana: nel corso della seconda metà del 2003 il Ministero del lavoro ha comunicato cinque temi prioritari ai partner dell'Unione europea, tra i quali proprio quello della responsabilità sociale delle imprese e, nell'ambito di esso, quello dell'etichettatura sociale e delle forme di controllo sulla stessa. Tali forme di controllo, insisto, non potranno essere di tipo pubblicistico, perché perfino l'Organizzazione internazionale del lavoro rifiuta di gestirle in prima persona. Essa, ed esempio, potrebbe però essere sollecitata a definire gli standard in base ai quali realizzare corrette e trasparenti forme di controllo, queste sì monitorate, non dico certificate, e periodicamente verificate nella loro affidabilità e correttezza.
Per questo motivo suscita perplessità l'idea (che non trova confronti in altri paesi) di una legge nazionale a ciò dedicata, ossia di una legge che disponga di strumentazioni di tipo pubblicistico consistenti in un'etichetta sociale e in meccanismi pubblici di verifica della stessa.
Invece, possono essere utilmente concepite misure di promozione, di incentivazione e codici di condotta, come dicevo, meglio se posti in essere sulla base di intese tra le parti sociali e meglio ancora se accompagnate da forme verosimili di certificazione non di tipo pubblicistico, ma tali da accertare se l'impresa che assume un determinato impegno mette in moto, da un lato, forme di controllo interno necessarie per verificare la coerenza con quegli impegni di tutta la filiera produttiva che ad essa si riferisce e, dall'altro, forme contrattuali che possano riproporsi dal primo fornitore sui successivi subfornitori, attraverso un circuito virtuoso del vincolo che si riproduce sui successivi fornitori, con la possibilità da parte dell'utilizzatore finale del prodotto di verificare periodicamente a campione, su tutta la filiera produttiva, il rispetto di quegli impegni civilisticamente assunti attraverso una contrattualistica - insisto su tale aspetto - coerente con il codice di autoregolazione assunto.
Concludo con alcune considerazioni riguardanti la dimensione interna...
PRESIDENTE. Sottosegretario Sacconi, non voglio porle limiti; le ricordo che è trascorsa mezz'ora; lei ha tutto il tempo che vuole... È un promemoria.
MAURIZIO SACCONI, Sottosegretario di Stato per il lavoro e le politiche sociali. Signor Presidente, accolgo l'invito ad una tempestiva conclusione. Con riferimento alla dimensione interna, vorrei soltanto dire che l'indagine che il Governo italiano ha realizzato con l'ISTAT e con l'organizzazione internazionale del lavoro è molto importante, perché è sostanzialmente la prima (quanto meno insieme a quella realizzata dal Portogallo) in un paese industrializzato ed è interessante anche dal punto di vista della metodologia adottata. I numeri che ne emergono, anche se la stessa non si è ancora conclusa, sono della dimensione citata nella mozione dell'onorevole Castagnetti in cui si parla di circa 30 mila unità. Valga la dimensione del fenomeno. D'altronde, quando si parla di 300-400 mila unità, poiché il fenomeno si concentra nella fascia di età fra i 10 e
i 15 anni, se valessero idee numeriche di questo tipo, ci troveremmo in presenza di percentuali da Bangladesh o da Pakistan, ossia di percentuali attorno al 10 per cento. Queste ultime, tanto più se concentrate in alcune aree geografiche, farebbero pensare a dimensioni che, francamente, non corrispondono neanche all'immediato intuito, a meno che non vi sia confusione in ordine alla definizione del fenomeno.
Ciò che rileva è quel fenomeno di sfruttamento dei minori che avviene in un contesto diverso da quello domestico e che è incompatibile con l'attività formativa e con una corretta crescita della persona in quell'età. Non occorre evocare dimensioni straordinarie per assumere che l'Italia è un paese esposto a questa piaga e lo è - cosa ancor più grave - soprattutto per quanto riguarda le worst form, ossia le forme peggiori di lavoro minorile. In Italia, infatti, insiste un coinvolgimento di minori nella criminalità organizzata, nonché nelle attività di accattonaggio, soprattutto dei più piccoli e, anzi, delle più piccole.
Ciò accade, ad esempio, nella città di Roma e si tratta di un tema trascurato perché in certa misura può coincidere anche con il fenomeno dei rom. Inoltre, in un paese come il nostro insiste il fenomeno della prostituzione dei minori o delle minori che coincide con situazioni di vera e propria schiavitù.
Dunque, non occorre evocare cifre inverosimili per ritenere che esistono tipologie, anche delle peggiori, in un paese sviluppato come il nostro nel quale la loro presenza è ancora più colpevole. A tale riguardo il Governo, che sta per presentare un libro bianco dedicato alle politiche sociali e che, peraltro, aveva considerato il lavoro minorile fra i temi del libro bianco sul mercato del lavoro in Italia, dedicherà un aggiornamento degli impegni già in atto, oggetto di confronto con le parti sociali, che sarà portato all'esame del Parlamento. Vorrei ricordare, in particolare, che il lavoro minorile è una delle forme più sommerse di quell'economia sommersa alla quale questo Governo ha prestato molta attenzione e per la quale recentemente il Parlamento ha convertito in legge un decreto che ha dato luogo ai cosiddetti comitati per l'emersione del sommerso, i CLES, presso tutte le direzioni provinciali del lavoro che uniscono tutte le competenze istituzionali e le maggiori parti sociali. I 16 rappresentanti sono divisi in due gruppi rappresentativi, appunto, delle istituzioni e delle organizzazioni degli imprenditori e dei lavoratori.
Le attività ispettive sono state concentrate secondo una logica di tolleranza zero nei confronti del sommerso totale nel quale più facilmente si individua la forma più odiosa di attività sommersa. Alcuni risultati significativi, richiamati anche nell'azione di contrasto del lavoro dei minori, sono legati all'indicazione prioritaria ed all'attività più mirata dei servizi ispettivi per i quali è in corso un'azione di riforma che dovrebbe dare luogo ad un maggiore coordinamento tra di essi.
A fianco delle politiche di repressione, tuttavia, si devono svolgere le politiche di prevenzione e, soprattutto, di reinserimento delle persone sottratte allo sfruttamento nella minore età. Si tratta di politiche che il Governo realizza in parte direttamente, ma largamente anche finanziando le autonomie regionali e locali cui spettano significative competenze al riguardo.
Il Governo si riserva di esprimere successivamente il proprio parere articolato sulle singole mozioni di cui, dico sin d'ora, condivide non solo le premesse, ma molte delle proposte. Tuttavia, su alcune di esse ho avuto modo di esprimere perplessità che saranno meglio chiarite in una fase successiva.
PRESIDENTE. Il seguito del dibattito è rinviato ad altra seduta.
| |
|
|