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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge, già approvato dalla Camera e modificato dal Senato: Disposizioni in materia di cooperazione con il Tribunale internazionale competente per gravi violazioni del diritto umanitario commesse nel territorio del Ruanda e Stati vicini.
La ripartizione dei tempi riservata alla discussione del disegno di legge è pubblicata nel vigente calendario dei lavori.
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali delle modifiche introdotte dal Senato.
Avverto che il presidente del gruppo parlamentare dei Democratici di sinistra-l'Ulivo ne ha chiesto l'ampliamento senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare, ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del regolamento.
Avverto che la II Commissione (Giustizia) si intende autorizzata a riferire oralmente.
Il relatore, onorevole Fragalà, ha facoltà di svolgere la relazione.
VINCENZO FRAGALÀ, Relatore. Signor Presidente, intervengo per illustrare il provvedimento che contiene le disposizioni in materia di cooperazione con il tribunale internazionale competente per gravi violazioni del diritto umanitario commesse nel territorio del Ruanda e Stati vicini.
Non sfuggirà alla sensibilità politica di tutti i colleghi che mi ascoltano, dell'opinione pubblica e delle associazioni non governative che seguono questa materia come il provvedimento in esame risponda alla urgente necessità di definire appropriate forme e modalità tecnico-giuridiche di collaborazione e cooperazione con il Tribunale internazionale per il Ruanda, istituito dalle Nazioni Unite per giudicare e punire i responsabili dei crimini avvenuti in Ruanda nel 1994, quando, cari colleghi, etnie diverse di quel Paese si affrontarono, dando luogo a spaventosi massacri che assunsero i caratteri di un vero e proprio genocidio di popolazioni inermi. È stata attivata la stessa linea di condotta adottata per i crimini commessi nell'ex Jugoslavia, consistente nell'istituzione di un tribunale ad hoc. Solo un tribunale sovranazionale, imparziale, equo ed efficace, che sia conforme agli standard delle Nazioni Unite, può, infatti, contribuire a far cessare il ciclo di impunità e violenza e a restaurare un clima di rispetto dei diritti umani nella regione dell'Africa centrale.
Prima di passare all'esame degli articoli, è opportuno, signor Presidente, signor rappresentante del Governo, ricordare che il tribunale ha sinora incontrato molte difficoltà prima di iniziare ad operare in maniera adeguata rispetto al grave compito affidatogli; tra le medesime vi è anche l'ubicazione della sede ad Arusha, in un'area isolata dell'Africa in Tanzania.
Per lunghi periodi, inoltre, cariche essenziali per il funzionamento del tribunale sono rimaste scoperte, nonché il relativo personale che è assolutamente necessario per il funzionamento dell'organo giurisdizionale. Sono state inoltre sollevate anche alcune questioni da Amnesty International, tra le quali si ricordano, ad esempio, quelle relative alla carenza del programma di protezione dei testimoni. Ciò potrebbe mettere questi ultimi a rischio e influire negativamente sul raggiungimento sia dell'accertamento delle responsabilità sia sulla domanda di giustizia proveniente da migliaia e migliaia di vittime.
Nessuno Stato africano ha concesso a quei testimoni, che rischiano la vita se ritornano in Ruanda, di soggiornare sul proprio territorio e beneficiare della protezione dei paesi ospitanti. A ciò si aggiunga che secondo il procuratore capo del tribunale internazionale, Carla Del Ponte, alcuni paesi africani stanno proteggendo i sospettati del genocidio in Ruanda del 1994, rendendo molto difficile poter procedere agli arresti di quanti sono stati già incriminati.
Il tribunale ha finora fermato 44 persone e ne ha inviato 7 a giudizio. È importante ricordare che in Ruanda i processi si svolgono autonomamente rispetto a quelli del Tribunale internazionale e che, sino a questo momento, sono state processate in quel Paese 3 mila persone accusate di genocidio, delle quali oltre 500 sono state condannate a morte. Altre 100 mila persone stanno ancora attendendo l'inizio del processo nelle prigioni
del paese, che, come si immagina, rispetto al tema dei diritti umani, non sono particolarmente adeguate.
Condanne per crimini contro l'umanità sono state pronunciate in Belgio. Anzi, il 4 ottobre scorso le autorità belghe, come avevano già fatto in precedenza quelle svizzere, hanno consegnato al Tribunale internazionale per i crimini di guerra in Ruanda, che ha sede a Arusha (Tanzania), il ruandese Protais Zigiranyirazo, ritenuto uno dei maggiori responsabili del genocidio del 1994, che era stato arrestato su richiesta del capo della procura del tribunale Internazionale. Anche l'Italia potrebbe essere oggetto di richieste in tal senso, alle quali non si è potuto dare corso per la mancanza di una normativa di raccordo tra le due giurisdizioni. Proprio per risolvere tale problema è stato presentato il disegno di legge in esame e che si auspica venga approvato nel più breve tempo possibile.
Nel merito del provvedimento si osserva che l'articolo 1 del disegno di legge offre le definizioni dei termini sinteticamente indicati nel testo del provvedimento come «risoluzione», «Tribunale internazionale», «statuto».
L'articolo 2 afferma l'obbligo di cooperazione, che è principio al cui rispetto sono tenuti tutti i poteri e gli organi dello Stato, sia in sede di interpretazione del testo normativo sia nella pratica attuazione di quanto esso dispone.
L'articolo 3 disciplina la collaborazione con il tribunale internazionale richiesta dall'articolo 8 dello statuto, che si concretizza nell'obbligo di trasferimento del processo nazionale, in ogni stato e grado del procedimento stesso, nel caso in cui il tribunale faccia valere la clausola di supremazia della propria giurisdizione sancita nello stesso articolo 8. Si è previsto che, nella deliberazione circa la sussistenza della giurisdizione prioritaria del tribunale internazionale, il giudice faccia riferimento solo alla competenza temporale e territoriale di quel tribunale.
Si è inteso, quindi, limitare la valutazione del giudice nazionale ad elementi oggettivi, immediatamente e facilmente verificabili quali, appunto, quelli del locus e del tempus commissi delicti, in modo da evitare qualunque interpretazione. È stata, invece, intenzionalmente esclusa qualsiasi valutazione circa la competenza del tribunale internazionale ratione materiae.
L'altra condizione per il trasferimento del procedimento è rappresentata dalla circostanza che i due organi giudiziari - quello internazionale e quello nazionale - procedano per il medesimo fatto. Competente a pronunciarsi, con una decisione che assume la veste formale della sentenza, vertendosi in una ipotesi di rinuncia alla giurisdizione circa il trasferimento del procedimento, è il giudice davanti al quale, in ogni Stato e grado, esso pende; se il procedimento è nella fase delle indagini preliminari, sarà competente il giudice per le indagini preliminari (il GIP), secondo i princìpi generali. Per il tempo in cui opera il trasferimento, la prescrizione del reato rimane sospesa, fino a che il procedimento nazionale non sia riaperto, ricorrendone i presupposti.
L'articolo 4, comma 1, regola la riapertura del procedimento nazionale in conseguenza o di una decisione circa la insufficienza o insussistenza di elementi per sostenere l'accusa nel giudizio internazionale ovvero di una pronuncia di natura processuale emessa dal tribunale internazionale. Nel comma 2 sono state disciplinate separatamente le due ipotesi, a seconda che il trasferimento sia avvenuto nel corso della fase delle indagini preliminari ovvero dopo che sia stata esercitata l'azione penale. Ricorrendo tale ultima evenienza, il procedimento nazionale riprenderà il proprio corso con l'atto introduttivo della fase o del grado nel quale è stata pronunciata la sentenza con cui è stato disposto il trasferimento.
Cari colleghi, il divieto di nuovo giudizio nello Stato per il medesimo fatto, nel caso in cui una persona sia stata giudicata con sentenza definitiva del tribunale internazionale, è sancito nell'articolo 5, comma 1, che esprime il principio generale del ne bis in idem.
È stato, invece, modificato dal Senato il comma 2 del medesimo articolo 5, il quale,
nel testo poi sostituito, prevedeva che se ciononostante fosse di nuovo iniziato un procedimento penale, il giudice, in ogni stato e grado del processo, avrebbe dovuto pronunciare sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere, enunciandone la causa nel dispositivo. Il Senato della Repubblica ha preferito prevedere che si applichino, in quanto compatibili, le disposizioni dell'articolo 649 del codice di procedura penale, eliminando così la possibilità di qualsiasi dubbio interpretativo che potrebbe derivare dalla circostanza che il comma 1 dell'articolo 5, stabilendo il divieto di un nuovo giudizio per il medesimo fatto, non prevede tale divieto, anche nel caso in cui questo viene diversamente considerato per il titolo, per il grado o per le circostanze.
L'articolo 6, comma 1, prescrive la comunicazione, da parte dell'autorità giudiziaria, circa i procedimenti pendenti in ordine ai quali può essere ravvisata la giurisdizione prioritaria del tribunale internazionale. Tale previsione si giustifica con l'intento di agevolare la conoscenza da parte del tribunale internazionale circa i procedimenti pendenti in Italia, al fine di favorire eventualmente una sollecita richiesta di trasferimento del procedimento ed evitare che questa sia avanzata quando il procedimento nazionale si trovi in uno stadio particolarmente avanzato.
Il comma 2 dello stesso articolo prevede la trasmissione di atti, qualora il tribunale internazionale ne faccia richiesta, al fine di valutare se chiedere il trasferimento del procedimento penale pendente in Italia. Peraltro, è stato predisposto un meccanismo di tutela del segreto eventualmente esistente, ove il procedimento si trovi nella fase delle indagini preliminari.
Una ulteriore modifica apportata dal Senato riguarda l'articolo 7. Questo dà attuazione all'articolo 26 dello statuto, che prevede che il Tribunale internazionale, sulla base della disponibilità offerta dagli Stati, indichi uno di essi come quello nel quale deve essere eseguita, secondo la legge nazionale, la pena eventualmente inflitta.
Il presupposto formale per l'esecuzione in Italia è il riconoscimento della sentenza del Tribunale internazionale che, peraltro, è possibile solo se ricorrano alcune condizioni. Tra queste vi è quella secondo cui il fatto per il quale è stata pronunciata la sentenza del Tribunale internazionale deve essere previsto dalla legge italiana come reato (è la riserva di legge).
Il Senato ha previsto, come ulteriore condizione, che la sentenza sia conforme ai princìpi fondamentali dell'ordinamento giuridico italiano. Tale modifica intende, da un lato, introdurre una disposizione di chiusura in materia di riconoscimento delle sentenze e, dall'altro, coordinare la disposizione con quanto previsto dal successivo articolo 10, comma 4. Sarebbe, infatti, contraddittorio ritenere che la contrarietà ai principi dell'ordinamento giuridico dello Stato possa rappresentare un limite alla cooperazione giudiziaria nei casi previsti dal predetto articolo 10 e non prevedere un limite analogo nel caso in cui si tratti di decidere sul riconoscimento di una sentenza del Tribunale internazionale.
La pena è espiata secondo le leggi nazionali ed è consentita, essendo prevista dallo statuto, il quale ha forza cogente, una supervisione da parte del Tribunale internazionale (così come statuisce l'articolo 8).
Proprio perché sono le leggi nazionali ad applicarsi, sarà il ministro della giustizia ad avanzare la proposta di grazia (come previsto dall'articolo 9), ove ne ricorrano in concreto i presupposti.
PRESIDENTE. Onorevole Fragalà...
VINCENZO FRAGALÀ, Relatore. Tuttavia essa viene concessa, a norma dello statuto, dallo stesso Tribunale internazionale.
La collaborazione in materia di cooperazione giudiziaria fa riferimento all'assistenza giudiziaria (articolo 10) e alla consegna della persona richiesta dal Tribunale internazionale (articoli 11 e 12). Sotto il primo aspetto, disposizione rilevante è quella che consente la partecipazione del Tribunale internazionale all'esecuzione di
atti acquisitivi di prove. Anche tale previsione è puntuale applicazione di un obbligo nascente dallo statuto. Quanto al secondo aspetto, va rilevato che la relazione al disegno di legge considera la consegna della persona al Tribunale internazionale, per essere da questo giudicata, quale fattispecie concettualmente distinta da quella dell'estradizione. Quest'ultimo è istituto che regola rapporti specifici tra Stati; la prima, invece, è riferibile ad una collaborazione con un'autorità sovranazionale.
Tale essendo il principio che si è ritenuto di seguire, ne discende il corollario...
PRESIDENTE. Onorevole Fragalà...
VINCENZO FRAGALÀ, Relatore ...per cui non si applicano alcuni principi che riguardano l'estradizione. Signor Presidente, se il tempo è scaduto...
PRESIDENTE. Sì, purtroppo, il tempo è scaduto da un minuto. Le posso concedere il tempo necessario per concludere rapidamente il suo intervento.
VINCENZO FRAGALÀ, Relatore. Chiedo, a questo punto, alla Presidenza di autorizzare la pubblicazione in calce al resoconto stenografico della seduta odierna della parte illustrativa dei restanti articoli che non ho ancora trattato.
PRESIDENTE. La Presidenza lo autorizza.
VINCENZO FRAGALÀ, Relatore. Mi avvio alla conclusione, svolgendo una riflessione, questa volta, di carattere politico. Al Presidente, a tutti i colleghi e al rappresentante del Governo, vorrei dire che, nel corso dell'esame del provvedimento in Commissione giustizia della Camera, vi è stata, da parte di tutti i gruppi, una condivisione unanime affinché si prevedesse per questo provvedimento (sollecitato da più parti) una corsia preferenziale (e, quindi, l'approvazione in Commissione in sede legislativa), ma ciò non è stato possibile.
Per ragioni, non legate al merito (che, ripeto, incontrava l'unanime condivisione da parte di tutti i gruppi politici), ma a valutazioni di carattere politico, che vanno al di là di questo provvedimento, l'assenso dato dai gruppi di opposizione al trasferimento in sede legislativa è stato revocato quando già si era in dirittura d'arrivo. Soltanto per questi motivi, il provvedimento è giunto in aula per il relativo esame.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
JOLE SANTELLI, Sottosegretario di Stato per la giustizia. Grazie signor Presidente, onorevoli colleghi, come già detto dal relatore, si ritiene il provvedimento in esame assolutamente necessario per dare effettivamente applicazione alla cooperazione fra il nostro paese ed il Tribunale internazionale per il Ruanda, istituito con la risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 955 del 1994.
Il relatore ha già ricordato le difficoltà che il tribunale ha incontrato nel suo modus operandi. Forse, tali difficoltà sono state causate anche dall'atteggiamento di alcuni paesi europei, proprio perché molti parlamenti non hanno ritenuto essenziale l'immediata ed urgente possibilità di cooperare con questo tribunale.
L'Italia ha già avuto problemi specifici con il tribunale del Ruanda - risolti per via diplomatica - ma ciò, evidentemente, rende sempre più urgente ratificare l'approvazione di questa legge, anche perché dobbiamo tenere conto del fatto che - come diceva il relatore - in Ruanda vi sono i tribunali nazionali che esercitano la loro azione giudiziaria, sicuramente con un livello di rispetto dei diritti umani ben diverso da quello definito nella carta dell'ONU.
Dopo Belgio, Olanda e Svizzera, se la Camera approverà questa legge, l'Italia sarà il quarto paese a disciplinare i propri strumenti di cooperazione. Il Governo ha presentato un disegno di legge che, di fatto, rifaceva il medesimo percorso individuato per il tribunale internazionale dei crimini di guerra nella ex Jugoslavia.
Già la Camera, in prima lettura, aveva apportato delle modifiche allo schema per il tribunale dell'ex Jugoslavia, inserendo la partecipazione necessaria del difensore. Ulteriori modifiche sono state apportate dal Senato della Repubblica.
Mi limiterò, per inciso, ad elencare tali modifiche le quali sono comunque - con unico richiamo - di tipo garantistico.
All'articolo 5, il richiamo, ricordato dal relatore, è all'articolo 649 del codice di procedura penale - sostanzialmente al primo comma - dal quale si desume che la diversa qualificazione giuridica del fatto non toglie valore al divieto di un secondo giudizio per lo stesso fatto storico (quindi si tratta di una norma che specifica l'interpretazione).
All'articolo 7, è stato stabilito - tale disposizione è stata introdotta in funzione ostativa - il riferimento alla contrarietà rispetto ai principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato.
L'articolo 11 contiene il rinvio all'articolo 701, comma 2, del codice di procedura penale, nel quale si attribuisce rilievo al consenso dell'imputato alla consegna, al fine di evitare procedure molto gravose che, in questo caso, potrebbero rivelarsi inutili.
Infine, l'articolo 16, di fatto, modifica e allinea la disciplina adesso approvata per il tribunale per il Ruanda anche alle disposizioni concernenti il tribunale per l'ex Jugoslavia (con un'ipotesi, ovviamente, cioè quella di salvezza degli atti processuali compiuti, prima che fosse definita, in questa legge, la necessaria presenza del difensore).
Queste, in sintesi, le modifiche apportate al Senato, che hanno trovato condivisione presso la Commissione giustizia della Camera e che quindi modificherebbero entrambi gli strumenti di cooperazione, sia con il tribunale dell'ex Jugoslavia sia con l'attuale tribunale del Ruanda.
Chiaramente, non si può che esprimere compiacimento per il lavoro effettuato da entrambe le Commissioni, in attesa - sperando - che l'Assemblea riesca ad approvare questa norma.
PRESIDENTE. Grazie a lei, onorevole sottosegretario. È iscritto a parlare l'onorevole Rocchi. Ne ha facoltà.
CARLA ROCCHI. Signor Presidente, svolgerò il mio intervento da due angolazioni particolari. La prima, brevemente, vuole esporre le ragioni per le quali questo disegno di legge deve essere approvato; la seconda vuole soffermare l'attenzione sui limiti non solo di questo provvedimento, ma, in generale, di tutte procedure che portano ad esiti similari. Perché? Perché, da una parte, è assolutamente necessario ed indispensabile avere degli strumenti di intervento come quello che, previa l'approvazione di questo provvedimento, sarà tutelato e sostenuto dalla cooperazione italiane, dall'altra, perché proprio la presenza di organismi di questo tipo, in qualche maniera, agisce con un'ottica limitata e, quindi, non si hanno, tendenzialmente, per crimini di questo tipo, gli elementi essenziali che in genere garantiscono l'equa ed imparziale amministrazione della giustizia.
Per quanto riguarda il primo punto, vorrei dire soltanto che non è più accettabile che le decisioni, che si devono prendere a seguito della violazione dei diritti fondamentali, possano essere prese ed accettate dalle parti in base a regole di natura esclusivamente pattizia, come avveniva nel tradizionale sistema di soluzioni giurisdizionali delle controversie internazionali secondo il tipico modello arbitrale; questo non è più possibile. La presenza di un'entità terza può garantire che le procedure portino a risultati accettabili secondo uno standard di livelli giuridici internazionali. Il conflitto tra Stati, in particolare per la tutela dei diritti umani, può risolversi in modo garantistico e rigoroso attraverso procedure basate su criteri autoritativi, che superano la legislazione territoriale nel perseguire i crimini che offendono l'intera umanità. Solo facendo questi tentativi, come si è detto, si è potuto ampliare la cognizione dei giudici riguardo a questo tipo di illeciti da un illecito commesso dagli Stati a quello commesso dagli individui.
Rispetto alla costituzione di questi tribunali ad hoc che vengono costituiti necessariamente ex post factum, ratione temporis, ratione locis, noi abbiamo l'ovvia considerazione che i tribunali vengono costituiti dopo che i crimini sono stati commessi. Questo è un limite. Noi avremo un'amministrazione della giustizia internazionale degna di questo nome quando esisteranno organismi con giurisdizione più ampia, precostituiti prima del crimine, con la possibilità che non siano specificamente creati per quel problema. Mi spiego meglio. Un organismo che prenda decisioni dovrebbe poter avere, a sostegno delle proprie decisioni, la caratteristica della imperatività; in altre parole, le sue decisioni dovrebbero essere imperative ed entrare in vigore non appena prese; esso dovrebbe mirare alla responsabilità personale e dovrebbe contenere l'obbligatorietà della norma penale.
Noi, oggi, ci troviamo di fronte alla necessità di approvare questo disegno di legge perché è la contingenza dei fatti che ce lo impone, così com'è stato per l'ex Iugoslavia, così come sarà per questo paese sconvolto da violenze inaudite. In buona sostanza, è quello che si può fare, è quello che in questo momento è possibile fare. Certamente, da un punto di vista della coerenza, in punto di diritto, come si diceva una volta, la costituzione di un tribunale speciale di questo genere presta il fianco a mille osservazioni che potrebbero, se esercitate soltanto attraverso la verifica formale dei requisiti, addirittura metterne in forse l'efficacia.
Quello che va detto in questo momento è che le soluzioni devono essere adattate ai tempi e, soprattutto, che i crimini, essendo già avvenuti, non possono essere cancellati. Vanno possibilmente e auspicabilmente perseguiti gli autori di questi crimini che offendono l'umanità intera e l'unico modo possibile per far questo oggi è quello di avere degli strumenti come quello che l'Italia si avvia a sostenere, cooperando attraverso l'approvazione di questo disegno di legge, perché questo rappresenta l'unica soluzione possibile.
In qualche maniera, siamo di fronte ad una situazione voltairiana: questo non è il migliore dei mondi possibili, le violenze che avvengono nel mondo lo rendono il peggiore dei mondi possibili; tuttavia, è il mondo con cui noi ci confrontiamo e sarebbe peggio lasciare impuniti quei crimini, sarebbe peggio lasciare la procedura contro questi crimini soltanto affidata alle autorità nazionali, che, necessariamente, a quella latitudine come ad altre, non possono non far valere il peso della parte prevalente sul quella soccombente.
Per concludere, signor Presidente e colleghi, credo che questo provvedimento debba essere approvato ma credo anche che a tutti noi competa una riflessione di carattere generale: i diritti umani dovrebbero essere tutelati in anticipo e non sanzionando i comportamenti soltanto una volta che sono stati violati, perché la violazione di un diritto umano non attiene soltanto alla procedura processuale, è un vulnus nella coscienza del mondo intero, un vulnus dei valori morali che dovrebbero permeare le coscienze individuali ed i valori collettivi.
Questo provvedimento sarà approvato e ci auguriamo che renderà possibili operazioni di giustizia in collaborazione con gli Stati nazionali, per il Ruanda in particolare e, speriamo, anche per altri paesi. Certo è che avremo veramente avviato a soluzione il problema del rispetto dei diritti umani quando competente per queste violazioni sarà un tribunale internazionale precostituito e con giurisdizione universale. Ciò sarà possibile quando molti dei paesi di grande potere internazionale avranno fatto i conti con le loro coscienze e con le loro politiche ed avranno smesso di mettersi di traverso, come è avvenuto, recentemente, in sede ONU, anche per l'argomento oggi al nostro esame.
PRESIDENTE. Non vi sono altri iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali delle modifiche introdotte dal Senato.
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