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PRESIDENTE. La ripartizione dei tempi riservati alla discussione sulle linee generali del disegno di legge è pubblicata in calce al vigente calendario dei lavori (vedi resoconto stenografico della seduta del 30 maggio 2002).
Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
Informo che il presidente del gruppo parlamentare Democratici di sinistra-l'Ulivo ne ha chiesto l'ampliamento senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare, ai sensi dell'articolo 83, comma 2, del regolamento.
Avverto che la I Commissione (Affari costituzionali) si intende autorizzata a riferire oralmente.
Il relatore, onorevole Oricchio, ha facoltà di svolgere la relazione.
ANTONIO ORICCHIO, Relatore. Signor Presidente, il disegno di legge in discussione, che dovrà essere esaminato in terza lettura dalla Camera, reca disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato; si tratta infatti di un testo già approvato dalla Camera e modificato dal Senato in seconda lettura.
Conformemente a quanto disposto in esito al mandato deliberato dalla I Commissione Affari costituzionali, in quanto autorizzato a riferire oralmente mi limiterò, nell'esposizione della relazione a commento di questo disegno di legge, all'esame delle modifiche essenziali introdotte dal Senato in seconda lettura. A tal proposito, iniziando l'esame del testo così come pervenutoci dal Senato, va immediatamente rilevato che, per quanto riguarda l'articolo 1, il Senato ha ritenuto di inserire all'articolo 1, comma 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - in aggiunta alle istituzioni ed alle autorità già previste -, l'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN). In altre parole, quindi, nello stesso articolo 1, così come modificato dal Senato, risulta oggi inclusa l'ARAN, cioè l'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni.
Con riferimento all'articolo 2 del disegno di legge in esame va evidenziato che il Senato in seconda lettura ha ritenuto di introdurre l'espressa previsione della non applicabilità, alla delega delle funzioni, dell'articolo 2103 del codice civile. Tale innovazione si è avuta direttamente nell'ambito dei lavori della Commissione Affari costituzionali del Senato, ed è stata successivamente approvata in aula dal Senato stesso.
Per quanto riguarda l'articolo 3, nel corso dell'esame al Senato, è stato interamente e nuovamente scritto il comma 5 del medesimo articolo, ed è stato aggiunto il comma 6.
Ulteriori modifiche hanno interessato i commi 4 e 7, rimanendo per il resto immutato il medesimo articolo, nel testo a suo tempo licenziato da questo ramo del Parlamento.
Il comma 4, in particolare, modificando l'articolo 23 del decreto legislativo n. 165 del 2001, sopprime il ruolo unico dei dirigenti e lo sostituisce con la previsione dei ruoli istituiti presso le singole amministrazioni. Viene comunque assicurata la
mobilità dei dirigenti nell'ambito delle amministrazioni dello Stato, con la specifica e nuova previsione delle mobilità per tutte le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo e nel limite dei posti ivi disponibili, ciò secondo questo inciso appositamente introdotto dal Senato.
Il comma 5 dell'articolo 3 novella l'articolo 28 del decreto legislativo n. 165 del 2001, che definisce i requisiti e le modalità di accesso alla qualifica di dirigente. Il testo approvato dal Senato, interamente sostitutivo dell'articolo 28 del decreto legislativo n. 165 del 2001, dispone delle innovazioni a mutamento della disciplina vigente e ciò in misura alquanto maggiore rispetto al testo che era stato licenziato in prima lettura da questo ramo del Parlamento.
Esso incideva solo sui commi 2 e 3 dell'articolo, con l'obiettivo di ampliare, sotto vari profili, l'ambito dei soggetti ammessi a partecipare ai concorsi. Il comma 6, introdotto dal Senato, in raccordo con la nuova disciplina di reclutamento, reca una disposizione transitoria volta a fare salva, a tutti gli effetti, la validità delle graduatorie degli idonei di pubblici concorsi per l'accesso alle qualifiche di dirigente, nei limiti temporali previsti dalle norme vigenti.
Il comma 7 del medesimo articolo, ampiamente modificato nel corso dell'esame presso il Senato, disciplina le modalità di entrata in vigore delle novelle al decreto legislativo n. 165 del 2001 recate dal medesimo articolo 3, regolando, in particolare, l'impatto delle norme in materia di cessazione o di rinnovo degli incarichi dirigenziali in atto.
L'articolo 4 non risulta modificato.
L'articolo 5 consente l'inquadramento di alcuni dipendenti appartenenti ai ruoli ad esaurimento nei ruoli della dirigenza di seconda fascia nel limite del 50 per cento dei posti disponibili in ciascuna amministrazione. Tale limite è stato introdotto nel corso dell'esame da parte del Senato, mentre il testo licenziato dalla Camera prevedeva l'inquadramento fino alla piena copertura dei posti disponibili. Per l'inquadramento in questione è richiesto il superamento di un concorso riservato per titoli di servizio e professionali cui è ammesso il personale appartenente alle categorie in questione che sia in servizio alla data di entrata in vigore del disegno di legge.
Va rilevato, altresì, che l'Assemblea del Senato ha introdotto il limite temporale di centottanta giorni, a decorrere dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, entro cui dovrà svolgersi il suddetto concorso.
L'articolo 6 è stato emendato dal Senato limitatamente al comma primo che, accanto ad enti pubblici, società controllate o partecipate dallo Stato ed agenzie, prevede la possibilità di confermare, modificare o revocare le nomine presso enti ed, in particolare modo, prevede anche la modificabilità delle suddette nomine avutesi presso ogni altro organismo comunque denominato. Tale innovazione, introdotta dal Senato, appare tesa a rafforzare ulteriormente la generale rinnovabilità di tutte le nomine di spettanza del Governo e dei ministri.
L'articolo 7 è stato modificato in più punti dal Senato. Il comma primo del medesimo articolo introduce l'articolo 23-bis, rubricato «Disposizioni in materia di mobilità tra pubblico e privato», nell'ambito del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Tale articolo, al comma 1, stabilisce, in favore di determinate categorie di dipendenti pubblici, la possibilità di chiedere il collocamento in aspettativa senza assegni per poter svolgere attività presso soggetti e organismi pubblici o privati anche operanti in sede internazionale. Deve rilevarsi che il termine «incarichi», originariamente previsto nel testo approvato in questo ramo del Parlamento, è stato sostituito nel corso dell'esame al Senato.
Al comma 10 dell'articolo 7 in esame, anch'esso modificato in punto dal Senato, si specifica che l'individuazione dei soggetti privati e degli organismi internazionali è rimessa ad un successivo regolamento di attuazione cui spetta anche la definizione delle modalità e delle procedure attuative dell'articolo 23-bis. Un'integrazione apportata dal Senato tiene
ferma la disciplina del collocamento fuori ruolo, ove prevista, e garantisce il mantenimento della qualifica posseduta.
A quanti usufruiranno dell'aspettativa in questione è, inoltre, garantita la ricongiunzione dei periodi contributivi, ai sensi della legge 7 febbraio 1979, n. 29, presso una qualsiasi delle forme assicurative nelle quali abbiano maturato gli anni di contribuzione. La ricongiunzione, peraltro, è sempre ammessa e, come precisato da un periodo aggiunto nel corso dell'esame al Senato, è a carico dell'interessato, se l'incarico è espletato presso organismi operanti in sedi internazionali, salvo che l'ordinamento di questi ultimi non disponga diversamente.
Il secondo comma del nuovo articolo 23-bis, come modificato dalla norma in esame, ed anch'esso inserito nell'ambito dei lavori svoltisi al Senato, dispone che la disciplina sull'aspettativa possa applicarsi ai dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità degli uffici dirigenziali, salvo il motivato diniego dell'amministrazione di appartenenza.
Ulteriori modifiche sono state apportate dal Senato al comma 3 dell'articolo 7 in esame, che inserisce, nell'ambito del decreto legislativo n. 165 del 2001, il nuovo articolo 17-bis in tema di vicedirigenza. In particolare, è stato soppresso, tra i requisiti richiesti per essere inquadrati nella relativa area contrattuale, quello riguardante lo svolgimento di funzioni delegate dai dirigenti. In sede di prima applicazione pertanto potrà essere inquadrato nella nuova area contrattuale anche personale non laureato che, in possesso degli altri requisiti richiesti, sia risultato vincitore in una procedura concorsuale per l'accesso alla ex-carriera direttiva, anche speciale, secondo le modificazioni introdotte appositamente dal Senato.
Per esigenze di coordinamento, nel corso dell'esame al Senato, è stato soppresso il comma 3 del nuovo articolo 17-bis, il quale demandava l'attuazione delle disposizioni di cui al medesimo articolo alla contrattazione collettiva, sulla base di un atto di indirizzo del ministro per la funzione pubblica all'ARAN, a partire dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore del disegno di legge in esame. In altre parole, l'atto di indirizzo scompare nel testo approvato dal Senato.
Una disposizione analoga, quanto all'entrata in vigore dell'articolo della normativa sulla vicedirigenza prevista dall'articolo 17-bis, è quella introdotta, quale comma aggiuntivo, all'articolo 10 del provvedimento, che regola l'entrata in vigore della medesima disposizione di legge.
Il comma 4 dell'articolo 7 provvede poi ad aggiungere, al comma 2 dell'articolo 40 del decreto legislativo n. 165 del 2001, una disposizione volta ad istituire un'area contrattuale autonoma dedicata ai professionisti degli enti pubblici già appartenenti alla decima qualifica funzionale, nonché, con apposita disposizione introdotta nel corso dell'esame al Senato, ai ricercatori e ai tecnologi degli enti di ricerca, che risultavano viceversa fuori dalla previsione normativa di tale comma, all'esito dell'esame del testo approvato in prima lettura da questo ramo del Parlamento.
Il comma 5 prevede che dalla disposizione di cui al comma 4 non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
L'articolo 9 del disegno di legge in esame, emendato dal Senato, risulta modificato limitatamente all'aggiunta del comma 4 ed introduce la possibilità che il personale di cittadinanza italiana operante in imprese private vada a ricoprire posti o incarichi in organizzazioni internazionali. Il comma 4 stesso, introdotto in conformità al parere espresso dalla Commissione bilancio, prevede che gli incarichi e le attività internazionali svolte da dipendenti di imprese private, ai sensi dell'articolo stesso in esame, non comportano l'attribuzione di alcun tipo di indennità o emolumento a carico delle amministrazioni pubbliche italiane.
Quanto all'articolo 10, già ricordato, esso fa riferimento al novellato comma secondo dell'articolo 28 e viene preso in considerazione, all'esito della lettura data dal Senato, per inserire, date le esigenze di coordinamento, una specifica previsione,
quale quella individuata con il modificato comma 3 nell'articolo 10 stesso, introdotto dall'altro ramo del Parlamento, e che ha comportato quindi la necessità che nell'articolo 10 siano recate disposizioni di attuazione del predetto comma 3 dell'articolo 7 del disegno di legge, affidando alla contrattazione collettiva del comparto ministeri, la possibilità di disciplinare l'istituzione di un'apposita area contrattuale riservata alla vicedirigenza. A tal riguardo, il comma 3 stabilisce che l'attuazione delle disposizioni del citato articolo 7, comma 3, è affidata alla contrattazione collettiva sulla base di un atto di indirizzo del ministro per la funzione pubblica, relativo anche all'importo massimo delle risorse finanziarie da destinarvi.
Questa, in estrema sintesi, è la panoramica delle modifiche apportate dal Senato in seconda lettura e di cui dovremo valutare la rilevanza ai fini dell'approvazione del provvedimento in questo ramo del Parlamento. Infine, va segnalato che, sul testo pervenutoci dal Senato, le competenti Commissioni hanno espresso tutte parere favorevole.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
LEARCO SAPORITO, Sottosegretario di Stato per la funzione pubblica e il coordinamento dei servizi di informazione e sicurezza. La ringrazio, signor Presidente, e ringrazio il relatore, onorevole Oricchio, per la esauriente relazione con cui sono state evidenziate le novità contenute nel testo approvato dal Senato rispetto a quello approvato dalla Camera. Da quanto esposto dal relatore - che io, ovviamente, sottoscrivo - non mi sembra vi sia stato uno sconvolgimento dell'assetto generale del provvedimento, che rimane quello delineato da questo ramo del Parlamento, salvo le correzioni che si sono rese necessarie anche per effetto di alcune intese nel frattempo intervenute, con il protocollo che accompagna la sottoscrizione del contratto dei pubblici dipendenti, e di alcune intese con i sindacati, concernenti soprattutto l'articolo 17-bis e la parte relativa alla vicedirigenza.
A questo proposito, voglio prima di tutto richiamare quanto diceva il relatore circa il fatto che manca nel testo la previsione di un atto di indirizzo del Governo, contenuta, invece, nel testo approvato alla Camera. Ciò è previsto anche nella norma transitoria. In ossequio all'accordo intercorso con le organizzazioni sindacali, abbiamo voluto accentuare il carattere di transitorietà, affidando non l'attuazione ma la definizione della disciplina della vicedirigenza alla contrattazione, sulla base però di un indirizzo che deve essere espresso dal Governo e, in particolare, dal Ministero per la funzione pubblica, anche per ciò che riguarda il tetto massimo di spesa previsto per l'attuazione delle norme relative alla vicedirigenza. L'impianto, come dicevo, è rimasto quello del testo approvato alla Camera, in cui abbiamo voluto inserire dei chiarimenti - qualcuno dei quali forse resta ancora da fare -, sui quali vorrei soffermarmi brevemente.
Innanzitutto, abbiamo limitato le procedure di verifica della seconda fascia esclusivamente ad una migliore sistemazione, facendole ruotare e non decadere, anche in ragione dell'introduzione dell'abolizione del ruolo unico e, quindi, della definizione dei ruoli delle singole amministrazioni che comporta, ovviamente, una riassegnazione dei dirigenti di prima e di seconda fascia. Venendo incontro anche alle esigenze che le associazioni e i sindacati di categoria avevano espresso, abbiamo introdotto un concetto relativo alla gradualità della cessazione dei dirigenti di prima fascia. Nel testo approvato dalla Camera ciò era previsto contemporaneamente all'entrata in vigore; nel testo approvato al Senato, si lasciano 60 giorni per completare l'operazione e per permettere di scegliere a coloro che possono aspirare ad avere responsabilità nei ruoli delle nuove amministrazioni.
È stato giudicato positivamente anche dal relatore - e me ne compiaccio - l'introduzione di un sistema secondario di accesso alla dirigenza, il corso-concorso che era stato abolito dal precedente Governo. I risultati ottenuti sono utili e sono
stati apprezzati da tutti; pertanto, ci è sembrato che, oltre all'accesso principale, oltre al sistema prioritario che è il concorso, fosse opportuno introdurre un altro accesso, il corso-concorso alla scuola superiore della pubblica amministrazione, secondo regole rigorose già esistenti, ma che adesso il testo approvato al Senato rende ancora più rigorose.
È stato limitato - lo ricordo anch'io -, per venire incontro ad un'esigenza del Ministero dell'economia e delle finanze, solo al 50 per cento dei posti a disposizione il riassorbimento dei ruoli ad esaurimento, su cui tanto si è discusso. In realtà, tali categorie, in qualche modo, sono già trattate come dirigenziali. Anche nei contratti, tra i fondi a loro riservati, è previsto un fondo speciale che equipara queste categorie alla dirigenza. Si compie ciò solo per ripulire l'ordinamento, anche se non soddisfa la categoria. In tal senso, vorrei dire che, in una fase meno arroventata, si potrebbe pensare, anche per quelli che non dovessero transitare direttamente con il concorso riservato alla dirigenza, di attribuire alla categoria un'area autonoma di contrattazione, così come abbiamo previsto per altre categorie.
Per quanto riguarda la norma premiale per i vertici delle pubbliche amministrazioni, vorrei dire che durante tutto il dibattito, tanto alla Camera, quanto alla Senato, è stata sottolineata un'esigenza: non è possibile che, a causa di meccanismi o di leggi che cambiano, in riferimento a persone al vertice dell'amministrazione da moltissimi anni (abbiamo valutato un limite di 13, 14 anni, previsto nella norma), non vi sia una norma premiale per questi elementi che rappresentano la reale forza delle pubbliche amministrazioni centrali e periferiche. Non si tratta di un meccanismo ope legis, ma, nell'ambito dei posti messi a concorso per i dirigenti, ciascuna amministrazione potrebbe riservare una quota di posti fino al 30 per cento, in ragione di esigenze premiali dell'amministrazione stessa. Fino al 30 per cento. Nessun ope legis, ma semplicemente un'attenzione a funzionari che hanno meritato ciò e che da tanti anni sono ai vertici delle amministrazioni, sia pure in una certa qualifica funzionale.
Abbiamo esteso anche, in materia di incarichi presso enti, società ed agenzie, le norme previste solo per i vertici di queste amministrazioni. Ci siamo chiesti, al Senato, perché non estendere ciò a tutti i membri dei consigli di amministrazione di queste amministrazioni, in modo da mantenerli tutti sullo stesso piano. Questa nuova norma è contenuta nell'articolo 6. Abbiamo dovuto precisare - e spero sia esaustiva la previsione contenuta nella nuova formulazione dell'articolo 7- anche la materia riguardante la mobilità tra pubblico e privato, una materia molto delicata. Infatti, nel momento in cui ci apriamo a tali esperienze, si pone la necessità di armonizzare le esigenze dei due versanti attraverso cui transitano le professionalità del pubblico e del privato.
Mi preme sottolineare, soprattutto, le norme introdotte al Senato, in accordo col Governo, in materia di collocamento fuori ruolo e del mantenimento della qualifica posseduta nel regime delle aspettative per quanto riguarda la ricongiunzione dei servizi tra pubblico e privato, facendo presente che vi è la necessità di una normativa particolare in questa materia essenziale perché i processi posti in essere per accentuare questo passaggio di esperienze fra pubblico e privato possano trovare nelle norme una disciplina che incoraggi i soggetti che intendano fare questa esperienza. Abbiamo incluso - a mio avviso correttamente - i ricercatori e i tecnologi degli enti di ricerca, inclusi quelli dell'ENEA - un ente di cui non si comprende la natura, ovvero se sia pubblica o privata, ma che è essenziale ai fini della ricerca - nella separata area contrattuale autonoma, mantenendo una doppia normativa che, in ogni caso, non comporta alcun onere a carico dell'amministrazione.
Resta un dubbio implicito. Nell'articolo 7, comma 3, laddove si parla della vecedirigenza, si richiede un periodo di cinque anni di esperienza di lavoro maturato nelle posizioni apicali C2 e C3, nelle precedenti amministrazioni.
Si pone, allora, il seguente problema: a quale data occorre avere maturato questo periodo di cinque anni richiesto per l'accesso alla vicedirigenza? Dal dibattito in Senato (e mi auguro che l'indicazione riceva conferma anche in questa sede) mi è sembrato di poter desumere l'intenzione che rilevi la data di entrata in vigore della legge e che, di conseguenza, i cinque anni debbano risultare maturati a tale data.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Bressa. Ne ha facoltà.
GIANCLAUDIO BRESSA. Signor Presidente, onorevoli colleghe e colleghi, siamo di fronte ad un provvedimento all'esame della Camera in terza lettura e, quindi, al testo definitivo di questo disegno di legge. Non ripeterò le considerazioni già svolte in occasione della prima lettura quando, come parlamentari dell'opposizione, presentammo un testo alternativo e mi limiterò ad una valutazione complessiva e ad alcune osservazioni di fondo tendenti a dimostrare come questo provvedimento - che, evidentemente, appartiene alla disponibilità politica della maggioranza e del Governo - contenga contraddizioni ed antinomie in numero tale che la sua attuazione risulterà molto complessa e difficile. Ciò ad evidente danno della funzionalità della pubblica amministrazione e, quindi, della capacità di quest'ultima di rispondere alle esigenze sacrosante dei cittadini su questioni così delicate e complesse, ma veniamo al merito.
Questo provvedimento è affetto da tre diverse patologie. Anzitutto, esso sembra attraversato, in larga parte, da una sorta di sindrome nostalgica: più volte, infatti, si manifesta la tendenza a richiamare in vita la vecchia realtà del pubblico impiego, caratterizzata da forme di ingerenza politica nella gestione del personale, dall'uso di atti pubblicistici, dall'utilizzazione di modelli strutturali e schemi operativi rigidi di impronta formalistica, dall'interlocuzione privilegiata con istanze settoriali, se non, in alcuni casi (come quello della vicedirigenza), addirittura clientelari, e dalla scissione degli interventi sul personale da quelli sull'organizzazione e sulla funzione degli uffici.
Vi è, poi, una seconda patologia, che si manifesta con un insieme assai preoccupante di antilogie (che sono più forti delle contraddizioni) derivanti da numerose oscillazioni, manifestazioni di incoerenza e contraddizioni vere e proprie, interne ed esterne al testo del disegno di legge, il quale finisce per presentarsi, anche sul piano della fattura tecnica, come una sintesi, non compiuta, di concezioni, sollecitazioni e suggestioni tra loro assai diverse e, molto spesso, incompatibili. Con un termine tecnico, potremmo definire tutto ciò un assoluto pasticcio!
Infine, nel rimettere in discussione pezzi determinanti della costruzione normativa in materia di dirigenza (e dobbiamo ricordarci che, sullo sfondo, c'è il tema del lavoro pubblico), portata a compimento con fatica, con difficoltà ed anche con qualche errore in sede attuativa nel corso degli anni novanta, gli artefici, i protagonisti di questo nuovo disegno di legge, ora al Governo, appaiono dimentichi non solo delle convergenze realizzatesi nella passata legislatura tra forze diverse, tra maggioranza ed opposizione, le quali avevano contrassegnato i passaggi più importanti di quello sforzo di rinnovamento ma, spesso, appaiono anche immemori di se stessi, come avrò modo di spiegare più avanti.
Fatta questa valutazione di carattere generale, passo alle osservazioni puntuali. La prima riguarda qualcosa che, in questa terza lettura, è stato completamente rimosso dal Governo.
Mi riferisco al protocollo di intesa tra il Governo ed i sindacati, che era stato siglato il 4 febbraio del 2002, cioè pochi giorni dopo l'approvazione da parte della Camera del disegno di legge sulla dirigenza pubblica. Leggo quello che il Governo e le organizzazioni sindacali il 4 febbraio hanno scritto e firmato: le parti riaffermano il carattere centrale ed irrinunciabile di una chiara ripartizione di ambiti tra legge e atti pubblicistici, da un lato, e contrattazione collettiva e sistema di relazioni sindacali, integrato da altre forme
di partecipazione sindacale, dall'altro; pertanto, il Governo si impegna, anche nel rapporto con il Parlamento, ad evitare che si producano interventi in ambiti di competenza della contrattazione. Arriviamo, ora, alla questione che ci riguarda più direttamente: in particolare - è questo il punto 4 del protocollo di intesa sottoscritto dal Governo con le organizzazioni sindacali - il Governo si impegna a perseguire il sopraddetto criterio di riparto degli ambiti di competenza legislativa e contrattuale nell'ulteriore corso dell'iter legislativo del disegno di legge di riforma della dirigenza statale, modificando quanto in quel disegno di legge confligge con ciò che è contenuto nel presente protocollo, in particolare confermando pienamente il ruolo ed i contenuti del contratto collettivo vigente nei vari aspetti di garanzia per le due fasce.
Ora, di tutti questi punti e di tutti questi impegni che il Governo si era assunto attraverso l'apposizione della firma a questo protocollo di intesa noi non troviamo traccia in nessuna parte del disegno di legge che ci viene sottoposto all'esame in terza lettura. Ora, comprendo che voi quella notte avevate l'urgenza e la necessità di chiudere il contratto ed eravate disposti a promettere qualunque cosa, peccato però che non vi siete limitati a promettere, ma avete sottoscritto degli impegni che ancora una volta non rispettate, continuando nella lunga e oramai consolidata tradizione di questo Governo di dire una cosa e farne un'altra.
La seconda osservazione che volevo fare riguarda probabilmente la questione più delicata di questo provvedimento, che è la modalità di rimozione dei dirigenti, quello che, con un termine mutuato dal sistema anglosassone, viene definito spoils system. Se noi guardiamo alle ipotesi e alle modalità della rimozione dei dirigenti, modalità di rimozione diverse da quelle derivanti da responsabilità dirigenziali (che, evidentemente, devono considerarsi sacrosante), viene alla luce, con estrema chiarezza, lo spostamento dell'equilibrio tra politica ed amministrazione tutto favore della prima, con una conseguenziale precarizzazione della posizione dei dirigenti, smentendo, tra l'altro, posizioni garantiste assunte, in altri momenti ed in altra veste istituzionale, da chi oggi si è fatto carico della proposta di riordino.
È emblematico il caso del comma 8 dell'articolo 19 del decreto legislativo n. 165, cioè il caso della sorte riservata agli incarichi dirigenziali di vertice di cui al precedente comma 3. Stiamo parlando dei segretari generali e dei capi dipartimento dei ministeri. Al momento dell'entrata in carica del nuovo Governo, la legge attualmente in vigore, che verrà modificata, prevedeva la possibilità di confermare, revocare, modificare o rinnovare detti incarichi entro 90 giorni dal voto sulla fiducia al Governo. Stiamo parlando di circa 50 posizioni di alta dirigenza nell'ambito dell'amministrazione pubblica. Ora, nell'ambito dei lavori della Commissione bicamerale per le riforme amministrative dedicati all'esame dello schema governativo dal quale sarebbe scaturito poi il decreto legislativo n. 80 con la norma che ho appena richiamato, l'onorevole Frattini, che allora era autorevole rappresentante dell'opposizione, ebbe a dire (cito testualmente dal verbale dei lavori della «bicameralina»): la mancata riconferma dei dirigenti da parte del Governo che entra in carica può destare perplessità.
L'onorevole Frattini proponeva, pertanto, che il Governo in questione motivasse il mancato rinnovo dell'incarico dirigenziale in modo da chiarire che la mancata conferma del medesimo incarico non fosse dovuta ad un'assenza di affinità politica. Si ipotizzava, in alternativa, l'introduzione di un collegio di garanzia a cui il dirigente non confermato potesse rivolgersi, e si arrivava anzi a richiedere la soppressione della norma - cito sempre Frattini - in quanto in contrasto con il principio della distinzione tra compiti di direzione politica e compiti di responsabilità di gestione e in quanto rendeva evidentemente subordinati i secondi ai primi senza specificazione di limiti e di criteri.
Ora, grazie alla nuova legge che sta per essere approvata, non solo la disposizione
non viene cancellata o almeno stemperata - così come, con molto zelo, l'onorevole Frattini, solo un paio d'anni fa, sosteneva -, ma, al contrario il Governo è sollevato, in radice, da qualunque obbligo di motivazione o di sottoposizione delle sue decisioni ad un organo terzo, visto che si stabilisce, ex lege, la cessazione degli incarichi decorsi 90 giorni dal voto di fiducia. Ciò vale per dimostrare come, per qualcuno, sia facile cambiare opinione a seconda delle convenienze del momento, mentre, per altri, le opinioni della XIII legislatura sono le stesse di questa XIV; prova ne sia il testo alternativo presentato che confermava quelle scelte e quell'impianto culturale modificandone gli errori riscontrati nel corso dell'attuazione.
Vorrei ricordare la delicatezza di questo passaggio. A norma della legge vigente ancora per poche ore e con il contratto di lavoro della dirigenza sottoscritto dalle parti sindacali, il Governo poteva sostituire 50 alti dirigenti, quei dirigenti, cioè, che rappresentano lo snodo tra il Governo (quindi l'azione politica) e l'alta amministrazione. Su queste ipotesi di sostituzione, l'allora onorevole Frattini, chiedeva certezze, norme di garanzia ed una commissione terza di tutela. Con il disegno di legge che il Governo ha presentato e che voi state per approvare, la certezza di spoils system è per 1.050 dirigenti e direttori generali (500 del pubblico impiego e oltre 500 degli enti pubblici), per 4.500 dirigenti, e, se vogliamo fare una valutazione letterale di ciò che state approvando, in questa categoria di incertezza potrebbero rientrare anche i diecimila dirigenti scolastici. Si passa dalla valutazione dei risultati come presupposto dell'incarico, alla centralità della decadenza automatica. Qui non c'è più nessuna garanzia, non c'è più nessuna motivazione, c'è la precarizzazione del dirigente che vede il proprio destino affidato solo alle mani della scelta politica.
Come ultima osservazione su questo tema, vorrei sottolineare la forzatura relativa agli enti pubblici. Si tratta di una vera e propria rottura istituzionale che incide sulla funzionalità degli enti pubblici stessi. Per gli enti pubblici non è il ministro che ha il potere di nomina e di revoca, se non in casi eccezionali e solo per la figura massima di vertice, solo in alcuni pochissimi casi. Qui invece noi stabiliamo che il Governo (il ministro) abbia il potere di nomina di centinaia di dirigenti, in barba all'autonomia del consiglio d'amministrazione ed ai poteri di governo ed amministrazione dell'ente pubblico stesso che gli sono propri.
La terza osservazione riguarda l'altro aspetto problematico di questo disegno di legge, cioè l'abolizione del ruolo unico ed il ritorno ai ruoli ministeriali. Ci si aspetterebbe che, di fronte ad una inversione di tendenza così drastica, ad un ritorno ad elementi di fossilizzazione, schematizzazione, irrigidimento del sistema, venissero proposte norme che aprissero nuove prospettive e nuovi scenari per la pubblica amministrazione. Vediamo invece cosa succede in questo caso (citerò soltanto alcuni elementi e non farò riferimento a tutti gli aspetti relativi all'abolizione del ruolo unico). Nel disegno di legge si stabilisce che ai dirigenti per i quali non sia possibile riattribuire l'incarico in precedenza svolto venga assegnato un incarico di studio di durata non superiore ad un anno, fermo restando il precedente trattamento economico. Si prevede che la relativa maggiore spesa sia compensata rendendo indisponibile, ai fini del conferimento, un numero di incarichi di funzione dirigenziale equivalente sul piano finanziario. Ora cercherò di spiegare questa astrusità con due brevi osservazioni. Sarebbe interessante conoscere quale sarà la sorte dei dirigenti in questione al termine dell'anno di incarico di studio anche tenendo conto del fatto che il ruolo unico, che avrebbe consentito di reimmettere questi soggetti nel mercato interno alla dirigenza statale, non c'è più. Dunque questi dirigenti verranno parcheggiati per un anno per incarichi di studio e già è da notare come gli incarichi di studio vengano considerati quasi come una sorta di parcheggio per elefanti che stanno per essere scaricati.
L'incarico di studio dovrebbe essere tutta un'altra cosa, in quanto dovrebbe rappresentare lo strumento grazie al quale si consente al dirigente l'approfondimento di temi particolarmente importanti ed innovativi per la pubblica amministrazione. In tal modo esso si trasforma, invece, in un cimitero degli elefanti. Inoltre, al termine dell'incarico di studio, che cosa accadrà? Ebbene, questo non si sa.
La cosa più incredibile consiste comunque nelle modalità con cui si pensa di finanziare tale procedura. Infatti, dovranno essere resi indisponibili incarichi di funzione dirigenziale per coprire le spese relative alla retribuzione di coloro i quali siano rimasti senza incarico per l'indisponibilità di posti di funzione dirigenziale. In questo caso non si tratta nemmeno di un esempio di finanza creativa, bensì si tratta proprio del teatro dell'assurdo: questa è una norma che potrebbe avere scritto Beckett o Ionesco (mi auguro non l'abbia scritta lei, senatore Saporito, perché la sua esperienza e la sua serietà depongono a favore del fatto che lei non abbia scritto un'assurdità di questo genere). Capisco il fatto di voler essere moderni e all'avanguardia, ma voi dovete esserlo sul piano delle normative, non sul piano del teatro dell'assurdo! Non vi candidate per ricevere un oscar per un film o per una commedia! Voi state cercando di dare funzionalità alla pubblica amministrazione! Mi spiega, senatore, che cosa vuol dire, allora, questo cane che si morde la coda? Non si possono attivare nuovi incarichi perché la loro attivazione impedirebbe di pagare quelli che devono essere rimossi dai vecchi incarichi! Almeno un po' di buon gusto sul piano della formulazione letteraria!
Tutto questo ci fa ben comprendere quale sia l'obiettivo di fondo del presente disegno di legge, quali siano le motivazioni reali che sono alla base di tale provvedimento. Dato che a pensare male si fa peccato, ma spesso ci si indovina, allora in questo caso penso male, commetto peccato, ma sono convinto di indovinare: a voi, di mettere mano al sistema della dirigenza, interessava poco o nulla; a voi interessava, né più né meno, mettere in atto un'operazione volta alla ridefinizione degli assetti di potere all'interno del sistema amministrativo, e siccome queste cose tra persone perbene non si fanno, avete cercato in qualche modo di infiocchettare il tutto con una serie di norme incredibili. Se questa era la vostra esigenza, potevate perseguirla! Potevate farlo con una norma secca! Si sarebbe trattato di un'opzione politica che nessuno vi avrebbe potuto contestare! O meglio, io ve l'avrei contestata sul piano della mia convinzione politica, in quanto non sono d'accordo su tale scelta, ma si trattava di una posizione pienamente legittima! Che bisogna avevate di scassare il sistema? Ciò, tra l'altro, proprio quando tutti - opinionisti, giuristi, politici - invocano una moratoria, per quanto riguarda la questione della dirigenza pubblica dopo i tumultuosi cambiamenti di questi ultimi dieci anni, in attesa che le innovazioni introdotte possano produrre i relativi effetti. Voi, in questo modo, state cercando di smontare un treno in corsa: l'unico risultato che otterrete sarà però quello di perdere tutti i pezzi del treno, fermandone in maniera tragica, è certo, la corsa.
Un'altra osservazione riguarda la questione della ripubblicazione del contratto di lavoro. Durante il dibattito in aula, di fronte ad alcune nostre obiezioni e, soprattutto, ad emendamenti che tendevano a rendere evidente questo processo involutivo per cui da una forma di contratto privato si passava di nuovo a strumenti di contrattazione pubblica, il ministro Frattini sottolineava che la necessità di affermare il carattere pubblicistico dell'atto di conferimento dell'incarico derivava dal fatto che con esso, attraverso l'attribuzione della titolarità degli uffici pubblici di rango dirigenziale, si andasse a regolare l'attribuzione di una funzione pubblica che non sarebbe sottoponibile alla fonte negoziale.
Personalmente nutrivo già allora forti perplessità a questo proposito. Non mi accaldai però più di tanto perché immaginavo che, di fronte ad opzioni politiche diverse, poco servisse cercare di dimostrare
il contrario. Ebbene, tale affermazione - ripeto, essa fu fatta proprio in quest'aula alla fine di gennaio - relativa all'indispensabilità del ricorso ad un atto di diritto pubblico in occasione della determinazione, tramite l'affidamento degli incarichi ai dirigenti, delle premesse organizzative per l'attività di cura degli interessi pubblici, non sembra affatto coerente con la considerazione di ordine generale secondo cui il negozio giuridico di diritto privato di per sé è strumento idoneo al perseguimento dei più diversi risultati e, quindi, anche dello specifico interesse pubblico cui la pubblica amministrazione informa la sua azione, dovendosi ritenere superato il vecchio dogma che attribuiva alla pubblica amministrazione in generale il dovere di agire mediante potere d'imperio ed atti unilaterali.
Sapete chi ha scritto queste parole nell'aprile di quest'anno, presumo poche settimane dopo, visto che si tratta di un disegno di legge governativo (atto Senato n. 1281 del 21 marzo 2002) contenente modifiche ed integrazioni sulla legge 241 del 1990? Le ha scritte il ministro Frattini. Quest'ultimo, per cercare di dare dignità giuridica a qualcosa che, invece, è un grande pasticcio, inventa affermazioni sistematiche; dopodiché, siccome è una persona preparata e non può continuare ad oltranza nell'imbroglio giuridico, casca l'asino e, quando si tratta di presentare un disegno di legge governativo, dice l'esatto contrario.
Voglio dare fiducia a quanto affermato dal ministro Frattini nella relazione che accompagna le modifiche integrative alla legge n. 241, anche perché sono d'accordo con lui in ordine alla previsione normativa, contenuta in questo disegno di legge, in base alla quale le amministrazioni pubbliche agiscono utilizzando strumenti di diritto pubblico o privato per la realizzazione dei propri fini istituzionali. Allora, a distanza di due mesi, cambia la cultura del Governo: da una parte, si dice che bisogna ripubblicizzare, perché sono in gioco le funzioni proprie dell'amministrazione pubblica, mentre, dall'altra, si afferma l'esatto contrario. Vi consiglierei di decidervi.
Io preferisco la seconda versione di Frattini, ma mi va bene anche la prima purché siate voi a dirlo e non ci mettiate nella condizione di muovervi critiche in sede di discussione e di venire presi a pesci in faccia perché considerati dei birichini che vogliono disturbare il manovratore, salvo poi, a distanza di poche settimane, dire esattamente il contrario di ciò che avete affermato e approvato in questa sede.
Senatore Saporito, si tratta di problemi seri che un Governo dovrebbe riuscire a risolvere al proprio interno.
Allora, vi è il ricorso ad una qualificazione in senso pubblicistico degli atti di conferimento degli incarichi, al di là dei problemi di coerenza con ciò che la Corte costituzionale ha sempre sostenuto, di recente in maniera inequivocabile con la sua ordinanza n. 11 del 2002, laddove si dice che il contesto della generalizzata privazione del rapporto di impiego dei dirigenti può sicuramente essere giustificato in termini di opportunità politica, ma non si può affermare che esso costituisca una scelta giuridicamente e istituzionalmente obbligata.
C'è bisogno di un minimo di serietà e questo Parlamento esige dal Governo un minimo di serietà. Fate ciò che volete ma abbiate la dignità di farlo bene e di non commettere i «pastrocchi» incredibili che, settimana dopo settimana, ci proponete.
Infine, laddove attraverso l'affermazione della natura provvedimentale degli atti in questione si fosse ritenuto di poter aprire in qualche modo la strada ad un reinserimento del giudice amministrativo nella tematica degli incarichi dirigenziali, si può fin da ora escludere che tale tentativo possa avere successo. Occorre pur sempre fare i conti con l'esplicita attribuzione al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro di tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, incluse quelle concernenti il conferimento e la revoca degli incarichi
dirigenziali previste dall'articolo 63 del decreto legislativo n. 165 del 2001. È un'attribuzione che, secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 275 del 2001, si configura come una giurisdizione piena ed esclusiva, motivata da esigenze di unitarietà della materia, a prescindere dalla natura degli atti che intervengono a definire la fattispecie e dalle situazioni giuridiche da essi prodotte o coinvolte.
DONATO BRUNO, Presidente della I Commissione. Grazie, onorevole Bressa.
GIANCLAUDIO BRESSA. Non ho ancora concluso. La partita è finita, per cui pensavo che lei, presidente, amabilmente avesse desiderio di fermarsi ad ascoltarmi. Vedo che lo fa con molto piacere.
PRESIDENTE. Prego, ritorniamo nel nostro campo.
GIANCLAUDIO BRESSA. Signor Presidente, ho quasi terminato. La quinta osservazione riguarda l'aspetto del contenuto dell'atto negoziale. Abbiamo detto che è stata ripubblicizzata la forma contrattuale: è stata fatta salva la parte relativa al trattamento economico. Si cerca di contrabbandare questo come un contratto tra la pubblica amministrazione ed il dirigente: vi rendete conto di aver scavalcato all'indietro la legge del 1983 sul pubblico impiego che prevedeva, nella sua ripartizione di materie, che la negoziazione collettiva dovesse intervenire non solo per la parte retributiva, ma anche per gli aspetti normativi? Voi, in un colpo solo, con questa nuova legge, tornate al 1968, alla legge ospedaliera del ministro Mariotti che introduceva, per la prima volta, forme di negoziazione sulla retribuzione. Complimenti, perché è veramente un gran bel passo in avanti: dal 2002 al 1968 in un colpo solo! Sul piano dell'innovazione e della semplificazione è qualcosa di veramente divertente.
Svolgerò due ultime e brevissime considerazioni. In primo luogo, vi è la questione della reintroduzione della vicedirigenza. Non vorrei fare affermazioni troppo pesanti su questo tema, ma semplicemente limitarmi a constatare come su questa partita il Governo abbia sposato, né più né meno, le richieste che venivano fatte da un sindacato: la Dirstat. Infatti, la Dirstat, in un suo commento, ha detto in maniera molto chiara: i vicedirigenti devono capire che solo con una massiccia adesione alla Dirstat, che per anni si è battuta per farli diventare tali e per sottrarli alla dequalificazione ed al tentativo di confonderli con altre categorie sottostanti, potranno essere sicuri di ottenere tutela specifica. Qui siamo alle corporazioni, ancora più indietro rispetto al 1968, siamo andati indietro di una ottantina d'anni: in questa logica del gambero va benissimo. Attendiamo solo con orrore quando arriveremo, probabilmente, alla gogna per i pubblici dipendenti che non sono pienamente in sintonia con il volere del Governo. Avete quattro anni di tempo: sono sicuro che ce la farete ad arrivare anche a questo. Con questo ritmo sarà facile arrivare anche al Medioevo!
Vorrei sottolineare un passaggio che aveva sempre contraddistinto le battaglie della Dirstat ricordato in un documento che la Dirstat ha reso pubblico in aprile. La Dirstat dice che questo è un disegno di legge importante soprattutto per quanto concerne la dirigenza grazie a norme che ne evidenziano la natura pubblicistica delle funzioni e del rapporto costitutivo. Avete trovato nella Dirstat la vostra musa ispiratrice: va bene, è una cosa legittima ed è giusto che la Dirstat se ne compiaccia. Credo piuttosto che voi dovreste essere meno contenti quando sposate tesi burocratico-sovietizzanti secondo cui la funzione del dirigente è vista in relazione al proprio status formale, che deve essere garantito in tutti i modi, e non come in tutte le democrazie occidentali moderne, cioè come una funzione da svolgere esercitando al meglio le proprie competenze e capacità professionali.
Al di là di questo dato culturale sul quale non voglio discutere più di tanto, vi rendete conto di cosa avete confezionato con questo disegno di legge? In esito al
nuovo quadro normativo, potremmo trovarci di fronte ad un livello di contrattazione nazionale in cui sono compresenti i seguenti passaggi: un contratto per l'area dirigenziale; un contratto, all'interno di questo, per una separata sezione per i professionisti ricercatori e tecnologi; un contratto per l'area della vicedirigenza; un contratto di comparto per il restante personale e, all'interno di quest'ultimo, discipline distinte per le figure di cui al comma 2 dell'articolo 40 del decreto legislativo n. 165. Tale norma prevede che le figure professionali che in posizione di elevata responsabilità svolgono compiti di direzione o che comportano iscrizione ad albi oppure tecnico-scientifici di ricerca sono stabilite discipline distinte nell'ambito dei contratti collettivi di comparto. Vi siete dimenticati di togliere questo: dovrete fare cinque contratti. Ciò vuol dire che dovrete trattare per cinque volte - mentre la parte normativa l'avete comunque stralciata e la deciderete ope legis - le retribuzioni. Vi rendete conto di cosa significa ciò? Non siamo alla logica corporativa, bensì a quella microcorporativa!
Avete prodotto uno straordinario caos organizzativo. I dirigenti generali decadranno tutti contemporaneamente il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della legge e fino a tale data essi potranno esercitare soltanto funzioni di ordinaria amministrazione; qualcuno, peraltro, dovrebbe spiegarmi cos'è l'ordinaria amministrazione per un dirigente, visto che avete emanato delle direttive, secondo le quali i dirigenti non devono garantire l'ordinaria amministrazione, bensì devono perseguire finalità ed obiettivi, al raggiungimento dei quali, peraltro, essi sono vincolati dai contratti, ancora validi, da essi firmati.
Volendo anche tralasciare tutto ciò, a seguito di questo vostro disegno di legge, per ciascun nuovo incarico di dirigente generale occorrerà: definire un contratto individuale con il relativo trattamento economico in relazione alle funzioni; emanare per ogni dirigente un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente, con l'indicazione dell'oggetto dell'incarico e degli obiettivi da conseguire (con il conseguente intasamento della Presidenza del Consiglio); registrare tale decreto presso la Corte dei conti (attività che porta via almeno trenta giorni di tempo). Nel frattempo, i nuovi dirigenti non possono operare ed allora mi chiedo dove vada a finire la funzionalità della pubblica amministrazione: va a finire su per il camino.
Nelle prossime ore, quindi, avete un'occasione straordinaria: quella di mettervi una mano sulla coscienza e di rendervi conto che state producendo una mostruosità.
Riducete il tutto allo spoils system (scelta che non posso apprezzare politicamente, ma che posso ritenere una vostra opzione, che liberamente potete adottare); fate questo, ma non scassate il sistema. Questo paese, questa Repubblica, la dirigenza della pubblica amministrazione e i cittadini, che da essa si aspettano molte cose, non se lo meritano.
PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Amici. Ne ha facoltà.
SESA AMICI. Signor Presidente, ringrazio il collega Oricchio per la sua relazione ed anche il sottosegretario Saporito, perché ci consentono di valutare attentamente se il peso di quelle modifiche apportate dal Senato possa concretamente, nello svolgersi della discussione, portare ad una modifica degli orientamenti espressi, in prima lettura, da questa Camera.
Come già ricordava il collega Bressa, il provvedimento è oggi al nostro esame in terza lettura. Credo, però, che quelle modifiche, nonostante la sensatezza con cui il collega Oricchio ne ha reso conto, non comportino un giudizio diverso da quello da noi già espresso in occasione del voto della Camera in prima lettura: un giudizio di forte contrarietà. È tale, perché arresta un processo di riforma, delineato negli anni precedenti, ma soprattutto perché tratteggia una volontà politica, tesa ad introdurre elementi di controllo sull'autonomia dei dirigenti. Per conformare questo
giudizio, permettetemi, colleghi, di esaminare, anche brevemente, cosa sia accaduto e quale sia stata la filosofia che ha ispirato quell'azione degli anni novanta.
Nel corso del passato decennio, infatti, il nostro sistema amministrativo è stato investito da un vasto e complesso processo di riforma, che ne ha toccati i principi ispiratori. Si è tentato, cioè, di innovare un aspetto significativo dell'articolazione dello Stato, attribuendo alla pubblica amministrazione una funzione nettamente separata dalle funzioni di indirizzo, che invece sono proprie della componente politica. Si è cercato, cioè, di rendere il nostro sistema amministrativo (troppo rigido, centralistico e statalista, nonché ispirato quasi ad una concezione di antica struttura napoleonica) capace di ruotare intorno a principi molto più vicini a quelli dei sistemi giuridici anglosassoni, basati invece su una visione più liberale, molto meno statalista e centralistica. Era una grande sfida, anche per il centrosinistra, ragionare intorno a questi temi. L'elemento sul quale abbiamo vinto questa sfida è stata questa inversione di tendenza: la privatizzazione e la contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, ivi compresi i dirigenti.
Le riflessioni del collega Bressa al riguardo, che testimoniano ancora una volta come su questo argomento passi indietro siano esemplificati anche dalla lettura testuale di alcune modifiche apportate dal Senato, ne sono la riprova.
Eppure, ritengo che questa idea della privatizzazione, della contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici resti l'innovazione più importante e dirompente, in quanto si basava su un'idea della pubblica amministrazione non più intesa come status, ma più dinamica e moderna che tenesse conto dei talenti, delle professionalità e non semplicemente del fatto di aver ricoperto un ruolo in quella struttura centralistica della pubblica amministrazione.
È del tutto evidente, tuttavia, che ci si è trovati di fronte ad un complesso processo, nel quale ci sono stati ritardi, anche in fase di attuazione che, noi per primi, abbiamo riconosciuto - come ricordava il collega Bressa - anche nella stesura del testo alternativo.
Ritengo che la complessità di tale processo fosse dovuta al tentativo di uniformare sotto le stesse regole il mondo del lavoro, applicando per quanto possibile anche ai lavoratori dipendenti e ai dirigenti pubblici principi del diritto del lavoro che si applicano ai lavoratori autonomi e ai dirigenti del settore privato. Su tale terreno si misurava sul serio la competizione, in una condizione di uguaglianza, tra il pubblico e il privato.
Ciò che ci ispirava in questa convinzione era la legittimità dell'azione amministrativa che, in termini di efficienza e di efficacia, meglio poteva rispondere ad un'idea e a un interesse del cittadino per un'amministrazione più amica, più vicina e meno vessatoria.
Questo non era l'unico aspetto di tale processo innovativo; infatti, bisognava agire con più determinazione nel porre una netta distinzione tra la funzione di indirizzo politico-amministrativo e quella di gestione e di concreto svolgimento dell'attività amministrativa demandata ai dirigenti.
Colleghi, si tratta di un tema complesso che, tuttavia, sta veramente a cuore a chi ritiene che l'amministrazione - una delle articolazioni importanti dello Stato -, nell'esercitare la propria azione, si debba rivolgere ai cittadini che sono i titolari di diritti esigibili e, a volte, anche contrattabili.
Volevamo, cioè, dirigenti non burocrati, non ancorati ad un'idea definita di status; dunque, dirigenti selezionati all'interno di un processo aperto il più possibile a coloro che volessero parteciparvi, eliminando i meccanismi di pura promozione interna riservati ai dipendenti delle singole amministrazioni. Tutto ciò con l'introduzione di criteri di verifica dei risultati, di rendimento delle prestazioni cui collegare gli sviluppi di carriera dei dirigenti, l'attribuzione ed il rinnovo degli incarichi. La logica doveva essere quella di misurare le amministrazioni sul terreno della qualità delle prestazioni, dei servizi resi ai cittadini.
Questo elemento, che ridisegna un'idea dinamica della pubblica amministrazione, pone un problema importante.
Ho voluto svolgere questa premessa perché so che, in gran parte, è condivisa, anche dallo stesso ministro Frattini che - in I Commissione in prima lettura, al Senato, ma anche qui in aula - ha voluto soffermarsi ampiamente su tale tema, quasi a volerci convincere che questo disegno di legge non solo si ispirava a questi criteri, ma intendeva introdurre anche un elemento di accelerazione.
Per cultura, siamo abituati alla coerenza tra principi ed azione politica e, visto che la coerenza, che è un valore, è tanto più importante per chi la esercita in una funzione di Governo, proprio perché vi sono elementi condivisi all'interno della cultura liberale cui si ispira, ci saremmo aspettati assai più rigore, più coerenza e anche un'accelerazione di questo processo di introduzione di elementi dinamici nella pubblica amministrazione.
Invece, ci troviamo di fronte ad un disegno connotato da elementi di disorganicità, nel quale nemmeno le stesse modifiche apportate aiutano a correggere il tiro. Anzi, da quelle modifiche - come affermato dal collega Bressa in merito alla questione del ruolo unico della vicedirigenza - deriva una situazione non solo pasticciata, ma nell'ambito della quale l'aspetto più impressionante è che non avremo una pubblica amministrazione più efficiente e più efficace, ma un elemento di intralcio dovuto ai tanti ricorsi che potranno essere predisposti. Infatti, vi sono elementi di diseguaglianza anche all'interno dello stesso ragionamento sulla vicedirigenza, che approfondirò in seguito.
In questa disorganicità traspare, con tutta evidenza, un unico obiettivo che è squisitamente politico. Ciò è legittimo, ma si deve avere il coraggio di dire che è un obiettivo politico: il ripristino di una logica settoriale e l'abbandono di visioni sistemiche a favore di antiche pratiche. Abbiamo usato un termine forte: antiche pratiche dal sapore clientelare. E vi è una filosofia molto chiara: gli interventi modificativi manifestano, in questa disorganicità, un'intenzione controriformatrice, rimettendo in discussione alcuni fondamenti essenziali dell'impianto contrattuale privatistico della riforma della dirigenza e del lavoro pubblico realizzata negli anni scorsi e, soprattutto, la rigorosa finalizzazione alla valutazione di dirigenti sulla base delle qualità delle prestazioni, dei risultati e del rendimento.
Colleghi, anch'io sono stata colpita dal comunicato del sindacato dei dirigenti non perché un sindacato dei dirigenti non possa rivendicare con forza ed anche con orgoglio di aver ottenuto risultati ma perché in quel testo c'è, invece, il tentativo di accattivarsi, anche in termini di consenso di una forza sindacale, le funzioni della vicedirigenza dicendo: iscrivetevi a questo sindacato perché ne ricaverete sicuramente la tutela dei vostri interessi. Siamo a qualcosa di paradossale perché questo testo lega il conferimento degli incarichi, principalmente, ai requisiti soggettivi, ampliando il tasso di discrezionalità delle scelte politiche e delle scelte politicamente orientate nel conferimento degli incarichi e nella conferma dei dirigenti e togliendo spazio ai criteri di tipo oggettivo.
Alle soglie del duemila, quando tutte le statistiche testimoniano grande competenza ed elevata scolarizzazione, questi elementi rappresentano un freno anche nei confronti delle nuove generazioni. Con quel criterio, che non ha alcun elemento di oggettività, si toglie spazio all'imparzialità nell'individuazione dei titolari degli uffici pubblici. Come avviene ciò? Attraverso la ripubblicizzazione del meccanismo di conferimento degli incarichi, eliminando i contratti individuali introdotti dalla normativa del 1998: un passo indietro rispetto alla scelta tendenziale del modello anglosassone, che stabilisce che questo avvenga tramite un provvedimento dell'amministrazione. Siamo di fronte a scelte contrarie a quelle che, nel corso della precedente legislatura, avevano trovato in sintonia anche parti dell'allora minoranza.
Credo che l'interruzione degli incarichi in corso - il famoso anno di parcheggio -
testimoni quali siano il vostro vero obiettivo e il progetto di questo Governo: l'omologazione politica delle cariche negli organismi pubblici, che si estende non soltanto alla pubblica amministrazione ma anche agli enti.
L'altro elemento che ci preoccupa è rappresentato dalla soppressione del ruolo unico. Il ruolo unico non è una bandiera ideologica nemmeno per la parte che sto rappresentando in questo momento. Non ci siamo innamorati del ruolo unico. Esso permetteva soprattutto che dei 4.500 dirigenti dello Stato - già allora, quando noi lo prevedemmo, il 97 per cento e più di loro aveva già incarichi nelle pubbliche amministrazioni - si trovassero in attesa di incarico soltanto un centinaio di persone. La discussione è avvenuta anche al Senato. Io non so se questo centinaio di persone abbiano trovato un incarico o se, invece di 100, ne abbiamo 200, 300 o 400. Su questo sarebbe interessante avere qualche elemento di chiarimento.
Ma cosa aveva di importante il ruolo unico? Aveva il vantaggio di consentire all'amministrazione di utilizzare flessibilmente il personale dirigente secondo le sue capacità e il suo curriculum. Invece, siamo di fronte alla reintroduzione di concorsi interni alle singole amministrazioni. Questo è l'elemento di profondo dissenso anche rispetto alle modifiche apportate dal Senato che non contribuiscono allo snellimento né premiano la professionalità della pubblica amministrazione e dell'alta dirigenza dello Stato. Non si introduce il paese in una dimensione - questa sì - europea ma si ritorna alla strana idea che lo Stato è fatto di tante piccole corporazioni.
Quando si ha una concezione di tipo corporativo viene meno per antonomasia l'interesse generale, ma vengono premiate le fedeltà politiche. Sono questi gli elementi che, a nostro giudizio - e agiremo ancora con serietà durante il seguito della discussione, presentando alcuni emendamenti -, ci testimoniano che non ci troviamo di fronte a modifiche tali da far mutare il nostro giudizio. Sulla vicedirigenza, sottosegretario Saporito, vi era stata una richiesta scaturita da varie pressioni - e lei lo sa - su circa 500 persone, riguardante i cosiddetti dirigenti INPS (anche loro area funzionale), i quali avevano cercato in tutti i modi di essere ricompresi nella modifica da apportare al comma 2 dell'articolo 40 del decreto legislativo del 30 marzo del 2001: in questa, insieme ai professionisti degli enti pubblici, già appartenenti alla X qualifica funzionale (cosa che in questa è ricompresa), si ricomprendevano i funzionari di cui all'articolo 15, comma 1 della legge n. 88 del 1989. Non avendo inserito nel testo questa previsione, noi abbiamo escluso un pezzo, anche quello, di articolazione dello Stato. Sottosegretario Saporito, capisco quando lei dice che forse in una fase meno burrascosa potremmo trovare le soluzioni per tutte quelle figure, ma quando si esercita un'azione di Governo le fasi burrascose si governano sul serio e si dà una risposta di eguaglianza e non di nuovo di discriminazione tra le stesse parti dello Stato (Applausi dei deputati del gruppo dei Democratici di sinistra-l'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Cristaldi. Ne ha facoltà.
NICOLÒ CRISTALDI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, più che svolgere un intervento, desidero esprimere alcune considerazioni anche in rapporto alle affermazioni dell'onorevole Bressa e dell'onorevole Amici. Ho conosciuto in questi mesi l'onorevole Bressa, ne ho apprezzato le qualità ed anche il modo di esprimere le proprie opinioni, il modo anche agguerrito di aggredire le posizioni della maggioranza in maniera legittima e con grande stile. Mi è sembrato oggi di non vederlo in gran forma: evidentemente, questo un po' mi dispiace, ma dall'altra parte mi porta ad affermare che la strada disegnata all'interno dello stesso disegno di legge non è detto che sia del tutto errata.
Sono rimasto anche molto sorpreso dalle argomentazioni esposte, anche di quelle ideologiche e filosofiche. Quando sento dire, da parte dell'onorevole Amici, in rappresentanza dei Democratici di sinistra-l'Ulivo,
alcune affermazioni a proposito della meritocrazia e del modo di concepire la strutturazione dallo Stato, pensavo proprio all'attuale Presidente dell'Assemblea, all'onorevole Biondi, e consideravo come Adam Smith, padrone assoluto del liberalismo, sia stato qui ampiamente superato e non da coloro che vivono una cultura legata in fin dei conti anche a questo, ma proprio da coloro che l'hanno contrastato per decenni e decenni.
Signor Presidente, è mai possibile che tutte le volte che si tenta di modificare qualcosa che è stato messo in piedi da altri, ciò debba provocare reazioni così esagerate? Abbiamo scritto e letto un po' tutti, nel tempo, a proposito della burocrazia di uno Stato antiquato; il nostro paese in più occasioni ha ricevuto documenti da parte della stessa Unione europea che ha rimproverato all'Italia di non saper modernizzare il proprio assetto burocratico in rapporto a quanto è maturato all'interno dell'Unione europea. È mai possibile che questo «presepe» non piaccia mai all'opposizione? È mai possibile che tutte le volte che bisogna costruire qualche cosa, altri che non hanno vinto le elezioni debbano decidere quando fare il presepe, dove fare il presepe, quali pastorelli mettere nel presepe e dove collocarli all'interno del presepe? È un principio che non può essere accettato sul piano della democrazia.
Ma al di là di queste brevi considerazioni, signor Presidente, mi chiedo la ragione per la quale tutte le volte che si tenti di modernizzare la struttura dello Stato si provochi una reazione di questa natura.
Non è la prima volta che ci troviamo in queste condizioni. Ricordo quando abbiamo parlato di protezione civile e quando vi è stata la sollevazione dell'opposizione perché si voleva sostituire qualche dirigente, ricordo quando si è parlato di ANAS e quando si è parlato della strutturazione dell'ufficio all'interno della Presidenza del Consiglio; ricordo, inoltre, le sollevazioni che vi sono state perché tutto doveva restare così com'era: ma che ragione vi è allora di discutere di un processo di modernizzazione - in questo caso della burocrazia - se tutto deve restare così com'è? È alquanto paradossale poi che, per esempio, vi siano paesi come gli Stati Uniti d'America i quali, sempre più spesso, vengono ricordati dalla sinistra per la loro organizzazione, non tenendo assolutamente in conto che, quando è arrivato Bill Clinton a dirigere gli Stati Uniti d'America, si è portato dietro migliaia di persone e, quando se ne è andato, se le è riportate via. Per carità, non sono assolutamente un appassionato di americanismo, ma mi rendo conto che la struttura burocratica del nostro paese va modernizzata.
Questo disegno di legge che torna dal Senato è in perfetta linea con il processo di modernizzazione che è stato presentato al paese alla vigilia delle elezioni. Coloro che hanno scelto di votare per uno schieramento piuttosto che per un altro, hanno chiesto allo schieramento che ha vinto le elezioni di procedere secondo la strada della modernizzazione che prevede il riconoscimento di professionalità all'interno della burocrazia, che elimina alcuni cappi che non hanno consentito alla nostra struttura burocratica di essere all'avanguardia in Europa.
Il disegno di legge che proviene dal Senato con ulteriori miglioramenti, nel suo insieme vede l'assenso del mio gruppo parlamentare, quello di Alleanza nazionale. Alcune delle questioni che avremmo voluto aprire sono state già chiarite dal relatore e dallo stesso sottosegretario, onorevole Saporito, per cui molte delle questioni che avremmo potuto sollevare sono archiviate, anche se ci rendiamo conto che, nel corso dell'esame dell'articolato, alcuni altri chiarimenti dovranno venire principalmente dal Governo, a proposito della mera applicabilità dei principi contenuti all'interno dello stesso disegno di legge.
All'interno del disegno di legge in questione non sono contenute contraddizioni, se non quelle che possono e debbono essere corrette. Se vi sono contraddizioni non possono certo essere individuate nelle cose che sono state illustrate in aula. Non si può accusare il testo di un disegno di
legge di difendere elementi settoriali, contrapponendo agli stessi - ed in modo alternativo - altri elementi settoriali. Credo che, invece, il disegno di legge contenga principi fondamentali di modernizzazione della struttura burocratica e che non vi sia affatto una sindrome nostalgica. Semmai, la sindrome della nostalgia è legata ad alcune affermazioni - legittime, ma gravi al tempo stesso -, secondo le quali non bisognerebbe scassar nulla di questo paese. In questo caso, non scassar nulla significa mantenere lo stato in cui si trova la burocrazia italiana.
È vero che non va messa in ginocchio la struttura burocratica del nostro paese, ma bisogna che si creino gli elementi per imporre una sorta di accelerazione: bisogna assolutamente riconoscere le qualità professionali.
Mi sembra fuor di luogo la polemica sulla vicedirigenza; oltretutto, mi è sembrato fuor di luogo anche aver richiamato la posizione di un sindacato. Onorevole Bressa, per il rispetto che ho nei suoi confronti, potrei presentare decine e decine di comunicati di sindacati che sono stati alternativi alle posizioni del Governo e della maggioranza, che hanno espresso considerazioni riportate nel precedente dibattito testualmente, parola per parola leggendo dai comunicati di quei sindacati. Per carità, sono azioni legittime, ma non comprendo perché debba essere condannato l'atteggiamento di un sindacato che ritiene di riconoscere il contenuto di un disegno di legge come un elemento positivo nel processo di modernizzazione dell'Italia.
Non viene smentito all'interno del testo - letto e riletto - il principio della contrattazione bilaterale, assolutamente no! Nel testo non vi è alcuna contraddizione con il protocollo d'intesa firmato tra il Governo e le organizzazioni sindacali.
Semmai, viene inaugurato un nobile nuovo principio, quello secondo cui le leggi si fanno, si decidono in Parlamento. Non vi sono sedi esterne ad esso nelle quali si concorda il testo di provvedimenti che, successivamente, devono essere ratificati dal Parlamento. È accaduto in passato, ma non è stata una fase lucida e positiva del nostro paese.
La contrattazione bilaterale viene rinviata alla ragione per la quale è stata a suo tempo pensata, immaginata e disciplinata. Pertanto, vi sono una miriade di aspetti che dipendono da norme di legge e che dovranno diventare oggetto di discussione in sede di contrattazione bilaterale. Non può avvenire il contrario. Se il contenuto della contrattazione bilaterale viene elevato a momento superiore della norma di legge, vi sono principi della democrazia che vengono messi in discussione. Pertanto, credo di poter affermare che un ulteriore passo in avanti venga compiuto dal Governo con il testo che proviene dal Senato.
Sono convinto che, anche nelle ore successive, saranno nuovamente presi in considerazione alcuni elementi; se vi fossero evidenti contraddizioni credo che né il Governo né il relatore potranno opporsi alla dimostrazione della loro esistenza. Affermare che esistono contraddizioni senza, tuttavia, farne presenti gli elementi veri significa soltanto creare un momento di contrapposizione meramente politica alle posizioni del Governo e della maggioranza (Applausi dei deputati dei gruppi di Alleanza nazionale e di Forza Italia).
PRESIDENTE. Non vi sono iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali.
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