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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge: Conversione in legge del decreto legge 12
giugno 2001, n. 217, recante modificazioni al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nonché alla legge 23 agosto 1988, n. 400, in materia di organizzazione del Governo.
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
Informo che il presidente del gruppo parlamentare dei Democratici di Sinistra-l'Ulivo ne ha chiesto l'ampliamento senza limitazione nelle iscrizioni a parlare, ai sensi del comma 2 dell'articolo 83 del regolamento.
Il relatore, onorevole Anedda, ha facoltà di parlare.
GIAN FRANCO ANEDDA, Relatore. Signor Presidente, ho affidato alla relazione scritta le rituali indicazioni sul decreto-legge per due ragioni: la prima, per evitare ai colleghi la monotonia dell'ascolto; la seconda, per dedicare la mia attenzione ad un solo argomento che è collaterale, se non direttamente inerente all'articolo 13 del decreto-legge. Si tratta di una norma della quale si è molto discusso per obiettare che essa avrebbe ferito, nella stesura iniziale del decreto-legge ed ancora nella riformulazione del Governo, l'autonomia degli ordinamenti imponendo la posizione di fuori ruolo e di aspettativa senza rispettare gli ordinamenti stessi.
Nemmeno la modifica proposta dal Governo è apparsa sufficiente, anche se l'indicazione del consenso dell'interessato come condizione per dare luogo alla nuova posizione avrebbe dovuto sconfiggere ogni dubbio. Credo che parlando di irregolarità se non di violazione di norme costituzionali da parte dell'articolo 13 del decreto-legge al nostro esame, sarebbe forse opportuno porre mente ad una norma del regolamento generale della Corte costituzionale.
Mi riferisco all'ultimo comma dell'articolo 4, il quale stabilisce che, con riferimento agli incarichi di segretario particolare e di addetto alla segreteria dei giudici della Corte costituzionale, il personale di cui ai commi precedenti debba essere collocato dall'amministrazione di appartenenza in posizione di fuori ruolo, comando o distacco. Sottolineo «deve».
Una norma del regolamento interno della Corte costituzionale stabilisce quindi un dovere dell'amministrazione di provenienza di colui al quale sia stato conferito l'incarico di segretario particolare o addetto alla segreteria e nessuno ha mai sollevato questioni di irregolarità o di incostituzionalità.
Intendo però parlare molto brevemente - rassicuro i colleghi - dei magistrati sotto un altro profilo; mi riferisco all'opportunità costituzionale - al di là di ogni norma e di ogni indicazione legislativa - di prevedere la possibilità di chiamare i magistrati a prestare il loro ufficio presso i Ministeri. Comprendo che da parte di un ministro sia forte la tentazione di chiamare i magistrati alla collaborazione: la preparazione giuridica, l'indiscussa correttezza, l'abitudine al rispetto delle leggi fanno del magistrato il collaboratore ideale. Tuttavia, con riferimento al Ministero della giustizia - che, per quanto riguarda l'argomento in oggetto, definirei atipico, e per il quale occorrono specifiche competenze - ritengo che la partecipazione dei magistrati all'assetto dell'esecutivo rappresenti un'anomalia del sistema.
Ciò perché, pur con tutti gli aggiustamenti provocati dalla società che cammina, dalla Costituzione che si adegua, dalla sempre maggiore proliferazione delle authority, ci troviamo comunque in un sistema di ripartizione dei poteri (come definito dalla vecchia scuola, che conosciamo tutti). Proprio su questa ripartizione dei poteri, con gli equilibri, i pesi ed i contrappesi, vive l'equilibrio del nostro sistema. La magistratura è uno dei poteri giustamente e rigorosamente gelosi della propria indipendenza ed autonomia, che è garanzia per tutti.
Cosa si sta verificando però in tale ambito, risvegliando anche l'interesse di alcuni scrittori di diritto costituzionale? I magistrati possono far parte - come non
sarebbe possibile? - del potere legislativo; altresì, fanno parte, o possono far parte, del potere esecutivo, perché possono essere chiamati a ricoprire l'incarico di ministro o, comunque, di componente del Governo. In più, i magistrati, per le regioni alle quali ho accennato, vengono chiamati dall'esecutivo a collaborare in posti apicali - anche se questo termine lo ritengo pessimo - alla regolamentazione dell'esecutivo medesimo.
Così è possibile osservare come un potere, l'unico, autonomo e sovrano, indipendente, entri per altra strada non dico condizionando, ma certamente influenzando gli altri poteri. Uno dei poteri - la magistratura - «entra» nel potere legislativo ed «entra» nel potere esecutivo. Mi preoccupo perché ho un enorme rispetto per la magistratura nel suo complesso e per i magistrati. Mi preoccupo perché un magistrato è tale non soltanto perché ha vinto un concorso o ha effettuato una progressione di carriera, ma perché ha acquisito la mentalità del proprio ordine ed i modi di interpretazione delle norme tipici del proprio ordine. E questa mentalità (anche questo termine non mi piace), questa cultura della propria professione viene trasportata, con i difetti, i limiti, le distorsioni che vi sono, all'interno degli altri poteri.
Ecco che, allora, non vi è soltanto il dato quasi innegabile (ma ci sarebbe da riflettere) della partecipazione dei componenti di un potere agli altri poteri per via del riconoscimento e della tutela dei basilari principi della democrazia, perché - attraverso chiamate dell'esecutivo - questo potere si ramifica e si estende all'interno degli altri poteri.
Ho voluto esporre - e concludo - questa opinione del tutto personale (non so quanto anomala o singolare) non per invocare barriere, divieti, limiti, vincoli legislativi (credo di aver capito che in un paese come l'Italia essi servano a poco; siamo tutti troppo intelligenti per non aver scoperto che le leggi possono essere raggirate dall'interprete con una estrema facilità), ma per invitare anche questo Governo alla prudenza, che non è nient'altro se non la moderazione di oraziana memoria.
Molto spesso, quando parliamo di riforme, ci riferiamo alla modifica delle norme, siano esse costituzionali o meno, ma più spesso ancora dovremo, invece, ricordare - ed è questo il mio invito finale - che le riforme iniziano non dalla modifica delle leggi, ma dalla modifica dei comportamenti.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
FRANCO FRATTINI, Ministro per la funzione pubblica e il coordinamento dei servizi di informazione e sicurezza. Signor Presidente, mi riservo di intervenire in sede di replica.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Bressa. Ne ha facoltà.
GIANCLAUDIO BRESSA. Signor Presidente, onorevole ministro, colleghe e colleghi deputati, è un'occasione molto interessante quella che ci è offerta dal dibattito odierno, perché abbiamo la possibilità di valutare nel merito il primo atto del nuovo Governo.
Sarebbe ingeneroso giudicare il nuovo Governo solo da questo suo primo atto, però credo sia utile, per capirne l'animus, le intenzioni e lo spirito, valutare attentamente il contenuto di questo decreto-legge. Vi è un primo dato interessante: il primo atto del nuovo Governo riguarda l'organizzazione del Governo stesso, cosa in sé più che legittima. Ogni Governo ha il diritto di definire il proprio assetto come ritiene meglio e come ritiene essere più confacente alle proprie esigenze. Il problema, quindi, non è il se, ma il come ciò avviene. Noi crediamo che ciò avvenga in un modo politicamente sbagliato e con uno strumento legislativo sbagliato - il decreto-legge - che trasforma una scelta legittima per un Governo in un atto, in qualche modo, di prepotenza istituzionale. Le ragioni che il Governo, tramite gli interventi del ministro Frattini in Commissione,
ha sostenuto per motivare la necessità e l'urgenza di questo provvedimento sono di una debolezza disarmante. Si è ripetutamente ricordato che il decreto-legge era l'unico strumento possibile per fermare una macchina in corsa che, se lasciata andare, avrebbe, in qualche modo, comportato conseguenze difficili da modificare più avanti nel tempo. Quali erano secondo il Governo questi terribili ed inarrestabili moloc che bisognava fermare con tanta urgenza? L'unificazione dei capitoli di bilancio ed il processo di unificazione del personale.
Credo che venga da sorridere, ma non sarebbe corretto cominciare a farlo così presto. Vale, piuttosto, la pena smontare queste futili argomentazioni. Oggi - e siamo al 6 luglio - non c'è ancora il documento di programmazione economico-finanziaria, non si conosce nemmeno la traccia della manovra finanziaria, però ci si preoccupa di capitoli di bilancio che dovranno essere unificati a partire dal prossimo esercizio finanziario, dal 2002. È sicuramente una rimarchevole preoccupazione, ma è assolutamente inutile ai fini delle motivazioni della necessità e dell'urgenza di questo provvedimento. Ci si preoccupa, poi, del processo di unificazione del personale quando si sa - e se non lo si sa questa sì sarebbe cosa grave ed urgente da correggere - che è sufficiente un atto di ogni singolo ministro per differire di qualche settimana tale processo. Non si tratta, infatti, di regolare una sorta di esodo biblico ma, molto più semplicemente, di alcuni atti amministrativi.
La strada, dunque, per fare presto e bene, per soddisfare una legittima esigenza di un Governo, era altra rispetto a quella del decreto-legge. Era senza dubbio quella dell'articolo 72 della Costituzione: un disegno di legge con procedimento abbreviato che avrebbe garantito non solo l'urgenza e la necessità del Governo, ma anche il rispetto del Parlamento. Noi, comunque, che attualmente e temporaneamente ci troviamo all'opposizione, siamo uomini di mondo e non ci stupiamo di questa forma di prepotenza istituzionale. È evidente che l'urgenza era tutta interna alla Casa delle libertà: era un'urgenza per la contabilità politica e istituzionale della Casa delle libertà. Abbiamo riscontrato - questa volta sì, toccando con mano - che vi era un buco: un buco di due ministeri, che, in qualche modo, doveva essere coperto, riparato. Ma questa è un'urgenza politica, non è un'urgenza per il paese. Vi sono strumenti istituzionali che avrebbero consentito al Governo di assolvere a questa urgenza nel rispetto del Parlamento.
Quello che, però, ci preoccupa è la sostanza politica del provvedimento. Non siamo così sprovveduti da aggrapparci ad una sterile polemica per dire che c'era bisogno di occupare due sedie in più. Questo è quello che è avvenuto, ma non è questo l'aspetto preoccupante. Davvero preoccupante è, invece, la sostanza politica del provvedimento. Sono i contenuti di vera controriforma del sistema che ci preoccupano nonché il modo nel quale ciò avviene. Infatti, sotto un'apparente moderazione, che è altra cosa rispetto a quella che ha ricordato poc'anzi il relatore Anedda (mi si permetta anche di sottolineare che non è sufficiente il tratto con cui si porgono le argomentazioni per definirsi moderati) si cela una marcata pesantezza di scelte politiche. Queste non sono solo controriformatrici, ma sono anche in controtendenza rispetto a principi che la precedente opposizione - mi riferisco soprattutto alle posizioni tenute da Forza Italia e da Alleanza nazionale nella passata legislatura - aveva ripetutamente sostenuto e condiviso e, soprattutto, a proposte da voi avanzate e che l'allora Governo di centrosinistra aveva accolto. Mi riferisco sostanzialmente a due aspetti. Innanzitutto, ad uno dei principi ispiratori della delega contenuta nella legge n. 59: quello che collega la riforma dei ministeri al processo di decentramento, principio culturalmente, politicamente ed istituzionalmente fortissimo di tutta la manovra della riforma Bassanini.
Mi riferisco, in modo particolare, al principio voluto proprio da Forza Italia nella passata legislatura, in modo particolare dal senatore Pastore, che propose e
vide accolto un suo emendamento in Commissione affari costituzionali. Quel principio stabiliva che la razionalizzazione dell'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei ministeri dovesse realizzarsi, cito testualmente, «anche attraverso il riordino, la soppressione e la fusione dei ministeri, nonché di amministrazioni centrali, anche ad ordinamento autonomo».
Ricordo che la vostra astensione (mi riferisco sempre all'astensione di Forza Italia e di Alleanza nazionale sullo schema del decreto legislativo) fu motivata proprio dal fatto che l'allora Governo di centrosinistra non aveva dimostrato sufficiente coraggio nell'azione di riduzione dei ministeri. La coerenza politica, si sa, è qualche cosa che non si può pretendere; ma se uno non è capace di coerenza politica, lo si vede subito e lo si misura, e noi, oggi, misuriamo la vostra incoerenza politica: un principio si può benissimo sacrificare di fronte alla necessità di istituire due nuovi ministeri in più.
Ma non è l'unica cosa che il Parlamento, oggi, misura: in questo vostro provvedimento c'è qualche cosa di politicamente ancora più triste. Che cosa c'è, infatti, di più triste politicamente che misurare l'ipocrisia politica di un Governo? Dove sta l'ipocrisia politica in questo vostro atto? Sta nella esibita, continuamente esibita moderazione istituzionale, nel tentativo di mascherare la brutalità politica di alcune vostre scelte.
Si dice, infatti, respingendo alcuni emendamenti di merito che le opposizioni hanno presentato in Commissione, che non si vuole appesantire con modifiche ordinamentali questo atto, che è un decreto-legge e che, pertanto, si giustifica solo per alcuni motivi di necessità ed urgenza: quindi, si dice «no» ad alcune nostre proposte troppo pesanti per essere rette dallo strumento del decreto-legge. Ma vogliamo vedere, davvero e fino in fondo, la «leggerezza» delle vostre scelte politiche contenute nel decreto-legge al nostro esame?
Si istituiscono due nuovi ministeri - ho già detto che ciò non è oggetto di scandalo politico - ma, con un colpo solo, si riavvia un processo di riaccentramento di poteri e funzioni che appartengono ad altri livelli istituzionali: mi riferisco alle regioni quando si reistituisce il Ministero della sanità.
Non solo: con l'istituzione del Ministero delle telecomunicazioni si è riusciti in un colpo difficilissimo e straordinario, da un lato disarticolando un'area politica di intervento vasta ed omogenea come quella del Ministero delle attività produttive e, dall'altro, riconcentrando tutto il potere, nel settore delicato delle telecomunicazioni e dell'editoria, nelle mani - si badi bene - di un ministro.
È un processo di concentrazione politica di straordinaria efficacia, i cui effetti e la cui delicatezza e pericolosità sono da tutti facilmente intuibili. Mi interesserebbe molto conoscere l'opinione e il parere del ministro Marzano, perché con questo decreto-legge, mentre si fa sparire la figura del viceministro - apro un inciso: si comincia subdolamente a cancellare la grande innovazione dei dipartimenti, che sono lo strumento politico-amministrativo in grado di garantire il collegamento tra risorse, obiettivi, responsabilità in una grande area politica di intervento - di fatto si istituisce la figura del mezzo ministro, quale, appunto, risulta essere l'onorevole Marzano (mezzo, sia ben chiaro, in senso istituzionale e non certo per le indiscutibili qualità personali dello stesso, che nessuno osa discutere).
Dunque, è un mezzo ministro dal punto di vista istituzionale, perché è costretto nel ridotto di artigianato, commercio e turismo - che deve contendere, giorno dopo giorno, con le regioni - dal nuovo potentissimo ministro di quello che potremmo definire il «minteleculcompop»: una attualizzazione, per effetto di una robusta iniezione di new economy del minculpop di antica memoria, che gestirà tutta la politica della nuova economia e, magari, anche non marginalmente qualche concessione televisiva.
Come mi piacerebbe conoscere anche l'opinione del ministro Bossi rispetto a questo processo di ricentralizzazione di
poteri riguardanti la sanità allo Stato! Ma, forse, il ministro Bossi è troppo preoccupato di garantire gli esami di maturità regionale o forse è troppo distratto dalla per lui vitale necessità di riuscire a trovare - finora con scarso successo - una data utile per far discutere, in Consiglio dei ministri, il suo progetto di devolution.
Io consiglierei al ministro Bossi di affrettarsi a discutere il suo progetto, perché, mentre lui tenta di trovare una data utile per discutere le cose che ha pensato, è già in atto la «ri-devolution». Il primo atto di questo Governo è un atto «ridevolutionario», vale a dire si restituisce al centro ciò che già apparteneva alle istituzioni regionali. Questa «ri-devolution» è già in atto e il lavoro del ministro Bossi rischia di diventare una sorta di tela di Penelope istituzionale: lui cerca di fare qualche cosa, ma durante la notte - e qui le notti sono molto più lunghe dei giorni - il Governo gli smonta altri importanti processi istituzionali di devoluzione e di decentramento amministrativo che il precedente Governo aveva, molto correttamente, realizzato.
Altro ed ultimo esempio di leggerezza istituzionale di questo decreto-legge del nuovo Governo è il formidabile articolo 13, il quale fa dell'eccezione, forse anche dell'eccezione costituzionale, la regola. Credo che nessuno di voi abbia «strappato» al Governo l'articolo 107 della Costituzione, per cui rileggerlo ogni tanto potrebbe essere di qualche utilità. Il formidabile articolo 13 del decreto-legge in esame calpesta non solo l'autonomia della magistratura, ma anche l'autonomia di regioni ed enti locali che, con la riforma costituzionale in senso federale, che nell'autunno sarà legge anche per volontà popolare, sono soggetti istituzionali ormai equiordinati allo Stato. Non solo, nel formidabile articolo 13, all'ultimo comma, è prevista anche una subdola forma di spoil system, quando all'improvviso si prevede che un ministro non solo, come potrebbe essere logico e corretto, si può dotare di un ufficio di diretta collaborazione, ma può anche spogliare l'alta amministrazione a suo piacimento.
Questa è la leggerezza politica del vostro decreto-legge, un'«insostenibile leggerezza» dell'essere maggioranza senza un'adeguata cultura istituzionale. Per tale motivo, a questa vostra leggerezza - e concludo signor Presidente - noi opporremo la nostra fermezza, non per impedire a questo Governo di avere due ministri in più (i buchi vanno sempre coperti), ma per riaffermare la dignità del Parlamento rispetto ad un atto di prepotenza istituzionale ed all'avvio di una controriforma nella pubblica amministrazione che, già dai primi atti, appare non solo sbagliata e culturalmente arretrata, ma anche pericolosa (Applausi dei deputati dei gruppi della Margherita, DL-l'Ulivo e dei Democratici di sinistra-l'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Caldarola. Ne ha facoltà.
GIUSEPPE CALDAROLA. Signor Presidente, signor ministro, colleghi, se dovessi dare un titolo ad un articolo che si occupasse del decreto-legge del Governo, facendo riferimento alla mia precedente professione, penso che sceglierei un titolo di questo tipo: «Il vizio del comando» (la cosiddetta riga nera), riprendendo un vecchio articolo de L'Espresso, scritto in occasione dei ripetuti sbarchi americani in America latina e, in particolare, quello che, di fronte allo sbarco di Santo Domingo, L'Espresso titolò: «Il vizio dello sbarco».
Ma farei anche una riga chiara - quella che, per capirci, è subito dopo il titolo principale - scrivendo: dal partito-azienda al Governo-azienda. In seguito, vi dirò anche come in questa visione, che sottoporrò a critica, sottoporrò a critica anche la scelta di alcuni ministri ai quali il presidente Berlusconi ha affidato l'incarico di sovrintendere a materie particolarmente delicate.
La definizione di Governo-azienda mi pare, peraltro, fare riferimento ad un modello di organizzazione assai poco moderno, anzi suscettibile di introdurre elementi di freno rispetto alla necessità di modernizzare anche la sfera della decisione
politica. Il centrodestra si è presentato, in campagna elettorale, come innovatore; invece, ci propone, con il suo primo atto di governo, uno schema utile per società meno ricche e meno articolate. Per chiarezza concettuale, vorrei dire che il riferimento al partito-azienda è, in questo caso, puramente polemico, essendo io convinto che il partito del Premier è già da tempo un impasto più originale, non è più un partito virtuale, se mai lo è stato; per me non lo è stato mai!
Voi, colleghi della destra, avete fondato la nuova destra italiana; non era questa la missione storica della Democrazia cristiana, questa è la vostra missione storica. So che molti di voi preferiscono la definizione più larga di centro destra; nel dire «destra» io non do a questo termine nessuna connotazione negativa, anche se non mi appartiene, perché sono di tutt'altra parte politica; mi pare, tuttavia, una connotazione più accettabile tecnicamente.
Dicevo, quindi, che questa è la vostra missione storica; a questa destra avete dato consapevolezza, cultura, relazioni internazionali; in questo senso siete una novità politica. È la vostra risposta alla crisi del mondo bipolare, ma non era l'unica possibile: l'anticomunismo democratico aveva suggerito negli anni scorsi altre ipotesi. Voi avete scelto questa e, su questa scelta, avete dato espressione politica diretta alla destra, trovando il consenso di metà del paese e, per questo, credo che sia opportuno cercare di capire, al di là degli slogan elettorali, chi siete e dove volete andare.
Ho fatto tale premessa per dire che il provvedimento oggi in discussione ci aiuta anche a capire molto sulla vostra cultura politica; ci aiuta a capire chi siete e dove volete andare. Nel dibattito sulla fiducia, in generale, abbiamo ascoltato parole molto pacate, anche da parte del Presidente Berlusconi; la voglia di appeasement è stata persino debordante. La forma ed i toni contano in politica, guai a sottovalutarlo, ma non sono tutto. Lo scontro politico, esattamente come il rivolgimento rivoluzionario, non è un pranzo di gala, come diceva un famoso Presidente asiatico, assai noto a molti dei transfughi che militano nelle vostre file.
Del vostro decreto-legge si può dire che amplia la composizione del Governo in modo non necessario; si può dire che vi ha aiutato a risolvere questioni di personale - per usare un'espressione da Governo-azienda -, dando spazio a personaggi altrimenti rimasti fuori; si può dire che si muove lungo il filo della costituzionalità, anche se noi non abbiamo sollevato l'eccezione di incostituzionalità; si può dire che pone il Parlamento di fronte ad un provvedimento eccessivo - il decreto-legge - per l'insussistenza di fondate ragioni di necessità, di eccezionalità e di urgenza.
Il ministro Frattini nella prima riunione della I Commissione ha motivato l'intero impianto del provvedimento, facendo riferimento a ragioni di flessibilità come motivazione forte del decreto-legge. Penso sia vero il contrario: invece di enfatizzare la flessibilità, voi irrigidite la forma di Governo e le modalità del governare. Qual è la cultura politica che esprime il decreto-legge? Non è la nuova destra che vuole presentarsi come portatrice di idee e regolatrice, ma la vecchia destra dirigista e centralista, con un passaggio costituzionalmente rilevante; non siamo di fronte ad un'idea ormai superata di Stato accentratore, ma, e ciò è peggio ed è più grave, ad un'idea accentratrice del luogo principale del comando politico, il Governo. State per di più creando un pasticcio dell'ordinamento, cui faceva riferimento prima il collega Bressa; infatti, fate convivere uno Stato che si sta spogliando di funzioni e che, in una visione federalista che sembrava anche la vostra, deve proseguire su questa strada con una specie di Politburo politico. Non è un disegno molto occidentale.
La nostra contrarietà si basa su elementi di principio e di cultura politica. Voi negate, con il Ministero della salute, funzioni e poteri attribuiti alle regioni, intervenite pesantemente sul mondo della comunicazione - su cui dirò dopo -, attraverso l'articolo 13 del decreto-legge stabilite un primato del Governo sull'organizzazione
della magistratura e su altre istituzioni, sui cui ordinamenti interferite pesantemente.
Su un aspetto mi pare che il progetto riveli un disaccordo profondo tra noi e voi: il Ministero delle comunicazioni. In questo caso, io faccio anche una critica sulla scelta del ministro: l'onorevole Gasparri non dà garanzie, è un uomo facondo, litigioso, assolutamente inadeguato a governare una realtà complessa e - permettetemi - sofisticata. Non passa giorno che Gasparri non minacci questo o quest'altro; non lascia tranquilli neppure i colleghi della vostra parte - come sa l'onorevole Adornato -; spesso in lui la parola precede il pensiero, che peraltro non sempre si riesce a cogliere. È un inquisitore professionale; di questa categoria di personaggi Walter Lippman, uno dei più famosi giornalisti americani, oltre che studioso dei fenomeni dell'opinione pubblica, diceva, nel 1921: fortunatamente la massa degli uomini è troppo tollerante per compiacersi a lungo degli inquisitori professionali, i quali un po' alla volta, sotto il fuoco delle critiche di uomini non disposti a farsi terrorizzare, si rivelano meschine creature che per nove decimi di tempo non sanno di che cosa stanno parlando.
Ma lasciamo perdere l'onorevole Gasparri: non vorrei costringervi a difendere un ministro che - so bene - imbarazza anche molti di voi.
Torniamo al merito e alla concezione che c'è dietro alla scelta di dare vita a quel ministero con poteri eccessivi. Prima questione: tale ministro non riordina e assembla funzioni, ma è un ministro politicamente rilevante. Assume infatti su di sé, in un campo specifico e - ripeto - di grande rilevanza e delicatezza, tutto il potere di iniziativa e di controllo. Di controllo, per l'appunto: vi è troppo potere nelle mani di un solo ministro. L'intero settore dell'informazione, anche nelle sue forme più moderne, viene messo sotto il pieno controllo del Governo.
Colleghi della destra, c'è anche un problema di inopportunità politica. So che molti di voi si infastidiscono al solo sentir pronunciare l'espressione «conflitto di interessi». Ma l'esistenza di tale questione avrebbe dovuto sconsigliare di dar vita a quel ministero. Sul conflitto di interessi, peraltro, signor ministro, vorrei fare un passo avanti dal lato della definizione. Non siamo in campagna elettorale e abbiamo ragionato un po' di più sulle vicende che riguardano non solo il nostro paese. Noi spesso diciamo che è un'anomalia italiana: è vero, lo è nelle sue manifestazioni macroscopiche. Però, non sfugge a me un dato storico. Il '900 è stato l'epoca dei partiti di massa, non solo di sinistra: è stato, in conseguenza di ciò, l'epoca della politica professionalizzata, non solo a sinistra. Oggi le forme della politica e l'organizzazione del consenso assumono altre modalità. Il tema di questo secolo, non solo in occidente (penso alle nuove democrazie dell'est), è quello di un diverso accesso alla politica professionale: il mestiere della politica e la società sono più intrecciati. I conflitti di interessi si moltiplicano in questo o in altri paesi. Sono questioni reali di una democrazia moderna, se non si vuole tornare tempi in cui governavano i più ricchi, e non i più saggi, porre la questione del conflitto di interessi significa democratizzare, porre il tema moderno di regole e di garanzie.
Nel mondo della comunicazione siamo già da tempo di fronte a un processo molto interessante, che alcuni analisti anglosassoni hanno definito, dal lato dell'industria, di «megalomedia». Voi, con questo decreto-legge, fate della «megalomedia» una connotazione accentratrice della politica. L'intero sistema della comunicazione esce sbilanciato e indebolito dalla nascita di questo ministero che decide, organizza e controlla. Cito ancora Walter Lippman: «La stampa» - ma si potrebbe dire l'informazione - «non è un sostituto delle istituzioni; è come il fascio di luce di un faro che si sposta incessantemente. Gli uomini» - concludeva - «non possono compiere le loro opere con questa sola luce». Tuttavia, gli uomini, ma anche le società moderne, non possono compiere le loro opere se a guidare il fascio di luce è il Governo. In un certo senso è un problema di garanzie e di democrazia: l'intero
mondo dell'informazione non può assistere sereno di fronte a questa che - qualunque sia l'intenzione originaria, anche la meno maliziosa - è, di fatto, una minaccia. Se questa è la vostra cultura, la vostra visione storica, è evidente che la nostra è tutt'altra: è quella della libertà, del controllo bilanciato fra i poteri, di un Governo che governi, ma che non regni (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di Sinistra-l'Ulivo, della Margherita, DL-l'Ulivo e Misto-Verdi-l'Ulivo).
PRESIDENTE. Constato l'assenza dell'onorevole Fontanini, iscritto a parlare: s'intende che vi abbia rinunziato.
È iscritto a parlare l'onorevole Pasetto. Ne ha facoltà.
GIORGIO PASETTO. Signor Presidente - mi scusi, sto riordinando le mie carte: non mi aspettavo di intervenire così presto -, onorevoli colleghi, come premessa a questo intervento vorrei sottolineare, del resto, come hanno fatto altri prima di me, l'anomalia di questo primo atto sostanziale del nuovo Governo Berlusconi.
Si avverte una certa incoerenza tra le affermazioni e il buonismo di maniera - appartenenti al Governo in questa prima fase - e la dura realtà, il procedimento che è stato adottato.
Si tratta di una modifica incisiva della legge riguardante l'ordinamento del Governo, quindi di un atto sostanziale; modifiche che riguardano non soltanto il numero, ma le procedure ed i regolamenti di questo ordinamento.
È stato già sottolineato come ciò sia avvenuto in assenza della fiducia del Parlamento nei confronti del Governo e, al di là degli aspetti di costituzionalità che sono stati sollevati all'interno delle Commissioni e in questa stessa aula, credo sia necessario porre in evidenza un comportamento politico da parte della maggioranza. Da una parte, ascoltiamo toni rassicuranti, distensivi, dall'altra, invece, l'azione in realtà si distende su procedimenti e su procedure che nascondono la tendenza, non soltanto alle ragioni del presidenzialismo, ma soprattutto alla volontà di non confrontarsi all'interno del Parlamento.
Il fatto di intervenire con decreto-legge su una materia particolarmente delicata in qualche modo si collega all'azione che il Governo in questi giorni sta portando avanti attraverso il cosiddetto pacchetto economico dei primi cento giorni. Si introduce una semimanovra di carattere economico prescindendo dal documento di programmazione economica e finanziaria. È un atteggiamento che si collega ad una linea di comportamento e di azione fuori da qualsiasi tipo di coerenza. In questo caso, ci auguriamo che il dibattito non avvenga a ferragosto, ma il prima possibile. Abbiamo prima gli interventi, le manovre, le semimanovre, le piccole e medie manovre di carattere finanziario e, successivamente, il documento di programmazione economica e finanziaria. Per certi versi si è agito così anche per quanto riguarda questo decreto-legge.
In risposta a questo comportamento desideriamo sottolineare innanzitutto il valore delle istituzioni e del Parlamento. Si evince un profilo, appartenente alla maggioranza, che tende a scaricare sulle istituzioni i problemi di equilibrio interno; di questo si è trattato nel caso riguardante l'istituzione del Ministero delle comunicazioni. Cari colleghi non si è trattato soltanto dell'istituzione di due nuovi ministeri, della modifica di due viceministri, nel caso specifico si è trattato di modificare anche il Ministero delle attività produttive. Si è tolto al Ministero delle attività produttive un segmento fortemente integrato riguardante i processi della new economy, l'integrazione e le sinergie necessarie tra le attività produttive, la modernità dello sviluppo ed infine il valore aggiunto che può rappresentare e che rappresenta il settore delle comunicazioni rispetto ad una attività ed un'azione del Governo che deve essere coerente e compatta. Del resto l'istituzione di un unico ministero era coerente anche ad un profilo di carattere europeo.
Le modifiche non hanno riguardato soltanto la denominazione, lo scorporo dal vecchio Ministero delle attività produttive, ma anche problemi di disciplina generale
- lo sa bene il ministro Frattini -, di regolamento, di ordinamento, di capitoli di spesa.
Siamo sempre preoccupati della funzionalità delle istituzioni, osserviamo il problema da questo punto di vista, crediamo che tornando sulla disciplina precedente potremmo avere due riferimenti. Per quanto riguarda i ministeri che sono rimasti in piedi con il nuovo ordinamento, cioè con il decreto-legge a suo tempo approvato, sostanzialmente avremo un ancoraggio di tipo diverso.
Non aggiungerò molto su questo terreno per le considerazioni che sono state già poste in rilevo dagli altri colleghi. Vorrei tuttavia che si facesse riferimento alle osservazioni di carattere neutro che attengono alla coerenza, alla serietà degli uffici della Camera, in modo particolare al dossier predisposto dal servizio studi. Alcune di queste considerazioni, sottolineate ed evidenziate, appartengono al patrimonio comune sia della maggioranza sia dell'opposizione perché le valutazioni possano essere ancorate agli approfondimenti in merito.
La verità è che si è voluta piegare agli interessi di parte la struttura di Governo. C'era bisogno di un nuovo ministero, di un Ministero della comunicazione, anzi di nuovi ministeri e pertanto sono stati istituiti due nuovi dicasteri senza parlare del numero dei sottosegretari che vagano per il transatlantico di Montecitorio senza fissa dimora. C'è una sorta di sindacato che si esprime attraverso i quotidiani (non so se ci sarà una specifica organizzazione dei sottosegretari senza fissa dimora!).
Qualche considerazione in più merita il Ministero delle comunicazioni. Mi pare scontato che le competenze siano state ritagliate per intero - come dicevo prima - dal Ministero delle attività produttive; si è trattato, quindi, di una operazione di scorporo. Nel ritaglio e nello scorporo scompare l'inciso importante del commercio elettronico, fondamentale in questa fase del processo dello sviluppo economico. Non rimane nulla; questo segmento di azione di attività di Governo, cioè, non resta nemmeno assegnato al Ministero delle attività produttive. È un vero pasticcio!
Si tratta, a nostro avviso, di un errore strategico di politica economica per le connessioni stringenti tra le politiche industriali e la new economy. Non si tratta in realtà solo di problemi di disciplina e di regolamento, ma di un ritorno all'antico, di una sorta di Ministero della propaganda. Oltre alla questione dell'istituzione di nuovo ministero, vi è un'operazione che ha un certo sapore, condito poi dalla ciliegina dell'Agenzia per le comunicazioni che, per la verità, pare abbia fatto passi indietro. Il decreto ne prevedeva l'istituzione, ma non si capiva bene come questa entrasse in relazione con il nuovo Ministero e con l'Authority di settore.
Questa operazione era macroscopica e incoerente e noi ci illudiamo che il parere espresso in sede di Commissione trasporti (che ha portato a sollecitare, da parte del relatore di maggioranza, sulla base anche di un confronto serrato, sviluppato all'interno della Commissione, una osservazione circa la soppressione della Agenzia per la comunicazioni), sia il frutto della nostra azione, di ragioni e valutazioni che noi abbiamo avanzato. Non vorrei che dietro a ciò vi fosse invece un fastidio avvertito, in qualche modo, dal neoministro delle comunicazioni.
Apprezziamo, tuttavia, questa modifica perché, in realtà, l'istituzione di quella Agenzia risultava totalmente incoerente con l'istituzione del nuovo ministero, da una parte, e con la presenza dell'Authority dall'altra.
Avviandomi alla conclusione non posso che sottolineare come in casi come questo - e non soltanto in questo - la gatta frettolosa faccia i gattini ciechi. Nel caso di specie, la gatta li ha ammazzati prima che nascessero e credo che il Governo si accinga a revocare questa linea di azione. Noi esprimiamo una preoccupazione per questo modo di procedere non soltanto per le questioni di incoerenza politica e di carattere costituzionale, ma soprattutto per l'interesse che nutriamo in ordine al valore delle istituzioni, del buongoverno,
della qualità del rapporto tra maggioranza e minoranza. Un rapporto che non intendiamo come mera facciata di galateo, ma in relazione ai problemi del paese, per dare ragione al valore del confronto inteso su una linea che tende a qualificare, migliorare, come del resto è stato nella passata legislatura, i provvedimenti.
Noi abbiamo una sola preoccupazione ed è quella legata agli interessi più generali del nostro paese: riteniamo che non si possa procedere lungo questa linea, come si è evidenziato sia per quanto riguarda i problemi relativi all'istituzione dell'Agenzia e di questi due nuovi Ministeri sia dalla confusione che ancora vi è all'interno della struttura del Governo, che non si possa marciare per decreti-legge, che il valore del Parlamento e delle istituzioni è insostituibile, non soltanto come valore in sè, bensì anche per la capacità che può derivare e deriva da una linea tesa a migliorare la qualità dell'azione parlamentare e della stessa azione di Governo. Noi ci muoveremo in questa direzione, osservando sin d'ora che la partenza non è stata delle migliori. (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di Sinistra-l'Ulivo, della Margherita, DL-l'Ulivo e del Misto-Verdi-l'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Sabattini. Ne ha facoltà.
SERGIO SABATTINI. Signor Presidente, onorevoli colleghi e colleghe, signor ministro, la nostra contrarietà a questo decreto-legge in materia di organizzazione del Governo è netta ed anche io, come gli altri colleghi del centrosinistra intervenuti, cercherò di dimostrarne le ragioni.
Un primo punto concerne le ragioni di necessità e di urgenza: su questo punto, per cominciare con una battuta facile - venutami in mente ascoltando la relazione in Commissione del collega Anedda, sempre molto preciso, puntuale e attento - esse (le ragioni di necessità e di urgenza) erano così pressanti da far dimenticare al Governo di indicarle nei preamboli, così come prescrive l'articolo 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Esiste dunque già un problema: naturalmente il relatore Anedda, nella sua relazione in Commissione, non poteva che ritenere del tutto formale questo rilievo, per meglio dire questa mancanza, dal momento che egli ha sostenuto, e sostiene, che le ragioni di necessità ed urgenza, che hanno suggerito l'adozione di quel decreto-legge, sono avvertite da tutti.
Mi permetto allora di correggere il collega Anedda su questo punto: esse sono avvertite dalla maggioranza che decide in questo modo di compiere un puro e semplice esercizio muscolare di forza, venendo meno alla buona regola secondo cui nell'attività legislativa la forma è sostanza.
Diciamoci la verità: non si tratta soltanto di un mancato rispetto della legge. Vi è forse una ragione per questa mancanza: vedete, questo decreto-legge è stato adottato dal Governo prima di ottenere la fiducia delle Camere. Pertanto, non soltanto si viene meno al dettato della legge n. 400, dimenticando di indicare le ragioni di necessità e di urgenza, ma si manca inoltre di rispetto al Parlamento, nella sua interezza, ovvero alla maggioranza e all'opposizione, in nome di una urgenza non indicata ma così sentita dal Governo da non avere nemmeno il buon gusto di attendere poco più di una settimana prima di adottare questo decreto-legge.
Dunque, l'urgenza non è segnalata, ma si segnala con l'adozione del decreto-legge prima del voto di fiducia. Questo fa nascere il sospetto che tale emanazione sia quasi una condizione necessaria per ottenere la fiducia stessa, dal momento che nelle settimane di confronto interno all'attuale maggioranza alcuni nodi relativi all'attribuzione dei Ministeri si sono così aggrovigliati, diciamoci la verità, che soltanto un allargamento del numero dei Ministeri previsti dalla nuova legge poteva agevolare il dipanare della matassa.
In Commissione affari costituzionali abbiamo discusso molto - e tornerò su una parte di queste discussioni, sia pure molto rapidamente - ma, talvolta, in politica si tende a guardare molto lontano, molto avanti, si tende ad approfondire teoricamente, soprattutto in materia giuridica,
gli aspetti che si ritengono significativi e non ci si accorge di quelli che ci stanno sotto il naso. La mia opinione è che abbiamo sotto il naso un decreto-legge per risolvere dei problemi di «cucina politica», di bassa cucina politica.
Penso questo sia un pezzo di verità. Naturalmente, non mi riferisco solo all'allargamento dei posti, ma c'è un equilibrio da conservare, vi sono dei partiti da soddisfare. Infatti, l'aggiunta di due ministeri coinvolge sottosegretari, viceministri, personale da mettere in circolazione. In sostanza, penso che, se nel preambolo del decreto-legge non vi è l'indicazione delle condizioni di necessità e di urgenza, una ragione forse c'è: esse non sono oggettive - l'ha già detto il collega Bressa - ma sono del tutto soggettive, cioè politiche.
Alla nuova maggioranza e al nuovo Governo - questo è il punto da evidenziare e ci stupiamo che ciò non sia stato fatto esplicitamente - la composizione della compagine dell'esecutivo va bene così e non come prevista dalla legge che avevamo recentemente approvato. Per questo si usa un decreto-legge, perché per poterla cambiare era necessario rispettare - diciamo così - l'accordo politico fatto nella maggioranza. In sostanza - voi dite - a noi serve così e così facciamo, perché abbiamo i numeri per farlo. Questo modo di ragionare, dal punto di vista istituzionale - aveva ragione ancora il collega Bressa -, è un po' da prepotenti e questa logica si ritrova in particolare - tornerò su questo punto - all'articolo 13.
Naturalmente - voglio essere esplicito - io non sono un costituzionalista, non sonderò il terreno della costituzionalità del provvedimento. D'altronde, l'opposizione non lo ha fatto, non ha messo in atto alcuna strumentazione tesa a contestare la sua costituzionalità. D'altra parte, il collega Boato in Commissione ci ricordava che vi è stato solo un caso di decreto-legge presentato da un Governo prima di ricevere la fiducia: il Governo Zoli sulla nazionalizzazione dei telefoni. Allora l'urgenza non era arbitraria e, comunque, non era soggettiva o rientrava in una soggettività più nobile, poiché riguardava un settore decisivo come quello della comunicazione (in quel caso telefonica) e mirava ad impedire speculazioni - immagino, poiché si trattava di un disegno di nazionalizzazione - e si è provveduto immediatamente a compiere quell'operazione.
Non sonderò, come dicevo, il terreno della costituzionalità né cercherò - come ho fatto peraltro in Commissione - di negare al Governo, a qualsiasi Governo, il diritto di dotarsi di una strumentazione organizzativa e di personale che ritenga necessaria. Ritengo che in uno Stato moderno, per l'amministrazione della cosa pubblica sia necessaria l'esistenza di quello che negli Stati Uniti viene chiamato spoil system, cioè la possibilità di avvalersi da parte di chi governa - lo Stato, le regioni, le province, i comuni - di una quota di personale qualificato e di fiducia da immettere in punti diversi dell'articolata macchina pubblica che si deve governare.
Questo è ciò che abbiamo cominciato a fare su proposta del centrosinistra in questi cinque anni. In passato, siamo stati accusati dall'attuale maggioranza di voler lottizzare lo Stato, in realtà abbiamo introdotto per legge una strumentazione di questo tipo. Poi, alcuni di noi resistevano di più, altri spingevano in altre direzioni, ma queste resistenze, queste spinte - guardo il ministro Frattini, con il quale ho ormai una consuetudine di confronto di cinque anni e, mi auguro, di stima reciproca - erano trasversali.
Non credo che questo sia oggetto o debba essere oggetto di scontro politico. Però dobbiamo sapere che in questo paese tale processo lo dobbiamo costruire secondo regole condivise e nel rispetto degli ordinamenti dei diversi soggetti istituzionali e costituzionali. Questo è il problema.
Quando parlo di buonsenso e di senso di equilibrio, penso alla necessità di non «sbarellare» - diciamo così - la macchina pubblica, la pubblica amministrazione e, quindi, di lavorare al fine di costruire una macchina pubblica «neutra» in questo paese che sia di garanzia per tutti, che sia efficiente, efficace, moderna
e funzionante, senza deprimere le potenzialità, il know-how presente nella macchina pubblica nazionale, a tutte le scale: la pubblica amministrazione nazionale, regionale, dei comuni, delle province, delle diverse amministrazioni dello Stato. Questo è quel che dobbiamo fare.
In sostanza, vi diciamo che avete il diritto di fare ciò che fate; avete il diritto costituzionale, perché diversamente il Presidente della Repubblica non avrebbe emanato il decreto-legge; avete il diritto politico, perché avete vinto le elezioni, avete la maggioranza e spetta a voi governare. Ma avere questi diritti non vi consente di fare ciò che volete fare, facendolo male, cioè usando uno strumento improprio, il decreto-legge, senza le condizioni di necessità ed urgenza, perché quelle condizioni erano politiche, non fondate oggettivamente, ma politiche.
Quindi, si poteva usare lo stesso strumento successivamente o si poteva usare un altro strumento, perché ricorderete che quando siamo intervenuti su questo terreno siamo stati condizionati dalla stessa opposizione allo strumento del disegno di legge di iniziativa del Governo. Quindi, venite meno anche ad una certa coerenza con posizioni che avete sostenuto in passato. Lo fate male ed introducendo norme che aprono non poche ferite nell'assetto costituzionale ed istituzionale, una parte del quale è in processo di realizzazione, in costruzione: è già in essere. Tutto ciò è stato realizzato anche con il vostro contributo; è un processo, un assetto costituzionale ed istituzionale che si sta definendo in questo paese, che si è definito in questo paese.
Vengo al merito. Con il decreto-legge in esame, istituite di nuovo i Ministeri della sanità e delle comunicazioni. Già altri colleghi sono intervenuti sul tema della comunicazione e ne condivido le opinioni e sottolineature. Mi soffermo sul tema della sanità. Ciò che vediamo, e che ci preoccupa, è che, nonostante le vostre dichiarazioni sul federalismo, la devolution, intendiate ripristinare un Ministero la cui materia è di gestione delle regioni. La sanità è gestione delle regioni. So cosa il ministro Frattini e gli altri colleghi della maggioranza mi possono obiettare e lo voglio verbalizzare, perché è agli atti: anche alcuni ultimi provvedimenti del Governo di centrosinistra si muovevano in questa direzione; naturalmente ciò è giustificabile - ancorché una parte di noi non lo condividesse - prima che venisse approvata la riforma del Titolo V della Costituzione. Dopo non è più giustificabile.
Non credo - e mi rivolgo a tutta la maggioranza - che sia utile un ragionamento del genere: è stata fatta una riforma che non volevamo, adesso ne vogliamo fare un'altra noi; azzeriamola e ricominciamo. Peraltro, non si potrebbe, perché c'è un referendum che ci attende; anzi, a tale proposito, chiediamo, da qui, che quel referendum si faccia e chiediamo al Governo di farsene garante.
Ma che senso ha se, in fondo, quella riforma ha prodotto una rottura con una tendenza centralistica nel nostro paese? Non intendo polemizzare molto con la Lega, per una ragione precisa: la mia storia personale e l'appartenenza al mio partito, alla sinistra, al centrosinistra, mi hanno insegnato che i duelli bisogna farli tra pari e che polemizzare con chi sa usare soltanto la clava, e nient'altro, non si addice a chi sa usare la spada. Mi rivolgo all'«azionista di maggioranza», perché «quelli» hanno contrattato posti semplicemente per poi «federalizzare» l'esame di maturità. Voi dovete governare il paese! E lo state governando.
Sul federalismo, come la mettiamo? Cosa volete fare? Il primo atto che avete compiuto è di accentramento. E quello che sto per riferire lo testimonia. Con nostra richiesta, avanzata in Commissione Affari costituzionali e condivisa dal presidente e da tutta la Commissione, abbiamo proposto un'audizione dei presidenti delle regioni su coordinamento. L'audizione non si è potuta tenere, ma è arrivato, comunque, un documento. Ebbene, in quel documento viene proposto di presentare emendamenti al decreto-legge, sia sulla sanità sia sul Ministero delle comunicazioni; inoltre, vi è anche una noticina sull'articolo 13. Non è l'opposizione attuale che pone questo problema
all'attuale maggioranza, è un pezzo dell'articolazione dello Stato italiano che ve lo pone. Con quelle proposte vi pone dei paletti e vi chiede: non riappropriatevi di ciò che già è nostro.
Il ministro Frattini mi potrà rispondere: ma non lo facciamo! E allora - io replico - perché istituite il Ministero della salute? E ritorniamo al motivo di partenza: perché era necessario chiudere politicamente l'accordo in questo modo. Ma la politica può arrivare fino al punto - e questo è un problema che riguarda tutti noi - di revocare in dubbio le oggettive necessità del paese sul piano del suo assetto istituzionale? Mi chiedo se dobbiamo proseguire su questa strada o se non sia il caso, invece, di rompere, di avvertire che in questo paese vi sono necessità superiori come quella che vi sia uno Stato funzionante che questo non rappresenti solo un costo per i cittadini e quella che funzioni davvero quel principio di sussidiarietà (e di ragionevolezza) - avremo modo, sono certo, di discutere nei prossimi mesi ed anni - in base al quale occorre individuare il soggetto più vicino alle cose da governare e su quello, poi, bisogna attribuire la responsabilità di governarle.
Insomma, voi fate una scelta che è sbagliata politicamente: determina un arretramento e, proprio perché si tratta del primo atto che compie questo Governo, credo che costituisca un principio assolutamente pericoloso. Chi di noi ha svolto funzioni amministrative sul piano locale non può che ridere delle chiacchiere dei secessionisti o di quelle su «Roma ladrona»; e sto parlando dei vostri alleati, certo non dei nostri. Quelli fanno ridere, sono una piccola pattuglia che cerca di risolvere problemi concreti personali, di gruppo, di partito. Il punto è un altro: è che non si sopporta più uno Stato che pensa di essere, in modo così cogente, sovraordinato a funzioni, poteri e responsabilità che i cittadini attribuiscono, con elezione diretta, a sindaci, presidenti di provincia e presidenti di regione. Questo è un problema a cui non si può rispondere «non cambiamo le deleghe», perché il segnale è di accentramento, di centralizzazione.
Vengo all'ultimo punto, relativo all'articolo 13 del decreto-legge. Qui ci sono più questioni che sono piuttosto significative. Ripeto quello che ho detto poco fa: io personalmente, ma credo tutto il centro sinistra non vi nega (nessuno lo fa, visto che avete la forza per farlo) il diritto di dotarvi di una struttura e di personale che ritenete utile al vostro lavoro; è come fate ciò che non ci convince, anzi, non ci piace.
Qualcosa è cambiato nel testo dell'articolo 13; cerchiamo di fare una cronistoria (si tratta di una ventina di giorni, venticinque). In 25 giorni il Governo e la maggioranza, ultimamente anche con l'aiuto dell'opposizione (una modifica, infatti, l'abbiamo fatta insieme, su nostra proposta), hanno esibito due stesure dell'articolo 13: quella nel decreto-legge modificata con un emendamento del Governo in Commissione, e quella che, nelle conclusioni del ministro Frattini in Commissione, ci si è impegnati a rielaborare. Quindi, non era e non è propaganda malvagia e perversa dell'opposizione mettere al centro dell'attenzione del paese, dell'opinione pubblica, l'articolo 13 del decreto-legge in esame. Non era un intento propagandistico ma era - come ha riconosciuto lo stesso relatore Anedda - un problema oggettivo, fondato; poi ciascuno di noi lo può leggere in modo diverso, ma così è.
Allora, cosa pensiamo noi di questo articolo? Che devono essere rispettati gli ordinamenti degli enti istituzionali e degli organi costituzionali dai quali si cerca di chiamare personale per tutte le diverse funzioni che voi ritenete di fargli svolgere. Questo è quel che chiediamo. Riteniamo che facciate un errore se non andate in quella direzione. Come riteniamo si possa fare ciò? In un modo molto semplice (e mi pare che su questo siamo d'accordo): per chiamare una persona da una amministrazione pubblica e spostarla ad una funzione - diciamo così - di sostegno al Governo o di alta amministrazione è necessario il suo consenso, su questo siamo d'accordo tutti; è necessario, però, anche rispettare gli ordinamenti degli enti di provenienza. È su quest'ultimo punto che
non siamo d'accordo. Il discorso non riguarda solo le regioni; le regioni lo chiedono, lo avete visto nel documento che vi hanno inviato; ma ciò non vale solo per le regioni, ma anche per i comuni, per le province e per tutti gli enti in cui le funzioni di governo sono il risultato di elezioni dirette dei cittadini. Ci sono degli ordinamenti - gli statuti, i regolamenti - che hanno un valore (voi lo sapete come lo so io, e il ministro Frattini lo sa più di tutti noi) cogente al limite della legge, per la stessa legge dello Stato (se essa non indica principi diversi). Questo potevamo fare e credo che l'abbiamo fatto insieme. La Costituzione, infatti, era invariata e quindi avremmo potuto implementare l'autonomia dei comuni, delle province e delle regioni solo su questo crinale. Dico bene o dico male? Credo che sia così. Voi, poi, siete uomini di diritto e, quindi, lo sapete meglio di me; conoscete le formule. Dico, però, che, se tocchiamo questo aspetto, revochiamo in dubbio e, in qualche misura, limitiamo quell'autonomia che abbiamo con la legge consentito a questi soggetti istituzionali.
Il collega Anedda, a proposito dei magistrati, ha citato, in apertura, una disposizione della Corte costituzionale, che collega il passaggio da una amministrazione ad un'altra non ad una possibilità ma ad una necessità: un passaggio obbligato, dunque. Penso che tutto ciò potesse essere vero nel diritto della prima Repubblica. Noi stiamo andando, tutti insieme, verso un altro assetto, più corrispondente alla realtà delle cose, ai sentimenti dei cittadini, alla visione, alle necessità e ai bisogni di un mondo diverso da quello del passato; quindi forse sarebbe utile che anche il diritto, lo dico con rispetto, si aggiornasse.
Se io fossi sindaco di una grande città e un Governo, amico o avversario, chiedesse la collaborazione di un segretario generale da me nominato direttore del Comune, e l'unica possibilità fosse il consenso del soggetto interessato a prescindere dal mio parere (vi voglio ricordare che un comune di 400 mila abitanti con aziende annesse municipalizzate o non più tali - alcune sono divenute Spa, una parte sono anche a gestione pubblico-privato e si occupano di centri agroalimentari, di gas, acqua e trasporti - ha un bilancio allargato di 1.000-1.200 miliardi! Non parlo di Roma, parlo di un comune di 400 mila abitanti!), non potrei oppormi a tale trasferimento, e tuttavia dovrei rispondere di quella mancanza nei confronti dei cittadini. È evidente che in questo modo viene introdotto un elemento di competizione.
Ebbene, vi faccio una proposta molto semplice: modificate quell'articolo, rispettate gli ordinamenti, cioè gli statuti degli enti, e lo stesso valga per i regolamenti degli organi costituzionali (mi riferisco al Consiglio superiore della magistratura). Se questa modifica non sarà fatta a nulla varranno tutte le risposte che ci potrete dare, perché anche per il centrosinistra qualcosa è cambiato. Forse nell'esame delle ragioni della sconfitta, vi è anche la considerazione che qualche elemento di mancata coerenza rispetto alle dichiarazioni può aver prodotto dei danni. Non chiedeteci di essere coerenti con le ragioni dei nostri errori! E soprattutto, visto che avete vinto, se volete o se potete, non ripetete gli errori, ma correggeteli e correggiamo insieme ciò che è sbagliato (Applausi del deputato Boato).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Boato. Ne ha facoltà.
MARCO BOATO. Signor Presidente, signor ministro della funzione pubblica, signor presidente della Commissione affari costituzionali, signor relatore, colleghi, credo che non dobbiamo farci ingannare reciprocamente dal tono, per fortuna civile e pacatissimo, di questo nostro confronto. Si tratta di un tono civile e pacato perché tutti noi che stiamo intervenendo in questa discussione sulle linee generali vogliamo fare appello non all'emozione e all'emotività, non ai toni di uno scontro acceso e aspro qual è stato quello della campagna elettorale, ma ai toni di un confronto duro fra maggioranza e opposizione e tuttavia coerenti e congruenti con un corretto rapporto parlamentare, nell'ambito di quella che è stata, giustamente, chiamata
dal Presidente del Consiglio, nelle sue dichiarazioni programmatiche, «democrazia dell'alternanza», principio che noi condividiamo.
In questo confronto emerge - lo dico perché condivido nella sostanza gli interventi dei colleghi dell'Ulivo che mi hanno preceduto, anche se poi ognuno si è soffermato su diversi aspetti - come sul tema in esame il nuovo Governo del centrodestra abbia iniziato, a mio parere, con il piede sbagliato. È una mia opinione, ma credo che, se potesse tornare indietro ed affrontare quest'ordine di problemi con altri strumenti di carattere legislativo previsti nella nostra Costituzione e nel nostro regolamento, preferirebbe, forse, scegliere un'altra strada, perché quella imboccata è molto impervia e difficile.
Con molto garbo è stato accennato - anche perché non vi sono verità dogmatiche al riguardo (lo ha ricordato poco fa il collega Sabattini, ma ne abbiamo parlato spesso anche nel corso del dibattito in Commissione in sede referente) - ad un primo profilo di confronto critico riguardante le questioni di costituzionalità. Tale prima questione è stata affrontata con molto garbo non solo per evitare di ideologizzare e di estremizzare oltre il dovuto la discussione, ma anche per un doveroso rispetto, che tutti noi abbiamo, nei confronti del Capo dello Stato, che ha firmato questo decreto-legge. Il rispetto, la stima, l'amicizia che abbiamo per il Capo dello Stato non ci devono però far dimenticare che vi sono precedenti che riguardano altri decreti-legge emanati da altrettanto autorevoli Capi dello Stato, che sono poi stati «colpiti» o da un giudizio di incostituzionalità da parte delle aule parlamentari, o «colpiti» attraverso gli strumenti che all'epoca il regolamento consentiva di utilizzare, anche nel merito, e con questo tipo di motivazioni (dico anche con questo tipo di motivazioni perché questo è solo uno fra i tanti aspetti da considerare).
Continuo a conservare un dubbio di costituzionalità per quanto riguarda l'adozione di questo decreto-legge: il Governo aveva sì giurato al momento della sua adozione, e quindi era legittimamente in carica, ma, a mio parere, non avendo ancora ricevuto la fiducia da parte neppure di un ramo del Parlamento - dirò tra poco perché specifico il fatto che la fiducia non fosse stata ottenuta neppure da un ramo del Parlamento -, non mi pare che si possa affermare che fosse in quel momento - adesso invece lo è - nella pienezza costituzionale dei poteri.
In quel momento il Governo del Presidente Berlusconi era un Governo legittimamente in carica; se il Presidente della Repubblica gli aveva attribuito l'incarico sulla base di risultati elettorali e se il Governo stesso aveva prestato giuramento, è chiaro che vi era una sorta di fiducia presunta (ed il fatto che non fosse pretestuosamente presunta è stato dimostrato dall'andamento del dibattito sulla fiducia alla Camera ed al Senato, o meglio dal voto che in quelle sedi è stato espresso). Ripeto, però, che al momento dell'adozione di quel decreto-legge, a mio parere, il Governo non era legittimato o, se vogliamo sfumare il giudizio, pienamente legittimato a adottare tale provvedimento, a meno che non immaginiamo che nella forma di Governo parlamentare, che caratterizza la nostra Repubblica e la nostra Costituzione, la fiducia delle Camere sia un orpello aggiuntivo o, come dite voi giuristi, ultronea anziché rappresentare un atto costitutivo di un corretto rapporto tra Governo e Parlamento.
Il collega ed amico Sabattini ha avuto la cortesia di ricordare una citazione che feci nel corso del dibattito in sede referente in Commissione dopo essere andato ad esaminare i precedenti in materia; nel testo di Mortati, uno dei testi più accreditati in dottrina, vi è in nota un unico precedente citato, quello del Governo Zoli riguardante un decreto-legge adottato senza avere ancora ottenuto la fiducia delle Camere in materia di nazionalizzazione di un importante settore dell'economia.
Questo è un caso di scuola di «decreto catenaccio»: se si annuncia la volontà politica di fare qualcosa, ma nel momento stesso non la si fa, in una vicenda che può avere ripercussioni in manovre speculative,
insider trading, sconquassi di borsa e così via, si rischia di provocare un danno all'economia del paese. Ma vi è solo quel caso, non ne ho trovati altri.
Ho ricostruito le vicende che hanno riguardato il Governo Prodi. Il neocostituito Governo Prodi, dopo aver giurato, ha aspettato di avere la fiducia di almeno un ramo del Parlamento (mi sembra che fosse in prima battuta il Senato) e, solo dopo averla ottenuta, non ha adottato nuovi decreti-legge, ma si è limitato a reiterare i decreti-legge che aveva avuto in eredità dai precedenti governi Dini e Berlusconi. Eravamo ancora in quella situazione di sciagurata prassi di reiterazione per una, due, tre, quattro, cinque, dieci ed anche quattordici o quindici volte di decreti-legge, senza che avvenisse la conversione in legge costituzionalmente dovuta. Poi - come tutti sappiamo - una benvenuta sentenza della Corte costituzionale ha definitivamente stroncato questa incresciosa situazione e queste reiterazioni non si sono più ripetute. Comunque, il Governo Prodi giurò, aspettò di ottenere la fiducia da un ramo del Parlamento e poi reiterò i decreti-legge in scadenza, ma soltanto quelli che costituivano l'eredità dei governi precedenti, non solo Dini ma anche Berlusconi.
Vi è un secondo profilo di costituzionalità che mi sembra giusto mettere in risalto e che non è «sanato» dal fatto che nel frattempo il Governo Berlusconi ha avuto con amplissimo margine (come del resto si sapeva) la fiducia da parte di entrambi i rami del Parlamento. Tale aspetto - già citato poco fa - riguarda l'esistenza dei presupposti costituzionali per l'adozione del decreto-legge anche da parte di un Governo che sia totalmente nella pienezza delle sue funzioni e, quindi, che abbia non solo giurato, ma che abbia anche ottenuto la fiducia (come poi è accaduto) da parte dei due rami del Parlamento. Si tratta dei requisiti di straordinaria necessità e di urgenza previsti dall'articolo 77 della Costituzione.
Ho sotto gli occhi il testo del decreto-legge e non vi è una spiegazione - come sempre vi è stata in tutti i decreti-legge - di quali fossero le esigenze di straordinaria necessità e di urgenza previste dall'articolo 77 della Costituzione. Tutti i decreti-legge che ho esaminato nella mia ormai lunga vita parlamentare, a volte discutibilmente (ne abbiamo discusso e in qualche caso li abbiamo bocciati per questo) motivavano l'esistenza dei presupposti previsti dall'articolo 77 della Costituzione. In questo caso, il testo recita «ritenuta la straordinaria necessità e di urgenza»: vi è, dunque, quella che viene definita una asserzione tautologica. La Costituzione dice che devono sussistere i presupposti di straordinaria necessità e di urgenza, mentre nella premessa del decreto-legge si afferma che si ritiene che vi sia la straordinarietà necessità e di urgenza: è una tautologia pura! Vi è, quindi, dal mio punto di vista, anche sotto questo profilo, una questione di costituzionalità che mi sembra ancora più forte della precedente, perché prescinde dalla pienezza dei poteri del Governo costituzionalmente previsti e dal fatto che comunque, successivamente, questa pienezza sia stata raggiunta, come era prevedibile.
Vi è un terzo profilo di costituzionalità che vorrei mettere in luce - sempre con questo tono di confronto e di dialogo pacato e civile, ma nei contenuti molto critico fra maggioranza e opposizione - e che riguarda la modificazione, attraverso un decreto-legge, della organizzazione di un organo costituzionale quale è il Governo. Questa scelta mi sembra di dubbia costituzionalità e preoccupante, anche dal punto di vista di quale precedente si realizzi in questo modo.
Il collega Bressa ha già ricordato il motivo per cui riteniamo pretestuose le motivazioni che hanno indotto ad utilizzare un decreto-legge al riguardo. Infatti, le motivazioni reali per il futuro, per il 2002 (riguardo ai capitoli del bilancio, all'organizzazione del personale e così via), non sono tali da sostenere che adesso, subito, nell'immediatezza del giuramento il Governo del Presidente Berlusconi fosse legittimato, anche sotto questo profilo, ad utilizzare lo strumento della decretazione d'urgenza. Tutto questo a me - anzi, posso
permettermi di dire a noi: vi è una larga convergenza nel motivare, se pure sotto profili diversi, la nostra opposizione a questo strumento di decretazione d'urgenza - fa ritenere, come del resto è emerso, sia pure tra le righe, con le interruzioni, con le battute, a volte perfino con i sorrisi ammiccanti (ovviamente tutto questo non fa testo dal punto di vista parlamentare, ma è bene capire il clima) anche in Commissione da parte di qualche esponente della maggioranza (penso alle ripetute interruzioni del collega Sterpa che alludevano a questo) che l'unica vera straordinaria esigenza di necessità e di urgenza fosse quella di poter varare un nuovo Governo avendo collocato in due importanti caselle ministeriali due esponenti politici. In tal modo, l'equilibrio politico fra le varie componenti della coalizione che ha vinto le elezioni e che legittimamente governa avrebbe potuto non rendere subito procelloso il mare in cui la navicella del Governo cominciava navigare.
Non sono così ingenuo da non capire che questi problemi sono presenti nelle coalizioni. Ci sono e, in qualche modo, vanno perfino rispettati. Bisogna capire che una coalizione composita, la nostra come la vostra, ha anche problemi di questo genere. È il fatto che tali problemi siano stati risolti in questo modo che ci pare scandaloso, non il fatto che il Presidente Berlusconi o la Casa delle libertà li abbia avuti. È veramente pretestuoso da parte del centrosinistra criticare il centrodestra su questo: anche il centrosinistra problemi di questo genere li ha avuti. Non ha, però, utilizzato questo tipo di strumento per risolverli: questa è la differenza - lo dico ironicamente e fra virgolette - ontologica su questo terreno.
Incidentalmente (non centra con l'argomento in discussione) vorrei affrontare il tema dell'organizzazione del Governo, visto che ho di fronte il ministro della funzione pubblica che è persona, da questo punto di vista, non solo competente ed esperta, ma che credo abbia anche un ruolo di magistratura, di persuasione importante nell'ambito della Casa della libertà e rispetto al Presidente del Consiglio. Mi lascia perplesso che, a distanza di un mese, noi Parlamento in gran parte non sappiamo ancora, perché non ci sono, quali deleghe abbiano i sottosegretari. Poiché io cerco di mantenere un rapporto di amicizia e cordialità con i membri del Governo e voglio interloquire con loro (sono il Governo della Repubblica e quindi sono comunque il mio Governo dal punto di vista costituzionale: poi io mi oppongo, come deputato) vado chiedendo all'uno o all'altro dei sottosegretari: quali deleghe hai? Quali competenze hai? Cosa fai? E mi sento rispondere: nulla; ad hoc, di volta in volta, il ministro mi dice cosa fare, oppure mi invento io qualcosa da fare.
Ma vi sembra corretto, colleghi della maggioranza, ministro Frattini, che a distanza ormai di molte settimane si sia fatto un decreto-legge per istituire due nuovi ministeri e dare l'incarico a due ministri e che, contestualmente, i sottosegretari di questo Governo non abbiano ancora le loro deleghe?
Le motivazioni di ciò non mi sono state fornite dai sottosegretari; non voglio millantare, ma sui giornali leggo che ciò sarebbe dovuto al fatto che i ministri di Forza Italia vogliono sapere quali deleghe vengano date ai sottosegretari di Forza Italia che dipendono da un ministro di Alleanza nazionale o, viceversa, ai sottosegretari che dipendono da un ministro della Lega e così via. Anche a questo riguardo vi è un problema di faticosissima composizione dei poteri e delle competenze all'interno del Governo.
Suggerisco al ministro Frattini - visto che in questo momento è il mio interlocutore rappresentante del Governo e mi va bene che sia proprio lui il ministro della funzione pubblica - di risolvere rapidamente questa situazione, perché non so come facciate a far funzionare un Governo che ha tanti sottosegretari più del previsto, quando gli stessi non hanno le deleghe e le competenze.
Chiudo la parentesi, che però la dice lunga su quanto motivata sia l'osservazione che ho prima formulato.
MARCO BOATO. Debbo dare atto al relatore, lo stimatissimo collega Anedda - più per il ruolo svolto finora in Commissione che non per quello svolto stamane in quest'aula, sempre all'altezza del compito ma con molta maggiore cautela - di aver svolto una relazione molto puntuale, certamente facendosi carico della sua responsabilità di relatore per la maggioranza, ma questo non facendogli velo nel sollevare una serie di osservazioni critiche - anche fortemente critiche - sul piano tecnico e giuridico nei confronti del decreto-legge al nostro esame, il quale ha indotto, insieme alle nostre osservazioni critiche, anche qualche modifica del testo del decreto-legge oggi all'esame dell'Assemblea.
Se i colleghi prendono l'atto Camera n. 688-A confrontando il testo del Governo e il testo della Commissione (le modifiche sono indicate dai caratteri in neretto sulle pagine di destra), possono notare quali siano le modifiche, in parte indotte dal Governo, in parte dalle nostre osservazioni, in parte da quelle del relatore e via dicendo: lo dico con molta franchezza, nonostante queste modifiche, riteniamo il testo ancora assolutamente inaccettabile.
Il ministro Frattini ha annunciato una iniziativa legislativa ordinaria da parte del Governo per quanto riguarda alcuni aggiustamenti, preoccupazioni, perfezionamenti che riguardano, appunto, l'organizzazione del Governo nel suo complesso. Aspettiamo questo testo, mi auguro che non stravolga un faticoso assetto raggiunto, anche con la partecipazione dell'allora opposizione di centrodestra; eventualmente inseriremo delle proposte (penso ad esempio alla questione del Corpo forestale dello Stato, che avevamo introdotto come emendamento in questo decreto-legge, ma che la Presidenza della Commissione ha dichiarato inammissibile).
La logica di questa dichiarazione non è pretestuosa, tant'è vero che non abbiamo protestato, volevamo introdurre quella modifica rettificando, fra l'altro, una iniziativa del precedente esecutivo al limite ormai delle sue funzioni. Non era neppure una polemica con l'attuale Governo; tuttavia, abbiamo preso atto che questa non era la sede di materia - in latino sedis materiae - per fare quell'intervento: interverremo nuovamente, eventualmente, in relazione al testo che il Governo vorrà proporre al Parlamento.
Io non posso pre-giudicare quel testo: so che, nell'ambito del centrosinistra, vi è molta preoccupazione rispetto a quello che preannuncia il ministro Frattini, tuttavia, siccome in questo voglio essere sempre intellettualmente leale, io non pre-giudico: giudicherò e giudicheremo quando ci sarà una proposta e sulla stessa ci confronteremo.
Comunque, ministro Frattini, non questa ma quella sarebbe stata la strada da seguire; questo tipo di problemi dovevate affrontarli, con tutti gli strumenti che il Governo ha a disposizione (nel rapporto Governo-Parlamento, nelle procedure d'urgenza, nelle vie preferenziali, la Conferenza dei capigruppo che dà priorità a tutto ciò e via dicendo). Eventualmente, avendo una maggioranza amplissima, avreste avuto più facilità, nel giro di poche settimane, a fare approvare dal Parlamento un disegno di legge - con la possibilità di contingentare i tempi e così via - che avesse ottenuto, con il nostro dissenso, questo obiettivo piuttosto che intervenire con un decreto-legge che, oggi, vi crea più difficoltà.
Mi auguro e ritengo che sia un bene che queste difficoltà aumentino, lo dico pubblicamente perché, anche in questo, sono leale, perché forse tutto ciò provocherà un ripensamento e una lezione dal punto di vista dei rapporti Governo-Parlamento.
Fermo restando che, se voi avete questo obiettivo, lo potete ottenere con le vie ordinarie, con le procedure accelerate che le vie ordinarie consentono ad un Governo che, in Parlamento, voglia chiedere di seguire vie preferenziali per un proprio importante eventuale disegno di legge. Ma, questa via è stata sbagliata.
Sono state citate due cose. Il collega Bressa ha ripreso un lavoro, che io avevo svolto rapidamente in Commissione, volto a consultare questo voluminoso dossier, che risale al 1999, nel quale vi sono gli atti preparatori della Commissione bicamerale sull'organizzazione del Governo, allora presieduta dall'onorevole Vincenzo Cerulli Irelli. Adesso, non intendo rileggere queste affermazioni, in quanto non voglio abusare del tempo, ma cito almeno - a pagina 236 di quel dossier, e a pagina 4 del bollettino delle Commissioni bicamerali del 22 luglio 1999 - gli interventi dell'onorevole Nuccio Carrara di Alleanza nazionale e dell'onorevole Renzo Gubert del centrodestra (il mio amico Gubert ha cambiato varie collocazioni nell'ambito del centrodestra, ma mi pare che fosse del CDU) che sono tutti critici nei confronti dell'allora Governo di centrosinistra e del ministro Bassanini, che ricopriva la funzione che oggi riveste il ministro Frattini, in quanto non si riteneva abbastanza stringente la definizione del numero dei ministeri. Questo chiedevano l'onorevole Carrara e l'onorevole Gubert.
Poi, quando nella seduta del 23 luglio del 1999 furono apportate delle modifiche a quel parere, nel senso auspicato dal centrodestra allora all'opposizione, il rappresentante di Forza Italia, onorevole Marotta, dichiarò non più l'opposizione del centrodestra, ma l'astensione del suo gruppo, affermando che con tale astensione si intendeva sottolineare che il Governo aveva cercato, con questo provvedimento, di avviare un processo di rinnovamento dell'organizzazione amministrativa di riduzione del numero dei ministeri di maggiore efficacia.
Dunque, il gruppo di Forza Italia passò dall'opposizione all'astensione perché il Governo di allora aveva accettato la richiesta di Forza Italia di allora di ridurre il numero dei ministeri. Ebbene, quando la Casa delle libertà è arrivata al Governo, ha fatto esattamente l'opposto. Stessa cosa è avvenuta nella seduta del 22 luglio del 1999, nella quale il deputato Nuccio Carrara, che in quella Commissione bicamerale rappresentava il gruppo di Alleanza nazionale, sottolineava come la previsione di ministri di settore, in numero non superiore a quello dei ministri titolari di dicasteri, rischiasse di condurre ad una composizione numericamente eccessiva del Consiglio dei ministri, auspicando, quindi, confini più chiari.
Al deputato Carrara, che non ricordo adesso quale ruolo stia ricoprendo nella maggioranza di centrodestra, vorrei chiedere: cosa pensi adesso, visto che il primo atto del tuo Governo è stato quello di aumentare il numero dei ministri e di prevedere un numero di ministri senza portafoglio assai elevato, quando invece ti lamentavi del Governo precedente che non prevedeva confini più chiari?
Ovviamente da questo ampio dossier (ringrazio, come sempre, gli uffici che ci forniscono questi strumenti preziosi) si potrebbero evidenziare molte altre citazioni, ma ho voluto essere sintetico ed evidenziare come, in questa materia, cambino - in pochi mesi o in pochi anni - nel rapporto diverso tra maggioranza e opposizione, i giudizi politici.
È stato citato dal collega Sergio Sabattini il documento inviato dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, con la firma del presidente Enzo Ghigo della regione Piemonte, al presidente della Commissione affari costituzionali, onorevole Donato Bruno, affinché fosse reso noto a tutti. Avevamo chiesto al riguardo un'audizione, ma non siamo riusciti ad ottenerla per difficoltà di ordine logistico, di incastro dei tempi e così via, tuttavia il documento è arrivato.
Io sono molto attento da questo punto di vista, cioè non credo (non l'ho mai fatto e non lo farò mai) che si debbano assumere interventi esterni all'ambito della sovranità del Parlamento come dei Dictat o come delle verità rivelate alle quali il Parlamento si deve sottomettere.
Io sono difensore, lo sono sempre stato - pensate a quando ero relatore sul sistema delle garanzie nella bicamerale -, rispetto ad interventi di altri settori, esterni al Parlamento, del sistema delle garanzie, ma ho sempre detto che il Parlamento deve valutare attentamente, prendere
in considerazione, dialogare; poi, alla fine il Parlamento, che siamo noi, gli eletti del popolo per questa funzione, sovranamente decide.
In questo caso, non siamo di fronte, per esempio, ad un documento dell'associazione nazionale magistrati - quindi un sindacato di magistrati - o altro su altre materie; in questo caso, siamo di fronte ad un documento di presidenti delle regioni e delle province autonome, cioè di organi che sono stati eletti direttamente dal popolo e che, anche loro, esprimono una sovranità popolare, sia pure in un ambito territorialmente limitato. E siamo di fronte, come tutti sanno, ad un documento firmato per la Conferenza da un presidente di una regione governata dal centrodestra, anche se la Conferenza comprende, ovviamente, anche i presidenti del centrosinistra - il vicepresidente Errani, per esempio, ed altri vicepresidenti del centrosinistra -; ma la maggioranza delle regioni è governata dal centrodestra, il Presidente di questa Conferenza è del centrodestra, e così via.
Nella lettera che ci viene inviata, devo dire pacata e correttissima - con la pacatezza e la correttezza che contraddistingue sempre il presidente Ghigo ed i suoi documenti -, si dice: «le regioni, pur constatando che la reintroduzione dei Ministeri delle comunicazioni e della sanità è in controtendenza con la legge n. 59 del 1997, ribadiscono l'importanza di definire le funzioni di tali Ministeri in coerenza con il decentramento di funzioni amministrative operato sinora», cioè operato dai governi di centrosinistra. Allora, sia pure con linguaggio pacatissimo, si dice esplicitamente: è un decreto-legge che va in controtendenza rispetto a quello che si era operato finora.
Vi sono poi una serie di osservazioni, che riguardano il Ministero delle comunicazioni, il Ministero della sanità ed il Ministero...
PRESIDENTE. Onorevole Boato, le segnalo che ha ancora un minuto e mezzo a disposizione.
MARCO BOATO. La ringrazio, signor Presidente. E concludo. Vi sono una serie di osservazioni: non dico che dobbiamo prenderle alla lettera, perché - ripeto - Diktat il Parlamento non ne deve mai accettare; tuttavia, le ho lette puntualmente: sono osservazioni che considero fondate; le ho lette tutte, sono ragionevoli e fondate.
Da ultimo - concludo, signor Presidente, e la ringrazio per la segnalazione -, io credo che l'ultimo articolo, l'articolo 13, del decreto-legge sia stato in parte migliorato, ma sia tuttora in parte inaccettabile.
Segnalo soltanto un problema e concludo, signor Presidente: lo segnalo a lei, come Presidente della Camera. Oltre a tutte le osservazioni sull'articolo 13, sia nella versione originale sia, adesso, nella versione emendata - di questo testo dobbiamo discutere oggi -, osservazioni che condivido, fatte dai colleghi che ho più volte citato e che mi hanno preceduto, io chiedo, in particolare alla Presidenza della Camera, anche in questo caso senza toni stentorei, di valutare l'ammissibilità dell'introduzione dell'ultimo periodo del primo comma del nuovo articolo 13, là dove si dice «Le stesse procedure si applicano per le richieste di collaborazione provenienti dagli organi costituzionali». Che con un decreto-legge, del Governo, in questa materia, che riguarda il modo di assumere le persone, con incarichi di diretta collaborazione, si disciplini anche la materia relativamente a Camera dei deputati, Senato della Repubblica, Corte costituzionale, Presidenza della Repubblica, mi lascia fortissimi dubbi, anche se si disciplina in modo - fra virgolette - favorevole, perché si agevolerebbero eventuali richieste di collaborazione con procedure che noi non condividiamo, ma che sarebbero più semplice e più rapide per quanto riguarda gli organi costituzionali. Questa disposizione non è limitativa per gli organi costituzionali, è paradossalmente estensiva, è tanto estensiva, quanto lo è per il Governo; ma non riteniamo che con un decreto-legge - che contestiamo in radice per le ragioni che ho detto, ma che comunque stiamo esaminando doverosamente
in sede di eventuale conversione parlamentare - si possa intervenire sulla disciplina che riguarda gli organi costituzionali: Camera, Senato, Corte costituzionale e Presidenza della Repubblica.
Quindi, io suggerirei al Presidente di turno dell'Assemblea - l'ho fatto con molto garbo e con molta pacatezza - di sottoporre al Presidente della Camera la preoccupazione che io qui manifesto, che non è la principale delle mie preoccupazioni in relazione a questo decreto-legge, ma, poiché condivido tutte le altre osservazioni che i colleghi hanno già espresso riguardo anche all'articolo 13, essa diventa in questo caso aggiuntiva e, comunque, di particolare delicatezza costituzionale ed anche istituzionale.
Grazie, signor Presidente, grazie Governo, grazie colleghi.
PRESIDENTE. Onorevole Boato, le rispondo con lo stesso garbo che la contraddistingue. In questo momento - come lei ha rilevato - sono colui il quale presiede l'Assemblea e che quindi, in tale veste, riferirà al Presidente della Camera i rilievi di natura costituzionale che ella ha avanzato.
Constato l'assenza dell'onorevole Maccanico, iscritto a parlare: s'intende che vi abbia rinunziato.
È iscritto a parlare l'onorevole Amici. Ne ha facoltà.
SESA AMICI. Signor Presidente, l'ampio dibattito che abbiamo svolto in Commissione affari costituzionali ha rilevato con estrema nettezza il profilo dell'opposizione del centrosinistra, espressa fondamentalmente con grande vigore, nettezza: non un'opposizione urlata. Lo abbiamo fatto in con riferimento a due ordini di problemi: uno su un piano politico generale, l'altro sul merito, contestando l'insussistenza degli elementi di necessità e di urgenza, come hanno già sottolineato gli altri colleghi, relativa al decreto-legge oggi in discussione.
La prima direttrice di questo segno di opposizione - ribadita ancora questa mattina in Assemblea -, di ordine politico generale, attiene fondamentalmente ad uno strumento, quello del decreto-legge, che ha segnato l'inizio del nuovo Governo e anche un atteggiamento non rispettoso verso il Parlamento. Si potevano, infatti, utilizzare altri strumenti (si è ricordato, riguardo l'articolo 72, il procedimento ordinario del disegno di legge), il che, del resto, lo stesso ministro Frattini, nell'ampio svolgimento del dibattito, di fronte alle preoccupazioni che inerivano alla legittimità ed al fatto di evitare di mettere in discussione l'impianto complessivo della legge n. 59, si è riservato, giustamente, di ritoccare altri aspetti di quel problema della forma di organizzazione dello Stato, ma attuando il procedimento del disegno di legge, quasi a testimoniare che la complessità della materia richiede su tali questioni regole condivise e, soprattutto, un interesse generale che riguardi la funzionalità, l'efficacia e l'efficienza della macchina amministrativa dello Stato.
Questa linea e questo profilo di opposizione si sono poi concretizzati in alcuni emendamenti di merito: il riferimento è, in particolare, all'articolo 6, all'articolo 11 e all'articolo 13. Si tratta di emendamenti di merito che riproporremo in Assemblea e rispetto ai quali, nella discussione, a volte - di questo ne diamo atto - si è sentito da parte proprio del ministro Frattini cogliere la giustezza di alcuni rilievi, riservandosi di nuovo la formulazione di subemendamenti, penso soprattutto alle questioni relative al rispetto degli ordinamenti riguardo all'articolo 13. Cosa voglio dire con questo profilo di opposizione? È vero, la campagna elettorale è finita, però la casa strana è che quella campagna elettorale, nel momento in cui si è conclusa, ha consumato l'ultimo atto, quello di vedere il Polo, la Casa delle libertà, produrre immediatamente un atto che era quello contrario a molti dei proclami della campagna elettorale.
Provengo da una circoscrizione, il Lazio sud, dove il tema della sanità è molto sentito e dove, in campagna elettorale, si è
enfatizzato molto il modello lombardo, quasi a testimoniare che quel modello di tipo regionale potesse essere non solo esportato, ma anche preso ad esempio di un nuovo sistema dei rapporti fra Stato e regioni. Adesso non c'è più. Anzi, non c'è più nel decreto-legge, perché abbiamo ripristinato il Ministero della sanità, all'articolo 11, nel quale, come ricordava poc'anzi il collega Boato, non solo che c'è un contrasto di fatto con la legge n. 59, ma qualcosa di più. In particolare, con riferimento ai compiti del Ministero della sanità, si prevede come il principale impegno quello di definire un quadro normativo e finanziario che consenta ad ogni singola regione la piena e definitiva titolarità dell'organizzazione sanitaria e della gestione nel proprio territorio. In tale direzione, si colloca da parte del Ministero la definizione dei livelli essenziali di assistenza. Questa disposizione testimonia una contraddizione e una dicotomia politica - tutta politica -, di cui chi oggi ha la responsabilità di Governo dovrà rispondere anche di fronte ai propri elettori, alla luce della quale l'idea dell'istituzione di un Ministero della sanità toglie un elemento di grande importanza per i cittadini di questo paese.
La sanità è forse uno dei temi in cui la titolarità e l'unicità dell'essere umano relative ai bisogni e al benessere sociale fanno sempre più i conti con l'efficienza delle strutture dello Stato. Quell'efficienza ha determinato su queste materie, attraverso la modifica del titolo V della Costituzione, una diretta corrispondenza con il livello più vicino ai cittadini.
Abbiamo assistito in questi primi esordi del Governo ad una discussione sul buco finanziario della sanità e dei livelli relativi all'assistenza, al rapporto pubblico-privato e di tutto ciò che sarà oggetto di questa discussione.
Non si capisce se questo fosse l'impegno - come ha ricordato il ministro Frattini - in termini di funzionalità e di una migliore organizzazione della macchina del Governo e non si comprende perché le regioni ribadiscano la loro titolarità e centralità nella gestione. Forse il Ministero della sanità non aveva nessun senso oppure l'aveva; in questo caso però bisogna avere il coraggio e l'onestà intellettuale e politica da parte dell'attuale maggioranza di dire che quella necessità era una necessità di ordine politico che rimette in discussione gran parte dei programmi elettorali. Questi programmi elettorali continuano nonostante abbiate vinto le elezioni.
Anch'io come il collega Boato e come altri colleghi aspetto al più presto il ministro Bossi, il quale dovrà spiegarci che cosa sia la devoluzione e soprattutto cosa significhi quello strano aggettivo che compare a grandi titoli sui giornali: «Le regioni che vogliono possono...»; ciò testimonia che il potere delle regioni di assumere devoluzioni in alcune materie rispetto ad altre, riproduce un'idea delle due velocità di quest'Italia. È un elemento che mette in discussione quello che Sergio Sabattini definiva come un cambio di passo in questo paese, avvenuto con l'avvio di alcune riforme importanti e che guarda al federalismo e all'idea di sussidiarietà in un legame molto stretto di unità del paese fatta, non solo di tanti tratti distintivi di comunità, ma soprattutto di parametri di eguaglianza e di pari opportunità per tutti.
Per tale motivo sembra strano questo elemento di reintroduzione nell'organizzazione del Governo di più ministeri che rispondono - ciò è legittimo, ce lo dobbiamo dire - ad un'esigenza che è tutta di equilibrio interno alla maggioranza, al punto che, come ricordava Boato (mi permetto ancora di citarlo), si potrebbero rilevare quegli elementi di incostituzionalità al provvedimento, dati dal fatto che questo decreto-legge era stato adottato prima ancora che il Governo si presentasse di fronte alla Camera dei deputati.
Questo elemento, insieme all'altro importante aspetto relativo al ripristino delle Ministero delle comunicazioni, ci dice che è in atto, non semplicemente una riformulazione dell'organizzazione dello Stato, ma un tentativo di prime prove di maggioranza. Le prove di maggioranza sono testimonianza di una cultura politica, di una cultura del Governo e valgono - le condivido appieno - le osservazioni fatte
dal collega Caldarola. Su questo tema c'è terreno affinché in un sistema bipolare si confrontino i due livelli della coalizione. Non mancheranno modi e tempi per poterci ragionare.
Ho ancora tre questioni da sottoporre. Mi auguro che il ministro Frattini - lo ha mostrato con intelligenza durante la discussione degli emendamenti - trovi la forza di svolgere quella funzione di mediazione politica all'interno della compagine di Governo alla quale appartiene. I fatti che avvengono riguardo la riformulazione dei dipartimenti, ed il ruolo di flessibilità - già presenti nel decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 -, non solo non debbono essere stravolti, ma debbono essere messi a disposizione dell'interesse generale che riguarda opposizione e maggioranza. Lo si può fare, ma da punti di vista diversi, comunque la cosa importante è che noi assumiamo sul serio il tentativo di dare all'idea dell'organizzazione del Governo questo elemento di vicinanza con i sentimenti ed i bisogni delle nostre comunità. Lo dobbiamo fare senza avere la pretesa che la politica possa fare sempre da cappello alle regole. La politica può piegare le regole, ma se le piega e non svolge un ruolo di mediazione all'interno di esse verso un interesse generale, corre il rischio di diventare, come diceva Caldarola, il vizio, un po' arbitrario, di provare a governare.
Attendiamo quindi con estrema serenità questi primi disegni di legge che mettono in discussione lo spirito della legge n. 59 del 1997, con un elemento più pregnante: non possiamo più fermare la macchina del decentramento, del federalismo che è stata avviata! Non la possiamo bloccare perché c'è un referendum che attende, del quale il Governo deve al più presto fissare la data di svolgimento.
C'è un rapporto tra le varie articolazioni dello Stato che non può più tornare indietro. Ne sono testimonianza gli emendamenti proposti dalla Conferenza Stato-regioni, in relazione ai due articoli che abbiamo appena esaminato, a testimonianza di un processo che è entrato nella testa, delle persone. L'elezione diretta dei sindaci, dei presidenti di provincia e di regione testimonia che non si può più tornare indietro perché, altrimenti cadrebbe lo spirito con il quale abbiamo tutti inteso la necessità di una articolazione in cui lo Stato tiene per sé alcune funzioni di indirizzo e separa quelle di gestione che vengono devolute agli organismi più periferici.
Questi elementi, che costituiscono lo spirito anche degli emendamenti presentati, credo costituiranno ancora l'oggetto della discussione in aula. Ci auguriamo ancora che sia possibile avere, in merito ad alcune questioni tecnico-giuridiche ordinamentali relative all'articolo 13, una maggiore soddisfazione rispetto alla nuova formulazione. È necessario, infatti, mantenere anche una dignità dell'ordinamento. Non si può lasciare un principio secondo il quale chiedere personale fuori ruolo, con il solo assenso soggettivo, senza tener conto di paletti che potrebbero determinare uno scadimento dell'insieme della macchina amministrativa, sia qualcosa che riguarda la concretezza e l'efficacia del nostro sistema istituzionale.
Proprio per tale motivo, questa mattina in Assemblea abbiamo svolto argomentazioni di merito su alcune questioni, così come abbiamo fatto in Commissione, senza la voglia di insegnare niente a nessuno, ma con l'unico intento di svolgere una funzione importante come opposizione, che non riguarda solo il controllo su alcuni atti, ma soprattutto la concreta esigenza del rispetto dei bisogni del paese per farsene portatrice in queste aule parlamentari (Applausi dei deputati del gruppo dei Democratici di Sinistra-l'Ulivo).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Oricchio. Ne ha facoltà.
ANTONIO ORICCHIO. Signor Presidente, signor ministro, onorevoli colleghi, la circostanza di essere, da neoeletto, un neofita della discussione di questo genere mi giustificherà eventualmente se avrò delle cadute. Tuttavia, penso che ciò mi agevoli perché mi consente anche di cogliere, con la freschezza del neofita, aspetti
che non mi sembrano siano stati abbastanza evidenziati nel corso del dibattito, che si svolge più o meno tra le stesse persone che hanno avuto già modo di discutere lungamente nella I Commissione e che ripropone, per certi versi, argomentazioni che sono state oltremodo sviscerate nella Commissione stessa, sino al punto da richiedere, in un intervento di un componente, l'invocazione di tempi di discussione di tipo europeo. All'inizio di questo dibattito ho ascoltato tante parole sulle culture istituzionali, sull'ipocrisia, sulla brutalità del Governo. Vorrei contrapporre a ciò la sensazione che ho intravisto nello sguardo di una funzionaria di Commissione, quasi al termine della discussione, quando ho chiesto il numero degli emendamenti e dei subemendamenti che avevamo discusso ed esaminato. C'è stato un momento di smarrimento. Alla fine, pare che in Commissione in totale avevamo esaminato, perdendone il conto, 85 emendamenti e subemendamenti. Mi pare che questo modo di procedere...
MARCO BOATO. Onorevole collega, nella scorsa legislatura il centrodestra ne ha presentati centinaia e centinaia di emendamenti sui decreti-legge!
ANTONIO ORICCHIO. Onorevole Boato, io non l'ho interrotta, sto svolgendo...
MARCO BOATO. No, onorevole Oricchio, la mia era solo un'informazione!
ANTONIO ORICCHIO. Vedremo successivamente se sono informato o meno. Volevo dire questo: mi sembra che taluni comportamenti possano testimoniare come si avvia un dibattito politico sulla conversione in legge di un decreto-legge importante come questo e ci facciano comprendere quello che potrà accadere nel corso della legislatura.
La mia prima impressione è che, quando il Governo ha adottato il decreto-legge, vi è stato un primo richiamo, a livello di dichiarazioni dei colleghi, di interviste, di interventi pubblici, in cui si è parlato di attacco all'autonomia della magistratura, di Governo che aumentava in modo inaudito il numero dei ministeri; mi è sembrato quindi di rivedere un clima quasi da processo o da istruttoria in cui si crea nell'opinione pubblica l'aspettativa tesa a preparare una campagna contro uno dei primi provvedimenti del Governo; mi è sembrato inoltre di vedere - lo devo dire e spero di non essere aggredito nell'esprimere queste valutazioni.
MARCO BOATO. Lei non sarà mai aggredito, sarà ascoltato!
ANTONIO ORICCHIO. Ebbene, mi pare di vedere i tanti episodi della storia del nostro paese in cui si è creata una determinata aspettativa nell'opinione pubblica e poi si è cercato nei processi, come nelle Commissioni parlamentari, di trovare il sostrato attraverso argomentazioni tecnico-giuridiche, per la verità non sempre attinenti; tant'è vero che a volte è stato detto, in Commissione, che non occorreva un concorso per essere componente della I Commissione. Tuttavia ciò è indicativo di un certo modo di intendere la dialettica e di discutere dei provvedimenti governativi che, all'inizio del terzo millennio, mi sembra francamente desueto.
Evidenzio in via preliminare questo aspetto ed anche lo smarrimento di quella funzionaria che non sapeva esattamente il numero degli emendamenti presentati; non penso vi sia ipocrisia, brutalità e mancanza di cultura istituzionale; penso che il nostro paese abbia bisogno di modi più celeri, rapidi, sintetici e concreti di affrontare i problemi.
Il Governo aveva la necessità, a mio modo di vedere, di costituirsi e nel costituirsi di poter operare immediatamente e di poterlo fare con gli strumenti che riteneva opportuni.
Si è eccepito che il Governo avrebbe adottato un provvedimento del genere addirittura prima della fase del giuramento. Per quanto io sia informato, ricordo che un ministro in una precedente legislatura - ministro per pochi giorni con il candidato Premier del centrosinistra all'inizio degli anni novanta, che poi si dimise a
seguito di note vicende - ricordava, in un'intervista, di aver adottato un determinato atto, mi pare un decreto, nelle poche ore in cui fu ministro prima di dimettersi a seguito delle vicende che coinvolsero un noto esponente politico degli anni ottanta e novanta. Non mi pare quindi che si possa creare una sorta di tempo massimo o minimo entro cui un Governo possa o meno adottare un provvedimento, nella fattispecie un decreto-legge.
Il Governo è tale, il Governo ha la capacità di adottare determinati decreti-legge, poteva farlo; toccherà al Parlamento e alla maggioranza valutare la sussistenza degli estremi di costituzionalità ed eventualmente l'opportunità di convertire in legge il decreto-legge. Personalmente, ribadisco che, a mio avviso, per motivi di organizzazione interna, per motivi di differenziazione dei capitoli di spesa, per un motivo di organizzazione dei dipartimenti e delle direzioni generali, è necessario che un Governo, dal primo giorno in cui si insedia, sia in grado di funzionare ed abbia il dovere ed il diritto di funzionare con l'assetto possibile e reso possibile da provvedimenti legittimi adottati e «verificati» in Parlamento.
Mi si dice che a questo decreto-legge mancherebbero i requisiti di necessità e di urgenza. Ebbene, proprio in questi giorni in Commissione affari costituzionali e in altre Commissioni - non so se anche in aula - esamineremo un altro decreto-legge, il n. 179 del 2001, recante «Disposizioni urgenti in materia di giurisdizione amministrativa e di organizzazione della Corte dei conti e dell'Avvocatura dello Stato». Vorrei ricordare come questo decreto-legge - del quale pure si è parlato e per il quale la Commissione ha espresso, sia pure con delle riserve, parere favorevole quanto alla sua costituzionalità -, influisce molto di più di quello che oggi è al nostro esame sull'ordinamento della giustizia amministrativa.
Infatti, il decreto-legge n. 179 prevede le sezioni stralcio e le procedure di arruolamento e di selezione dei magistrati amministrativi e interviene nella creazione e nella modifica delle competenze giurisdizionali, un po' come avvenne per i GOA (i giudici aggregati onorari di tribunale) e per le sezioni stralcio presso i tribunali ordinari. Ebbene signori, noi dobbiamo ricordare che quelle sezioni stralcio furono avviate con decreto legislativo e prima ancora con legge delega. Il Governo in carica nella scorsa legislatura ha adottato un decreto-legge che «entrava» nella giurisdizione e disciplinava determinate questioni riguardanti le sezioni stralcio. Per quel decreto-legge non venne sollevata la questione dell'esistenza dei requisiti di necessità e di urgenza, e non vedo perché ciò si debba fare ora per un decreto-legge che, invece, deve necessariamente, in modo connaturale, essere coevo alla costituzione del Governo, perché l'esecutivo ha il dovere e il diritto di costituirsi e di operare dal primo giorno, secondo lo schema che si ripropone e secondo gli strumenti legislativi che la legge consente.
Nel corso del dibattito vi sono state censure su alcuni punti del decreto-legge - che in parte riprendo perché vedo che siamo fra di noi, quindi, probabilmente, abbiamo già una esperienza approfondita, maturata in Commissione - e su alcune questioni di coordinamento, su alcune imperfezioni, sul problema dell'attribuzione ai dipartimenti della competenza in materia di commercio elettronico, e così via. Penso che le correzioni in parte apportate dal Governo - quelle maturate nell'ambito del dibattito in Commissione sugli emendamenti seri, veri e concreti - abbiano, tutto sommato, dato ragione al Governo e abbiano consentito di giungere ad una stesura del testo - sulla quale potranno eventualmente intervenire ancora il ministro, il Governo nonché il Comitato ristretto - che è ampiamente garantista e idonea a dare una compiutezza al disegno di legge di conversione tale da ovviare a tutte le rimostranze che sono state fatte e che per la verità - lo ribadisco - mi sembrano più che altro fatte in virtù di quell'aspettativa che si era creata nel momento in cui è stato dato l'annuncio dell'adozione di questo decreto-legge.
Si è parlato ancora dell'assetto delle comunicazioni e delle telecomunicazioni
nel nostro paese. Innanzitutto, penso che anche tutti quegli accenni ad eventuali conflitti svolti in sede di Commissione siano, tutto sommato, superabili, perché nel nostro paese già vi sono autorità indipendenti, le quali di per sé concorrono nell'attività regolatoria del settore delle telecomunicazioni con le competenze istituzionali e ordinamentali del Governo e del ripristinato Ministero delle comunicazioni. Penso, pertanto, che quelle preoccupazioni e quelle censure non siano del tutto fondate, soprattutto perché - vorrei ricordalo - lo stesso trasferimento di alcune competenze in materia di autorizzazioni e concessioni al ripristinato Ministero delle comunicazioni ha già avuto effettivamente dei precedenti. Tanto è vero che con il decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5 - convertito in legge dalla legge n. 66 del 20 marzo 2001, a modifica della legge sulle authority del 31 luglio 1997, n. 249 - la competenza al rilascio delle concessioni, delle autorizzazioni e delle licenze ad uso pubblico veniva già trasferita dall'autorità garante al Ministero, che in tal modo diveniva e diviene nuovamente depositario del potere di adottare tali provvedimenti per uso sia pubblico sia privato.
Quindi, quando si grida allo scandalo, quando si parla di cultura istituzionale, penso ci si debba, per un attimo, fermare e pensare che la cultura istituzionale non è solo quella del Governo, ma anche quella dell'opposizione che dovrebbe confrontarsi con il Governo in un dibattito meno enfatizzato e soprattutto più aderente ai reali argomenti oggetto di discussione.
Sono convinto che quando, con un adeguato processo di costituzionalizzazione, la stessa authority, di cui alla legge 31 luglio 1997, n. 249, troverà preciso riconoscimento ed idonea collocazione nella gerarchia costituzionale degli organismi all'interno del nostro paese, quei timori di conflitto di interesse o di concentrazione di potere in materia di concessioni nell'organo di amministrazione attiva - e quindi nel Ministero delle comunicazioni - verranno fugati del tutto e svanirà completamente la preoccupazione che questo Ministero possa diventare una specie di Ministero di propaganda o di Ministero volto esclusivamente al perseguimento di interessi privatistici per i quali, comunque, sussiste il baluardo di quelle authority, se alle authority noi crediamo, dopo averle istituite.
Così come mi sembra che vadano fugati tutti quei dubbi - e veniamo al punto centrale del decreto-legge - posti in evidenza con riferimento al famoso articolo 13, di cui è stata data una lettura tale - diciamo - da considerarlo quasi un articolo famigerato fin dal primo momento in cui si è avuta notizia del decreto-legge.
Allora vediamo cosa dispone e quali problemi può creare per l'autonomia della magistratura. Successivamente si è parlato anche delle regioni, dei dirigenti delle regioni, dei dirigenti degli enti locali; si è parlato di attentato agli enti, di attentato alle regioni e così via.
Vorrei fare una premessa: mi risulta che paesi come la Germania, la Francia, il Regno Unito abbiano più di 14 ministri, quanti erano previsti, in origine, dalla legge che stiamo modificando con il decreto-legge in discussione.
Per quanto possa immaginare, gli organismi apicali e di collaborazione dei signori ministri e sottosegretari non penso che realisticamente potranno portare via centurie di magistrati ordinari e amministrativi, centurie di dirigenti delle regioni, degli enti locali, delle province, delle comunità montane o dei comuni. Quindi, ritengo che la problematica relativa all'articolo 13 vada vista e rivista con pacatezza e soprattutto con quella cultura istituzionale a cui si è fatto riferimento e che, ribadisco, deve essere cultura istituzionale non solo del Governo ma anche dell'opposizione.
Ebbene, partiamo dal famoso collocamento fuori ruolo. Il collocamento fuori ruolo, in fine dei conti, non è mai stato un provvedimento dell'autorità amministrativa attiva - e quindi del Governo - consistente nell'esercizio di un diritto potestativo. Non è un diritto potestativo, perché il diritto potestativo è quello che si concentra su di un soggetto è che consente al soggetto stesso di comportare una modifica
in una sfera giuridica altrui senza che da parte dell'altro soggetto titolare della altrui sfera giuridica si possa dire alcunché. Tutto questo non è vero, perché il collegamento fuori ruolo, nella storia dell'istituzione del nostro paese - così com'è previsto dagli ordinamenti sia generali sia particolari - risulta da una triplice volontà: la volontà dell'amministrazione e del Governo, che richiede il collocamento fuori ruolo; la volontà del soggetto chiamato fuori ruolo e che deve esprimere preliminarmente il proprio consenso che ha carattere pregiudiziale e dirimente al fine della validità del collocamento fuori ruolo; la volontà autorizzatoria e di assenso dell'organo che deve autorizzare il collocamento fuori ruolo. Quindi, non siamo affatto di fronte ad un atto di arroganza, ad un atto che lede i principi costituzionali, ad un atto che viola l'ordinamento costituzionale, anzi!
La legge 8 marzo 1999, n. 50, relativa ai provvedimenti di delegificazione e semplificazione - si tratta di una legge approvata dai governi che erano sostenuti dalle forze politiche attualmente all'opposizione -, all'articolo 3, nell'originaria formulazione, prevedeva la possibilità del collocamento fuori ruolo per far parte del «Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure», denominato di seguito, più semplicemente, «Nucleo», nell'ambito della Presidenza del Consiglio (perciò, stiamo parlando, anche in questo caso, di organi di una certa rilevanza). Ebbene, quella legge prevedeva, in origine, che magistrati ed altri pubblici dipendenti potessero entrare a far parte di questo nucleo e, se appartenenti a pubbliche amministrazioni, potessero essere collocati fuori ruolo.
Ebbene, le stesse forze politiche che oggi enfatizzano tanto la problematica dell'articolo 13 del decreto-legge di cui stiamo discutendo, modificarono, con l'articolo 1 della legge 24 novembre 2000, n. 340, il predetto articolo 3 della legge 8 marzo 1999, n. 50, e, con riferimento ai magistrati ed ai pubblici dipendenti chiamati a far parte del nucleo, stabilirono: «Se appartenenti ai ruoli delle pubbliche amministrazioni, gli esperti sono collocati obbligatoriamente fuori ruolo o in aspettativa retribuita...». Orbene, sperando di non essere più interrotto, vorrei chiedere: con quale cultura istituzionale, con quale cultura del confronto, con quale cultura, soprattutto, della concretezza nel discutere dei problemi, si può venire a parlare di attacco agli organismi costituzionali, di lesione dei principi di autonomia, quando si sono licenziate norme come queste, le quali, per i collocamenti fuori ruolo, non prevedevano affatto quel concorso di triplice volontà fatto salvo dall'attuale decreto-legge, ma disponevano perentoriamente il collocamento obbligatorio fuori ruolo anche in deroga alle discipline degli ordinamenti di appartenenza dei soggetti interessati?
Evidentemente, i conti non tornano. Ma non tornano alle forze che parlano di cultura istituzionale, perché la cultura istituzionale va manifestata sempre, non solo quando si è al Governo, ma anche quando si è all'opposizione, con uno stile che non può consentirsi cadute e che deve indurre a sentirsi sempre al servizio del paese e delle istituzioni a prescindere dal ruolo che, di volta in volta, l'elettorato attribuisce a ciascuna forza politica ed a ciascuna coalizione.
Nel dibattito svoltosi in Commissione - che per certi versi riprendo, perché mi pare che, sostanzialmente, esso prosegua quasi senza soluzione di continuità fra le stesse persone e non con altre - si è paventata, per esempio, la possibilità che il Governo, sulla base della norma licenziata, possa collocare fuori ruolo un uditore giudiziario per destinarlo a strutture ministeriali; e questo è stato sostenuto anche da un deputato che ricopriva importanti funzioni nel precedente e nei precedenti governi.
Vorrei ricordare, tuttavia, che la legge che ha ampliato gli organici della magistratura ha previsto un aumento di organico del ruolo ed ha disposto, inoltre, un apposito aumento di ben 200 posti dell'organico proprio a fronte della destinazione dei magistrati ordinari a funzioni non giurisdizionali. Ma vorrei anche ricordare
che l'articolo 3 della legge 13 febbraio 2001, n. 48, non solo prevede 200 magistrati in più nell'organico per assolvere funzioni non giurisdizionali, ma espressamente sancisce l'esclusione da tali funzioni degli uditori giudiziari, i quali non possono, pertanto, essere chiamati a svolgerle presso organi apicali di Governo.
Mi meraviglio, quindi, che un ex componente del Governo, attualmente componente della I Commissione, abbia paventato il rischio che il Governo possa essere così rapace da sottrarre gli uditori, che non hanno neppure finito l'uditorato (a parte che l'uditorato si può anche ripetere, come è previsto dalla normativa, dalla legge del 1979) alla loro formazione per portarli al ministero. Ebbene, mi meraviglio che un collega non sappia che la legge n. 48 del 13 febbraio 2001, che ha istituito ben 200 posti di magistrati da destinare a funzioni di fuori ruolo, escluda espressamente tale possibilità di collocamento fuori ruolo per gli uditori giudiziari. Anche in questo caso abbiamo la cartina di tornasole di una discussione enfatizzata, che si è voluta caricare di troppi significati, non esistenti nella realtà.
Tutto questo perché - come dicevo all'inizio - si era creata l'aspettativa, nell'opinione pubblica, dell'aggressione nei confronti del Governo. Un'aggressione che è andata avanti nel momento in cui si è parlato anche - spostando poi l'attenzione, per quanto attiene all'articolo 13, dai magistrati ai funzionari pubblici - di lesioni delle prerogative degli enti locali, delle regioni, addirittura delle comunità montane e dei comuni. Anche qui - ripeto - non so quanti funzionari o alti funzionari questo Governo possa avere intenzione di sottrarre a comunità montane, regioni, ASL e così via. Un dato di fatto, però, è certo: negli stessi enti locali dobbiamo fare una distinzione tra le qualifiche dirigenziali degli enti locali e le qualifiche funzionali, che non implicano l'espletamento presso enti locali di funzioni dirigenziali.
Sicuramente, per le qualifiche dirigenziali, c'è un nesso fiduciario anche negli enti locali territoriali; non vi è identica situazione per le qualifiche funzionali minori che sono di per sé qualifiche fungibili. Allora, non vedo per quale motivo l'eventuale richiamo di un funzionario con qualifica funzionale ma non dirigenziale in una struttura di collaborazione di Governo possa ledere il prestigio, l'autonomia o la funzionalità di un ente locale, di una regione, di un consiglio comunale, di una comunità montana. Eppure, esponenti stessi dell'odierna opposizione, a seguito di alcune nostre sollecitazioni, hanno avuto la possibilità nel tempo (lo hanno riconosciuto anche in Commissione) di parlare e di citare esempi di collocamento fuori ruolo di funzionari degli enti locali presso strutture centrali e hanno dovuto riconoscere che avevano considerato queste destinazioni e questi distacchi da ente locale a ministero come momenti di valorizzazione del proprio personale, come giuste esigenze di deroga agli ordinamenti locali.
Anche in questo caso penso che alle parole e ai principi debbano seguire atteggiamenti concreti; non ci si può rimangiare ciò che si è detto, perché vi sono principi costituzionali che devono avere una preminenza; la preminenza è l'interesse pubblico, che consiste nel far funzionare il Governo e nel non impedire che il Governo possa e debba funzionare, come è suo dovere-diritto.
Penso, quindi, di avere esaminato, con quest'ultimo aspetto dell'articolo 13 del decreto-legge con riferimento ai funzionari degli enti locali e degli ordinamenti, tutte quelle questioni rilevanti, anche dal punto di vista giuridico-istituzionale, su cui giustamente doveva porsi l'attenzione.
Ho iniziato il mio intervento a partire dallo smarrimento da parte della funzionaria al momento della conta degli 85 articoli, perché penso che i modi abbiano anche un loro significato e siano indicativi di un certo modo di affrontare i dibattiti e le discussioni con quella politica istituzionale...
MARCO BOATO. Non bisognerebbe mai chiamare in causa i funzionari.
ANTONIO ORICCHIO. ...che, ribadisco, deve essere politica istituzionale e di rispetto
delle istituzioni da parte di tutti, sia quando si è al Governo sia quando si è all'opposizione.
Vorrei però concludere con una chiosa sull'articolo 13 del decreto-legge al nostro esame e, più in generale, sui rapporti che si devono tenere in Parlamento. Non vorrei, per quanto riguarda la magistratura, che proseguissero, al limite appigliandosi all'articolo 13, contrapposizioni che ritengo debbano appartenere a momenti ormai superati della storia del nostro paese. Non vi può essere un paese democratico in cui vi sia contrapposizione tra i poteri dello Stato, tanto più su argomenti che non sussistono e su argomentazioni di tipo pretestuoso. La stessa circolare del Consiglio superiore della magistratura (la n. 15972 del 20 luglio del 2000) recita infatti: non si può non tenere conto, in questa sede, relativamente agli incarichi all'estero (che sono incarichi di collocamento fuori ruolo) presso organismi internazionali di qualsiasi natura, delle precise raccomandazioni del ministro della giustizia, onorevole Pietro Fassino, che, nel suo intervento nella seduta del Consiglio superiore della magistratura del 7 giugno 2000, ha sottolineato come la mancanza di continuità in tale settore avrebbe anche il costo aggiuntivo di una caduta di credibilità internazionale del nostro paese.
Vi è poi un ulteriore, nuovo aspetto della circolare del Consiglio superiore della magistratura sui collocamenti fuori ruolo che riguarda le unità assegnate al Ministero della giustizia e la rispondenza a determinati requisiti personali del magistrato e dell'ufficio che consentono di eliminare, a monte, qualunque fenomeno di indebolimento dell'istituzione giudiziaria.
Pertanto, lo ripeto, mi auguro che certi modi non siano il sintomo della ricomparsa di una contrapposizione sterile su argomenti superati dalle stesse fonti paranormative, di una contrapposizione fra poteri dello Stato che non ha più ragione di essere nel nostro paese come in qualunque paese democratico occidentale, dove non vi è una lotta tra poteri dello Stato ma una leale collaborazione fra gli stessi. Questa stessa leale collaborazione mi pare sia necessaria proprio in virtù di quella cultura istituzionale, più volte richiamata, e mi auguro sempre attuata, di cui si sente la necessità perché, quando si parla del Governo che vuole «rapire» funzionari, ci si dimentica soprattutto di una cosa: che fra organi istituzionali, tra Governo e regioni, tra Governo e magistratura, tra Governo ed enti locali deve esservi anche un rapporto di collaborazione (così com'è per i collocamenti fuori ruolo a livello degli organismi comunitari e internazionali) che deve fuggire da momenti di contrapposizione e di polemica.
Mi auguro, in conclusione, che tutto questo dibattito serva anche per farci riflettere sulla necessità di un nuovo modo di affrontare i problemi: un modo più leale, più concreto e soprattutto più ispirato alla dinamica di una democrazia e di una cultura istituzionale affermata, convinta e professata (Applausi dei deputati dei gruppi di Forza Italia e di Alleanza Nazionale).
PRESIDENTE. Non vi sono altri iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali.
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