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INDAGINE CONOSCITIVA
La seduta comincia alle 10,40.
PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.
(Così rimane stabilito).
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle problematiche inerenti la disciplina per la risoluzione del conflitto d'interesse, l'audizione del professor Giovanni Ferrara, ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università La Sapienza di Roma.
Saluto il nostro ospite e lo ringrazio per aver accolto l'invito della Commissione.
Le ricordo che siamo soliti consentire ai nostri ospiti di esporre le proprie relazioni, dopodiché i componenti della Commissione intervengono per porre domande, alle quali, se lei ritiene, potrà rispondere immediatamente oppure potrà fornirci una comunicazione scritta successivamente.
Do, quindi, la parola al professor Ferrara.
GIOVANNI FERRARA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università La Sapienza di Roma. Innanzitutto vorrei ringraziare lei, signor presidente, e tutta la Commissione per l'onore conferitomi e anche perché quest'occasione mi dà la possibilità di seguire le istituzioni parlamentari, che francamente hanno sempre rappresentato per me un oggetto privilegiato di studio, di ricerca e di passione culturale ed anche di impegno politico. Vi ringrazio molto perché il tema in esame, ovviamente, è uno di quelli che affascinano qualunque giurista, perché in effetti su questo tema si scontrano esigenze fondamentali della vita associata e questioni decisive di ogni indagine ordinamentale.
Si tratta d'altra parte di un tema classico cioè quello del confronto e della contraddizione o meno tra l'interesse privato e quello pubblico; un tema che coinvolge i principi fondamentali del diritto pubblico e del diritto in quanto tale. Se mi è permesso, signor presidente, vorrei innanzitutto richiamare l'attenzione, solo per un momento, su quelli che sono, secondo me, i termini nei quali dovrebbe essere impostata la questione e fare riferimento alla qualificazione degli interessi in gioco.
È bene ricordare che si tratta dell'interesse privato e di quello pubblico, cioè di interessi che se sono intestati contemporaneamente ad un titolare di un ufficio pubblico o di una carica elettiva si contraddicono, si oppongono, senza possibilità di composizione o di mediazione reale o comunque credibile. La loro qualificazione, come dicevo poc'anzi, giova molto per un'impostazione corretta della questione. È bene mostrare, quindi, che fra tutti i conflitti che possono rilevare nell'esperienza giuridica, quello di interessi - a cui ci riferiamo - attiene all'interferenza di un interesse privato sulla cura di interessi
pubblici, cioè quegli interessi che sono affidati alla cura del titolare di un ufficio pubblico o di una carica elettiva. Tale carica elettiva, in un ordinamento come il nostro, non può che essere riferita ad una carica di diritto pubblico, tanto più se questa, essendo di diritto costituzionale, rileva a fini generali dell'ordinamento.
C'è da domandarsi con quale effetto l'interesse privato possa intervenire o apparire come idoneo ad interferire nell'esercizio di attività o, addirittura, di funzioni pubbliche. Le forme sono tante quante sono le proposte e i significati che possono connettersi alle dichiarazioni, da quelle rassicuranti, sollecitanti e incentivanti, a quelle disincentivanti e dissuadenti; tante quante sono le tipologie degli atti cui le proposte si riferiscono; tante quante sono le valenze simboliche delle nomine o delle revoche e quant'altro rilevi poi nell'esercizio di funzioni pubbliche e, in particolare, di funzioni costituzionali.
Bisogna domandarsi, inoltre, quale sia l'effetto di questa interferenza. Ebbene, tale effetto è sempre univoco: è l'uso di potere pubblico volto ad incrementare, proteggere e garantire, nell'immediato o nel medio-lungo termine, il valore patrimoniale del titolare dell'ufficio o della carica pubblica, oppure del coniuge o dei parenti di primo, secondo o terzo grado; dipende poi dalla descrizione del legislatore individuare quale sia il limite oltre il quale l'interesse privato non rileva più ai fini della cura di interesse pubblico.
Si tratta, in realtà, della congiunzione, nell'esercizio di pubbliche funzioni, di attività private per incrementare la posizione di potere complessivo del titolare - pubblico o privato che sia - della pubblica funzione. In ogni caso si tratta di un uso illegale di potere legale, che talvolta può essere congiunto all'esercizio abnorme di un diritto soggettivo o di una attività che l'ordinamento considera lecita, ma che non lo è più nel momento in cui si congiunge all'uso illegale di potere legale.
Sappiamo tutti - non devo certo ricordarlo a voi, onorevoli deputati - che la commistione tra interessi pubblici e privati è una questione antica; basti pensare a quante volte, nell'ordinamento giuridico di Atene, della prima democrazia del mondo, sia stato usato l'ostracismo, appunto, per ragioni attinenti alla commistione tra interesse pubblico e privato. E si pensi alle tante orazioni di Cicerone che hanno avuto ad oggetto tale commistione. Quante volte tutto questo è accaduto? Ed è sempre stato l'ordinamento giuridico, attraverso apposite istituzioni o facendo ricorso ad istituzioni generalmente dedicate al controllo della funzione pubblica, a risolvere (definitivamente forse mai, ma sicuramente affrontandolo) questo tema.
In realtà, è da considerare come la questione si pone negli ordinamenti contemporanei, tenendo conto di un dato sul quale, secondo me, bisogna riflettere molto: con il superamento dell'ancien régime, con l'emersione dello Stato costituzionale di diritto, dello Stato borghese di diritto - come usava dire un grande giurista non italiano -, la divisione dei poteri stessi si è sempre basata su una netta separazione tra società politica e società civile, tra Stato e quella che si è chiamata bürgerliche Gesellschaft - in cui bürgerliche ha significato sempre, stante il suo denotato tedesco, «civile» e «borghese». Si è sempre distinto lo Stato dalla società civile, il pubblico dal privato. Questa distinzione ha costituito, in realtà, la base su cui si è fondato l'ordinamento giuridico degli Stati costituzionali di diritto ed ha costituito sempre un principio confermativo della divisione dei poteri, anzi, della distinzione e della differente portata dell'interesse pubblico rispetto a quello privato. Questo principio ha avuto poi, per ovvie ragioni, una valenza normopoietica e, quindi, le norme giuridiche che hanno caratterizzato da oltre 200 anni gli ordinamenti giuridici, hanno risolto, nei limiti del possibile, il problema della commistione tra interesse pubblico e interesse privato, attraverso misure o istituzioni che in via anticipata rispetto all'emergere del conflitto lo hanno eliminato (o hanno impedito, nei limiti del possibile, che emergesse) o attraverso misure repressive, anche penali. L'interesse privato in atti d'ufficio è un istituto presente in tutti gli
ordinamenti continentali europei: non solo in quelli che sono retti, come è noto, dal principio della civil law, ma anche dagli ordinamenti che si ispirano alla common law.
Con l'avvento dello Stato rappresentativo di diritto, conquista della borghesia, abbiamo avuto anche il collegamento tra il principio della non commistione tra interesse pubblico e interesse privato con uno dei fondamenti degli ordinamenti contemporanei: il principio di uguaglianza. Nel nostro ordinamento, il principio contenuto nell'articolo 51 della Costituzione condensa un processo storico, ma condensa anche i valori fondativi dell'ordinamento costituzionale italiano. Sono convinto, onorevoli deputate e onorevoli deputati, signor presidente, che l'articolo 51 contenga la norma che presiede a questo ambito dei rapporti, per la sua portata generale, per le implicazioni normative che esso determina, e perché ha un significato univoco, che si deduce dall'espressione per cui l'accesso a pubblico ufficio ed alle cariche elettive è garantito a tutti i cittadini in condizioni di uguaglianza, e solo a tali condizioni. Ciò significa che l'immissione di un titolare in un pubblico ufficio o in una carica elettiva, che non sia avvenuto in condizioni di eguaglianza, è viziata, e il vizio va sanato.
La norma, infatti, non esaurisce la sua efficacia al momento dell'assunzione della carica: la titolarità dell'ufficio e della carica, se viziata, inficia o può inficiare, a rigore, tutti gli atti compiuti dal titolare immesso nell'ufficio o nella carica, se è stato immesso in violazione della condizione che è posta prioritariamente come legittimante la titolarità stessa. La tutela che l'ordinamento vuole apprestare non si esaurisce con la preposizione del titolare ad un ufficio, ad un organo: essa deve garantire, necessariamente - per ragioni attinenti alla dinamica dell'ordinamento e alla coerenza di questa dinamica con i principi posti alla base di essa - la sua effettività per tutta l'attività svolta da chi è titolare di una carica pubblica. Infatti, se l'interesse privato dovesse prevaricare l'interesse pubblico - esercizio illegale di potere legale - ridonderebbe sulla generalità dei cittadini.
È certo, d'altra parte, che la norma contenuta nell'articolo 51 della Costituzione è tra quelle che esprimono un principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale, come ha scritto mirabilmente Pototschnig - giurista illustre della scuola di diritto pubblico milanese e, quindi, non della mia -, che ha molto insistito nel dimostrare come l'articolo 51 contenga una norma che, da una parte, si riferisce a quelle contenute nei primi articoli della Costituzione e, dall'altra, di questi articoli assicura un'efficacia specifica: il principio di uguaglianza come principio il quale, da norma generale di relazione, diventa norma di azione dello Stato.
Come dicevo poc'anzi, il vizio va sanato e, per sanarlo, questo principio non può essere applicato se non sulla base di una normativa che privilegi l'articolo 51 rispetto a tutti gli altri, perché è fondamentale. La Corte costituzionale ha più volte ribadito, in particolar modo negli ultimi decenni, la prevalenza, anche su altre norme costituzionali, dei principi fondamentali dell'ordinamento (d'altra parte, ci mancherebbe altro). Non va dimenticato che, a ben vedere, l'essenza dell'interesse pubblico è connotata dal principio di uguaglianza. Non ho mai creduto che vi sia una strutturale contraddizione fra l'interesse del singolo cittadino e l'interesse di tutti cittadini. Questa contraddizione non è strutturale se il principio di uguaglianza informa e pervade l'intero ordinamento. L'interesse del cittadino rispetto a quello dell'insieme dei cittadini diventa, invece, contraddittorio quando l'ordinamento, per ragioni varie, apre non poche falle e immette, o recepisce, al suo interno situazioni o posizioni di diseguaglianza.
Ovviamente derivano alcune conseguenze dal principio contenuto nell'articolo 51 della Costituzione, considerato come principio regolatore di una materia come quella che stiamo esaminando. In quanto espressiva di un principio fondamentale, l'articolo 51 è norma cardine e quindi l'interpretazione di tutte le altre
norme deve conformarsi al carattere prioritario di questa disposizione costituzionale. Ne consegue, ovviamente, che la rottura di questo principio incrina la qualità dell'ordinamento, perché si determina, di fatto, un'eccezione alla regola generale dell'eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, non soltanto quanto ad accesso, ma quanto ad efficacia, ad effetti, a conseguenze e a risultanze di questa incrinatura.
Occorre sanare queste situazioni di conflitto, che si configurano come situazioni di plusvalore in cui versano cittadini che accedono a pubblici uffici, i quali sono titolari di imprese o che direttamente, o indirettamente, ne dispongono del controllo (perché titolari di un numero di azioni rilevante ai fini dello stesso). Quindi questa situazione impone una sola possibilità per risolvere il conflitto (non ne vedo altre): di scegliere, da parte del titolare della carica pubblica, tra il suo interesse privato e l'interesse pubblico, connesso alla carica pubblica e incorporato nelle norme attributarie di funzioni pubbliche.
Quali sono queste imprese? Ciò rientra nella discrezionalità del legislatore; ad ogni modo sono tutte quelle imprese che hanno rilevanza nella dinamica costituzionale e nella dinamica pubblica: quelle che attengono ai settori sensibili, quali il credito, l'assicurazione, la finanza, le opere pubbliche, le telecomunicazioni, le comunicazioni di massa, la radio diffusione, anche telematica, specie quando imprese di questo tipo addirittura rilevano ai fini della formazione dell'opinione pubblica, ai fini cioè di una delle precondizioni della democrazia che conosciamo.
Vorrei svolgere, a questo punto, alcune considerazioni. Si sostiene che l'obbligo che poc'anzi ho indicato come necessario per risolvere questo problema contrasterebbe con gli articoli 41 e 42 della Costituzione; si ritiene cioè che contrasterebbe con tali articoli l'obbligo di cessione dei beni e delle aziende e, in via generale, delle attività imprenditoriali che appartengono a chi accede ad uffici pubblici della rilevanza che hanno quelli del Governo nazionale o degli altri governi, regionali o provinciali.
Questa cessione contrasterebbe, secondo tale opinione, con le norme suindicate perché costringerebbe i titolari di imprese di questo tipo ad una cessione non «fondata - cito testualmente dal parere reso dal professor Caianiello - sulla libera e spontanea decisione dell'interessato» e perché si tratta di una cessione che non è per nulla «una vendita compiuta in condizione di libero mercato, frutto del fisiologico incontro tra domanda ed offerta».
Queste affermazioni, sinceramente, mi stupiscono per la loro unilateralità, in quanto prescindono dai presupposti del nostro ordinamento; non tengono conto, infatti, di un dato evidente e incontrovertibile: la scelta di accedere a pubblici uffici è del tutto libera e garantita come tale dall'ordinamento, non trattandosi quindi di un obbligo. Queste obiezioni non tengono conto dell'esigenza suprema della convivenza in ogni Stato di diritto, specie se retto da una Costituzione: l'esigenza cioè di assicurare tendenzialmente a tutti il diritto di accedere ai pubblici uffici e non soltanto a chi dispone di mezzi economici imponenti o di strumenti eccellenti di formazione dell'opinione pubblica, in posizione di monopolio.
Insieme a questa esigenza vi è quella di pari rilevanza che impone di assicurare che l'esercizio del potere derivante dai pubblici uffici non sia volto in nessun caso, o forma, o modo, alla tutela di interessi privati. Per questo motivo la stessa norma costituzionale determina i requisiti per accedere agli uffici pubblici, requisiti che possono essere positivi o negativi, tali cioè da individuare o qualità di un certo tipo o quelle che possono indurre a ritenere che l'esercizio di pubbliche funzioni possa essere distorto e che sono quindi lesive dell'interesse della dinamica costituzionale di uno Stato democratico di diritto.
Fermo restando che sono a disposizione per qualsiasi chiarimento, colgo l'occasione per ringraziare il presidente e gli
onorevoli deputati per l'attenzione prestata, sperando di non avere ecceduto nel tempo a mia disposizione.
PRESIDENTE. Ringraziamo il professor Ferrara per la sua relazione.
Do ora la parola ai colleghi che volessero intervenire per formulare quesiti od osservazioni.
MARCO BOATO. Vorrei chiedere al professor Ferrara se la soluzione che egli prospetta per prevenire o risolvere la questione del conflitto di interesse sia solo quella dell'obbligo di cessione di beni, azioni e attività imprenditoriali o se ci sono ipotesi diverse, subordinate o complementari rispetto a questa.
Vorrei inoltre chiedere al professor Ferrara se sia necessario, a suo avviso, ricorrere - come in diverse proposte di legge si prospetta - ad un ruolo attribuito dalla legge a qualcuna delle autorità di garanzia già esistenti o all'istituzione di un'apposita autorità di garanzia, in relazione alla risoluzione dei conflitti di interesse.
FILIPPO MANCUSO. Professor Ferrara, probabilmente, leggendo la sua relazione, dissolverò da me il dubbio che, invece, le prospetto subito. Non so se nella stessa sia suggerita o meno la formula della cessione o, comunque, dello spossessamento, come onere necessario per acquisire la carica pubblica. Se così è, spero di trovare nella relazione anche l'indicazione di compatibilità di tale disposizione con le norme degli articoli 41 e 42 della Costituzione.
L'altro quesito che le pongo, ringraziandola soprattutto per la chiarezza dell'esposizione compiuta, è il seguente: quale parte, che mi è sfuggita, dell'idea Caianello la meraviglia al punto da renderla inesplicabile?
PRESIDENTE. Il professor Ferrara considera la parte inerente agli articoli 41 e 42 non riguardante il problema del conflitto di interesse.
FILIPPO MANCUSO. Allora l'una e l'altra delle mie curiosità si combinano in un unico quesito che le sarei grato potesse risolvere.
FRANCESCO GIORDANO. Le mie domande riguardano le stesse questioni già sollevate. Innanzitutto, mi pare di capire dall'illustrazione del professor Ferrara che emerga (di ciò le chiedo conferma), come principio ispiratore di un'ipotesi di soluzione dei conflitti, un'idea dello spirito della Costituzione fondata sulla netta separazione tra potere economico e politico.
Se così fosse, la questione della cessione del patrimonio sarebbe il coronamento dello spirito del fondamento costituzionale e non, invece, una limitazione dell'agibilità di qualche diritto. Da tale punto di vista, anch'io le chiedo: in che cosa consisterebbe l'incostituzionalità della cessione, avendo specificato che è libera la scelta di assumere una carica pubblica?
Ritiene, inoltre, possibile che, invece, il potere economico e quello politico, in qualche caso (come mi pare da qualche altra parte sia proposto, riferendomi, in particolar modo, alla domanda di Boato) possano convivere?
MICHELE SAPONARA. Professor Ferrara, lei risolve il problema riferendosi all'articolo 51 della Costituzione e ritenendolo prevalente sugli articoli 41 e 42, citati dal professor Caianiello.
Afferma, infatti, che tutti cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici, alle cariche elettive, in condizioni di eguaglianza; il che in sostanza obbliga chi non è uguale agli altri, avendo un potere economico diverso dagli altri, a non poter accedere alla carica oppure di spogliarsi dei beni.
Il problema, quindi, è conciliare e constatare sino a che punto, in effetti, l'articolo 51 prevalga su tutti gli altri. A mio avviso, sarebbe incostituzionale una proposta che obbligasse il titolare dell'ufficio pubblico e anche di un interesse privato a spogliarsi dei beni.
GIANCLAUDIO BRESSA. Volevo fare due brevi domande. La prima è quale autorità ritiene possa essere preposta a
risolvere il conflitto - nel caso in cui la nostra Costituzione abbia già in sé gli strumenti istituzionali - oppure se sia necessario configurarne una nuova.
La seconda domanda riguarda una sua affermazione molto chiara. Lei ritiene, giustamente, che l'articolo 51 della Costituzione sia, in qualche modo, la norma fondamentale di riferimento: se, quindi, viene meno il principio di uguaglianza, l'immissione in una carica risulta viziata. Allora - dovendosi agire in una situazione già configurata - se una nuova legge riconoscesse una situazione di conflitto e la risolvesse, gli atti venuti in essere nel frattempo si troverebbero soggetti a tale vizio o sarebbero sanabili?
GIAMPIERO D'ALIA. Mi pare di aver capito dalla prospettazione del professor Ferrara che l'interpretazione dell'articolo 51 generi, sostanzialmente, una sorta di incostituzionalità delle norme che in atto regolano l'accesso alle cariche pubbliche, nella parte in cui non prevedono l'applicazione del principio così come definito.
Se così fosse, nell'ipotesi di approvare una legge ordinaria che, a Costituzione invariata, consenta di regolare alcuni nuovi rapporti sociali, mi domando, anche sotto il profilo della sua costituzionalità, come si dovrebbe regolamentare la parte transitoria riguardante i rapporti in corso, che, al di là del fatto che siano viziati o meno, sono stati determinati da un risultato elettorale, da un mandato di un Parlamento, democraticamente eletto, e afferiscono sempre a principi costituzionali fondamentali, presenti nel nostro ordinamento.
RICCARDO MARONE. Condivido pienamente le affermazioni del professor Ferrara; tuttavia vorrei argomentare, anche rispetto alle domande degli onorevoli Saponara e Mancuso.
Mi sembra che l'impostazione di alcuni settori politici ponga in discussione la stessa esistenza delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità, e lo stesso «parere Caianiello», se estremizziamo il ragionamento, porta a tale conclusione.
Se riteniamo, infatti, che eliminare le cause di incompatibilità di un soggetto determini un problema per lo Stato e non un problema personale del soggetto stesso, si deve giungere ad una conclusione opposta a quella prospettata dall'onorevole D'Alia, cioè che non le attuali norme sono incostituzionali, perché non prevedono tale profilo, ma che, addirittura, tutte le norme di ineleggibilità e incompatibilità sono incostituzionali, impedendo il libero accesso. Non mi pare che qualcuno abbia mai sostenuto ciò, tanto meno la Corte costituzionale.
Si tratta allora molto semplicemente, essendo chiarissima la relazione del professor Ferrara , di individuare se in tale specifica ipotesi ricorrano o meno situazioni di potenziale conflitto tra l'interesse privato e quello pubblico oppure di condizionamento della fase preelettorale, causando l'ineleggibilità, o della fase successiva, determinando l'incompatibilità.
Del resto, non a caso non si dubita in alcun modo della costituzionalità della norma sull'ineleggibilità e sull'incompatibilità degli amministratori delle società concessionarie dello Stato: dell'amministratore delegato di tali società, che pure è certamente ineleggibile, nessuno pensa di dire che venga privato del suo diritto a candidarsi alle elezioni. Quindi, mi sembra che dobbiamo porre in evidenza tale aspetto se vogliamo discutere seriamente del tema.
Quanto all'articolo 41 della Costituzione, vorrei ricordare che è sempre la nostra Carta a prevedere, onorevole Mancuso, lo spossessamento forzato in situazioni di interesse pubblico; al riguardo, l'esproprio è una delle ipotesi più tipiche. Quando ricorra un interesse pubblico superiore all'interesse privato, lo spossessamento forzato è costituzionalmente legittimo; altrimenti, in questo paese, non sarebbe possibile alcuna opera pubblica. Ricordo, inoltre, che, nel caso in esame, ricorrerebbe una ipotesi non di spossessamento forzato, bensì di obbligo di scelta, fattispecie del tutto diversa.
Quindi, francamente, non vedo dove sia la violazione dell'articolo 41: non vi è,
infatti, nessuno spossessamento forzato; se pure, in ipotesi, vi fosse, certamente ricorrerebbe, causa il potenziale conflitto di interessi, l'interesse pubblico allo spossessamento medesimo. Vorrei evidenziare tali aspetti a mio avviso importanti perché, nel dibattito in corso, viene completamente meno la considerazione testè svolta dal professor Ferrara a proposito dell'articolo 51 della Costituzione, che prevede la sussistenza di cause di ineleggibilità e di incompatibilità proprio garantendo all'elettorato l'eguaglianza di fatto. Nel nostro paese, infatti, fortunatamente, si prevede sempre una eguaglianza di fatto, non soltanto di diritto.
LUCIANO DUSSIN. Riguardo all'articolo 51 citato, vorrei osservare che la previsione da esso recata - secondo la quale tutti i cittadini accedono alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza - va, a mio avviso, intesa come eguaglianza nel presentarsi all'elettore. Da tale punto di vista, la legislazione già dispone circa i tempi televisivi, il numero delle firme in appoggio alle liste - che devono essere contingentate in eguale misura per tutti - nonché sulle spese elettorali. Mi sbaglierò ma tale mi sembra l'interpretazione corretta che deve darsi della statuizione costituzionale. Nell'ultimo comma dello stesso articolo è contenuta anche la previsione secondo la quale chi è chiamato a svolgere tali funzioni abbia anche il diritto di conservare il proprio posto di lavoro. Evidentemente non potrebbe conservare il proprio lavoro chi fosse costretto a cedere le proprie attività; anche ciò dovrebbe essere preso in considerazione.
PRESIDENTE. Nessun altro chiedendo di intervenire, invito il professore, se lo ritiene, a rispondere alle domande formulate dalla Commissione.
GIOVANNI FERRARA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università La Sapienza di Roma. Cercherò di rispondere ad ogni domanda ma, per quanto possibile, collegandole tra loro. In effetti, ad esempio, le questioni poste dagli onorevoli Mancuso e Saponara sono molto connesse. Comincerò dalla domanda posta dall'onorevole Boato. Onorevole, non escludo ipotesi diverse ma, francamente, non ne vedo. Soprattutto, come cittadino, sarei veramente deluso da una soluzione che innestasse una conflittualità permanente. È sin troppo facile immaginare - l'onorevole Boato mi scuserà - una soluzione che preveda un'autorità indipendente tenuta, volta a volta, o d'ufficio o su segnalazione, a controllare se un atto sia stato posto in essere con o senza l'interferenza di un interesse privato. Un'ipotesi del genere, a mio parere, non è raccomandabile, se si vuole che questa nostra Repubblica non soffra di una conflittualità permanente tra i poteri dello Stato.
MARCO BOATO. Preciso, al riguardo, di non aver sostenuto tesi; le ho posto solo alcune domande.
GIOVANNI FERRARA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università La Sapienza di Roma. Ho capito perfettamente, ma mi pare sia sconsigliabile. Mi auguro che non si arrivi ad una tale soluzione, onde evitare che l'indirizzo politico del Governo - qualunque sia il Governo in carica - possa essere contestato volta per volta. Sappiamo perfettamente, onorevole Boato, che la lotta politica, talora, impone una esasperata sensibilità che può, a sua volta, indurre una conflittualità. Mi pare non si abbia bisogno, nel nostro paese, di accentuare la sensibilità per il rigore che, invece, dovrebbe essere insito nell'attività governativa stessa. Quindi, a mio avviso, è sicuramente preferibile, anche dal punto di vista dell'opinione pubblica e del cittadino, una soluzione che faccia venire meno in anticipo qualunque dubbio sulla correttezza degli atti del Governo e sulla tutela dell'interesse pubblico.
Onorevoli Mancuso e Saponara, ho affermato - credo, con chiarezza - di ritenere gli articoli 41 e 42 della Costituzione del tutto estranei alla materia. Ho polemizzato con il professor Caianiello
perché credo che evocare tali articoli significhi, in realtà, turbare l'equilibrio che dalla Costituzione è possibile dedurre in ordine ai principi che regolano la materia. Nessuno vieta, naturalmente, che, a norma dell'articolo 41, un cittadino possa esercitare l'iniziativa economica privata; nessuno, poi, vieta che la continui ad esercitare. Quando, però, questi dovesse scegliere - sottolineo scegliere - di prestare la sua opera come pubblico ufficiale, come incaricato di un pubblico servizio, come pubblico funzionario, sarebbe tenuto a condursi secondo le regole proprie del tipo di funzione scelta. Anche il Presidente del Consiglio è un pubblico funzionario: ci mancherebbe altro che non fossero qualificati come pubblici uffici quelli del Presidente del Consiglio, di un ministro, di un presidente di giunta regionale, di un assessore, di un sottosegretario, di un sindaco e via dicendo! Non credo, invece, che le disposizioni di cui agli articoli 41 e 42 della Costituzione siano connesse con l'oggetto della nostra discussione. Ho voluto esprimere il mio dissenso dal parere del professor Caianiello; al riguardo, chiarisco che tengo ad esprimerlo nei confronti del parere di un collega per non prendere posizione nei confronti delle parti politiche.
Mi sia consentito non esprimermi sulle posizioni assunte dalle parti; non perché io sia insensibile alla politica, tutt'altro, ma per rispetto ad esse ed anche per via della veste in cui mi trovo. Credo nella mia professione e ritengo giusto che non sia inficiata da simpatie.
Rispondendo alla sua domanda, onorevole Bressa, lei pone una questione che riguarda una delle ipotesi: a mio giudizio, deve provvedere altrimenti sono le autorità che possono intervenire. Il Capo dello Stato, che nomina il Presidente del Consiglio dei ministri, è tenuto a rispettare le leggi e a farle rispettare. Naturalmente, questo non c'entra con le norme transitorie. So che si sta discutendo della emersione di un fatto che ha destato l'attenzione dell'opinione pubblica in tema di conflitti di interesse. È chiaro che le norme transitorie dovranno risolvere il problema e penso che dovranno sanare la violazione del principio, finora avvenuta, concedendo tutto il tempo possibile, a mio avviso, perché possa avvenire la cessione delle attività, con tutte le sue conseguenze, nei limiti compatibili con l'esercizio della funzione pubblica. Quindi, onorevole Bressa, le norme transitorie, a questo punto, debbono essere le più aperte possibile per risolvere l'emergenza che si è verificata. Ritengo, infatti, che l'onorevole Marone abbia ragione quando sostiene che le nostre disposizioni legislative in materia di ineleggibilità e di incompatibilità sono quanto mai esplicite, chiare e nette. Se applicate coerentemente, possono benissimo svolgere il loro ruolo. Cosa che, ormai, non accade più, non soltanto nel nostro ordinamento.
FILIPPO MANCUSO. Professore, mi scusi, ma le incompatibilità non costituiscono uno status?
GIOVANNI FERRARA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università La Sapienza di Roma. Sto semplicemente affermando che queste norme vanno benissimo; è la loro applicazione, secondo me, ad essere molto dubbia per ragioni che, ormai, sono strutturali. Tanto è vero che molti ordinamenti hanno sottratto al Parlamento la competenza a decidere in ordine alla ineleggibilità ed incompatibilità dei propri membri, attribuendola ad un organo giurisdizionale. Lo affermo con molta sofferenza: avrei sostenuto l'opposto quarant'anni fa.
RICCARDO MARONE. Con il maggioritario?
GIOVANNI FERRARA, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università La Sapienza di Roma. Lei mi toglie la battuta e fa benissimo! Non avrei voluto dirlo. Certamente, è accaduto qualcosa per cui le disposizioni poste in essere in un clima culturale diverso, secondo norme costituzionali diverse - perché ho sempre ritenuto
che le norme relative al sistema elettorale abbiano rilievo costituzionale - e a seguito dell'emersione di fatti dipendenti dal radicale mutamento del sistema elettorale, pur essendo disposizioni valide in regime proporzionale, sono divenute o inefficaci o del tutto inapplicabili. Quando c'è una maggioranza coesa precostituita al momento delle elezioni, essa farà valere la propria forza: è fatale che accada. Quindi, l'applicazione di alcune disposizioni da parte del Parlamento sarà condizionata, ovviamente, da questa posizione che la maggioranza assume all'interno del sistema costituzionale generale. È per questo che in Germania, ad esempio, la Grundgesetz attribuisce tale competenza al tribunale costituzionale. A quanto ricordo, anche la Costituzione greca ha sottratto al Parlamento la competenza in materia di ineleggibilità ed incompatibilità e l'ha attribuita all'organo giurisdizionale costituzionale.
Affermo questo con sofferenza, come ho ricordato, e proprio perché ritengo che si tratti di una garanzia necessaria, stante il tipo di evoluzione subita dall'ordinamento. Bisogna coprire la parte non prevista con una nuova normativa. L'ordinamento si è evoluto: nella misura pari ai gradi di questa evoluzione è necessario intervenire legislativamente.
Onorevole Marone, lei afferma che bisogna conservare i posti di lavoro. Le assicuro che quando i costituenti scrissero quella disposizione, si riferivano proprio al posto di lavoro degli operai, dei contadini e dei lavoratori dipendenti. Quell'espressione fu redatta alla luce della presentazione di un emendamento, credo, di Lelio Basso. Nel linguaggio del costituente l'imprenditore non è esattamente colui che deve conservare il posto di lavoro: sbagliava il costituente? Penso di no. Tuttavia, l'interpretazione corretta è quella di chi volle quel tipo di disposizione. Perciò, penso che l'articolo 51 della Costituzione imponga una disciplina che possa tener conto delle vicende successive al giorno in cui essa fu emanata.
Consegno comunque alla Commissione lo schema base della mia relazione.
PRESIDENTE. Ringrazio, a nome mio e della Commissione, il professor Ferrara sia per la sua disponibilità sia per la sinteticità nelle risposte. Avverto che lo schema base della sua relazione sarà pubblicato in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna.
Dichiaro conclusa l'audizione e sospendo brevemente la seduta, prima di procedere alle successive audizioni.
La seduta, sospesa alle 11.40, è ripresa alle 12.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle problematiche inerenti la disciplina per la risoluzione del conflitto di interesse, l'audizione del professor Vittorio Angiolini, ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'università Statale di Milano.
Do il benvenuto al professor Angiolini - che ringrazio per aver accolto il nostro invito - e gli do subito la parola per l'intervento introduttivo, ricordando che egli ha trasmesso alla Commissione una relazione scritta che verrà allegata ai resoconti della seduta odierna.
VITTORIO ANGIOLINI, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università Statale di Milano. Ringrazio il presidente e la Commissione per l'onore che mi viene concesso di essere ascoltato in questa sede. Il discorso che cercherò di svolgere potrà apparirvi, a tratti, spigoloso o anche sgradevole, ma vi prego di aspettarne la fine prima di emettere un giudizio compiuto. I giuristi, quando sono interpellati, hanno il dovere di chiarire, fin dove riescono, non solo cosa si può ma, soprattutto, che cosa non può essere fatto senza rischi. Entro subito nel merito e, come ricordato poc'anzi dal presidente, ricordo che ho
predisposto un testo scritto la cui lettura vorrei risparmiarvi ma che cercherò, invece, di riassumere nei suoi tratti essenziali.
Il primo punto che ritengo vada messo in luce - molto più brevemente di quanto non faccia anche con notazioni storiche nel testo scritto - è la natura delle difficoltà che il Parlamento si trova ad affrontare nel disciplinare il conflitto di interessi per le cariche di Governo. La natura di queste difficoltà non si trova tanto nell'assenza di una disciplina costituzionale in questa materia; ciò perché, come vedremo, nella Costituzione vi sono dei principi e delle regole che possono essere utilmente adoperati per una attuazione costituzionale. La natura di tali difficoltà è nei fatti e ciò per due motivi: il primo è che la materia in oggetto non è mai stata regolata - anche se può e forse deve esserlo per la Costituzione -; non lo è stata in passato per ragioni diverse e quindi il Parlamento si trova ora a colmare un vuoto legislativo non facile da riempire.
Vi è poi una difficoltà di fondo che si innesta su quella appena evidenziata e che vi prego di considerare debitamente perché, a mio avviso, ha un suo rilievo, sul quale tornerò anche nel prosieguo. Tale difficoltà si rileva nel fatto che il Parlamento intende legiferare «in corsa»: cioè dettando una disciplina di immediata applicazione che, a quanto rilevo dai progetti che ho potuto esaminare (A.C. 1707 del Governo e A.C. 1865 di iniziativa dell'onorevole Bressa ed altri), non contiene una disciplina transitoria ....
MARCO BOATO. Mi scusi, ma la Commissione non le ha trasmesso le altre proposte?
VITTORIO ANGIOLINI, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università Statale di Milano. Sì, le ho avute e le osservazioni che intendo svolgere ritengo si applichino anche ad esse.
Quanto poc'anzi ho evidenziato rappresenta un problema; infatti una cosa è che gli elettori siano chiamati a votare in vista del formarsi di una maggioranza parlamentare e di un Governo in cui essi siano previamente avvertiti che sarà sbarrato l'accesso a chi incorre nel conflitto di interessi, altra e diversa cosa è che la disciplina del conflitto di interessi sopraggiunga allorché l'elezione popolare sia ormai consumata e, quindi, non può trattarsi che di rimetterne, eventualmente, in discussione, quanto meno nella sostanza, le risultanze ormai acquisite. Mi pare che questa sia l'ulteriore difficoltà che il Parlamento si trova di fronte.
Ora, nelle proposte, cui mi riferirò in particolare (la proposta del Governo e quella di iniziativa del deputato Bressa ed altri) mi pare vi siano dei riflessi immediati delle suddette difficoltà, che si avvertono come elementi che hanno influenzato la redazione dei progetti. Prima di tutto mi sembra che entrambi i progetti, proprio per scavalcare tali problemi, si sforzino di dettare sul conflitto di interessi una disciplina che non incida immediatamente sull'accessibilità, o il mantenimento, delle cariche di Governo, a differenza di quello che normalmente accade con la disciplina delle ineleggibilità e delle incompatibilità, che ovviamente esiste per altre cariche pubbliche anche di carattere politico elettivo. Questo mi sembra un tratto comune alle due proposte; ciò si rileva immediatamente dalle norme che queste due proposte dedicano alle incompatibilità (all'articolo 2 dell'A.C. 1707 e all'articolo 3 dell'A.C. 1865) e che presentano singolarità, perché è prevista non una scelta, entro un termine, tra la carica di Governo ed altri incarichi, bensì la cessazione di questi incarichi; ciò proprio perché non si vuole giungere ad ipotizzare un abbandono delle cariche di Governo per chi sia uscito vincitore dalla competizione elettorale. Si cerca così di non incidere sulla titolarità delle suddette cariche.
Mi pare che ciò non riguardi soltanto le norme iniziali del progetto, ma i progetti nel loro complesso, che propongono due soluzioni molto diverse tra loro. Lo scopo di dettare una disciplina del conflitto di
interessi che non incida sulle cariche di Governo è perseguito dal progetto governativo - quindi A.C. 1707 - con l'istituzione di un'apposita autorità indipendente, la quale avrebbe il compito di accertare - come stabilisce l'articolo 6 - se nello svolgimento delle funzioni pubbliche, da parte dei titolari di cariche di Governo, siano adottati atti volti a favorire l'interesse proprio in contrasto con l'interesse pubblico. Un compito che parrebbe molto ampio, ma del tutto sprovvisto, in questo disegno di legge, di autonome sanzioni. Quando si riscontrano gli estremi del conflitto di interessi può essere fatta una segnalazione al Parlamento. Il progetto prevede anche una relazione annuale, ma sorvolo sull'illustrazione compiuta del provvedimento, che conoscete sicuramente meglio di me. Dovrebbe essere il Parlamento, nell'ambito del rapporto fiduciario e di controllo politico, a sanzionare all'occorrenza i titolari di cariche di Governo per conflitto di interessi.
Il progetto Bressa, invece, è più complesso. Anch'esso prevede un'autorità garante a tutela verso i conflitti di interessi, la quale però ha poteri più ampi, perché - come prevede l'articolo 5 - può essere garante del fatto che le attività economiche siano esercitate in maniera da evitare qualsiasi ingerenza o influenza di fatto da parte del titolare della carica e perché, nei frangenti di maggiore importanza, può arrivare ad imporre il conferimento ad un gestore in alternativa alla alienazione.
Non prenderò in considerazione tutte le critiche innumerevoli avanzate verso queste due proposte, ma soltanto quelle che mi sembrano avere un maggiore fumus di fondatezza. Mi pare condivisibile la critica che la soluzione prospettata dal progetto del Governo comporti, in un quadro costituzionale che già contempla sull'attività di Governo controlli sia giuridici - articolo 100 della Costituzione - sia politici - articoli 94 e 95 -, una duplicazione non prevista ed oltretutto di dubbia utilità. Non si capisce quale senso possa avere la confluenza delle verifiche dell'autorità garante verso il Parlamento. Ciò potrebbe equivalere ad una pretesa di tramutare, contro gli articoli 94 e 95, il controllo politico del Parlamento in qualche cosa di diverso, oppure potrebbe rendere tale controllo completamente inefficace da un punto di vista giuridico. Sul piano prettamente costituzionale non saprei come sia possibile emendare questo progetto; anche aumentando i poteri dell'autorità garante sotto il profilo dell'efficacia giuridica dei suoi procedimenti non migliorerebbe la situazione. Infatti, si complicherebbe ancora di più il ruolo dell'autorità come intermediario tra Parlamento e Governo, tra i quali la Costituzione delinea in modo compiuto un rapporto fiduciario di responsabilità politica.
Il punto debole del progetto è il tentativo (per arrivare a costruire a posteriori il controllo sul conflitto di interessi) di rendere labile il confine tra le cause di incompatibilità determinate giuridicamente dalla legge e le valutazioni di tipo politico sugli interessi che il Governo persegue. Nella relazione accompagnatoria del provvedimento, quando si affronta il tema delle verifiche sul conflitto di interessi, è scritto - alla lettera - «l'insorgenza di conflitti di interessi rilevanti anche in situazioni di formale compatibilità». Questo - a mio avviso - è il punto nodale. Come può esserci una formale compatibilità e nello stesso tempo un conflitto di interessi rilevato, non solo nell'ambito del rapporto fiduciario di responsabilità politica - dov'è possibile rilevare tutto e quindi qualsiasi motivo giuridico -, ma anche attraverso un procedimento autonomo? Vorrei richiamare la vostra attenzione su questo punto: nella nostra Costituzione anche l'esercizio della sovranità popolare (e, quindi, il diritto di voto e di scelta degli elettori) ed il diritto di assumere cariche pubbliche può essere limitato (come prevede espressamente l'articolo 51), ma tali limitazioni devono essere giuridicamente tassative, perché mi pare pericoloso per la libertà politica stessa prevedere limiti dai confini sfumati (addirittura rilevabili solamente a posteriori) all'espressione della libertà politica.
Quanto al progetto Bressa (cerco di velocizzare l'intervento, anche a scapito della linearità dell'esposizione, poiché potrete poi ricorrere al testo scritto) mi pare verosimile l'obiezione che, imponendo un'alienazione forzosa o, in alternativa, una cessione ugualmente forzosa al gestore di attività economiche e di beni, si porrebbe in essere un'espropriazione incostituzionale, in quanto non correlata all'utilizzo di interesse generale dei beni espropriati, né accompagnata da un indennizzo adeguato. È l'obiezione formulata dal professor Caianiello nel suo parere. L'obiezione non deve essere scartata con leggerezza, poiché non vi è dubbio che un'alienazione imposta a breve pone l'alienante in condizioni di debolezza istituzionale rispetto ad ogni potenziale acquirente e perché, nel contempo, è indubbio che la conduzione dell'attività economica affidata al gestore - proprio perché deve essere «accecata» - non soddisferebbe di per sé, con quei beni, nessuna finalità di interesse generale.
L'obiezione è fondata soltanto per il modo singolare in cui è scritto il progetto Bressa, o meglio per come è configurata la procedura. Ancora una volta, proprio perché non si è voluto incidere direttamente sulla titolarità delle cariche di Governo, si è dato luogo ad una procedura singolare. Infatti, non si configura una scelta tra la carica di Governo e la propria condizione - quale essa sia - che comporta l'incompatibilità, ma la necessità di rimuovere la causa di incompatibilità, restando ferma la carica di Governo. Il progetto - come è ovvio che sia - prevede espressamente che quando cessa la carica di Governo si riacquistino i beni, ma ciò non è configurato come un procedimento di incompatibilità. Vorrei richiamare la vostra attenzione su ciò. Se fosse configurato come un procedimento formale di incompatibilità (cioè delineando una certa situazione come incompatibile e obbligando, entro un certo termine, a rimuovere questa situazione o a decadere dalla carica di Governo), nessuno più potrebbe sollevare lo spettro dell'espropriazione senza indennizzo e senza interesse generale, perché rientrerebbe nell'ambito di una libertà di scelta lasciata a chi intende esercitare un diritto politico. L'ordinamento prevede molte di queste situazioni (per i sindaci o per altri amministratori), cioè una condizione economica che comporta incompatibilità, rispetto alla quale bisogna scegliere.
Vorrei affrontare adesso l'ultima parte della mia relazione. Forse, dal momento che ho avuto poco tempo per scrivere, non lo intitolerei più (come ho fatto precedentemente): «Una possibile via di soluzione», probabilmente parlerei di un metodo o comunque di una prospettiva verso la quale andare. Mi chiedo se l'aggancio costituzionale per disciplinare il conflitto di interessi, anche per le cariche di Governo, non debba essere lo stesso riferimento utilizzato per altre cariche pubbliche, anche di carattere politico ed elettivo, cioè l'articolo 51 della Costituzione (il quale, come è noto, prevede che si possano apporre dei limiti all'accesso alle cariche pubbliche da parte della legge, purché in condizioni di eguaglianza).
In questo caso, il problema del conflitto di interessi si configura come un problema di incompatibilità in senso proprio, vale a dire così come l'incompatibilità è sempre stata intesa: viene accertata la situazione di incompatibilità, si indica un termine ed entro tale termine si deve scegliere tra la carica e la condizione, oppure rimuovere la condizione di incompatibilità. Questa prospettiva (perché, ovviamente, non si tratta di una soluzione) presenta due grandi vantaggi ed un grande problema, anche se risolubile.
Il primo vantaggio consisterebbe nel fatto che questo tipo di soluzione renderebbe possibile una procedura meno farraginosa di quelle configurate in entrambi i progetti di legge. Certamente, per arrivare ad appurare situazioni di incompatibilità come quelle relative al conflitto di interessi (poi illustrerò quali potrebbero essere), l'utilizzazione di un'autorità garante può essere comunque opportuna per assolvere al compito sia di accertare la situazione (quindi, di compiere l'istruttoria),
sia di «aiutare» (offrendo degli ausili) a rimuovere chi vuole farlo, situazioni di incompatibilità.
Tale attività istruttoria dell'autorità garante, nell'ambito di una procedura di incompatibilità in senso proprio, non potrebbe, peraltro, che essere il prodromo di un procedimento la cui perfezione dovrebbe essere affidata alla stessa autorità che ha il compito di concludere il procedimento di nomina alle cariche di Governo, vale a dire al Presidente della Repubblica: ciò darebbe alla constatazione dell'eventuale decadenza dalla carica di Governo il massimo della trasparenza e della autorevolezza. Tra l'altro, in una soluzione di questo tipo, l'autorità indipendente dovrebbe essere, in sostanza, un ufficio ausiliario del Presidente della Repubblica e quindi essere, anche per la composizione, conformata in questo modo.
Attenzione: un chiaro ancoraggio ai limiti alla libertà politica dell'articolo 51 della Costituzione potrebbe fare anche un po' di chiarezza su quali siano le situazioni di incompatibilità da far valere. Per quanto concerne l'articolo 51 della Costituzione, in materia di ineleggibilità e incompatibilità, spesso disposte proprio per prevenire conflitti di interesse, la Corte costituzionale ha elaborato una giurisprudenza (sulla quale, naturalmente, non vi intrattengo nei particolari) da cui scaturiscono alcuni principi importanti. In primo luogo, il principio di tassatività delle limitazioni: la libertà è la regola, afferma espressamente la Corte in alcune sue sentenze, il limite costituisce l'eccezione. Il secondo punto è costituito dal carattere ragionevole della limitazione: affinché l'accesso sia limitato, deve esserci un'esigenza pubblica inerente alla carica. Il terzo principio, infine, è rappresentato dall'assenza di discriminazione, vale a dire la condizione di eguaglianza. Se ragioniamo su tale giurisprudenza, mi sembra che sia condivisibile quanto detto, a mio avviso con molta efficacia nella relazione al disegno di legge governativo, cioè che una volta cancellate le limitazioni per censo all'elettorato passivo verso il basso (cioè a chi ha un censo insufficiente), non si può reintrodurre una limitazione per censo verso l'alto.
Su questo punto, devo dire con franchezza (non l'ho scritto nella mia relazione ) che non concordo con l'impostazione data dal professor Caianiello al problema del conflitto di interessi: vi dirò subito che, a mio avviso, confonde due cose che vanno tenute rigorosamente distinte. Infatti, la capacità economica di per se stessa non è la prova di una maggiore idoneità alla carica: tutti i teorici dell'elettorato passivo limitato per censo sostenevano che quanto più una persona è ricca tanto più è imparziale, perché non deve acquisire nulla. Oggi, questo ci sembra giustamente un argomento arbitrario, ma anche il suo contrario mi pare sia altrettanto arbitrario (Commenti del deputato Mancuso).
Le situazioni evocate dal professor Caianiello nel suo parere, secondo il quale chi ha fortuna economica è enormemente avvantaggiato in una competizione politica, e in un contesto in cui la comunicazione di massa è organizzata in forma di impresa ciò costituisce un vantaggio difficile da rimontare, sono perfettamente vere. Ma questo è un problema che si presenterebbe anche se chi ha le imprese di comunicazione di massa non aspirasse alle cariche di Governo. Questo è davvero un problema di anti-trust, ma che mi sembra non rientri nel discorso del conflitto di interessi, il quale ha un'altra finalità, ben impressa, a mio avviso, in un inciso della relazione accompagnatoria al progetto Bressa, laddove si dice che la disciplina del conflitto di interessi ha lo scopo di impedire che le decisioni di governo siano condizionate da interessi privati facenti capo ai soggetti che le assumono.
Ed allora, quali sono le situazioni di incompatibilità? Io credo che non vi sia molto da inventare: sono quelle in cui non c'è una potenza economica. Certo, può venire in rilievo la capacità economica dell'impresa, ma solo come soglia di rilevanza del conflitto, non per configurare il conflitto in re ipsa. Il conflitto può essere
configurato in re ipsa laddove vi sia una interdipendenza tra la gestione o la conduzione dell'attività economica (cioè un vincolo di interdipendenza di fatto o di diritto) e le decisioni pubbliche. Si tratta dei casi in cui un soggetto è concessionario, oppure è autorizzato a gestire un servizio pubblico di interesse generale. Al riguardo, credo che il primo esempio venga in mente a tutti: si tratta della radiotelevisione, secondo la nota sentenza della Corte costituzionale n. 420 del 1994, in cui l'impresa beneficia di finanziamenti continuativi dallo Stato (pensiamo, ad esempio, alle imprese editoriali) e comunque all'impresa vengono affidati dallo stesso Stato contratti, lavori e così via.
In questo caso si giustifica come ragionevole la limitazione all'accesso o al mantenimento della carica pubblica perché il conflitto di interessi, è in re ipsa e si corre davvero il pericolo di confondere il concedente ed il concessionario, l'appaltatore e l'appaltante, il finanziato ed il finanziatore; esse costituiscono, a mio avviso, le situazioni sulle quali si dovrebbe lavorare, nella prospettiva che ho indicato, cioè quella di giungere alla massima determinazione dei limiti. Non voglio nascondere che esiste un consistente ostacolo a tale prospettiva, che credo abbia condizionato il Parlamento a non sperimentarla fino in fondo, per ora: questo tipo di approccio richiede allo Stato, a mio avviso doverosamente, un diritto transitorio. Se davvero si configura il conflitto di interessi come una situazione in cui può essere ragionevolmente stabilito un limite di legge alla libertà politica, non c'è dubbio che tale limite, mentre può valere pacificamente per il futuro, deve trovare temperamenti per il Governo in carica nato a seguito di elezioni in cui, ricordo, gli elettori non erano a conoscenza di nessuna disciplina sul conflitto di interessi.
Si tratta di un problema classico del diritto ed in particolare del diritto costituzionale: la tutela dell'affidamento. Esso può essere risolto dal Parlamento in vari modi: si può dichiarare inapplicabile la disciplina alle cariche già acquisite (quindi all'attuale Governo) oppure assegnare a chi è in carica un termine più lungo per scegliere. Si tratta di una questione di cui il Parlamento deve farsi carico e che a me pare risolubile. Vorrei esprimermi in una veste intermedia tra quella del costituzionalista e quella del cittadino per sottolineare il fatto che la materia di cui stiamo discutendo è delicata, perchè è in gioco la fiducia del cittadino nel nuovo sistema dei partiti che si è formato in Italia nell'ultimo decennio. Le soluzioni sfumate possono condurre - lo dico con le parole più semplici che riesco a trovare - a pasticci. È forse più facile trovare un punto di incontro nel dover stabilire una disciplina transitoria rispettosa degli affidamenti avuti, che non ricercare una soluzione che scavalchi tale problema, dando l'impressione di una applicazione immediata ma che in futuro potrebbe rivelarsi, in qualche caso, peggiore del male.
PRESIDENTE. Ringrazio il professor Angiolini e do la parola ai colleghi per le domande e le richieste di chiarimento.
MARCO BOATO. Vorrei porre tre domande: il professor Angiolini si è concentrato pressoché esclusivamente sul disegno di legge di iniziativa governativa (A.C. 1707) e sulla proposta di legge A.C. 1865 (onorevole Bressa ed altri), che riproduce il testo presentato alla fine della scorsa legislatura dall'onorevole Dentamaro. Vorrei domandare al professore il motivo di tale scelta e se non ritenga di rintracciare elementi di riflessione nelle altre tre proposte di legge (la n. 2148, di iniziativa del deputato Soda, la n.2191, Bertinotti ed altri, la n. 2214, Rutelli ed altri) che denotano posizioni politiche ufficiali. Ritiene opportuno integrare, sia pure brevemente, alcune riflessioni al riguardo, in particolare sulle proposte che rappresentano posizioni politiche di interi gruppi o di coalizione?
La seconda domanda verte sul riferimento, di grande interesse, avanzato sul ruolo ipotizzato o ipotizzabile del Presidente della Repubblica. Mi pare che il professore si sia riferito all'attività dell'autorità di garanzia prefigurata dal disegno
e dalla proposta di legge citate (anche se in modo diverso) come ad una attività istruttoria e prodromica rispetto ad un procedimento che dovrebbe essere affidato al Presidente della Repubblica tanto che, se non ho capito male, l'autorità dovrebbe diventare una sorta di organo o ufficio ausiliario del Presidente della Repubblica, anche sotto il profilo della sua composizione. Tutti sappiamo che, nel nostro ordinamento, il Presidente della Repubblica è «irresponsabile» (uso tale termine tra virgolette) politicamente e che, in genere, i suoi atti, salvo quelli di sua esclusiva competenza, sono compiuti dal Presidente solo formalmente, perché essi sono sottoposti alla sua attenzione dal ministro competente, dal Presidente del Consiglio, dal Governo collegialmente. Vorrei pregare il professore di approfondire tale aspetto.
L'ultima questione che pongo ha suscitato grande interesse, dal punto di vista dei compiti che abbiamo di fronte (le audizioni sono ausiliarie rispetto al nostro lavoro legislativo): essa riguarda l'ipotesi della dicotomia che si genera dal fatto che si legifera ad elezione avvenuta e a conflitto di interesse esistente, come ha dichiarato esplicitamente più volte il Presidente del Consiglio in carica. Il conflitto di interessi non riguarda esclusivamente il Presidente del Consiglio, ma tutte le autorità di Governo a livello nazionale e locale: sappiamo che la più evidente è questa, tanto che viene esplicitamente riconosciuta dal titolare di questa carica. Il professore ha spiegato che, poiché tale problema non è stato precedentemente affrontato, si creerebbe una dicotomia tra un'ipotesi di soluzione sfumata, che comporterebbe una sorta di pasticcio, e un'ipotesi che affronterebbe radicalmente il problema, introducendo una disciplina transitoria, una modalità che tenga conto di un periodo di transizione. Vorrei chiedere al professore di approfondire, nei limiti in cui ritiene opportuno, l'ipotesi di disciplina transitoria.
MICHELE SAPONARA. Ho molto apprezzato la sua relazione, che ho trovato asciutta nella forma, stimolante nei contenuti ed aperta a tutte le soluzioni. Lei ha affermato di non condividere le argomentazioni del professor Caianiello. La invito ora, alla luce di quanto detto e di fronte all'esigenza di un ufficio a latere del Presidente della Repubblica, ad esprimere un giudizio sulle proposte. Mi chiedo, infatti se questo ufficio sarebbe diverso dalle Authority cui si riferisce, invece, Caianiello, sia sotto l'aspetto della composizione, sia dell'indipendenza e sia, infine, per quanto riguarda quello delle sanzioni, tenendo conto del fatto che la proposta Caianiello non prevede queste ultime e, quindi, nel caso, saremmo noi a doverle ipotizzare in seguito.
GIANCLAUDIO BRESSA. Anche io desidero domandarle, nei limiti del possibile qui in sede di replica oppure in un ulteriore appunto scritto, una valutazione sulle altre due ipotesi: quella formulata dai colleghi di Rifondazione comunista e quella presentata dall'onorevole Rutelli, in qualità di primo firmatario.
Per quanto riguarda poi le affermazioni fatte questa mattina, mi risulta non chiaro un suo passaggio. Lei costruisce un'ipotesi di soluzione del conflitto per molti aspetti convincente, ricollegando tutto all'articolo 51 della Costituzione e ad una esatta, puntuale, tassativa, ragionevole disciplina dell'incompatibilità.
Ciò che tuttavia appare a mio avviso poco chiaro, consiste nel capire come, con legge ordinaria, tale questione possa essere affidata alle funzioni ed ai poteri del Presidente della Repubblica, perché l'articolo 87 della Costituzione, indicante i compiti in capo a quest'ultimo, fa esplicito riferimento al potere di nomina, da parte di questi e nei casi indicati dalla legge, dei funzionari dello Stato, ma nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non viene controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. Nell'ipotesi di una dichiarazione di incompatibilità che riguardasse, per esempio, il ministro Gianclaudio Bressa, responsabile di non aver risolto la propria situazione di conflitto, a controfirmare sarebbe, probabilmente, il Presidente del
Consiglio. Ma nel caso che Gianclaudio Bressa fosse il Presidente del Consiglio, chi controfirmerebbe? In altre parole, non vedo una soluzione in termini pratici.
Di qui, la necessità, così come prevista nell'ipotesi Rutelli, di un'Authority con il compito di indicare al Presidente una tale, potenziale, situazione di conflitto. Anche in questo caso, tuttavia, bisognerebbe riuscire a determinare con esattezza quali siano i confini costituzionali perché questa incompatibilità diventi effettivamente operativa.
FILIPPO MANCUSO. Per quanto ci sforziamo di collegare l'utilizzazione del vostro consiglio ai nostri doveri, mi sembra sempre più rimarchevole il fatto che, se da un lato ascoltiamo le vostre proposizioni, ciò avviene però sulla base di qualche cosa che è indipendente da ciò che sarà per essere. Ci state infatti fornendo un sistema più o meno largo di consigli sul da farsi e sulla base di quelle che sono le due o tre proposte in campo.
Pur non essendo stato, fin dall'inizio, molto favorevole a queste consultazioni, proprio per la ragione della dissociazione fra utilità ed attività vostra, mi permetto, tuttavia, di sollecitare qualche sua parola riguardo al problema generale. Esso, a mio avviso, consiste innanzitutto nell'individuazione del concetto di conflitto, non semplicemente - come è stato posto in questa sede - in termini economici, materiali.
Il conflitto, infatti, in politica e nell'amministrazione della cosa pubblica, può derivare non soltanto dall'incompatibilità economica o gestionale ma, portato all'estremo, illiberale confine, persino dall'ideologia. Ecco perché, considerare - come ho ascoltato da taluno - questo tipo di incompatibilità - a sua volta compatibile, in virtù dell'articolo 51 della Costituzione che regola le cariche - e soprattutto apparigliare il fenomeno dell'incompatibilità rispetto ad altre cariche con questo mi sembra un'operazione che tende a ridurlo e ad allargarlo al tempo stesso. Detto questo, i quesiti sono i seguenti.
L'articolo 51, considerato da taluno la chiave di volta della compatibilità costituzionale, come si configura quando inserisce nella libertà civica generale un nocciolo di incompatibilità, per ora economico, ma che può minacciare tutti i beni dell'individuo e delle collettività?
Questa superiore (o inferiore, o postrema) concezione dell'incompatibilità, come può essere compatibile a sua volta con una Costituzione che garantisce al massimo, non solo l'accesso alle cariche pubbliche, ma lo sviluppo generale della personalità nell'ambito degli organi pubblici?
Questo primo profilo deriva dalla constatazione che qui si tratta di voler colpire, o comunque di volersi cautelare, rispetto a fenomeni puramente materiali, puramente economici, laddove non si vede altro che una parte della potenziale conflittualità rispetto alle cariche pubbliche.
In secondo luogo - ma per questo non meno importante - quale potrebbe essere il rimedio rispetto al problema della tipicità? Lei ha accennato a tale aspetto. In altri termini, le posizioni sanzionate dall'ordinamento, anche per il dettato ripetuto della Corte costituzionale, devono essere non solo eccezionali, nell'ambito dei principi, ma anche tipizzate, un po' come accade nel diritto penale (e direi anche pericolose, non solo tipizzate capricciosamente, ma vulnerative del principio).
In ognuna delle ipotesi che si sono fino a questo momento realisticamente presentate, a differenza di quanto accade per le cariche - diciamo - minori, amministrative, vi è la erezione di uno status, in termini di fattispecie impeditiva, cioè una tipizzazione illegittima della complessità delle posizioni attive della personalità. Non si tratta, cioè, di essere più o meno compatibili rispetto ad una funzione o ad un requisito. Qui si tratta di essere diversi, ontologicamente diversi, limitati nell'esplicazione di un principio generale.
Desidero, quindi, sottolineare l'interesse a conoscere se la presenza nel nostro ordinamento di quei casi che impediscono o fanno decadere da un incarico, sia
assimilabile ad una sistemazione come quella illustrata, facendo salva, però, la genericità, finora, del disegno.
A me sembra che questo aspetto sia stato, per la prima volta, sottolineato da lei (a mia volta mi sono permesso di farlo precedentemente). Per quanto concerne il diritto intertemporale, nessuno ha avvertito finora, nemmeno nello stesso progetto governativo, quanto sia incompatibile sanzionare una situazione quando essa si è già verificata nell'ambito della sua liceità. È una cosa che non solo si scontra con il principio di tipicità ma anche con il principio di temporaneità della norma; mancando la ragionevolezza di questo principio, quale sarebbe, invece, l'espediente attraverso il quale garantire le situazioni legittimamente consolidate, come ad esempio quella dell'attuale Governo, in una maniera che tranquillizzi sotto il duplice profilo della garanzia delle istituzioni costituite e della tranquillità dell'avvenire?
GIAMPIERO D'ALIA. Signor presidente, intervengo brevemente per porre alcuni quesiti in modo da avere chiarimenti su alcuni passaggi della interessantissima relazione del professor Angiolini. Il primo; professor Angiolini, la prospettiva che lei ci ha fornito è quella relativa all'articolo 51 della Costituzione e ad una maggiore incidenza sulle norme che regolano la ineleggibilità e la incompatibilità; ciò impone, ovviamente, un regime transitorio, perché qualora si accedesse alla ipotesi, rispetto ai progetti di legge presentati, per cui la disciplina relativa dovesse trovare immediata applicazione potrebbe porsi un problema di costituzionalità della normativa stessa, proprio perché si verrebbe a scontrare con il principio di tassatività dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità. Secondo lei, quale potrebbe essere, in via generale, il limite della ragionevolezza del legislatore nell'introdurre un'eventuale normativa transitoria che regoli i rapporti in corso?
Una seconda considerazione; per quanto riguarda le ipotesi che fanno riferimento ai parlamentari, l'organo che esamina e decide è la Camera di appartenenza; nel caso di membri del Governo manca un circuito istituzionale, coperto costituzionalmente, che individui il soggetto che possa fissare le ipotesi nelle quali si verifichi la decadenza e quant'altro; dalla sua relazione si evince la possibilità che, nell'ambito del circuito costituzionale, ciò avvenga per il tramite del Presidente della Repubblica, il quale si dovrebbe avvalere di un'autorità indipendente. Il collega Bressa, nel corso del suo intervento, ha sollevato un problema con riferimento all'interpretazione, forse anche letterale, della norma che regola i poteri del Presidente della Repubblica; le chiedo come questo circuito, che lei ha enunciato per grandi linee, possa trovare eventualmente una sua configurazione normativa precisa.
L'ultima considerazione riguarda la platea dei destinatari. È mia opinione che quando il legislatore interviene in una materia così delicata non debba avere presente solo il caso singolo, ma debba regolamentare la materia con riferimento a tutti coloro i quali sono investiti di un munus pubblico da cui potrebbero emergere situazioni come quelle di cui stiamo parlando. Dalle varie ipotesi prospettate in Commissione, si evincono sostanzialmente due platee differenti di destinatari: la prima, circoscritta al Presidente del Consiglio dei ministri, ai viceministri, ai sottosegretari e ai commissari straordinari di cui alla legge n.400 del 1988; la seconda riguarda anche coloro i quali sono titolari di funzioni di governo di enti territoriali (regioni, province e comuni). È evidente che in quest'ultimo caso il circuito di controllo e di eventuale intervento è diverso; pertanto, le chiedo, nel caso si accedesse all'una o all'altra ipotesi (rispettivamente una platea ristretta o più ampia dei destinatari), quali dovrebbero essere i percorsi, oggettivamente differenziati, per giungere alla risoluzione di questi problemi. Infine, quando parliamo di soggetti destinatari, con riferimento ai titolari di funzioni di governo, impropriamente nazionali, non dobbiamo anche riferirci a tutti gli enti strumentali statali che sono anche di nomina governativa?
VITTORIO ANGIOLINI, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di Giurisprudenza dell'Università Statale di Milano. Signor presidente, poiché tutte le questioni sollevate dagli interventi degli onorevoli deputati sono di larghissimo respiro, mi riservo di rispondere più ampiamente per iscritto; sarà mia cura fornire alla Commissione un'integrazione alla relazione scritta che ho messo a disposizione. Mi limiterò a fornire delle risposte ad alcuni quesiti che mi sono stati posti, tralasciando di esprimere, per ora, un giudizio in merito a tutte le proposte di legge presentate; tale giudizio lo formulerò per iscritto, perché tali proposte sono assai varie. Dico soltanto che, ad esempio, la proposta formulata dall'onorevole Soda va, in un certo senso, nella direzione che io auspico, anche se mi pare un po' tranchant. Le altre proposte di legge sono diverse, in particolare, la n.2214, a prima firma Rutelli, nella sostanza mi sembra ripercorra lo schema generale; comunque, come dicevo, su queste proposte mi riservo di fornire dei chiarimenti.
Innanzitutto, la questione relativa al Presidente della Repubblica; si tratta di un problema, a mio avviso, risolubile. Tale figura istituzionale costituisce, a mio parere, l'autorità naturale; ciò perché, rispetto alle cariche di Governo, il Presidente della Repubblica ha il potere di nomina. Tutto dipenderà da come si verrà a configurare il pronunciamento sulla eventuale decadenza, nell'ipotesi in cui la situazione di incompatibilità non sia rimossa; se si concepisce tale pronunciamento come di tipo costitutivo, cioè come un atto che crea una nuova situazione, allora si pone il problema, da voi sollevato, di individuare un titolo per questa competenza del Presidente della Repubblica. Se, invece, si concepisce la pronuncia come dichiarativa di una decadenza che si è verificata per lo spirare di un termine senza che una certa situazione sia stata rimossa (quindi, senza che un onere sia stato assolto da un punto di vista giuridico), allora il Presidente della Repubblica può sicuramente essere investito della titolarità di questi atti dichiarativi.
Ricordo che è pacifica l'interpretazione secondo cui il Presidente della Repubblica non ha soltanto i poteri elencati nell'articolo 87 della Costituzione, ma può averne altri che, naturalmente, non ne alterino la posizione costituzionale. Ho pensato a questa figura istituzionale - al Presidente della Repubblica - proprio perché concepisco tale pronuncia come avente carattere strettamente giuridico: quindi, un'applicazione di ipotesi tassative di incompatibilità previste per legge. Quindi, da questo punto di vista, l'irresponsabilità politica del Presidente, per così dire, non mi disturba.
Riguardo alla possibilità di configurare l'autorità garante come ufficio ausiliario del Presidente della Repubblica, vorrei ricordare che esso, ai sensi dell'articolo 87 della Costituzione, ha il potere di nominare i funzionari pubblici nei casi previsti dalla legge. Vi sono molte divergenze in dottrina - e, per la verità, anche in giurisprudenza - sulla natura giuridica delle autorità garanti, ma, fino a prova contraria, nessuno ha mai messo in discussione che esse siano pubbliche. Da questo punto di vista, quindi, non vedo ostacoli a prevedere un potere di nomina, anche di membri della autorità garante, in capo al Presidente della Repubblica. Si avrebbe, secondo me, un vantaggio enorme, cioè quello di portare tale decisione, concepita come strettamente giuridica e dichiarativa, al di fuori del circuito di responsabilità politica tra Parlamento e Governo.
Il problema della controfirma non è tale. Chi controfirma oggi il decreto di nomina del Presidente del Consiglio? Il Presidente del Consiglio entrante. Ciò significa che la controfirma ha cambiato natura, perché in questo caso non può ovviamente costituire una copertura di responsabilità: sarebbe ridicolo pensare che il Presidente del Consiglio entrante copra la responsabilità riguardante la sua nomina. Sarebbe come dire che esso si nomina da solo: ciò non mi pare possibile. La controfirma ha in molti casi una pura finalità di controllo esteriore dell'atto; del resto su questo vi è ampio riscontro in dottrina, anche perché l'irresponsabilità
politica del Presidente della Repubblica non significa irresponsabilità giuridica. Tale organo si giova di limitazioni di responsabilità, ma è responsabile per certi atti compiuti nell'esercizio delle proprie funzioni e, come sappiamo, per gli atti compiuti al di fuori di esso come tutti gli altri cittadini. Ciò rappresenta un punto importante. Da questo punto di vista, se si concepisce l'articolo 51 come configurante una condizione di incompatibilità che ha bisogno solo di essere dichiarata e che si produce ipso iure, mi sembra che l'ipotesi si possa realizzare. Essa deve essere dichiarata perché, se vi è decadenza, occorre naturalmente procedere alla nuova nomina per la carica di Governo. Ciò mi sembra che rappresenti un punto di aggancio con i poteri presidenziali.
Risponderò più approfonditamente per iscritto relativamente alla discrezionalità del legislatore in merito alla disciplina transitoria; vorrei però anticipare che si tratta di una discrezionalità ampia. Le soluzioni a disposizione del Parlamento sono molte. Quello che, a mio avviso, è sicuramente contrario alla Costituzione, nell'ottica di un sistema di incompatibilità giuridiche di questo tipo (se si rimane sul terreno del controllo politico il discorso, ovviamente, cambia) è un eguale trattamento per chi è in carica e per i soggetti futuri. Come giurista, francamente considero questa una soluzione un po' difficile da attuare.
Per quanto riguarda le altre cariche, cioè quelle non di Governo bensì presso le regioni o gli enti locali, devo dire che sono rimasto un po' sorpreso dal fatto che si affrontino anche tali problemi in questa sede. La questione può essere approfondita, ma bisognerebbe tener conto di tutte le norme che già esistono sulle incompatibilità per le cariche locali; ho l'impressione che le stesse non siano state presenti a chi ha affrontato anche tale questione. Ricordo che la giurisprudenza della Corte su questo punto si è trovata spesso di fronte a situazioni di incompatibilità o di ineleggibilità delineate in modo diverso dal legislatore per le diverse cariche locali. La Corte ha anche affermato che è di per sé ragionevole una diversità di trattamento, purché vi sia una diversità della funzione. Il nocciolo della ragionevolezza è costituito dal fatto che la limitazione sia adeguata alla funzione. Esiste, quindi, un'ampia possibilità di scelta: limitarsi a disciplinare le cariche di Governo oppure riproporsi il problema più generale che, francamente, mi pare richieda un approccio un po' più organico e sistematico.
L'autorità garante che configuro è diversa da quella indicata dal professor Caianiello? A me pare che il problema che egli ha posto esista. Sono convinto che i poteri della nostra Autorità anti-trust siano insufficienti, perché comprendono soltanto le concentrazioni e non un aspetto molto difficile da disciplinare cioè le garanzie più ampie di accessibilità dei mercati. Da questo punto di vista, non vi è dubbio che, nonostante il riferimento alla disciplina europea, la libertà di concorrenza a livello europeo è maggiore rispetto a quella di competenza della nostra autorità garante. Questo è un problema che, a mio avviso, riguarda soltanto relativamente il conflitto di interessi. Condivido l'idea che la fortuna economica - proprio in quanto l'attività economica, secondo la nostra Costituzione, è anzitutto una libertà dei privati - non rappresenti di per sé una ragione di incompatibilità: l'ho detto e lo confermo.
Il problema sorge quando una certa rilevanza dell'attività economica è in relazione al legame giuridico o di fatto (ma pensiamo soltanto a quello giuridico) dell'impresa con lo Stato. Se vi è una concessione, un'autorizzazione alla gestione di un servizio, un contratto, un canale di finanziamento aperto in permanenza (come avviene in alcuni settori come l'editoria), è chiaro che la questione si pone. Naturalmente, nell'ambito di un approccio come quello illustrato, lo spettro dei problemi che si possono risolvere con il conflitto di interessi si riduce. Esistono, però, questioni che vanno affrontate comunque. Il problema di promuovere la libertà politica dei meno abbienti esiste sempre, anche se l'imprenditore non ha cariche di Governo; egli detiene sempre,
sul piano dei mezzi di comunicazione e di propaganda, risorse enormemente maggiori rispetto a chi non possiede un'impresa. Occorre vedere fino a che punto abbia rilievo il pluralismo dell'iniziativa economica e vada garantita la accessibilità dei mercati. Rispetto alla situazione propria del concessionario dello Stato, si tratta di un problema giuridicamente diverso. Per altre cariche pubbliche, tale situazione è già contemplata, esistendo un legame preciso, giuridicamente sancito, tra un'impresa e l'ente pubblico. È, quindi, opportuno che l'imprenditore non ricopra la carica pubblica, in quanto il controllore e il controllato devono essere diversi. Ciò costituisce il «nocciolo duro» del conflitto di interessi.
Vorrei ora rinviare il resto delle risposte ad un testo scritto.
PRESIDENTE. Le chiedo soltanto se tale documentazione possa pervenire entro la settimana.
VITTORIO ANGIOLINI, Ordinario di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università Statale di Milano. D'accordo.
PRESIDENTE. La ringrazio per ciò che ha detto oggi e per il contributo che vorrà inviarci.
Dichiaro conclusa l'audizione e sospendo la seduta, che riprenderà alle ore 15 con le altre audizioni previste.
La seduta, sospesa alle 13,10, è ripresa alle 15,05.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del professor Vincenzo Caianiello, ordinario di diritto amministrativo e di istituzione di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma.
Saluto, a nome della Commissione, il nostro ospite e lo ringrazio per aver accolto il nostro invito. Nel dare subito la parola al professor Caianiello, avverto che egli mi ha anticipato che intende leggere una memoria integrativa sul parere da lui reso alla Commissione.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Come ha anticipato il presidente, leggerò una breve memoria di chiarimenti per evitare gli equivoci nei quali si è incorsi in questi ultimi giorni in merito al contenuto del mio parere.
Desidero innanzitutto ringraziare la Camera dei deputati per avermi concesso l'altissimo ed ambito onore di offrire questa mia consultazione su di un argomento così delicato, che tiene desta da tempo l'attenzione del mondo della politica e che ci si augura possa trovare al più presto una soluzione equilibrata e convincente.
Considerazioni di politica delle istituzioni, già esposte nel parere, e le mie particolari propensioni culturali nella materia mi mostrano innanzitutto poco disponibile verso quelle proposte avanzate nel dibattito svoltosi in questi anni che tendono a dare prevalenza al regime delle incompatibilità o addirittura delle ineleggibilità - so che questa mattina è stata, invece, sostenuta questa tesi -, tenuto conto del particolare favor mostrato dall'articolo 51 della Costituzione verso lo ius activae civitatis di tutti i cittadini in condizioni di eguaglianza. Ciò per le ragioni che esposi in una relazione svolta (e citata nel parere) all'Accademia dei Lincei nell'aprile del 1992 (epoca certo non sospetta rispetto agli eventi di oggi) nella quale ponevo in evidenza l'esigenza di creare il massimo delle condizioni possibili per assicurare l'accesso della società civile, nelle sue più significative componenti, al mondo delle istituzioni politiche (non ho pertanto alcuna propensione verso la distinzione
hegeliana tra società civile ed istituzioni, perché credo che una società sia tanto più progredita quanto più coincidono società civile e istituzioni).
Di conseguenza il problema è di trovare un giusto punto di equilibrio per contemperare questa insopprimibile esigenza con quella di evitare la commistione di interessi pubblici con quelli privati, il cui risultato può essere raggiunto in gran parte facendo leva, con gli opportuni adattamenti, su istituti e regole già in larga parte presenti nel nostro ordinamento. Ad esempio per quel che concerne il fenomeno del conflitto di interessi nelle società commerciali esso è disciplinato non con misure preventive generali, bensì (articolo 2373 codice civile) con misure dirette a risolverlo in riferimento a specifiche evenienze concrete, e così per il diritto amministrativo e per il diritto processuale, salvo sporadiche eccezioni, sono previste misure in genere dirette a rimuovere il conflitto - astensione e ricusazione (per questo rinvio alla mia voce sull'enciclopedia Treccani del diritto) - di volta in volta quando esso si presenta in concreto.
Ciò premesso, ricordo che il parere mi è stato richiesto sotto il profilo esclusivamente giuridico e d'altra parte non avevo alcun titolo per affrontare l'argomento sotto altri profili, per cui, ben consapevole dei limiti che la richiesta comportava, mi sono attenuto a considerazioni di tale natura, scusandomi per l'eccessivo tecnicismo del discorso, che può averlo reso poco comprensibile a chi non è particolarmente aduso al linguaggio dei giuristi (mi riferisco alla stampa che ha riferito dei concetti non del tutto aderenti al contenuto del parere).
Comunque poiché il parere mi è stato richiesto sull'intero problema, mi sono premurato di esprimere le mie opinioni in ordine sia a disegni di legge già presentati, sia ad ipotesi e proposte che erano state avanzate in questi anni sulla stampa e su pamphlet pubblicati fino al momento della stesura del parere, nell'intento di offrire la più ampia gamma di riflessioni al Parlamento, che nella sua sovranità dovrà assumere le deliberazioni definitive.
Il mio documento, diversamente da quanto più volte riferito in modo inesatto dagli organi di stampa, non è dunque un disegno di legge alternativo a quelli già presentati, ma sottopone a rassegna critica le altre ipotesi e, a seguito della specifica richiesta che mi è stata fatta nella lettera di incarico, illustra una mia proposta per offrire ulteriori elementi di riflessione, dei quali è evidente che il Parlamento nella sua sovranità potrà non tenere alcun conto, non essendo tenuto a metterlo in discussione, come è invece obbligo per i disegni di legge presentati.
In questo spirito collaborativo che mi ha spinto ad accettare l'incarico, del quale mi sono sentito - mi credano, signor presidente e signori della Commissione - e mi sento altamente onorato, è lungi da me ogni idea che da un punto di vista giuridico formale il mio documento possa essere considerato sullo stesso piano dei disegni di legge già iscritti all'ordine del giorno, come - ripeto - mi è sembrato che esso sia stato ritenuto da molti.
Il mio è dunque un elaborato che potrebbe contenere considerazioni assolutamente inattendibili, discutibili, opinabili e fallaci, ad avviso di chi dovrà adottare le deliberazioni in sede politica. Ma date le polemiche che sono state montate sulla mia persona e nel ringraziare di cuore coloro che hanno mostrato apprezzamento nei miei confronti, anche dissentendo dai contenuti, ambirei soltanto in questa sede alla conferma di quella fiducia che ha indotto al conferimento dell'incarico che ritengo, con tutte le manchevolezze e i difetti che potranno essere riscontrati, di avere assolto con quell'assoluta autonomia di giudizio testimoniata dal mio passato al servizio delle istituzioni e quindi «secondo scienza e coscienza».
A titolo di doveroso omaggio alla Commissione vorrei innanzitutto dissipare con l'onorevole presidente un equivoco nel quale, per come riportato dalla stampa, si è potuto incorrere a seguito di una dichiarazione da me resa a margine di un convegno scientifico, tenutosi giorni fa nella biblioteca di San Macuto proprio sull'argomento generale delle autorità indipendenti di garanzia, nel quale avevo svolto la relazione
conclusiva che teneva conto dei saggi da me scritti sull'argomento fin dal 1974, quattro dei quali ho l'onore di offrire alla Commissione perché citati nel testo del parere. L'equivoco nasce dalla risposta da me data ai giornalisti quando mi è stato chiesto se la mia proposta coincidesse con quella del Governo: ho rinviato alla lettura del parere sottolineando come da esso risultava che la mia proposta, per come da me formulata, era antitetica a quella contenuta nel disegno di legge del Governo (più nota sotto il nome di progetto Frattini), senza per questo in alcun modo riferirmi ad un elaborato che il presidente onorevole Bruno dichiarò subito dopo la mia risposta che era in corso di redazione. Mi auguro di aver con questo dissipato ogni dubbio.
Tornando al merito del problema, per come risulta in modo inequivocabile dal parere, l'ottica del disegno di legge governativo muove dall'idea di un organismo apposito che, con una formula ad effetto, ho definito un «intruso istituzionale», che a mio modestissimo avviso stravolgerebbe con legge ordinaria l'attuale quadro dei rapporti tra gli organi costituzionali come previsti in Costituzione.
A quell'organismo sarebbe affidato, come longa manus del Parlamento, il compito di un controllo di natura politica sul Governo nonché sulle regioni violando fra l'altro, con legge ordinaria dello Stato, la loro autonomia costituzionalmente garantita.
Il mio suggerimento muove invece da una prospettazione esattamente rovesciata rispetto a quell'ottica. Per esplicitarla meglio e rinviando per una più ampia disamina al più preciso contenuto del parere pro veritate, posso dire che essa fonda sui poteri già affidati a due Autorità di garanzia esistenti nel nostro ordinamento e che dalla loro istituzione hanno conquistato largo prestigio nel Paese.
L'Autorità anti-trust verrebbe chiamata a svolgere un'attenta verifica delle conseguenze che gli atti di Governo producono negli assetti del mercato. Se un atto viene compiuto in modo da favorire obiettivamente una o più imprese, non interessa se intenzionalmente o meno, è indubbio che realizzi una turbativa del mercato. Gli assetti concorrenziali sono turbati, al pari che in caso di abuso di posizione dominante o di intese restrittive della libera concorrenza, anche quando il Governo compie atti a favore di un'impresa e a danno degli altri imprenditori; l'Anti-trust è competente a risolvere l'aspetto economico del conflitto di interessi (guardato in quello che nel parere è definito il profilo generale) mediante le sanzioni di cui si dirà tra breve; l'aspetto politico del problema è e non può essere che appannaggio del Parlamento sia per la verifica del rapporto fiduciario, sia come cassa di risonanza per la responsabilità politica diffusa; l'Anti-trust a questo fine dovrebbe riferire periodicamente ed effettuare ogni segnalazione opportuna, nei tempi e nei modi stabiliti dalla legge; l'Anti-trust dispone di tutti i mezzi, dell'esperienza e delle strutture per capire quando un atto di Governo produce effetti tali da favorire un'impresa a danno delle altre ed a danno degli assetti di libera concorrenza.
Quanto ai punti delle sanzioni e dell'estraneità dei compiti rispetto a quelli istituzionali propri dell'Autorità confrontati con quelli che le verrebbero attribuiti nella materia del conflitto di interessi, secondo il mio suggerimento, la maggior parte delle critiche, anche di autorevoli esponenti del Parlamento, rivolte al mio parere, lamentano che avrei omesso di occuparmene (non vorrei che ciò fosse dipeso da un disguido degli uffici della Camera, che avrebbero trasmesso in modo incompleto il mio documento).
PRESIDENTE. Faccio presente che il parere distribuito a tutti i membri della Commissione è nella sua versione integrale e contiene tutte le pagine trasmesse.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. In proposito vorrei rinviare al quint'ultimo rigo di pagina 23, nel quale propongo espressamente « L'eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento», dilungandomi a descriverne la portata nelle pagine successive.
In proposito rammento che i poteri sanzionatori attuali di spettanza dell'Anti-trust sono quelli previsti negli articoli che vanno dal 15 al 19 della legge del 1990 n. 287. Si tratta della diffida e di pesantissime sanzioni pecuniarie già previste, che il Parlamento, in relazione alla delicatezza del problema, potrebbe aggravare secondo la sua discrezionalità, nel rispetto dei criteri della ragionevolezza, dell'adeguatezza e della proporzionalità, anche, se del caso, con la previsione di sanzioni interdittive nei confronti degli amministratori o della stessa attività di impresa, o in qualunque altro modo, sempre nel suo discrezionale apprezzamento, dovesse ritenere di modulare. E, trattandosi di discrezionalità esclusivamente politica, in un parere avente contenuto esclusivamente giuridico non può esservi spazio per alcun suggerimento. Può essere previsto di tutto, anche l'impiccagione nella piazza dei Miracoli; tuttavia, non potevo essere io a suggerirla.
MARCO BOATO. Sarebbe vietato dalla Costituzione. Dovremmo fare una nuova legge costituzionale.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Comunque, si tratta di un problema di scelta politica.
Di fronte alla possibile obiezione che, supponendosi che le sanzioni verrebbero previste nei confronti delle imprese, queste ultime sarebbero responsabili per fatto non proprio e che quindi vi sarebbe un caso di responsabilità oggettiva, può replicarsi che la legge n. 689 del 1981, conosciuta come quella «delle depenalizzazioni», il cui articolo 3 estende il principio di colpevolezza alle sanzioni amministrative, si riferisce alla disciplina anti-trust in quanto applicabile e nei limiti di compatibilità ai sensi dell'articolo 31 della legge 287 del 1990; che non vi sono ostacoli di rango costituzionale a configurare una responsabilità oggettiva di questo tipo (si dovrebbe richiamare in proposito la categoria delle sanzioni ripristinatorie, in analogia a quanto accade con la demolizione dell'immobile abusivo costruito dal conduttore non proprietario).
Tra l'altro tale categoria potrebbe forse indirizzare la scelta del legislatore riguardo alla concreta configurazione delle sanzioni irrogabili. Il decreto legislativo n. 231 del 2001 (disciplina delle responsabilità delle persone giuridiche) all'articolo 5 stabilisce che « L'ente è responsabile per i reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio...» da determinati soggetti che svolgono «anche di fatto» funzioni di gestione e di controllo dell'impresa. Questa normativa ha già dato una diversa lettura del principio di personalità della responsabilità penale, tenuto conto innanzitutto che in casi del genere si è in presenza di sanzioni depenalizzate e che di recente si è nel contempo riconosciuta possibile anche una responsabilità amministrativa di tipo «oggettivo» di enti e società.
Sul punto del controllo da parte dell'Autorità di garanzia nelle comunicazioni preciso che una funzione di garanzia del pluralismo e di una corretta informazione è coerente con i compiti già oggi assegnati a questa Autorità. Mi riferisco oltre che alla legge n. 249 del 1997, istitutiva dell'Autorità stessa, alla legge del 2000 n. 28 (cosiddetta sulla par condicio). Quest'ultima assegna all'Autorità compiti molto simili a quelli che dovrebbe svolgere in tema di conflitto di interessi. Ricordo che la legge n. 28 del 2000 distingue tra controllo dell'Autorità (sulle televisioni private) e controllo della Commissione parlamentare di vigilanza sulla RAI.
A quest'ultimo proposito bisogna stare attenti ad una possibile obiezione che il regime speciale della legge n. 28 del 2000, valevole solo per il periodo della campagna elettorale, non potrebbe stabilizzarsi come perenne, perché altrimenti sarebbe «imbavagliata» la libera informazione e la stessa libertà di stampa garantita dalla Costituzione. Si deve quindi dire che i compiti dell'Autorità per le comunicazioni dovranno essere opportunamente calibrati, secondo la discrezionalità del legislatore, in modo che si possa intervenire solo in caso di abnorme pregiudizio al pluralismo dell'informazione.
Quanto alle sanzioni, ricordo, al riguardo, che mi è stato rimproverato di non averne parlato; esse, invero, a prescindere dai poteri già vigenti, potranno essere innovate e rimodellate - sempre in base alla discrezionalità del legislatore nell'esercizio della sua potestà sovrana - avendo come riferimento gli stessi parametri tenuti presenti per l'Autorità anti-trust, cui, del resto, sotto molti aspetti, la legge n. 249 del 1997 rinvia.
Anche in tale caso, si colpisce direttamente l'impresa e si potrebbero configurare non solo sanzioni pecuniarie ma anche di tipo interdittivo o sospensivo, previa formale diffida.
Si prevede, infine, un periodico obbligo di referto al Parlamento per innescare tutte le sue iniziative nei confronti del Governo, nella dialettica dell'istituzionale il rapporto fiduciario che intercorre tra i due massimi organi titolari del potere politico, in base al sistema costituzionale incentrato sulla sovranità del Parlamento quale massimo luogo di esercizio della sovranità popolare.
Quanto infine all'autorevolezza (mi consentirete l'espressione) delle autorità di garanzia - cui ho suggerito di conferire i poteri nella materia -, da studioso e da cittadino non posso non manifestare il mio rammarico per avere sentito, in occasione della presentazione di un recente disegno di legge (successivo al mio parere), che, per esercitare i poteri in materia di conflitto di interessi, si dovrebbe creare una nuova autorità «veramente indipendente»: si squalifica così, in modo ingiusto e ingeneroso, la meritoria opera compiuta in questi anni dalle due autorità da me indicate, che hanno fornito un grande esempio di indipendenza e di autonomia nell'esercizio delle loro funzioni. Se esse non avessero dato prova di quell'indipendenza che mi aveva suggerito di utilizzarle ai nostri fini, oggi stesso il Parlamento italiano dovrebbe avviare le iniziative opportune per provvedere alla loro soppressione.
Queste integrazioni e precisazioni, signor presidente, onorevoli componenti della Commissione, desideravo sottoporre alla vostra cortese attenzione nell'occasione che oggi mi viene, con mio grande onore, concessa.
PRESIDENTE. Ringrazio il professore Caianiello per avere corrisposto all'invito della Commissione nonché per la relazione testé svolta.
Passiamo alle domande dei colleghi.
MARCO BOATO. Ringrazio il presidente Caianiello per la sua esposizione; lo ringrazio, altresì, per avere consegnato alla Commissione il testo scritto della relazione.
Il professore Caianiello ha fatto ripetutamente riferimento al parere richiesto e reso al presidente della Commissione e da questi, poi, tempestivamente fatto stampare e distribuire ai colleghi. Ora, però, siamo in sede di indagine conoscitiva, nell'ambito della quale lei, professore, viene ascoltato in una veste diversa (dico 'ascoltato' e non 'audito' per non sollevare obiezioni terminologiche da parte del collega Mancuso). Suggerirei, pertanto, al presidente di disporre che si alleghi agli atti della seduta odierna il testo del precedente parere: in tale modo, chiunque volesse consultare tali atti, compresi i colleghi componenti della Commissione oggi assenti, potrebbe giovarsi di un'informazione più completa.
Le domando scusa, professore, per essere entrato in aula con un minuto di ritardo; ho, tuttavia, letto il testo scritto nella parte corrispondente agli argomenti che ha esposto quando ero assente. Volevo pregarla, se possibile, di diffondersi ulteriormente su una questione che lei ha affrontato all'inizio della relazione e sulla quale, poi, non è più tornato: alludo al riferimento, mi pare critico, da lei fatto, nel testo odierno, alla possibilità di affrontare "anche" - non dico, come alcuni colleghi, "esclusivamente" - sotto il profilo giuridico il problema del conflitto di interesse per quanto attiene all'incompatibilità. Non parlo di ineleggibilità ma di incompatibilità perché la fattispecie oggetto della discussione si concreta nel momento in cui si assume la responsabilità di Governo, non quando si viene eletti
in Parlamento. Sappiamo che vi sono episodi recenti, se non ricordo male quello di un sindaco di Rimini, il quale, a causa di una condizione di incompatibilità, ha dovuto rimettere la carica, tant'è che si sono dovute rifare le elezioni. Ho citato un caso concreto anche per evidenziare come nel nostro ordinamento il problema si ponga. Perché dico ciò? Perché, a volte, nei confronti con l'opinione pubblica, questa ci contesta - contesta all'istituzione Parlamento (non mi riferisco ad una singola forza politica) - il rigore dei criteri applicati per il caso di un sindaco a fronte, invece, di situazioni assai più rilevanti nelle quali la questione non si è neanche posta. Comunque, chiederei un suo parere al riguardo.
Ancora le pongo la seguente questione, domandole scusa se ho capito male; del resto, anche il suo odierno parere è molto denso. Avendo letto attentamente anche il precedente, mi ero accorto del riferimento, da pagina 23 in poi, alla questione delle sanzioni.
La mia impressione ictu oculi, senza avere ancora approfondito la questione, è che l'ipotesi delle sanzioni e del loro possibile aggravamento - da valutare in sede politica, come lei più volte ha affermato, astenendosi, quindi, dall'indicare suggerimenti specifici - è riferita sempre al sistema delle imprese. Non mi pare che da parte sua siano state prospettate, neanche sotto un profilo astratto - su un piano, per così dire, formale, senza riferimento a fattispecie concrete che neanch'io voglio evocare, dal momento che ci troviamo in sede di audizione e di dibattito in termini generali - ipotesi riguardanti soggetti portatori, sul terreno politico, di un problema di conflitto di interessi.
Nel suo precedente parere - e non poteva fare altrimenti - lei ha sottoposto al suo attento e scrupoloso esame i due provvedimenti legislativi in quel momento pendenti dinanzi alla Commissione, cioè il disegno di legge governativo (A. C. 1707) e la proposta di legge Bressa, Boato e Sabattini (A. C. 1865), riproduttiva della precedente proposta Dentamaro. Credo lei sappia che, nel frattempo, sono state depositate altre tre proposte di legge: la prima da parte dell'intera coalizione dell'Ulivo, la seconda da Rifondazione comunista e la terza dal collega Soda. Vorrei chiederle se, nella fase successiva, abbia avuto modo di prendere in esame queste ulteriori proposte e quale sia il suo parere al riguardo.
L'ultima questione concerne il suo riferimento un po' polemico - peraltro riferito a dibattiti di stampa: qui siamo in sede parlamentare - all'ipotesi di istituzione di una diversa autorità di garanzia per questa materia, come se ciò comportasse una, implicita o esplicita, delegittimazione delle due autorità cui lei fa ripetutamente e giustamente riferimento, cioè l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Le domando se - prescindendo da polemiche giornalistiche che non mi appartengono, dal momento che in queste settimane sull'argomento non mi sono mai pronunciato, ritenendo giusto approfondirlo, innanzitutto, in questa sede - lei ritenga da escludersi detta ipotesi in linea di principio, su un piano teorico. Ciò non comporterebbe, di per sé, alcuna delegittimazione delle authorities già esistenti ma anche una possibile eventuale cooperazione, ciascuna attenendosi ai profili di propria competenza.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Se mi è consentito, vorrei esprimere una preoccupazione. Dal momento che le domande dell'onorevole Boato, come sempre, sono molto puntuali e molto acute, temo di poter perdere qualcosa del ragionamento che da esse mi è stato innescato. Mi rimetto alla presidenza.
PRESIDENTE. Professor Caianiello, sarebbe opportuna una risposta unitaria poiché altri colleghi, con i loro interventi, potrebbero tornare sui medesimi argomenti ed ampliarli.
GIANCLAUDIO BRESSA. Ringrazio il presidente Caianiello per i pareri che ci ha reso, sicuramente molto preziosi per chiarire
un tema che presenta aspetti piuttosto complessi. Le mie domande, in parte, si innestano su quanto già richiamato dal collega Boato.
In maniera molto puntuale nel parere pro veritate ed anche oggi, seppure più sinteticamente, lei, professore, ha sostenuto la percorribilità di una ipotesi secondo la quale si dovrebbero attribuire all'Autorità garante della concorrenza del mercato e all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni compiti specifici e poteri sanzionatori al fine di risolvere la questione del conflitto di interessi. Le rivolgo, allora, una domanda e la prego di non intenderla come provocatoria: al di là dell'inasprimento delle sanzioni - e bisogna darle atto che il suo parere le prevedeva in maniera chiara, ancorché non esplicita - rispetto al sistema attuale questo suo modello in che cosa innova? Già oggi le due autorità richiamate dispongono dei poteri per valutare la situazione relativamente agli aspetti economici della concorrenza e della correttezza delle informazioni. Le domando in che cosa consista questa novità che consente di affermare che con la sua ipotesi davvero si incide sul problema del conflitto di interesse quando, anche nella sua proposta, la previsione sanzionatoria è sempre riferita alle imprese, ritenendo, legittimamente, che l'altra logica non sia percorribile.
Desidero anche un'altra precisazione. In riferimento alle polemiche da lei richiamate, insorte in occasione di una conferenza stampa successiva al suo parere, circa la pretesa imparzialità delle due authorities, la mia impressione è che ci sia stato un fraintendimento. Quel tipo di valutazione non era riferito alla loro autorevolezza ed alla loro indipendenza. Ma poiché lei affida loro il compito di valutare puntualmente le azioni di governo (in relazione agli effetti economici ed alla regolazione del mercato, certamente!) e atteso che le presidenze di queste due autorità sono espressione della volontà del Presidente del Consiglio dei ministri, è possibile immaginare che ci sia un potenziale conflitto di interessi. Certamente, ciò non dipende dalle caratteristiche personali dei loro presidenti, trattandosi di persone autorevolissime ed estremamente serie: nessuno ricopre per caso una simile carica.
Un'ulteriore domanda che intendo rivolgerle attiene a quanto lei ha affermato in maniera molto chiara e che, oggi, ha sinteticamente ripetuto. Nella sua memoria leggo: «... Di conseguenza il problema è di trovare un giusto punto di equilibrio per contemperare questa insopprimibile esigenza con quella di evitare la commistione di interessi pubblici con quelli privati, il cui risultato può essere raggiunto in gran parte facendo leva...». Ritengo che esistano fattispecie in cui il conflitto tra l'interesse pubblico e quello privato non è potenziale ma è in sé. Mi riferisco alle attività economiche gestite in regime di concessione. In questo caso, il concedente ed il concessionario si trovano, in qualche modo, in un conflitto immanente di interessi. Tuttavia, anche se non vogliamo limitarci a questo riferimento o all'altro esempio di scuola relativo alla legge sull'editoria, per cui esistono finanziamenti permanenti e continuativi, nel caso dell'attività dell'industria della difesa che ha - come lei perfettamente sa - come interlocutore primario di mercato il Governo, mi domando in che modo secondo lei si possa trovare, per usare la sua definizione, un giusto punto di equilibrio.
L'ultima domanda riguarda un tema un po' diverso. Riprendendo una maldestra interpretazione della stampa, lei ha puntualizzato, giustamente, come il suo sia un parere pro veritate in cui trovano posto soltanto analisi e valutazioni squisitamente giuridiche. Nel frattempo, abbiamo assistito ad un inizio di dibattito, in sede di Commissione affari costituzionali, in cui il Governo, tramite il ministro Frattini, ha dichiarato un certo interesse a valutare le ipotesi contenute in detto parere. Se mi consente, desidero sapere quali siano le condizioni da lei ritenute essenziali affinché, come ricordato dal ministro Frattini, il suo parere pro veritate possa trasformarsi in una modifica del disegno di legge presentato dal medesimo ministro. Le chiedo, insomma, quali siano le condizioni
dirimenti perché il suo parere pro veritate possa trasfondersi in emendamenti all'impianto del disegno di legge governativo, in modo che possa superare le contraddizioni di costituzionalità che lei ha così puntualmente ed acutamente rilevato.
FRANCESCO GIORDANO. Innanzitutto desidero ringraziarla per la sua cortesia e la qualità della sua esposizione e vorrei ora chiederle alcuni brevi chiarimenti.
Una prima questione, in relazione al suo parere pro veritate, riguarda la sua considerazione sulla cessione del patrimonio in un eventuale conflitto di interessi, la quale sarebbe incostituzionale in quanto non sarebbe una vendita compiuta in condizioni di libero mercato ossia, come lei afferma testualmente, frutto di un fisiologico incontro tra domanda ed offerta.
Lei non ritiene in fondo che la scelta di assumere un ruolo pubblico e di accettare un incarico esecutivo non sia, per l'appunto, una scelta, e, quindi, per nulla un obbligo? Sotto questo punto di vista non avverte molto più forte il vincolo dell'articolo 51 della Costituzione, ossia dell'uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge? Come risolve, sotto tale aspetto, la distinzione che il dettato costituzionale propone tra potere economico e potere politico? Nella fattispecie, onestamente, con questo articolato e con tutto il rispetto, mi pare difficile cogliere un tale elemento di distinzione.
Vorrei svolgere, ora, un'ultima riflessione. Non le pare che individuando una struttura esterna, qualunque essa sia, si alimenti, come questa mattina veniva affermato, una conflittualità tra poteri dello Stato? In una tale situazione, ossia prospettando una struttura esterna e non risolvendo preventivamente la questione del conflitto di interessi, non si determina, forse, una permanente tensione fra poteri diversi, qualunque essi siano? E non le pare che questa sia lesiva poi della costruzione di certezze dal punto di vista legislativo?
GIUSEPPE CALDAROLA. Innanzitutto desidero unirmi anch'io ai complimenti per l'esposizione del professor Caianiello. Ho rilevato un'interessante differenza - ma questo è un mio giudizio estetico e non politico - fra il parere pro veritate da lei fornito al presidente di questa Commissione e la sua considerazione contenuta nel parere trasmessoci oggi (sia a pagina 3 che in seguito) dove affronta, invece, un tema che nel parere precedente non aveva trattato: le sanzioni. Vorrei capire cosa lei intenda quando afferma che i poteri sanzionatori, previsti agli articoli 15, 19 della legge n.287 del 1990, nell'ulteriore attività del Parlamento in relazione al conflitto di interesse, si possono aggravare secondo la discrezionalità del Parlamento medesimo nel rispetto dei criteri della ragionevolezza, dell'adeguatezza e della proporzionalità, anche, se del caso, con la previsione di sanzioni interdittive nei confronti degli amministratori o della stessa attività di impresa, o in qualunque altro modo, sempre nel suo discrezionale apprezzamento.
Mi piacerebbe comprendere l'introduzione di questi elementi nella fase di cui sopra, ossia, cosa intende quando parla delle sanzioni, anche perché lei, nel precedente parere (del tutto simile ovviamente a quello odierno) aveva stabilito un criterio un po' diverso per quanto riguarda la materia della comunicazione. Le è poi stato fatto osservare - e lo ribadisco anche ora - che vi era un diverso trattamento fra l'impresa privata che agisce nel mondo della comunicazione e l'impresa pubblica. Prendo atto che lei non proponeva un'estensione della par condicio, altrimenti avremmo creato un meccanismo infernale che intaccava la libertà degli operatori.
PRESIDENTE. Do ora la parola al professor Caianiello per la sua replica ai quesiti che gli sono stati rivolti.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Mi sono state rivolte delle domande acute che ritengo non mi pongano in difficoltà ma richiedano una attenta riflessione che svolgerò, comunque, durante l'esposizione.
Per quanto riguarda l'affermazione che vi sarebbero dei conflitti immanenti, e non invece potenziali, voglio aggiungere che, per mia propensione e cultura, non ritengo che si prospetti una «scissione hegeliana» tra società civile ed istituzioni; ho citato al riguardo anche un mio saggio contenuto in una relazione per l'Accademia dei Lincei e pubblicato poi in un volume dell'Istituto italiano per gli studi filosofici del quale sono docente abituale e che è gloria della nostra terra napoletana.
Quanto più la società civile è presente nelle istituzioni tanto più è saldo il corpo sociale; capisco però come si creino dei conflitti. Il nostro ordinamento contiene una serie di misure, che ho già menzionato, che tendono a puntare non sul conflitto (potenziale, immanente, latente, eccetera) ma con riferimento alle evenienze concrete. La mia impostazione culturale mi porta a considerare che, in base al criterio di proporzionalità che oggi è un criterio cardine del diritto comunitario, non si debba mai eccedere nella previsione di misure tendenti a colpire il pericolo anziché riferirsi al danno; creeremmo altrimenti uno Stato etico - dal quale sono assolutamente lontano - per cui qualunque soggetto che agisce nell'ordinamento, e vuole entrare nelle istituzioni, è portatore di un suo interesse. Abbiamo le categorie dei notai, dei medici, degli avvocati, degli industriali, dei giornalisti, le quali, se presenti in Parlamento, sarebbero tutte portatrici di potenziali conflitti di interessi; sapete tutti meglio di me come, quando si discute della legge che interessa i medici, si creino dei gruppi trasversali; lo stesso avviene allorché si discute di una legge che interessa gli avvocati, i giornalisti, quello dei giornalisti, o anche i magistrati, che non vedrei molto bene in Parlamento e che comunque ammettiamo per spirito liberale, ma che, il giorno in cui entrano in Parlamento, dovrebbero almeno rinunziare definitivamente alla toga.
Avremmo quindi una situazione di immanente conflitto con tutte le componenti della società civile e, come ho scritto nel saggio per l'Accademia dei Lincei, avremmo una classe politica formata esclusivamente dalla nomenclatura dei partiti, i quali, peraltro, potrebbero a loro volta avere degli interessi. Ad un certo momento, potremmo giungere, infatti, ad avere anche solo funzionari di partiti, i quali si troverebbero a dover decidere sul finanziamento pubblico dei partiti.
Affronto la situazione più in concreto che in astratto. Ho scritto, molti anni fa, la voce «Astensioni» sull'Enciclopedia Treccani, ma la filosofia che mi animò era sempre riferita alla situazione concreta, proprio per evitare l'espulsione della società civile nelle sue categorie più significative dalla vita del paese.
GIANCLAUDIO BRESSA. Come ritiene possibile trovare un equilibrio rispetto alle attività in concessione, che non sono una categoria filosofica ma giuridica?
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Vorrei prima terminare questa parte di carattere culturale. Il mio migliore amico in Corte costituzionale era una persona esattamente antitetica a me nel pensiero ideologico: Ugo Spagnoli, di Torino, grande avvocato e grande giurista, persona di grandissimo livello culturale. Abbiamo litigato per nove anni, essendo io liberale e lui marxista. Tutti i problemi che riguardavano Stato sociale, pensioni ed altro ci hanno sempre visti contrapposti, avendo posizioni culturali diverse.
La questione relativa alle concessioni viene da me affrontata, nel parere, quando parlo di astensione assoluta da ogni attività concreta di gestione dell'impresa e se l'atto del Governo producesse un effetto distorsivo della competizione di mercato, scatterebbero i poteri dell'autorità relativi all'impresa (lascio la questione politica al Parlamento), per impedire che essa si avvantaggi di un atto del Governo, che distorca il regime della concorrenza, la cui tutela abbiamo oggi affidato - sull'esempio americano - a questi organismi.
Il problema della concessione ad una società, della quale sia eventualmente concessionario
un personaggio di Governo, si risolve a valle. Per questo insisto nel parlare di rotta di collisione con il provvedimento del Governo: il disegno di legge presentato da Frattini oltre a creare un istituto completamente al di fuori di qualsiasi quadro di assetto degli organi costituzionali pretende di controllare gli atti del Governo dall'alto. In una prima ipotesi, si prevedeva addirittura la sospensione degli atti del Governo. Il mio amico Frattini - mio ex collega al Consiglio di Stato, con cui sono in rapporti di cordiale amicizia, come con molti di voi - mi prese alla sprovvista parlandomene ad un matrimonio a Sabaudia, a luglio: faceva talmente caldo che pensai ad un colpo di sole. Facciamo l'ipotesi che il Presidente del Consiglio decida di dichiarare guerra ad un altro Stato; da questa dichiarazione di guerra - come è successo a Bush in America - potrebbero derivare vantaggi ad un'impresa di proprietà dello stesso Presidente del Consiglio o in cui lo stesso avesse una partecipazione. Frattini nella prima proposta prevedeva la sospensione della dichiarazione di guerra e, anche in seguito, ha proseguito nella stessa logica, sia pure attenuata.
Passando alla questione riguardante il sindaco, di cui ha precedentemente parlato l'onorevole Boato, il contesto socioeconomico all'interno del quale agisce un'autorità amministrativa locale è completamente diverso da quello nazionale, specialmente oggi che i sindaci hanno poteri maggiori. Vi è un controllo diretto della comunità locale (altrimenti non ci saremmo battuti per una maggiore estensione delle autonomie). Le ipotesi che ho incontrato durante la mia attività di «amministrativista» riguardano il piano regolatore dove, specialmente nei piccoli comuni, è impossibile creare una zona di inedificabilità senza danneggiare o avvantaggiare qualcun altro. Il problema è delicato, ma è inserito in un contesto di grosso controllo da parte dell'opinione pubblica. L'uomo di Governo italiano non ha i poteri di un sindaco, data la pluralità di organismi che devono intervenire. Dopo l'approvazione delle modifiche del titolo V della Costituzione, un presidente di regione ha maggiori poteri del Presidente del Consiglio e del Presidente della Repubblica. L'idea di un titolare di fortune partecipative di imprese commerciali, da cui possano derivare vantaggi maggiori conseguentemente all'attività di Governo, è completamente diversa da quella dell'amministratore della ASL che può favorire il proprio amico farmacista o del sindaco che deve fare i piani regolatori.
Mi pare che le due ipotesi non siano tra loro omogenee: non possiamo paragonare il sindaco di un comune di 10 mila abitanti, che non può fare le forniture al comune, con chi è titolare di una concessione e l'ha avuta assegnata prima. Infatti, se ci si accorge che per effetto di una attività del Governo si verifica sul mercato un effetto distorsivo, l'Autorità garante per la tutela del mercato interviene colpendo un'impresa, colpendola anche con misure interdittive che, ripeto, possono arrivare fino alla distruzione dell'impresa stessa. Scegliete quello che volete, perché non spetta a me dirvi quale debba essere la graduazione. Quindi, si tratta di un discorso completamente diverso, perché non è il sindaco che fa il piano regolatore o il presidente della ASL che deve rilasciare delle concessioni, ma è un uomo di Governo che, come dicevo, ha dei poteri estremamente articolati, sottoposti al controllo del Parlamento e così via.
Passiamo alle altre risposte. Non ho propensione per il regime delle incompatibilità perché noi, come ho sintetizzato ancora oggi nella mia memoria scritta, abbiamo già una serie di misure che tendono a ridurre al massimo il verificarsi di situazioni di conflitto in concreto; altrimenti, come dicevo nell'esordio, creeremmo una separatezza assoluta tra tutti coloro che hanno interessi e coloro che accedono alle istituzioni. Occorre tener conto del favor dell'articolo 51 della Costituzione verso lo ius activae civitatis di tutti in condizione di eguaglianza, che deve giocare non solo a favore dei poco abbienti ma anche dei più abbienti, perché altrimenti dovremmo, in condizioni di eguaglianza, stabilire un tetto in base al quale
chi vuole accedere alle cariche pubbliche non può possedere né più di 30 miliardi né meno di 30 miliardi: se ha più di 30 miliardi è incompatibile, se ne ha di meno se li procuri, altrimenti non può accedervi! Parlo per paradossi, ma mi sembra che questo sia il senso della parità di condizioni sociali.
Allora, proprio in base al criterio di proporzionalità, ritengo che sarebbe eccessivo creare sistemi di incompatibilità estremamente diffusi.
Vi è anche la questione delle sanzioni, solo sulle imprese e non sui soggetti portatori di conflitti, come sostiene l'onorevole Boato ...
MARCO BOATO. È una domanda quella che le sto rivolgendo.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Il problema è che il soggetto portatore di conflitti, potenziale o immanente, è interessato a far sì che le sue imprese non vengano «bastonate» da sanzioni; quindi, egli sa, nel momento in cui dovesse intervenire con misure distorsive del mercato, quali sanzioni gravissime dovrà subire (non ho posto limite alla divina provvidenza o alla divina malevolenza nell'irrogare sanzioni). Tale soggetto può sapere che la prima volta viene applicata una sanzione in pecuniaria di 100 miliardi, la seconda volta si sospende l'amministratore, la terza volta si riceve una sospensione interdittiva dell'esercizio dell'attività fino a giungere anche a misure che potrebbero essere di privazione della proprietà quando si dovessero «sforare» gli ultimi capisaldi (come il cartellino giallo o quello rosso nel calcio).
Quindi, abbiamo un deterrente che nasce dal mancato possesso da parte dell'uomo di Governo di poteri tali da arricchire da solo la sua impresa (perché accadrebbe il pandemonio); abbiamo l'intervento delle autorità che applicano le sanzioni ed abbiamo, quindi, il problema che ne risponde l'impresa. È questo il motivo per cui mi sono permesso di fare quelle precisazioni sui principi della responsabilità oggettiva, perché si direbbe che il Presidente (il Presidente della Repubblica o il presidente di qualsiasi altra cosa, insomma, chi comanda) adotta un provvedimento a suo favore e paga l'impresa! Ma l'impresa è sua, e quindi è lui che in effetti ne subisce conseguenze! A parte il fatto che, ormai, è comunque ammesso il superamento di certi tabù sulla responsabilità delle persone giuridiche e sul principio della personalità della responsabilità penale. In questo caso, saremmo in tema di responsabilità non penali, ma depenalizzate, per capirci, noi che abbiamo vissuto tutte le trasformazioni del sistema!
Inoltre, esiste il problema della nuova autorità. Nel leggere la proposta di legge sull'istituzione della nuova autorità mi sono chiesto se potessi portarlo in una esercitazione scolastica all'università (come faccio di solito) per farlo approfondire.
Iniziamo dall'autorità: essa viene eletta dalle due Camere; se non vi è accordo, i suoi componenti vengono sorteggiati tra i giudici costituzionali. Ma questa è una violazione palese di una legge costituzionale. Infatti, l'articolo 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dispone che l'unico organismo che può stabilire le condizioni per l'eleggibilità o la rimozione dei giudici costituzionali è la Corte costituzionale: è l'unico modo per uscire dalla Consulta, oltre ad eventuali sanzioni di carattere interno (ipotesi di indegnità e via dicendo) che, data l'elevatezza dell'istituto cui mi sono onorato di appartenere, non si sono mai verificate. Quindi, è prevista una sovranità della Corte costituzionale sui propri componenti e la prassi si è consolidata in tal senso. Al riguardo devo rivelare un fatto personale: quando nel gennaio del 1995 si costituì il Governo Dini, mi fu offerto un Ministero, ed io rifiutai - scusatemi il termine - con sdegno, dicendo che un giudice costituzionale assurto ad una carica di tale rilievo non può abbandonare lo scranno che ha conquistato (sia pure a solo una anno dalla
conclusione del mandato) per assumere un altro incarico di eguale prestigio. Scusate la debolezza, ma il mio cuore è rimasto nella Corte costituzionale e cerco di agire sempre nel ricordo di quei nove anni stupendi che vi ho trascorso. Pertanto, già questa «strana» previsione lascia pensare ad un'improvvisazione priva di fondamento.
Inoltre, mi domando se sia veramente indipendente un'autorità eletta in uno scontro tra due parti politiche. Infatti, se finisce «due a due» e non vi è accordo per la nomina del presidente, viene sorteggiato in questo modo «fantasioso» un giudice costituzionale che per amore non so di che cosa dovrebbe lasciare un'attività così prestigiosa per andare ad amministrare il patrimonio di alcuni personaggi. Probabilmente, tra tutti noi io sono l'unico che non è in possesso di un patrimonio come quelli indicati in questo elenco, per cui sarò l'unico a non esservi assoggettato...
MICHELE SAPONARA. Siete in buona compagnia!
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico nella facoltà di economia della Luiss. Bene, sono in compagnia. Vedere il mio patrimonio modestissimo (non modestissimo, altrimenti sarei salvo) consegnato ad altri...
Questa autorità nascerebbe in una posizione conflittuale sin dall'inizio con due gruppi contrapposti, che non riescono a mettersi d'accordo sul presidente, che dovrebbe essere sorteggiato. In questo caso il presidente, ex giudice costituzionale estratto da questo altissimo organismo anzitempo, sarà arbitro unico perché si troverà con due membri da una parte e due dall'altra e dovrà assolvere a tutti i compiti. Scusate se avevo rilevato una nota «cattivella» che non posso riferire per deferenza nei confronti dei presentatori e che ho modificato in questo modo: occorrerebbe che il testo venisse sottoposto a revisione dal punto di vista tecnico giuridico.
MARCO BOATO. Sempre meglio che proporre la perizia psichiatrica.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della Luiss di Roma. No, ho proposto la perizia giuridica.
Vorrei raccontare una storia: un giorno nella sede del Consiglio di Stato non riuscivamo a trovare soluzione ad un problema che stavamo discutendo da sei ore, ed eravamo stanchi. Presiedeva la riunione un grandissimo personaggio, che forse l'onorevole Mancuso ricorda: Pasquale Melito, un uomo straordinario, di grande ingegno (ma che aveva anche altre caratteristiche), il quale propose di chiedere il parere di un avvocato (eravamo il collegio giudicante).
Intendo dire che ci troveremmo di fronte ad un arbitro unico, ex giudice costituzionale, che dovrebbe svolgere tale attività; un'autorità ad hoc, che ho già criticato nel parere esteso, che avrebbe ad unico oggetto tale occhiuto controllo sugli uomini e gli atti del Governo, comporterebbe dei rischi: potrebbe improvvisamente considerarsi investita da una funzione missionaria, su un piano etico. Ripeto, chi ha una cultura liberale come la mia si trova a disagio di fronte all'idea che un organo dello Stato venga nominato come «etico», perché sappiamo che Stato etico era, ad esempio, quello nazista, con la sua antigiuridicità materiale...
MARCO BOATO. A parte la criticabilità dell'espressione, gli Stati Uniti d'America non sono uno Stato nazista.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della Luiss di Roma No, però l'onorevole Boato sa meglio di me che gli Stati Uniti d'America nascono da una diversa impostazione: sono stati fondati dai missionari scappati dalle loro terre d'origine per sfuggire alle persecuzioni, e hanno posto l'idea dell'etica - l'etica calvinista - a fondamento della propria cultura. Gli
Stati Uniti sono uno Stato laico dove ultimamente la Corte suprema ha negato la legittimità costituzionale di una legge che voleva introdurre nelle scuole pubbliche l'insegnamento della teoria della creazione: infatti, in quel paese, si insegna solo quella dell'evoluzione della specie. La Corte suprema si è opposta all'insegnamento della teoria creazionista in quanto non scientifica. Sappiamo quali sono le diversità culturali tra loro.
Dicevo che il rischio connesso alla creazione dell'autorità può essere quello di dare vita ad un'autorità occhiuta, tronfia, che si sente investita di un compito etico di fronte al paese e che può porre ostacoli. Nella mia lunga e diversificata carriera sono stato membro per due anni della Corte dei conti, dove ha trovato procuratori, o sostituti, che ambivano ad avere poteri tali da disturbare (come molti ricorderanno) anche dopo anni, l'attività degli amministratori locali, pur di fare qualcosa. Correremmo il rischio di un organismo dalle attività straripanti, che vedrebbe anche nell'indossare una cravatta a pallini (come quella dell'attuale Presidente del Consiglio) una turbativa del mercato da denunciare al Parlamento, alterando così il mercato stesso (una sanzione potrebbe condurre al fallimento di un'impresa). Risponderò a parte all'obiezione che ciò potrebbe accadere anche con l'Anti-trust.
Potremmo correre anche il rischio opposto di un'autorità che avendo un solo compito, impaurita dagli effetti che potrebbero prodursi in conseguenza del suo operato, potrebbe rimanere silente, senza fare nulla.
Mi si potrebbe rispondere: cosa fanno l'Anti-trust o l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni? Chi come me ne segue quotidianamente i lavori sa che esistono procedure molto complesse legate all'istruttoria, alla verifica, alle audizioni che si concludono con una vera e propria decisione. Si sono verificati annullamenti in sede giurisdizionale oppure conferme delle attività dell'Anti-trust: in alcuni convegni, ho verificato una grande corrispondenza nel modo di pensare dei responsabili delle autorità - non faccia velo la stima profonda che ho per loro - che oggi sono giunti ad un eccezionale livello di valore, dal punto di vista scientifico ed etico (mi scusi, onorevole Boato, se sono costretto a ricorrere a questo termine) ed hanno accettato le critiche contenute in sentenze giurisdizionali.
È il loro mestiere quotidiano. È il Parlamento, che tutti i giorni fa le leggi (in esso vi scontrate, litigate e, a mio avviso, anche giustamente, poiché se non si litiga in Parlamento, anche se sempre in modo civile, dove d'altronde?) e che, quindi, ad un certo punto, sceglie e perviene a certe conclusioni sulla base di una esperienza e di una prassi consolidata.
Lo ripeto: questo, perlomeno, non potrebbe accadere. Perché può darsi il caso che una mattina, come accade in Parlamento e come succede dinanzi alle aule giudiziarie che noi abbiamo frequentato, ci siano 10 fascicoli ed il giudice, laddove non abbia occhi particolari per alcuno di essi, li prenda uno alla volta e, secondo il suo costume, li giudichi. Ma egli - lasciando da parte l'umanità che può stare dietro quei fascicoli - giudica secondo un equilibrio che gli deriva dal fatto che, come nel caso delle questioni poste dall'Anti-trust, ne deve decidere tante.
L'autorità innovativa che cosa farebbe? Correrebbe il rischio dei due estremi. A questo punto, rispondo alla domanda prima posta: è stato chiesto, infatti, che tipo di proposta fosse la mia, in che cosa innovasse. Ebbene - ed anche io me lo sono chiesto -, potrei risponderle in modo altrettanto provocatorio (rispetto alla sua proposta che lei stesso ha così definito): «Ci stanno! Perché le dobbiamo modificare?»
In realtà, ad uno studio attento dei poteri, ho constatato che il tasso di pericolosità - per usare quello stesso termine servito per l'incompatibilità -, a prescindere dall'articolazione dei poteri, è certamente più ampio, più forte di quello che ci sarebbe qualora l'effetto distorsivo dovesse essere determinato da comportamenti non del Governo, non dell'autorità politica.
Pur non essendo stato un legislatore (non ho ricevuto tale mandato ed è una delle poche cose che non ho fatto nella mia vita), in realtà, quando ero a capo dell'ufficio legislativo durante la Presidenza del Consiglio Spadolini, ho redatto circa 500 disegni di legge, pertanto, un po' di esperienza in tal senso credo di averla maturata. I disegni di legge del Governo Spadolini, sono stati, man mano, tutti approvati (stati maggiori, fondi di investimento e via dicendo): si è trattato di un lavoro enorme, che ho svolto, appunto, in qualità di legislatore tecnico.
Ora, noi, voi, i vostri consulenti, i politici, dovremmo andare a verificare i poteri attualmente in capo alle due Authority, per adeguarli alle nuove incombenze (non come diceva un mio illustre collega, il professor Sabino Cassese, il quale, in un articolo su Il Sole 24 ore, si chiedeva come avrebbero fatto questi nuovi organismi con le loro strutture). Nel mio parere, ho già risposto a tale interrogativo, quando ho parlato di «sfoltire» quelle autorità che non sono di garanzia, ma che si traducono invece in organismi che hanno sottratto poteri amministrativi alle amministrazioni proprie (mi pare che ci sia in proposito un disegno del Governo ma è un argomento che è stato anche ribadito nel convegno svoltosi pochi giorni fa presso il Palazzo del Seminario alla presenza di esponenti quali Rodotà, Cheli ed altri. In quell'occasione, si è parlato di un «asciugamento» di queste autorità a quelle sole che esercitino vere e proprie attività di garanzia: «i garanti delle regole», nella definizione che ne ha dato Sabino Cassese).
Pertanto, il problema è marginale, poiché si risolve trasferendo il personale delle autorità soppresse alle nuove strutture. In realtà il problema è di carattere esistenziale, strutturale ma non è ostativo rispetto all'ipotesi di assegnazione a tali organismi di ulteriori attività che rientrano nei loro compiti, calibrate rispetto al tasso di «politicità» che necessariamente si inserisce.
Il testo del disegno di legge Frattini - al quale è più vicino il testo del disegno di legge dell'Ulivo che non la mia proposta - vuole sempre aggredire il Governo dall'alto. Vuole cioè trasformare autorità che, sin dal momento in cui sono nate, in un altro paese, non devono assolutamente svolgere attività politica. Non a caso tra i miei saggi ve ne è uno che si intitola «Le autorità indipendenti tra potere politico e società civile» e un altro dal titolo «Il difficile equilibrio delle autorità indipendenti». Pertanto, abbiamo l'esigenza di affermare - anche in risposta alla domanda provocatoria prima posta ma di grandissimo momento e che ha stimolato questa mia dissertazione - che si può dare una risposta, se la si vuole fare.
Rimetto queste riflessioni al Parlamento italiano. Non vorrei, uscendo da questa sede, sentirmi dire che vi ho raccontato un sacco di cose inutili, che le mie idee sono balzane, «colpi di freddo» (così come lei, signor Presidente, aveva definito «colpi di sole» quelle di Frattini).
Spero di avere risposto a tutto quanto mi è stato richiesto.
EGIDIO STERPA. Pur essendo molto vicino alla sua concezione ed alla sua filosofia politica - come lei certo saprà - desidero rivolgerle una domanda mettendomi - per così dire - nei panni dell'attuale opposizione al fine di capire meglio.
Lei affiderebbe tutto ad organismi già esistenti. Sono d'accordo, ma come si può garantire che questi organismi - come del resto qualcuno ha domandato - siano davvero indipendenti ed autonomi dal potere politico che li nomina? È una domanda che le sottopongo da liberale e da garantista.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Mi posi questo problema quando scrissi il primo saggio, nel 1974, in occasione della nascita della Consob. Si trattava di una novità assoluta. Nessuno aveva scritto in proposito. Il professor Capaccioli insegnava a Firenze, dirigeva un'autorevole rivista dal titolo «Impresa, ambiente e pubblica amministrazione»
e sceglieva noi giovani studiosi, assegnandoci il compito di scrivere sempre su argomenti nuovi. Allora, cominciai a pensare che una società avanzata deve contare su quelle che si chiamano «le riserve della Repubblica».
Premetto che immagino sempre una persona nel descrivere una competenza. Il diritto regola i rapporti tra le persone. Il diritto astratto, il diritto naturale - come ci dirà, meglio di me, Filippo Mancuso - è un diritto che non è un diritto, perché non è effettivo. Ognuno ha il suo diritto naturale, e quindi ognuno pensa al suo ideale di giustizia.
Ho conosciuto uno dei più grandi personaggi della storia italiana, rimasto oscuro nonostante fosse stato il braccio destro, nella veste di segretario generale del Quirinale, di Luigi Einaudi nel costruire la Repubblica italiana: Ferdinando Carbone. Negli ultimi anni della sua vita, di nascosto dalla figlia che non voleva per evitare che lui si stancasse (aveva 90 anni), andavo a trovarlo per sapere tantissime cose che lui non ha mai voluto scrivere; pertanto, so tante cose che lui mi ha raccontato. Per esempio, che la cosiddetta «legge truffa» era scattata per 70 mila voti; una legge su cui De Gasperi disse: «Una legge così conflittuale non può passare per 70 mila voti». Si tratta di un episodio inedito, in cui si ebbe paura di eventuali scontri di ordine pubblico.
MARCO BOATO. Presidente, questa è una questione rilevante, poiché risulterebbe agli atti parlamentari che l'ex Segretario generale del Quirinale attribuirebbe a De Gasperi il fatto di aver manipolato i risultati elettorali per non far scattare la «legge truffa».
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Non ha detto questo! Ha detto soltanto che vi erano 70 mila schede elettorali contestate. È esclusivamente questo ciò che ha detto. Ferdinando Carbone mi ha raccontato che, poiché vi erano 70 mila schede elettorali contestate, si volle chiudere il discorso. Lei ricorda che per il referendum istituzionale vi erano due milioni di schede elettorali contestate e il procuratore generale della Corte di cassazione non volle proclamare la vittoria della Repubblica, limitandosi a proclamare i risultati. Si tratta, pertanto, di un racconto aneddotico: « Chiudiamo la partita perché altrimenti facciamo la guerra civile».
MARCO BOATO. Presidente, Saragat parlò di destino «cinico e baro» rispetto a quei pochi voti.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Esistono anche tanti riscontri nel libro di Andreotti: Visti da vicino; in cui lo stesso Andreotti voleva intromettersi nella nomina dei senatori a vita e dei giudici costituzionali.
Ritornando al discorso sulle autorità indipendenti, fino ad oggi, coloro che hanno proceduto alla nomina dei garanti, lo hanno fatto, come previsto dalla legge, nominando persone di indiscussa e comprovata indipendenza. Secondo me quello che occorre è una motivazione morale sulla persona, non il titolo di studio. Nell'ultimo saggio che ho pubblicato, il senatore De Benedetti mi ha posta la stessa domanda, ed io ho risposto che molto è affidato al senso di responsabilità di coloro che procedono alla nomina dei garanti. Pertanto ritengo che la società debba reggersi non tanto sui titoli, quanto sul senso di responsabilità di chi fa le scelte; questa costituisce l'unica risposta che posso dare.
Vi fu anche Cesare Zappulli...
MARCO BOATO. Presidente Caianiello, lei è una miniera!
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Esistono tantissimi altri episodi.
MARCO BOATO. L'onorevole Sterpa ha citato il libro della Limiti (editrice Einuadi): c'è qualcosa di tutto questo in quel libro?
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Non l'ho letto.
PRESIDENTE. Ringrazio nuovamente il professor Caianiello e dichiaro conclusa l'audizione.
La seduta, sospesa alle 16,40, è ripresa alle 16,50.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle problematiche inerenti la disciplina per la risoluzione del conflitto di interesse, l'audizione del presidente dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, professor Enzo Cheli.
Ringrazio, personalmente e a nome della Commissione, il professor Cheli che ha chiesto di essere accompagnato da due collaboratori, il dottor Franco Angrisani e il dottor Dino Basili. Non essendovi obiezioni, possono essere presenti. Do la parola al professor Cheli.
ENZO CHELI, Presidente dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Ringrazio la Commissione per l'invito che mi è stato rivolto e che mi onora. Ho esaminato con molta attenzione i progetti di legge in tema di conflitto di interesse, che sono all'esame di questa Commissione, nonché il parere reso dal professor Caianiello. Dico subito che penso di dovermi astenere dal compiere valutazioni sul merito politico di tali progetti. Ciò anche in ragione del dovere di riserbo che, quale componente di un organo di garanzia, sono tenuto a rispettare. Mi limiterò pertanto a formulare alcune osservazioni di ordine generale, che spero possano risultare utili ai fini dell'impostazione dei problemi che sono ora all'esame della Commissione.
La prima osservazione da cui vorrei muovere è che la disciplina del conflitto di interesse, o di quella che più in generale viene qualificata «l'etica» nei comportamenti di Governo, ha assunto negli ultimi anni, in tutte le democrazie contemporanee, un rilievo crescente, con il progressivo attenuarsi del carattere di professionalità delle funzioni politiche. Dobbiamo però constatare che tale problema, almeno sul terreno giuridico, non ha sinora trovato soluzioni veramente soddisfacenti in nessun paese. Alcune nazioni, come gli Stati Uniti o il Regno Unito, valorizzando al massimo il criterio della flessibilità nell'esame dei singoli casi, e la presenza di un controllo diffuso e penetrante da parte dell'opinione pubblica, sono riusciti a mettere a punto modelli di intervento che hanno dato, nel complesso, buoni risultati. Può dunque essere utile tenere presente, almeno per alcuni aspetti, tali modelli, pur senza sottovalutare il fatto che il rapporto tra politica ed economia tende a configurarsi, nella realtà dei diversi paesi, con forme non sempre comparabili.
Svolta questa premessa, vorrei rapidamente accennare ai nodi di fondo che la disciplina del conflitto di interesse si trova a dover affrontare.
Un primo aspetto investe la stessa nozione di conflitto. Nei suoi termini elementari, la forma più evidente di conflitto è quella che si manifesta su un percorso che va dal pubblico al privato, quando cioè il titolare della funzione pubblica adotti comportamenti o compia atti in grado di favorire, per la loro incidenza specifica, l'interesse patrimoniale del titolare della carica o dei suoi familiari. Per le imprese di un certo tipo, cioè per quelle che in ragione della loro dimensione o della natura, sensibile o strategica, delle attività esercitate, siano in grado di assumere oltre che un rilievo economico, anche uno politico, può valere l'ipotesi inversa del conflitto, che muove dalla sfera privata verso quella pubblica. In questo caso il conflitto
può nascere dal fatto che l'impresa, per le sue particolari caratteristiche, viene a offrire vantaggi di natura politica al titolare della carica, alterando le regole proprie della competizione democratica, cioè la par condicio in tale competizione. Allora più che di conflitto di interesse, in cui il percorso va dal privato al pubblico, sarebbe forse il caso di parlare di «convergenza impropria degli interessi», pubblici e privati, che fanno capo al titolare della carica. In tale seconda ipotesi, la situazione da evitare non investe tanto il rischio di arricchimento indebito di un patrimonio privato, quanto il condizionamento improprio di una funzione pubblica attraverso l'esercizio di un'attività privata.
Sempre riguardo alla questione della nozione di conflitto di interesse, un altro rilievo necessario è dato dalla considerazione che il conflitto, quando esiste, esprime di per sé un rischio che va superato, indipendentemente dalla sua misura (che può essere presa in considerazione al fine della graduazione delle possibili sanzioni). Non pare quindi accettabile, dal momento che il conflitto o esiste o non esiste, la limitazione della disciplina ai soli conflitti caratterizzati da una particolare entità.
Il secondo nodo da affrontare riguarda le categorie soggettive alle quali riferire la disciplina dei conflitti. Si può andare da un'ipotesi minimale, riferita soltanto agli organi del Governo centrale, a un'ipotesi più estesa, riferita a tutti coloro che svolgono funzioni pubbliche di rilevanza politica. Su questo terreno la discrezionalità del legislatore è la più ampia, anche se un'ipotesi ragionevole potrebbe essere quella di riferire la disciplina sul conflitto, alla luce del dibattito svoltosi nel nostro paese in questi anni, in sede politica e scientifica, a tutti gli organi dotati di funzioni di governo, sia a livello centrale che locale. L'individuazione potrebbe essere riferita alle funzioni di governo, senza distinzione tra centralità e località.
La terza questione da affrontare investe gli strumenti destinati a prevenire o a reprimere i conflitti. Tali strumenti comprendono, in ordine di importanza: l'ineleggibilità, l'incompatibilità, la verifica preventiva delle posizioni soggettive di potenziale conflitto, l'astensione dal compimento di determinati atti, il controllo caso per caso degli atti e dei comportamenti attraverso i quali il conflitto può realizzarsi. Non vi è dubbio che le forme più efficaci e incisive di controllo restano quelle preventive, riferite alla posizione dei soggetti interessati, che sono le sole in grado di evitare, prima che accada, il danno collegabile all'esistenza del conflitto.
Il quarto nodo riguarda gli apparati attraverso i quali esercitare il controllo: o preventivo sulle posizioni dei soggetti, o successivo sugli atti compiuti. Il problema è quello di stabilire se convenga utilizzare apparati di controllo già esistenti, come la magistratura (ordinaria o amministrativa) o le autorità amministrative indipendenti già operanti, oppure istituire un apparato ad hoc, specificamente incaricato della vigilanza su questa materia. Anche per quanto riguarda tale nodo, la scelta poggia su una valutazione di mera opportunità politica, che va peraltro adattata al rispetto del quadro costituzionale di cui oggi disponiamo. Di conseguenza, andrebbe a mio avviso esclusa, per motivi di costituzionalità, la previsione di una nuova autorità che fosse suscettibile di sovrapporsi o di doppiare funzioni di controllo politico o di garanzia giurisdizionale già affidate dalla Costituzione ad altri apparati costituzionali (penso, in particolare, al Parlamento e alla Corte dei conti).
Un ultimo nodo concerne il quadro delle misure adottabili al fine di eliminare o sanzionare il conflitto di interessi. Tali misure possono articolarsi attraverso una gamma molto vasta di possibilità: dalla semplice segnalazione (o denuncia) di un soggetto controllante agli organi politici o agli organi giudiziari, investiti di competenze rilevanti in questa materia, alla diffida a provvedere rivolta al soggetto; alle sanzioni economiche di tipo amministrativo, che possono essere commisurate all'entità della violazione o alle dimensioni dell'impresa sanzionata; all'imposizione dell'obbligo di separazione tra gestione e
proprietà dell'impresa (che può essere attuata attraverso una gestione fiduciaria o attraverso la figura anglosassone del blind trust); fino a giungere alle ipotesi più radicali dell'obbligo di dismissione della proprietà (o dell'impresa) o della dichiarazione di decadenza dalla carica del soggetto coinvolto nel conflitto di interessi.
Il problema è dunque quello di valutare quali di queste misure risultino compatibili con la disciplina costituzionale attualmente in vigore, che risulta tracciata negli articoli 41, 42, 43 e 51 della Costituzione. In tali norme si regola il diritto di accesso alle cariche pubbliche (anche elettive) di tutti i cittadini, nonché il diritto di proprietà e quella di libertà di impresa.
Ai sensi di tale disciplina costituzionale - considerata sia nei singoli articoli che nell'interpretazione sistematica del complesso normativo -, tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti fissati dalla legge, mentre la libertà di impresa o il diritto di proprietà possono subire limitazioni in presenza di fini di utilità sociale o di interesse generale. In determinati casi, che sono coperti da una riserva di legge, sia la proprietà sia l'impresa possono essere sottratte al loro titolare, salvo indennizzo, ma sempre per motivi di carattere generale che attengono alla natura dei beni e non alla particolare condizione del soggetto che viene espropriato. Tale condizione soggettiva, a maggior ragione, non dovrebbe assumere rilevanza ai fini dell'esproprio quando la stessa condizione discenda o si colleghi all'esercizio di un diritto fondamentale, qual è quello connesso all'elettorato passivo o alla copertura di una carica pubblica.
Entro questa cornice costituzionale si può quindi ritenere che, in sede di disciplina del conflitto di interessi, sia pienamente consentita al legislatore ordinario la possibilità di adottare misure di tipo limitativo, più o meno intense, quali quelle dirette a garantire la separazione temporanea tra proprietà e gestione, ma non siano consentite misure di tipo ablativo, quali quelle dirette a imporre il definitivo abbandono della proprietà o dell'impresa. Almeno questo sembra desumersi dalla lettura delle norme richiamate.
Esclusa quindi la possibilità di prevedere un obbligo di dismissione della proprietà o dell'impresa, introdotto successivamente all'investitura nella carica, mi sembra che la possibilità di imporre una separazione definitiva tra l'esercizio di una carica pubblica e l'esercizio di una certa attività economica, nell'attuale contesto istituzionale, non possa essere ricondotta altro che alla definizione preventiva delle cause di ineleggibilità o di incompatibilità. Tale definizione «a monte» viene a correlarsi a quei requisiti legislativi di cui parla l'articolo 51 della Costituzione per l'accesso alle cariche pubbliche e che, proprio per il suo carattere preventivo (oltre che generale e astratto), non viene ad assumere un connotato specificamente ablativo. La previsione di una condizione di incompatibilità o ineleggibilità non può mai avere contenuto ablativo, dal momento che consente al soggetto interessato di esercitare una piena libertà di scelta rispetto all'ingresso nella competizione elettorale.
Questo in estrema sintesi è, dunque, il quadro delle alternative che emergono in tema di disciplina del conflitto di interessi e che vengono rispecchiate nell'articolazione dei vari progetti, attualmente all'esame della vostra Commissione. Si tratta di un quadro che offre al legislatore una gamma molto ampia di scelte e di possibilità, ma che deve in ogni caso tenere conto dei parametri fissati dalle norme costituzionali, appena ricordate, in tema di diritto di accesso alle cariche pubbliche, di imparzialità, correttezza e fedeltà nell'esercizio di tali cariche e in materia di proprietà e di libertà di impresa.
Salvo questi confini costituzionali, che restano invalicabili, la discrezionalità del legislatore - anche alla luce dell'esperienza dei paesi che meglio hanno regolato questa materia - potrà poi tener conto del fatto che il controllo preventivo sulle posizioni dei soggetti risulta in generale più incisivo del controllo successivo sugli atti; che all'organo di controllo deve essere in
ogni caso assicurata una condizione di effettiva indipendenza sia dal sistema economico sia dal sistema politico; infine, che le misure da adottare possono essere graduate a seconda della gravità delle violazioni, ma devono in ogni caso assumere un valore deterrente che sia vero e non fittizio.
Vorrei ora richiamare un aspetto essenziale: la trasparenza degli assetti proprietari e finanziari dei soggetti chiamati a esercitare cariche di Governo. Questo aspetto della disciplina risulta, a mio giudizio, il più rilevante ai fini della definizione di una vera «etica» nell'esercizio delle funzioni pubbliche, dal momento che mette in gioco il controllo che in ultima istanza rimane più incisivo, quello cioè legato al giudizio che l'opinione pubblica viene a dare sulla correttezza del comportamento dei propri governanti. Obiettivo che si raggiunge attraverso la trasparenza.
A tal proposito, non si dimentichi che la legislazione statunitense, che sinora si è dimostrata la più efficace tra tutte quelle che conosciamo, trova il suo perno fondamentale proprio nella public disclosure, cioè nella pubblicità delle situazioni patrimoniali dei soggetti chiamati a esercitare le principali funzioni pubbliche (negli Stati Uniti sappiamo che l'applicazione della disciplina non è limitata alle sole cariche di Governo, bensì riguarda anche i giudici della Corte suprema, nonché tutte le maggiori cariche pubbliche).
Un'attuazione rigorosa del criterio della trasparenza dovrebbe comportare, sulla scia del più evoluto modello statunitense, una dichiarazione completa e dettagliata sullo stato patrimoniale e finanziario del titolare della carica e dei suoi familiari, con un aggiornamento periodico, che metta in luce le variazioni intervenute anno per anno nella situazione economica e finanziaria durante l'incarico. Occorre inoltre l'iscrizione della dichiarazione e degli aggiornamenti in un pubblico registro (come avviene in Spagna e nel Regno Unito) e la previsione di un potere di controllo su tale pubblicità, affidato a un'autorità indipendente al fine di sanzionare le dichiarazioni incomplete o mendaci.
Vorrei concludere richiamando le cinque proposte contenute nel parere del professor Caianiello, che muovono da un'attenta ricognizione dell'attuale impianto costituzionale. Se il Parlamento ritenesse di dover percorrere la strada indicata in questo parere, gran parte della disciplina da adottare verrebbe a collegarsi, a mio avviso, alla natura e ai contenuti di quei controlli «speciali e qualificati» - cito testualmente - che a giudizio del professor Caianiello andrebbero riferiti da un lato, per il controllo dall'alto, all'Autorità garante della concorrenza e del mercato e per il controllo dal basso, all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
Per quanto concerne il ruolo che, secondo il professor Caianiello, potrebbe essere assegnato a tale seconda autorità, vorrei ricordare che l'Autorità per le garanzie nella comunicazioni già dispone di alcuni poteri di intervento, diretti a verificare il funzionamento delle imprese di informazione sotto il profilo del rispetto del pluralismo, sia con riferimento alla correttezza e alla imparzialità dell'informazione resa dal servizio pubblico radiotelevisivo (il quale ha dei parametri particolari) sia con riferimento ai programmi di comunicazione politica, attuati su tutti i mezzi di comunicazione, pubblici e privati, fuori o nel corso delle campagne elettorali (e mi riferisco alla legge n. 28 del 2000).
La disciplina esistente, se prevede già tali strumenti, che sono di natura affine, non appare peraltro idonea a coprire anche l'area del conflitto di interessi che presenta caratteri e presupposti del tutto particolari, non compresi nelle norme richiamate.
Tale disciplina andrebbe pertanto completata e adattata, come lo stesso professor Caianello suggerisce, anche con riferimento alla possibile trasposizione del principio del pluralismo interno - il cosiddetto pluralismo interno all'impresa -
dalla sfera del servizio pubblico, dove oggi è esclusivamente riferita, a quella dell'impresa privata.
Su tale punto non intendo aggiungere altro, ma soltanto concludere, assicurando la Commissione che, qualunque saranno le decisioni che verranno adottate in sede legislativa, l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni si sentirà, come sempre, impegnata nella loro attuazione con scrupolo ed obiettività.
PRESIDENTE. Do ora la parola ai colleghi per eventuali domande o richieste di chiarimento.
MICHELE SAPONARA. La relazione del professor Cheli è stata chiara e rassicurante. Premesso che ha dichiarato all'inizio che nessun paese ha trovato una soluzione idonea al problema del conflitto di interessi, ho l'impressione che il professore ci stia indirizzando verso una soluzione che, a mio avviso, potrebbe essere più che soddisfacente.
Ha composto un quadro istituzionale che può essere di aiuto per risolvere il problema, e, laddove precedenti relatori hanno privilegiato l'articolo 51, il presidente Cheli ha considerato tutti gli articoli citati sullo stesso piano, essendo peraltro norme di rango costituzionale.
Si domanda, inoltre, se debbano essere adottati strumenti già esistenti oppure altri nuovi, escludendo che un nuovo soggetto sia preferibile a quelli già esistenti. Riallacciandomi, ora, a quanto detto al termine della sua relazione, gli strumenti già esistenti sarebbero in grado di rispondere al problema, purché rafforzati adeguatamente. Così dicendo, mi pare che lei abbia privilegiato la soluzione, di cui al parere del professor Caianiello, rispetto alle altre, che sarebbero ablative laddove quella del professor Caianiello sarebbe rispettosa sia dell'articolo 51 sia degli articoli 41, 42 e 43.
Orbene, lei conferma che le authority, già esistenti ed eventualmente rafforzate, sono in grado di operare (assicurando, come precedentemente ha affermato, il vostro impegno)? E quali integrazioni, specialmente dal punto di vista sanzionatorio, possono risolvere il problema nel modo più efficace ed equilibrato possibile?
MARCO BOATO. Vorrei astenermi dalla tentazione di dire, come ha fatto il collega Saponara, che cosa pensi il professor Cheli. Sono d'accordo con il collega Saponara sul fatto che sia una relazione di grande interesse e molto chiara, però il nostro compito, in una fase di ascolto, è sollecitare gli approfondimenti delle Autorità. Nel suo caso, poi, la parola autorità ha un significato anche tecnico.
In premessa, come ricordava anche il collega Saponara, lei ha detto che, in una situazione di complessiva insoddisfazione sugli strumenti approntati dalle democrazie moderne, i migliori risultati si sono registrati negli Stati Uniti d'America e nel Regno Unito. La pregherei, quindi, sapendo che nessun paese è identico all'altro e che non può esserci un'operazione meccanica di riproposizione, di approfondire tale aspetto, ripreso nella parte finale della sua relazione.
Elencando i nodi di fondo e parlando delle forme di conflitto, lei ha usato un'espressione che mi ha colpito: mentre in diverse proposte si opera una distinzione, lei ha detto che il conflitto o c'è o non c'è, non importando se sia grande e piccolo. Le chiedo, quindi, una maggiore specificazione al riguardo, avendosi posizioni differenti nelle varie proposte.
Desidero tralasciare la questione delle categorie soggettive, trattandosi di una scelta politica ed istituzionale; comunque, mi pare che, in coerenza, lei privilegi la terza ipotesi, riguardante tutti gli organi dotati di una funzione di governo sia nazionale sia locale. Esiste un problema concernente l'autonomia delle regioni: non so se lei abbia esaminato la possibile sovrapposizione tra la responsabilità del Parlamento e la sfera di autonomia delle regioni, sia a statuto ordinario sia speciale, e delle province autonome. Solo su tale argomento le chiederei un approfondimento.
Sul terzo nodo relativo agli strumenti, lei ha detto esplicitamente che le forme più efficaci sono quelle preventive e, poi, ha fatto riferimento alla questione dell'ineleggibilità, dell'incompatibilità e così via. Affrontiamo una situazione, conclamata e riconosciuta dai diretti interessati, in cui il Parlamento è chiamato a legiferare su un conflitto di interessi potenziale, in precedenza non regolamentato, ed in presenza di persone coinvolte in tale materia che hanno già avuto un mandato diretto o indiretto dagli elettori (indiretto perché siamo in una forma di Governo parlamentare) e che stanno già esercitando funzioni di Governo. Da tale punto di vista diventa complessa la questione delle forme, da lei definite (sono d'accordo con lei) più efficaci, cioè quelle preventive.
Un suo collega, ascoltato questa mattina, ha posto una ipotesi di disposizioni transitorie, prendendo atto delle situazione attuale. Le pongo il problema e le chiedo se lei abbia riflettuto sulla contingenza storico-politica nella quale ci stiamo muovendo.
Per quanto riguarda la questione degli apparati - se utilizzare quelli esistenti o istituirne di appositi - mi è sembrato, al riguardo, che il collega Saponara la spingesse a diffondersi di più sul tema. Lei, professore, ha affermato, ad un certo punto della sua esposizione, che la soluzione doveva essere trovata certamente attraverso una valutazione di mera opportunità politica, ma nel rispetto del quadro costituzionale. Le chiederei, al riguardo, se nutra una specifica propensione o se, prospettato il ventaglio delle varie ipotesi possibili, ritenga di doversi astenere dal prendere posizione, in coerenza con l'assunto che si tratti di una scelta di mera opportunità politica.
Lei ha detto che, dal punto di vista costituzionale, bisogna escludere l'istituzione di nuove autorità che si sovrappongano ad apparati costituzionali; al riguardo, ha citato il Parlamento e la Corte dei conti. Lei sa meglio di me come, oggi, manchi un'esplicita copertura costituzionale recata dalla nostra Costituzione per le autorità di garanzia e vigilanza, le cosiddette autorità indipendenti; personalmente, sono favorevole ad introdurla. Mi chiedo, inoltre, se il pericolo di sovrapposizione, da lei indicato con riferimento agli apparati costituzionali, sia riferibile anche alle autorità esistenti.
Le porrei, infine, la seguente questione con riferimento alle due autorità richiamate nel parere del professore Caianiello: quella da lei presieduta e la cosiddetta autorità Anti-trust. Per quanto riguarda l'autorità da lei presieduta, mi pare che lei esplicitamente abbia detto che, così com'è, sarebbe inadeguata - dal punto di vista delle competenze, non delle capacità - ad affrontare la problematica del conflitto di interesse. Mi pare abbia detto esplicitamente che, al riguardo, andrebbe completata e adattata la disciplina esistente.
Ovviamente, non le chiedo un giudizio nel merito dell'attività svolta dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato: sarebbe persino indelicato. Sempre sotto il profilo giuridico ed istituzionale, le chiedo il suo parere circa il prospettato conferimento, a tale autorità, delle competenze definite nel parere da lei citato.
GIANCLAUDIO BRESSA. Ho molto apprezzato l'assoluta linearità e chiarezza dell'esposizione del professore Cheli. Ho trovato particolarmente interessante la definizione della nozione di conflitto di interesse nella duplice dimensione: quella propriamente del conflitto di interesse, che procede «dal pubblico al privato» e quella, invece, definita, con espressione molto felice, «convergenza impropria di interessi», ricorrente qualora vi fosse un movimento dalla sfera del privato verso il pubblico. Conseguentemente a tale impostazione, lei conclude che le forme più efficaci di controllo siano preventive. Preciso che sono d'accordo circa il discorso della trasparenza degli assetti proprietari e finanziari dei soggetti titolari di cariche di Governo.
Quanto, invece, mi risulta meno chiaro, nella sua esposizione, sono gli ultimi passaggi, quando, con riferimento ai suggerimenti prospettati dal Presidente Caianiello, lei entra nel merito delle possibili future competenze dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Giustamente
fa rilevare come l'autorità, oggi, non sia idonea a risolvere le questioni scaturenti da un'ipotesi di conflitto di interesse. Ha accennato, inoltre, al trasferimento di principi propri del servizio pubblico alla sfera dell'impresa privata.
Le vorrei rivolgere, tuttavia, la seguente domanda. Lei ha detto che la forma di controllo migliore è quella preventiva; esisterebbe, inoltre, una doppia nozione di conflitto di interessi: una riguardante la dimensione di un potenziale arricchimento e l'altra afferente, invece, al condizionamento della formazione dell'opinione pubblica. Se, per quanto riguarda la prima ipotesi, la dimensione dell'intervento successivo, a mio avviso, pur se con qualche difficoltà, si potrebbe anche immaginare, come si potrebbe, invece, agire a posteriori rispetto alla nozione di «convergenza impropria degli interessi»? Quali sono gli elementi che consentano di agire, come lei ha detto, in maniera seria? Un effetto di deterrenza, infatti, si deve pure conseguire e, quindi, non vi deve essere una soluzione del conflitto solo apparente.
Faccio un paio di esempi per spiegarmi meglio: l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni dovrebbe valutare solo gli atti amministrativi del Governo o anche l'attività legislativa? Non mi riferisco solo all'attività legislativa ordinaria ma, in ipotesi, all'attività legislativa delegata dal Parlamento.
Di fronte a comportamenti omissivi del Governo per quanto riguarda la questione delle telecomunicazioni, dei servizi garantiti in concessione, quali sono i poteri che un'autorità, anche «ripensata», potrebbe avere per risolvere seriamente il conflitto di interessi? Mentre è molto chiara la sequenza logica con cui lei ha svolto i quattro quinti della sua relazione, non mi è chiaro l'ultimo punto, quando è entrato nel merito dell'ipotesi Caianiello, relativamente ai poteri dell'autorità che lei presiede e alle funzioni che questa dovrebbe assumere per risolvere sul serio la questione del conflitto.
FILIPPO MANCUSO. Professore, non le nasconderò il mio profondo scetticismo circa la possibilità di introdurre un sistema legale che risolva, con comune soddisfazione, questo impervio problema. Quindi, partendo da tale dato, le mie domande scaturiscono dalla convinzione che, pur tuttavia, si debba intervenire perchè il bene che, alla fine, verrebbe effettivamente tutelato da una tale disciplina - a questo concetto accederei -, sarebbe il bene dell'immagine e dell'attendibilità del pubblico potere.
Quanto, poi, alle dimensioni di questo controllo, sfuggono alle materiali possibilità di qualsiasi legislatore; tuttavia, le vorrei, con tale premessa - che potrebbe autorizzarla a non darmi alcuna risposta -, porre alcuni quesiti. Noi, comunque sia, ci troviamo davanti alla situazione di dovere definire una «misura» giuridica sulla base, diciamo pure, della sanzione che adotteremo rispetto ad essa. Se la configureremo come una limitazione della libertà di impresa, la 'misura' avrà una certa natura; così dicasi, se la configureremo come una misura ablativa. Quindi, stiamo parlando dell'effetto senza avere individuato ancora la causa; infatti, è profondamente diverso l'inquadramento che daremo alla misura da adottarsi, non in sé e per sé ma per la sanzione o, comunque, per l'effetto che ad essa consacreremo. Ciò posto, indifferenziata la soluzione di tale primo problema, mi sono chiesto, e a lei domando: rispetto all'attuazione nel tempo della norma che sarà, in rapporto a determinate situazioni giuridiche - indipendentemente dalla loro configurazione: diritto di impresa, diritto di proprietà, diritto di libertà personale -, come si potrebbe considerare legittima una misura effettuale di limitazione che fosse, come sarebbe nel nostro 'contingente', postuma rispetto al legittimo costituirsi delle posizioni medesime?
Dovremmo pensare che se ne parlerà a partire dalla prossima legislatura o dalle prossime elezioni provinciali o comunali. Questa normativa, ripeto, è comunque da definirsi perché ancora non sono precisate le sanzioni che sono genericamente depauperative: le domando se sia possibile incidere su di esse.
Con riguardo a questo secondo problema, e a quello precedentemente sollevato, ne pongo un terzo. Sia la libertà di intrapresa economica, sia la libertà di esercizio del diritto di proprietà non si definiscono soltanto nell'essenza contenutistica di ciò che rappresentano ma si articolano in una serie di ulteriori diritti previsti in via generale e che si inseriscono nelle due libertà sopra richiamate, quali il diritto al domicilio e il diritto ad una piena capacità giuridica senza limitazione. Si tratta di un'osservazione fondamentale, professore, perché non vi è dubbio che l'effetto dello spossessamento consista in una limitazione della capacità giuridica, che è vietata dalla Costituzione (si parla di gestione ma, tecnicamente, si tratta di una privazione del possesso). Tutto questo, indipendentemente dalla soluzione, rafforza la preoccupazione circa l'attualità. Potremmo proporre, in questo momento, un intervento così drastico sulla serie di libertà cui ho accennato quando i dati di fatto che vi stanno alla base sono già stati tutti legittimamente costituiti, oppure è questione di cui parlare dopo?
EGIDIO STERPA. A me è parso di capire, professore, che lei privilegerebbe l'assunzione di responsabilità - diciamo così - da parte degli strumenti esistenti. Tuttavia, lei ha affermato che questi strumenti, cioè l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dovrebbero essere, in sostanza, rafforzati mediante nuove norme legislative. Non credo di essere indiscreto chiedendo quali dovrebbero essere secondo lei queste nuove norme.
Mi innesto, in tal modo, sul problema posto dal presidente Mancuso. Ci sono diritti sanciti nella Costituzione: mi riferisco all'articolo 3, all'articolo 51 e ad altri. Le chiedo se non ritenga che affrontando questo tema così delicato, dei diritti costituiti, si debba parlare di revisione della Costituzione: non è pensabile di regolamentare con legge ordinaria una materia del genere. A mio avviso, occorre una legge costituzionale.
PRESIDENTE. Nessun altro chiedendo di intervenire, do la parola al professor Cheli per la replica.
ENZO CHELI, Presidente dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. La ringrazio, signor presidente, e ringrazio tutti per le domande poste. Cercherò di aggregarle e di rispondere per temi, cercando di soddisfare tutte le richieste.
Il senso della mia esposizione deriva da una premessa: procedere a una ricognizione del quadro costituzionale, come del resto avviene nella prima parte del parere del professor Caianiello, per giungere a individuare ciò che sia e ciò che non sia possibile alla luce di questo quadro. Una volta individuato ciò che è possibile, il giudizio su ciò che è opportuno o utile entra in un tipo di valutazioni che, come ricordavo all'inizio, vorrei evitare, pur senza sottrarmi alla risposta riguardo a che cosa sia più o meno efficace. La scelta, dei fini che si vogliono perseguire ho voluto, per ovvi motivi, evitare di indicarla.
Mi è stato chiesto su che cosa si fondi il richiamo ai modelli anglosassoni, quelli degli stati Uniti e del Regno Unito, quali modelli da preferire, in quanto più evoluti e soddisfacenti dal punto di vista dei risultati ottenuti. Mi si domanda, cioè, se a condurre a un risultato più soddisfacente sia la specifica disciplina che questi paesi sono riusciti a darsi, o la logica che regge questa disciplina, o qualcosa di più, come il collegamento tra la disciplina ed un consolidato spirito pubblico. Limitando il discorso ai modelli, i due aspetti essenziali che più concorrono a rendere maggiormente soddisfacenti quelli degli Stati Uniti e del Regno Unito - rispetto ad altri sperimentati nel continente europeo. Sono, a mio avviso, quelli della flessibilità dei controlli e della trasparenza nell'esercizio dei poteri. Intorno a questi perni si possono costruire tante soluzioni, ma ciò che rende forte e credibile il sistema di controllo statunitense, ancora di più di quello britannico, non sono tanto le singole norme e la struttura dei singoli uffici, che presentano tutte le caratteristiche e le variabili delle amministrazioni di paesi
così diversi dal nostro, ma l'avere costruito un sistema qualificato di «etica» nei comportamenti di Governo.
Questo sistema ruota, appunto, su quei due perni. Innanzitutto, la trasparenza: chi esercita funzioni di Governo deve esporre all'opinione pubblica la sua situazione per consentirle di valutare se vi siano stati o meno vantaggi privati dall'esercizio di queste funzioni. Collegato a essa è il modo di esercizio del potere di controllo, cioè la flessibilità. Il meccanismo degli strumenti di intervento a disposizione di queste autorità, e in particolare, negli Stati Uniti, dell'ufficio per l'etica pubblica, ha connotazioni analoghe ai poteri esercitati in Italia dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Si verifica una sorta di contraddittorio, di trattativa tra l'ufficio che esercita il controllo e il soggetto controllato al fine di trovare soluzioni soddisfacenti al caso. Non so quanto questi due strumenti siano trasponibili dal mondo anglosassone a quello latino, ma sono essi a rendere più forte il controllo nei paesi anglosassoni rispetto a quello operante nei paesi di tradizione continentale.
Mi è stato chiesto cosa si intenda con l'affermazione che il conflitto o c'è o non c'è, e che non conta la sua misura. La risposta è che non conta la misura del conflitto perché qui ci stiamo muovendo sul terreno dell'«etica» nell'azione di governo. Ciò che conta non è la misura del peccato, ma se si pecca o no. Questa considerazione porta ad affermare che, nella costruzione di questa disciplina, si può parlare di conflitto «rilevante» al fine di determinare la disciplina, ma non di conflitto «rilevante» per la sua dimensione, peso o importanza. Questa può contare ai fini della gradazione della sanzione, se si entra nell'ordine delle idee che si va da un minimo a un massimo. L'idea di fondo che si trova alla base del controllo sul conflitto è che si prescinda dalla misura quantitativa: è la qualità e la natura del conflitto che, di per sé, richiedono di dover intervenire.
Per quanto riguarda i soggetti, mi è stata rivolta una domanda piuttosto impegnativa, ossia se la legge statale, in questa materia, possa intervenire per quanto riguarda i governanti regionali: personalmente sarei portato a rispondere di sì. Le condizioni di eleggibilità dell'elettorato attivo attengono sempre a una riserva di legislazione statale, ma forse su questo tema bisognerebbe rivedere con attenzione le riforme del 1999 e la riforma del titolo V della Costituzione...
MARCO BOATO. E dell'articolo 122 della Costituzione.
ENZO CHELI, Presidente dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Quindi su questo aspetto qualche problema esiste. Personalmente fornisco solo una prima risposta, ma tale aspetto mi riservo di approfondirlo meglio alla luce dell'ultima riforma.
Affronto ora le domande fondamentali riguardanti il ruolo delle autorità esistenti. È stato chiesto da più parti se tali autorità abbiano i poteri necessari e se siano adatte al ruolo ipotizzato. Rispondo che tali organi sono adatti se la legge amplia la loro competenze. Anzi, va aggiunto che, come afferma il professor Caianiello, questi sono gli organi più prossimi all'esercizio di una competenza di tale tipo. Il parere indica anche un percorso, ossia il controllo dall'alto dei comportamenti che vanno dal pubblico al privato; e quindi i controlli sugli atti di governo che possano favorire il privato sono quelli più prossimi ai controlli che esercita l'Anti-trust su una struttura proprietaria e sulle azioni rilevanti dal punto di vista di determinati risultati economici. I controlli dal basso, dall'impresa privata in direzione della sfera pubblica, riguardano la correttezza del funzionamento dell'impresa e di informazione e sono i più prossimi a quelli che già esercita l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
Questi poteri vanno adeguati perché il conflitto di interessi è una materia specifica che richiede sanzioni specifiche e che, a mio avviso, sarebbe anche molto rischioso affidare a qualunque autorità, vecchia e nuova che sia, senza l'individuazione
di procedure rigorosissime, che vanno dall'apertura del procedimento al contraddittorio. Di tutto ciò non dispone né l'Anti-trust, né l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Infatti, i poteri che la legge ha concesso a queste due autorità sono orientati verso obiettivi diversi: si tratterebbe quindi di adattare gli strumenti che già le autorità possiedono a un fine e a un oggetto non compresi né nella disciplina dell'Anti-trust, per il controllo dall'alto al basso, né nella disciplina dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, per il controllo dal basso verso l'alto. Si dovrebbe, quindi, prevedere, quanto meno, l'attribuzione della competenza e l'indicazione delle procedure e delle sanzioni possibili che si ritrovano in tutta quella gamma di situazioni che ho richiamato nell'introduzione.
Un'autorità, ad esempio, potrebbe esser orientata prevalentemente sul controllo degli aspetti relativi alla pubblicità, con le relative sanzioni, e un'altra autorità potrebbe essere orientata sul controllo proprio del contenuto conflittuale degli atti. Tutto ciò, ripeto, richiede l'attribuzione di competenze, l'individuazione delle procedure e un potere sanzionatorio.
GIANCLAUDIO BRESSA. A questo punto non sarebbe preferibile una nuova autorità?
ENZO CHELI, Presidente dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Questa è una domanda cui non vorrei rispondere, perché si tratta di una vera scelta di merito. Ho in parte già risposto, affermando che nel caso si istituisca una nuova autorità si dovrebbe prestare attenzione a non duplicare funzioni costituzionali esistenti. Se venisse attribuito un controllo politico, che è proprio del Parlamento, o un controllo contabile, che è proprio della Corte dei conti, si seguirebbe un percorso incostituzionale, indipendentemente dal fatto che l'autorità sia nuova o vecchia. Alla domanda «tali poteri è meglio affidarli a una nuova o a una vecchia autorità?» non vorrei rispondere in quanto vi è, per così dire, un conflitto di interessi che mi riguarda. È una scelta di merito che vorrei assolutamente evitare. Desidero solo affermare che la legge, così com'è, non dà un potere di questo genere, che va a incidere su situazioni costituzionali.
Un'altra domanda molto interessante, che in qualche modo si ricollega al discorso precedente, è se si possa risolvere tali problemi tramite una legge ordinaria. A mio avviso, e fino ad un determinato punto, sì. Le varie alternative che ho indicato sui vari temi, e che si prospettano in controluce nei progetti di legge al vostro esame, sono certamente una materia di rilevanza costituzionale disciplinabile, nel rispetto dei parametri, con legge ordinaria.
Vi sono altri punti da esaminare, come, ad esempio, il problema della dichiarazione di decadenza dalla carica di Governo. Qui, evidentemente, ci si deve chiedere se si possa introdurre, con legge ordinaria, una sanzione di questo tipo, una volta accertata una palese situazione di conflitto. Il meccanismo delle investiture e delle decadenze dalle funzioni di governo è di stretta pertinenza della Costituzione, della legge costituzionale o di una legge che sia immediatamente richiamata dalla Costituzione. Qui ci si addentra, in una materia dove il passaggio dal legislatore ordinario al legislatore costituzionale è inevitabile, per questo ritengo che, nel sistema degli equilibri attuali, la questione possa essere affidata solo alla Corte costituzionale. Atti che incidano sul meccanismo della forma di governo, sul funzionamento e lo svolgimento dell'indirizzo politico, con una dichiarazione di decadenza di un soggetto di Governo, non possono che spettare a un organo di controllo costituzionale quale, appunto, è la Corte. Anche questo è un tema di grande rilievo, ma non mi sembra che le varie proposte di legge in esame facciano sorgere un tale problema. Forse, quando vi è possibile duplicazione delle funzioni costituzionali, ci troviamo su una linea di confine. Comunque su questi aspetti occorrerà molta attenzione.
Entrando sempre più nello specifico, in un'altra domanda si chiedeva se sia il caso di prevedere delle norme transitorie. A
caldo ritengo di dover rispondere di no. Una norma transitoria è, tendenzialmente, una norma personalizzata; la materia in oggetto ha, invece, politicamente ed eticamente, valore e sostanza solo se ha forti caratteri di generalità, astrattezza e preventività. Produrre una disciplina generale, e in seguito una norma transitoria che rischia di fotografare situazioni particolari, contrasta con la logica di fondo di una normativa di questo tipo. È, ripeto, comunque una risposta che do a caldo e che, forse, non tutti condividono, ma ciò dipende dalla valutazione che un costituzionalista dà verso discipline la cui forza è insita proprio nella loro generalità e nel loro carattere preventivo. Questo è anche l'argomento che mi ha portato ad affermare che l'efficacia retroattiva o preventiva di questa disciplina incide proprio sulla possibilità di utilizzare o meno misure di tipo ablativo. Se si produce una disciplina preventiva non si espropria nessuno e si lascia libertà di scelta; se invece si produce una disciplina a incidenza retroattiva, sia pure regolata transitoriamente, si entra immediatamente, e con la stessa misura, nel quadro degli strumenti ablativi, e qui vi sono norme costituzionali che pongono delle barriere.
Vi ringrazio e spero di aver risposto esaurientemente a tutte le domande.
PRESIDENTE. Siamo noi che la ringraziamo per il contributo serio e sintetico che ci ha fornito.
Dichiaro conclusa l'audizione.
Sospendo brevemente la seduta.
La seduta, sospesa alle 17,50, è ripresa alle 18,05.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle problematiche inerenti la disciplina per la risoluzione del conflitto di interesse, l'audizione del professore Sabino Cassese, ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza dell'università La Sapienza di Roma. Ringrazio il professore per avere accolto il nostro invito e gli do la parola per lo svolgimento della sua relazione.
SABINO CASSESE, Ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza dell'università La Sapienza di Roma. Il mio intervento si concentrerà su alcuni questioni, di cui elencherò i titoli - che, al tempo stesso, rappresentano una sintesi - per passare successivamente ad illustrarli nel dettaglio.
Si tratta di otto punti. Il primo è il seguente: il problema è generale e quindi va depersonalizzato, perché come tutti i problemi generali deve essere affrontato con soluzioni di carattere generale. Il secondo punto riguarda la necessità di definire le finalità delle norme da adottare, perché, nelle varie proposte che ho letto - nonché nel parere del professore Caianiello, che il presidente mi ha fatto pervenire -, oscillano tre diverse finalità ed è bene essere chiari negli obiettivi, in modo da essere altrettanto chiari negli strumenti. La terza questione è attinente al fatto che la materia è stata oggetto di un lungo dibattito politico, ma di un'insufficiente istruttoria pubblica, cioè di un'insufficiente valutazione dei precedenti e dei casi analoghi, che reputo opportuno fare. Il quarto punto riguarda il problema, mal posto, della cosiddetta cessione imposta. Con il quinto argomento sostengo che, se non si vuole o non si può adottare un rimedio radicale, occorre almeno individuare un insieme di strumenti per costituire una rete che dia sufficienti garanzie. Di qui discende la proposta (che, in qualche modo, potrebbe essere ritenuta una sintesi tra le due considerate, quella del disegno di legge del Governo e quella del professore Caianiello) di esplicare i tre compiti previsti per le varie autorità. La penultima questione riguarda la necessità di dotare l'autorità di poteri decisionali e sanzionatori, così da rendere effettive le sue decisioni. L'ultimo punto, in realtà, è
un semplice memento: non illudiamoci che il problema possa essere risolto soltanto attraverso una legge, perché si tratta di un problema molto vasto.
Ho considerato come primo punto la depersonalizzazione del problema, perché ritengo che tutta la materia dell'ineleggibilità, dell'incompatibilità e del conflitto di interessi abbia, in Italia, una disciplina antiquata, contraddittoria e lacunosa. Chiunque abbia ricoperto una carica pubblica è a conoscenza di quanto sia incerto ciò che può essere fatto e ciò che non può essere fatto durante e dopo la titolarità della carica pubblica. È sufficiente prendere la norma del 1953 per rendersi conto che si tratta di un provvedimento, che contempla istituti attualmente inesistenti e, viceversa, non prende in considerazione una quantità di problemi affacciatisi successivamente. Il secondo motivo per cui è necessario depersonalizzare è che, se vi è un notevole tasso di asimmetria nell'attuale sistema, di contraddittorietà tra le varie discipline (tutte rudimentali), adottando una disciplina che non sia generale si aumentano le asimmetrie, producendo altre disuguaglianze. Il terzo motivo riguarda il fatto che la ricerca di una disciplina uguale per casi simili o assimilabili (i casi possono anche essere diversi, ma assimilati in categorie) può suggerire soluzioni più corrette, cioè più corrispondenti ai bisogni pratici, da un lato, e alle esigenze giuridiche, dall'altro. Il quarto motivo per seguire tale indirizzo è quello ovvio di evitare leggi ad hominem, perché danno pessimi risultati. Infine, l'ultimo motivo, è dato dal fatto che problemi come quelli posti di recente si sono già posti in passato. Chiunque legga la giurisprudenza e ricordi le composizioni dei governi (ministri e sottosegretari della Repubblica italiana) sa benissimo, poiché nella pubblicazione della giurisprudenza vi è l'indicazione delle parti e dei difensori delle parti, che si sono verificati, più volte, in precedenti legislature, ipotesi come quella attuale.
Per quanto riguarda il secondo punto (definire bene le finalità delle norme che si intendono adottare), ho esaminato il materiale che il presidente cortesemente mi ha fatto avere, sia materiale a stampa sia proposte di legge ed ho classificato tre obiettivi che si intendono perseguire. L'obiettivo del disegno di legge presentato dal Governo si può così riassumere: proteggere l'interesse, ovviamente pubblico, generale dai danni che potrebbero derivare da interessi privati singolari di titolari di cariche pubbliche. Il secondo obiettivo, preso in considerazione nella terza proposta Caianiello, consiste nel proteggere l'interesse - questa volta privato - di concorrenti dall'uso di poteri pubblici, fatto nell'interesse di altri privati titolari di cariche pubbliche. Il terzo obiettivo, contenuto nell'ultima proposta del parere del professore Caianiello, riguarda la protezione dell'interesse - questa volta collettivo - dei consumatori e degli utenti dei mezzi di comunicazione di massa dall'uso di poteri pubblici, nell'interesse di privati titolari di cariche pubbliche.
Dopo avere enunciato in maniera astratta le tre finalità presenti nelle proposte considerate, porterò alcuni esempi al fine di essere più chiaro. L'esempio della prima finalità può essere indicato dal caso, presentatosi nel 1980, in Germania, del consorzio Flik, in cui furono assicurati vantaggi fiscali ad un privato per ottenere finanziamenti per un partito. L'esempio della seconda finalità si può indicare ricorrendo all'ipotesi di un uomo politico che avvantaggi la propria impresa a danno di altre, creando un'asimmetria sul mercato. La terza si può indicare prendendo il caso di un imprenditore che, come si dice frequentemente in modo un po' enfatico, grazie al proprio «strapotere mediatico» influenzi la formazione del consenso politico a proprio favore.
Ora, la mia impressione è che la proposta del professor Caianiello sposti l'attenzione sulla seconda e sulla terza finalità e finisca, in qualche modo, o per perdere di vista o per ritenere necessariamente assorbita nella seconda e nella terza - violazione della concorrenza e violazione della libertà di manifestazione del
pensiero e quindi, per adoperare espressioni enfatiche, manipolazione del consenso - la prima questione.
Ritengo che questo sia un pericolo da evitare perché, una volta impedita ogni interferenza tra interesse pubblico e privato a danno della concorrenza ed assicurati l'imparzialità e il pluralismo dell'informazione per evitare ingiustificate forme di sostegno privilegiato ai titolari di cariche pubbliche, ci possono ben essere altre commistioni tra interessi pubblici e interessi privati che non violano né la concorrenza, né l'imparzialità e il pluralismo dell'informazione. L'esempio è proprio quello del caso del consorzio Flick, presentatosi in Germania nel 1980, dove veniva violato l'interesse patrimoniale dello Stato e quindi un interesse che, in qualche modo, non avrebbe potuto essere protetto dalle norme sulla concorrenza perché non ricade né in una concentrazione, né in un abuso di posizione dominante, né in un'intesa.
Ritengo sia molto importante riflettere su questo secondo punto, cioè definire esattamente le finalità. In seguito ritornerò su tale aspetto, ma vorrei affrontare il terzo punto che ho prima enunciato, vale a dire quello dell'esigenza di un'istruttoria pubblica più completa. Ora, mi pare che mentre vi è stato un ampio dibattito politico su questa materia, non c'è stata una sufficiente istruttoria pubblica. Quando adopero questo termine, intendo una raccolta, un «evidenziamento» e una discussione di tutte le norme in materia che esistono nel nostro ordinamento, come quelle relative ai giudici costituzionali, ai giudici ordinari ed ai membri delle autorità indipendenti, i quali sono sottoposti a numerose disposizioni in materia di incompatibilità, conflitti di interessi ed ineleggibilità.
Quando in un ordinamento si pone un problema nuovo, occorre considerare i precedenti, i quali acquistano un significato particolare perché legano a qualcosa che è già stato deciso da tempo, fuori e prima della soluzione di un caso concreto. Quindi, acquistano una autorevolezza ed un peso particolarmente importante.
Pertanto, la terza considerazione che volevo presentarvi è proprio questa: l'utilità di compiere una analisi più approfondita e più ampia per i due motivi che prima ho detto. Infatti, in primo luogo, perché ci devono essere discipline per taluni titolari di cariche pubbliche diverse da altri titolari di cariche pubbliche? Quando si vara una norma, non bisognerebbe regolare in modo eguale situazioni eguali e in maniera diseguale situazioni diseguali, secondo l'interpretazione corrente dell'articolo 3, primo comma della Costituzione?
Il quarto punto è molto rapido. Ritengo che il problema della cessione imposta è mal posto. A mio modo di vedere, infatti, non può essere imposta alcuna cessione, perché il problema è in altri termini: dovrebbe essere minacciata la decadenza di concessioni (o altri atti che comportino l'esercizio di attività sotto il controllo statale) la quale, a sua volta, produrrebbe la necessaria cessione di chi volesse continuare l'esercizio dell'impresa senza creare una soluzione di continuità. In altre parole, il potere pubblico può incidere solamente dove esiste il doppio rapporto e, nell'ambito di tale doppio rapporto, vale a dire la titolarità della carica pubblica e la concessione, l'autorizzazione o altra forma di intervento statale che crei una ricchezza prodotta in parte dal controllo pubblico.
Vengo a riflessioni più propositive, quelle che avevo riassunto in questi termini: se non si vuole o non si può adottare un rimedio radicale, allora occorre individuare un insieme di strumenti che costituiscano una rete che dia sufficienti garanzie.
I divieti assoluti presentano sì qualche volta il vantaggio di risolvere il problema in radice, ma possono essere odiosi, o di discussa legittimità, o inattuabili concretamente. Allora, mi chiedo che cosa impedisca di ricorrere ad un insieme di controlli (tale parola è adoperata in senso ampio) per assicurare sia la contemporanea realizzazione di tutte e tre le finalità di cui parlavo prima, sia la contemporanea neutralizzazione del soggetto titolare della carica pubblica, dell'entità privata con
partecipazione del titolare della carica pubblica, raggiungendo così una finalità onnicomprensiva che in parte si legge sia nella trama del disegno di legge del Governo, sia nel parere del professor Caianiello.
Per il titolare dell'ufficio pubblico vi sono due o tre obblighi che nessuno pone in discussione quali l'obbligo di rendere pubblici i propri interessi e la propria situazione patrimoniale, con dichiarazione o registro degli interessi (come viene definito negli Stati Uniti), il quale in molti casi è iniziale, periodico e terminale. In Italia, ad esempio, è periodico: i titolari di cariche di governo già forniscono periodicamente informazioni di questo tipo. Tale obbligo può essere della singola persona o esteso alle persone che più direttamente sono a loro collegate, come ad esempio i membri della famiglia (cosa che in parte è già chiesta dall'ordinamento italiano). Tutto ciò può essere chiesto per conoscere, per dissuadere e per controllare.
Una seconda questione che mi sembra non sia discussa, ma che tuttavia viene formulata sempre in termini molto diversi, è quella dell'incompatibilità, cioè il divieto di attività lavorative pubbliche o private. Il problema, tuttavia, è sapere fino a dove si estenda: per esempio, si estende solo alle attività lavorative o anche agli incarichi professionali, imprenditoriali, commerciali e così via? Si estende a quelli permanenti o anche a quelli temporanei? Questo è un altro punto sul quale mi pare vi sia una ricorrenza nelle proposte, ma con differenze di formulazione di notevole rilevanza, specialmente se si considera il punto come lo sto considerando io, cioè non personalizzando la questione ma cercando di tenere in considerazione tutti i titolari di cariche pubbliche, che non sono soltanto i titolari di cariche di governo.
Vi è, poi, l'obbligo di astensione, per esempio quello che due settimane fa si è posto riguardo all'Attorney general e all'US attorney della città di Houston, che hanno dovuto - come dicono gli americani - «autoricusarsi» per la questione del caso Enron. Tali obblighi di astensione in Italia sono stati definiti in modo particolare nell'applicazione dei codici di procedura civile e procedura penale: esiste una ricca giurisprudenza riguardante i giudici, che viene applicata, per analogia, nel settore del diritto amministrativo per le cariche amministrative; si tratta di un cospicuo corpo di norme, che potrebbero essere utilizzate.
Infine, sottolineo il problema delle limitazioni e dei divieti che possono porsi per l'assunzione di impieghi e cariche successivamente alla cessazione della titolarità della carica pubblica. La disciplina del 1953 contiene norme molto elementari relative ai ministri, ma esistono norme molto più avanzate adottate dal Parlamento della Repubblica italiana per i membri delle autorità indipendenti: si tratta di un corpo di normative che costituisce il precipitato di un'esperienza cospicua da tenere presente.
Per quanto riguarda l'altra parte - perché il conflitto di interessi si pone sempre tra due soggetti - il gestore di interessi economici titolare di cariche pubbliche potrebbe essere tenuto ad obblighi di pubblicità (naturalmente non generalizzati, perché sarebbero inutili) relativi a dati specifici riguardanti rapporti con il titolare di funzioni pubbliche; potrebbero essere previsti obblighi di astensione da attività che possano andare a vantaggio del solo titolare dell'ufficio pubblico, cioè attività che non siano rivolte a tutti. Pensate, ad esempio, alla pubblicità. Questo insieme di disposizioni, secondo il modello che ho illustrato prima e che rappresenterebbe una formula sintetica delle due proposte che consideravo, potrebbe aggiungersi alle disposizioni che riguardano in senso stretto la concorrenza sul mercato - e quindi le ipotesi di concentrazione, intese, abusi di posizione dominante - oppure alle ipotesi previste in materia di libertà di manifestazione del pensiero.
Illustrerò brevemente il sesto punto: potrebbe essere utile sfruttare da un lato le due autorità che esistono, secondo la tesi affacciata dal professor Caianiello, e dall'altro affidare loro un'altra competenza, o istituire un'altra autorità per quei compiti, i primi dei tre che indicavo, che
sono contenuti nella proposta del Governo e che non vengono, a mio modo di vedere, assorbiti nella proposta del professor Caianiello. Penso che le autorità che intervengono in questi campi possono esercitare dei poteri decisionali e sanzionatori e ritengo che né le leggi che li prevedano né le autorità che li esercitino interferiscano in rapporti privilegiati perché non è vero che i rapporti tra Parlamento e Governo non subiscono già oggi «intrusioni», che sono state decise dal Parlamento. Vorrei fare un esempio: il giorno in cui il Parlamento della Repubblica italiana ha deciso, negli anni '90, e poi ribadito più volte fino agli inizi del 2000, di affidare ai dirigenti responsabilità autonoma, ha stabilito che esiste un'«intrusione» nel modello delineato dall'articolo 95 della Costituzione, che stabilisce la responsabilità ministeriale dei singoli ministri nei confronti del Parlamento. Non è forse accaduto lo stesso con le autorità indipendenti? Non è stato lo stesso Parlamento ad affidare alle autorità indipendenti talune funzioni, addirittura spogliandosene in qualche modo (salvo, naturalmente, ritornare nuovamente con una legge a modificare quella precedente)? Non chiamerei, quindi, questi «intrusi istituzionali» perché da un lato vi sono i precedenti di «intrusi» e dall'altro perché tale «intrusione» è stata decisa dal maggiore dei due soggetti - il Parlamento - nei cui rapporti con il Governo si colloca il cosiddetto «intruso istituzionale».
Ritengo, in questo senso, che le autorità possano decidere, che da tali decisioni possano discendere obblighi e che essi siano assistiti da sanzioni. Si può porre un problema: se gli obblighi possano essere assistiti da un'esecuzione in forma specifica oppure no. Ma quante volte gli ordinamenti moderni affidano un potere di decisione ad autorità che possono disporre ma non possono fare eseguire in forma specifica e solamente sanzionare, ad esempio tramite il pagamento di denaro. L'Unione europea può procedere solo in questo modo per gli inadempimenti degli Stati, perché non ha né eserciti né forza pubblica da poter inviare per costringere gli Stati ad agire in un certo modo.
Nell'ambito del potere di decisione di una autorità, potrebbe cadere anche la formulazione di disegni di legge, perché anche l'attività legislativa sia sottoposta al diritto.
Ho terminato. Così come avevo segnalato all'inizio del mio intervento, penso sia bene non illudersi che il problema possa essere risolto solo con una legge: occorrono anche informazioni obiettive, certificate, un'opinione pubblica attenta, opposizioni attrezzate e, in generale, un Parlamento che svolga di più la propria attività di controllo. Tra le due grandi funzioni del Parlamento, accanto a quella legislativa che certamente il Parlamento italiano ha sempre svolto fino in fondo, deve essere svolta anche l'attività di controllo.
PRESIDENTE. Ringrazio il professor Cassese per la sua relazione. Passiamo alle domande dei colleghi.
MICHELE SAPONARA. Il professor Cassese ha esordito dichiarandosi scettico in merito alla possibilità di risolvere il problema, perlomeno a breve scadenza.
Tuttavia, nel corso della sua esposizione, ci ha fornito indicazioni importanti, dimostrandosi al contempo abbastanza fiducioso ed invitando tutte le persone di buona volontà ad operare al fine di verificare tutte le soluzioni possibili. Egli ha inoltre delineato anche una diversa impostazione culturale del problema. A questo punto, vorrei sapere se ritiene alternativa la proposta del Governo con quella del professor Caianiello e, nel caso non siano tali, in che modo si possono integrare e conciliare.
MARCO BOATO. Il professor Cassese, nel corso della sua esposizione, ha fatto più volte riferimento al disegno di legge Frattini e al parere del professor Caianello. Vorrei sapere se abbia avuto modo di esaminare comparativamente anche altre proposte di legge all'esame della nostra
Commissione. Ce ne sono infatti altre tre, tutte di diversa rilevanza, dal punto di vista della rappresentatività politica. Una è quella presentata dall'onorevole Soda; una proviene dal gruppo di Rifondazione comunista; un'altra è stata presentata dall'onorevole Rutelli, in qualità di primo firmatario e riguarda la coalizione dell'Ulivo. Mi chiedo se a questo riguardo - così come sugli otto problemi da lei individuati - desidera svolgere ulteriori riflessioni.
Per quando riguarda poi gli aspetti da lei oggi sottolineati, più che rivolgerle domande specifiche - che si aggiungono a quella appena formulata - la inviterei, nei limiti di tempo disponibili, a svolgere un ulteriore approfondimento, a cominciare dalla questione che riguarda le finalità. Quest'ultima è certamente molto rilevante proprio rispetto alla proposta legislativa da lei analizzata.
Abbastanza evidente mi pare invece il contenuto illustrato nel secondo e terzo punto della sua relazione, e cioè il riferimento all'Anti-trust, così come pure quello al pluralismo e all'imparzialità nelle informazioni. Per quanto riguarda invece il primo punto, vorrei invitarla ad approfondirlo ulteriormente.
Proseguendo, nel quarto punto da lei affrontato, intitolato «cessione imposta, problema mal posto» , anche a tale riguardo le chiederei di svolgere un approfondimento. È questo un aspetto di grande rilevanza e delicatezza. Lei ha giustamente asserito che non può essere imposta alcuna cessione, ma poi ha in qualche modo articolato il discorso parlando di un'alternatività.
Si è trattato di un'esposizione rapida e concisa, per questo volevo chiederle un ulteriore approfondimento anche in merito a quest'ultimo punto.
Passando poi al quinto nodo nell'ambito dei problemi che ha posto alla nostra attenzione - quella che ha chiamato una riflessione propositiva, se non ricordo male - ad un certo punto della sua esposizione, ha affermato che nell'impossibilità di affrontare questa materia con un rimedio radicale, si desse perlomeno vita ad una rete di garanzie, in grado nel suo insieme di mettere in atto una serie di controlli soddisfacenti.
Desideravo quindi chiederle se c'è un'ipotesi di rimedio radicale, eventuale ed in astratto (come molto giustamente affermato nel suo primo punto, che condivido, lei ha parlato del bisogno di depersonalizzare la questione) che ritiene plausibile, condivisibile ed, ovviamente, compatibile con il nostro ordinamento costituzionale oppure pensa che non esista, e che, a questo punto, la questione vada affrontata con maggiore complessità ed articolazione in termini di rete, come peraltro ha detto.
Da ultimo, il sesto blocco di argomenti da lei illustrati, riguarda il riferimento agli strumenti istituzionali. Lei ha fatto riferimento sia all'utilizzazione delle due Autorità esistenti - Anti-trust e Autorità per le comunicazioni - sia ad entrambe congiuntamente, ma per quanto riguarda la prima finalità - quella su cui, peraltro, le ho, non a caso, chiesto un approfondimento - anche all'eventuale istituzione di una nuova autorità.
Le domando se il riferimento alle due Autorità esistenti, sarebbe, dal punto di vista delle loro funzioni istituzionali, secondo lei da farsi semplicemente mediante un rinvio di legge oppure comporterebbe comunque un arricchimento delle loro competenze e poteri (e parlo di competenze per l'ambito di incidenza che hanno. Per esempio, il professor Cheli, ha riferito che l'Autorità da lui presieduta non avrebbe alcuna competenza rispetto alla questione della tutela del pluralismo in riferimento ad aziende private).
Quindi, da questo punto di vista, sia per quanto riguarda i poteri sanzionatori, sia per quanto riguarda l'ambito di competenza, chiedo a lei se questo riferimento alle due Autorità esistenti - che lei ha fatto citando Caianiello - non dovrebbe comportare comunque, per così dire, un arricchimento legislativo.
Infine, per quanto riguarda l'ipotesi di nuove autorità, riferita alla prima finalità, desidero domandarle in quali termini lei la vedrebbe?
GIAMPIERO D'ALIA. Desidero innanzitutto ringraziare il professor Cassese per una ragione in particolare. Egli ci richiama infatti - non per nostra disattenzione, ma per il clima generale nel quale affrontiamo un tema così delicato e complesso - ad un metodo che è fondamentale per chi svolge il nostro lavoro: quello, cioè, di guardare alla normativa secondo i canoni ed i criteri secondo cui il legislatore deve produrre delle norme (che sono generali, astratte e quant'altro).
Questo richiamo è importante perché a volte si ha la sensazione che la semplificazione nei mezzi di comunicazione sia tale da non consentire invece un ragionamento sereno ed approfondito su tutti i complessi aspetti di questa materia. Ciò premesso, desidero, brevissimamente, porre alcune domande. Innanzitutto, concordo personalmente con la constatazione secondo cui, quando ci si appresta a redigere una legge, bisogna considerarne lo scopo ed il fine che si intende perseguire, considerato che l'articolazione delle finalità - così come lei le ha enunciate - porta anche a verificare, rispetto ai testi che esaminiamo, la complementarità degli stessi rispetto alle finalità enunciate.
In altri termini, mi interessava capire se il testo del disegno di legge Frattini ed il parere del professor Caianiello - che riflette ed approfondisce due delle tre finalità che la legge dovrebbe avere in questa materia - sono tra loro complementari e tali quindi da permetterci di svolgere un esame congiunto che dia, in termini normativi, una risposta complessiva alla finalità stessa.
La seconda considerazione mira ad evitare che un tema così delicato e complesso possa venire banalizzato. Così come spesso appare sulla stampa, il problema del conflitto di interessi viene ricondotto sostanzialmente ad una mera decisione consistente nel dovere o non dovere vendere. Viene cioè, in pratica, ricondotto al problema di una mera cessione.
Ritengo invece che - in questo condividendo la sua impostazione - il problema sia molto più ampio, in quanto non è affidato solo alla responsabilità del legislatore, ma anche a quella più generale di tutti i soggetti, individuali e collettivi, portatori di responsabilità pubbliche (poco importa se istituzionali o sociali!).
Dico questo, perché su questo tema si è concentrata l'attenzione anche con riferimento alla normativa costituzionale - segnatamente gli articoli 41, 42 e 43 della nostra Carta costituzionale - ed avendo lei giustamente intitolato uno dei paragrafi della sua relazione «la cessione, un problema mal posto», mi interessava comprendere quale rilievo abbia, nella sua opinione, questo problema rispetto alla normativa generale in materia di conflitto di interessi, cioè, in pratica, se sia risolutivo o meno di un problema generale.
L'ultima considerazione; è emersa, nel corso dei vari interventi che si sono svolti nel corso di questa lunga giornata, la necessità di comprendere un aspetto che forse viene sottovalutato ma che ritengo, anche sotto il profilo dell'impatto costituzionale, sia estremamente delicato e complesso; mi riferisco, proprio per richiamarci al metodo che lei ha ricordato, al fatto che dobbiamo legiferare per il futuro. Questa costituisce la più grande garanzia rispetto alla definizione di un quadro normativo che crei meno asimmetrie possibili. C'è comunque un problema di personalizzazione; tale problema - lo diceva anche il Presidente dell'autorità per le garanzie nelle comunicazioni - si pone soprattutto con riferimento alla eventuale introduzione di una normativa transitoria, cioè una normativa che regoli i rapporti che sono già costituiti. Ritengo che questo sia un aspetto delicato e desidererei da lei avere qualche utile chiarimento su di esso.
EGIDIO STERPA. Signor presidente, ho apprezzato molto, da parte del professor Cassese, la ricerca del metodo e la problematicità con cui ha affrontato il problema, anche se mi è sembrato di capire che nella sua esposizione siano presenti precise convinzioni. Professor Cassese, le porrò alcune domande. La prima; riguarda un problema che è stato già sollevato da altri colleghi precedentemente intervenuti - Boato, D'Alia - mi riferisco a quanto lei
ha detto parlando di cessione come problema mal posto; cessione che, mi è parso di capire, non possa essere imposta. Secondo lei, tale cessione non può essere imposta decisamente ovvero, in qualche modo, questo aspetto può essere aggirato? Dico questo perché la Costituzione, al riguardo, pone dei problemi seri con riferimento ad articoli che sanciscono dei diritti costituiti. Vorrei, pertanto, sapere da lei se considera importante il fatto che affrontando questo problema (e quindi questi diritti costituiti) sia necessario affrontarlo con una legge costituzionale oppure basterebbe una legge ordinaria?
Infine, il professor Caianiello sostiene che bastino gli strumenti esistenti (l'Autorità anti-trust e l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni); in questo caso però si porrebbe il problema in ordine al rafforzamento dei poteri di queste autorità (se dargliene degli altri), e quello di rivedere le procedure facendo in modo che esse siano ad hoc. Professore Cassese, secondo lei è necessaria una nuova autorità, un nuovo strumento per affrontare questo problema? Inoltre, quanto ritiene valido il giudizio del professor Caianiello che siano sufficienti le due autorità già esistenti?
SABINO CASSESE, Ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di Giurisprudenza dell'Università La Sapienza di Roma. La prima domanda che mi è stata posta si collega ad una successiva relativa alla complementarietà, alla conciliabilità o alla alternatività del disegno di legge di iniziativa governativa e del parere pro veritate espresso dal professor Caianiello. Ritengo che l'uno e l'altro siano conciliabili, anzi vadano integrati; perché il testo proposto dal Governo soddisfa un tipo di esigenza - la tutela degli interessi patrimoniali dello Stato e tutti gli interessi pubblici residuali - mentre il parere pro veritate del professor Caianiello, articolato in due punti, soddisfa due esigenze diverse: la tutela dell'economia (cioè, del concorrente) e la tutela della collettività (intesa come tutela della spontanea libertà di manifestazione del pensiero da parte della collettività nei confronti di qualcuno che, impadronendosene, voglia, in qualche modo, orientarla a proprio favore).
Non ritengo accettabili, invece, le osservazioni critiche svolte dal professor Caianiello al disegno di legge del Governo quando si riferisce ad un rapporto privilegiato Parlamento-Governo, in cui questi due soggetti sono un po', come nel proverbio, il marito e la moglie tra cui non si può mettere il dito. Come ho già detto prima, qualche «intrusione», a mio parere, è possibile, sempre che uno dei due soggetti lo voglia; in questo caso, deve essere il Parlamento a volerla.
Con l'espressione «controllo speciale e qualificato», usata dal professor Caianiello nel suo parere pro veritate - con ciò passo alla domanda sulla necessità o meno di dotare, qualora venisse adottata questa soluzione, le due esistenti autorità di appositi poteri -, ho l'impressione che egli intendesse che queste autorità debbano essere dotate di un sovrappiù di compiti. In un mio articolo ho espresso al riguardo qualche preoccupazione, nel senso che c'è già, per queste due autorità, un notevole carico di compiti, per cui caricarle di ulteriori funzioni mi sembrerebbe eccessivo. Ritengo sia un bene non abusare nell'istituzione di nuove autorità. Ma il problema è tanto importante che può valere la pena di istituire una nuova autorità. L'affidamento ad un'autorità, che sia il risultato delle due esistenti, di questo ulteriore compito, va considerata come una seconda scelta.
Ho citato sempre espressamente le altre proposte, ma, di fatto, nel parlare della questione della cessione imposta e di altre formule, mi riferivo anche a quelle indicate dall'onorevole Boato, che ho letto. Ritengo importante non perdere di vista la finalità che ho chiamato patrimoniale e quelle residuali che rimarrebbero scoperte nel parere Caianiello. Esse trovano una giusta considerazione nella proposta del Governo che, per una parte, si sovrappone alle altre proposte: per esempio, la parte relativa alle incompatibilità, agli obblighi di astensione, eccetera, che costituisce un
patrimonio acquisito. Bisogna, però, stare attenti a come tali proposte vengono formulate.
Per quanto riguarda l'argomento relativo alla cessione imposta, considero il problema in questi termini: i conflitti di interesse nascono dal fatto che esistono due tipi di rapporti giuridici. Uno è dovuto alla titolarità di una carica pubblica, acquisita per nomina, per elezione o in altro modo; l'altro è costituito dall'avere un qualche bene in senso giuridico, derivante da un'autorità pubblica, e cioè essere un concessionario, un beneficiario di autorizzazioni, licenze, nulla osta, eccetera. Questo rappresenta l'unico possibile conflitto in quanto non vi può essere conflitto per la proprietà di beni privati, acquisiti o utilizzati indipendentemente dalla titolarità di una carica pubblica. Si creerebbe una discriminazione in base al censo, invertita. Il problema, quindi, è costituito solo dal duplice rapporto che si viene a costituire, per il quale il nostro ordinamento prevede normative che sono state disposte sempre attraverso la legge ordinaria, mai con legge costituzionale, salvo per la Corte costituzionale. Tali normative riguardano l'impossibilità di accedere alla carica pubblica. Il rimedio radicale, quindi, esiste e - direi - esisteva: era l'ineleggibilità. Il nostro ordinamento in passato ha sempre previsto tale rimedio radicale per molte di queste ipotesi. L'ineleggibilità è andata progressivamente erodendosi attraverso norme successive che l'hanno trasformata in incompatibilità.
Credo che una normativa debba prevedere una regolamentazione per il futuro e temo le normative transitorie. Penso che sia fondamentale, a questo punto, agire sia sul rapporto sia sui comportamenti, se non sono possibili rimedi in radice. Ho implicitamente risposto alla questione se sia necessaria una legge costituzionale: salvo il caso citato, per quello che ricordo la disciplina che riguarda l'insieme delle tre materie (ineleggibilità, incompatibilità e conflitto di interesse) è sempre stata adottata tramite legge ordinaria.
In sintesi, credo che, attraverso le diverse proposte presentate (alcune delle quali si sovrappongono per la parte che attiene all'incompatibilità, all'obbligo di astensione, eccetera), vi siano ragionevoli possibilità - se mi consentite una metafora -, non potendo illuminare tutto il quadro, di avere una serie di riflettori che, incrociandosi, costituiscano un insieme di garanzie per il potere pubblico e per la collettività nei confronti delle possibili interferenze tra interessi privati e interesse pubblico.
PRESIDENTE. Ringrazio il professor Cassese, anche a nome della Commissione, e dichiaro conclusa l'audizione. Ricordo che la seduta di domani è fissata per le 9,30, con all'audizione dei professori Cammelli, Mannoni, Lombardi e Morbidelli.
La seduta termina alle 19.
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