Missione di studio in Germania e nei Paesi Bassi (9-13 marzo 2004).
Una delegazione della VIII Commissione, guidata dal vicepresidente Stradella e composta dai deputati Ghiglia, Lion, Parolo e Sandri, si è recata dal 9 al 13 marzo 2004 in Germania e nei Paesi Bassi, per svolgere una missione di studio, con l'obiettivo di acquisire utili elementi informativi in ordine ai diversi modelli di organizzazione delle politiche abitative ed urbanistiche. Lo scopo principale della missione, infatti, consisteva nell'affrontare i temi generali della legislazione urbanistica, del governo del territorio, della riqualificazione edilizia ed urbanistica, con particolare riferimento ai seguenti punti: modelli di organizzazione delle politiche abitative e urbanistiche; riparto di competenze in materia urbanistica e di governo del territorio tra i vari livelli di governo; legislazione vigente in materia di governo del territorio, riqualificazione edilizia ed urbanistica; politiche di edilizia sociale; politiche sociali di incentivazione finanziaria e strutturale alle locazioni per persone svantaggiate; principali elementi delle recenti riforme approvate in materia.
La missione ha rappresentato, in primo luogo, una positiva conferma del significato politico e istituzionale di tali iniziative, che consentono di consolidare i rapporti bilaterali tra l'Italia ed i Paesi interessati, favorendo peraltro lo sviluppo di forme di cooperazione in materie di particolare rilievo tecnico e strategico. Essa ha inoltre garantito l'acquisizione di significative informazioni sugli argomenti all'ordine del giorno, che potranno certamente costituire l'occasione per utili riflessioni anche sui provvedimenti all'esame della VIII Commissione.
La missione di studio si è articolata in due distinte fasi: la prima ha avuto luogo a Berlino, mentre la seconda si è svolta ad Amsterdam e L'Aja.
Nella prima fase della missione, svoltasi dal 9 all'11 marzo 2004, la delegazione ha effettuato una serie di interessanti sopralluoghi e di incontri nella città di Berlino.
In particolare, si è svolto un sopralluogo, con la guida di alcuni esperti in materia urbanistica, presso Potsdamer Platz, la piazza a suo tempo posta al confine tra la zona est e la zona ovest della città, nella cui area è stato realizzato, dopo la riunificazione tedesca, un imponente intervento di riqualificazione urbanistica. Il ricorso ad investimenti pubblici e privati ha infatti consentito di affidare, a numerosi architetti di fama internazionale (tra cui l'italiano Renzo Piano), la realizzazione di innovativi progetti di natura urbanistica, che hanno dato luogo alla costruzione di una serie di complessi edilizi e di edifici di particolare interesse architettonico, concepiti secondo le diverse concezioni urbanistiche (città europea del futuro, centri urbani americani, etc.) promosse dai progettisti coinvolti, con i quali l'amministrazione locale ha inteso favorire il rilancio e la riqualificazione dell'intera area.
La delegazione ha quindi effettuato una serie di sopralluoghi guidati presso vari quartieri della città, per verificare alcuni interventi di riqualificazione di alloggi ed edifici di edilizia residenziale pubblica, realizzati anche in zone piuttosto centrali di Berlino. La delegazione ha potuto in particolare apprezzare, da un lato, le opere di ammodernamento di alcuni edifici
di edilizia residenziale posti originariamente nella zona ovest della città e, per altro verso, la rilevanza di interventi di ristrutturazione di numerosi edifici posti nella zona est, che è risultata peraltro fortemente caratterizzata da un significativo impianto urbanistico complessivo.
È stato poi effettuato un incontro con il Direttore dell'urbanistica del Senato di Berlino1, Stimmann. In esito a tale incontro, è emerso come la programmazione urbanistica sia disciplinata, nelle sue linee generali, dalla legge federale in materia urbanistica ed edilizia. I Laender hanno quindi competenze territoriali di indirizzo nella pianificazione, mentre il livello più rilevante ed operativo di pianificazione è svolto dai comuni. Ogni comune deve infatti avere un proprio piano regolatore generale, di natura strategica, che definisce le tipologie e le metodologie di utilizzo e di edificazione delle diverse aree. Vi è poi un piano regolatore operativo, che dettaglia le scelte di pianificazione edilizia contenute nel piano regolatore generale. Esiste, infine, un piano operativo di dettaglio, che stabilisce le norme tecniche relative all'edificazione.
(1) Il Senato rappresenta l'organo di governo del Land della città di Berlino.
Lo strumento urbanistico generale del comune, pertanto, affronta nel complesso tutte le problematiche di governo del territorio, inclusi gli aspetti ambientali, peasistici e industriali; per tali motivi, il dibattito sulla pianificazione urbanistica presso i comuni risulta particolarmente accesso in ordine alla definizione dei piani regolatori, anche in ragione delle esigenze strategiche che stanno alla base della loro approvazione. L'adozione del piano regolatore è frutto di un processo di valutazione pubblica dei vari aspetti coinvolti, che vengono infine riassunti in una valutazione politica finale di competenza assembleare. È tuttavia prevista la partecipazione dei cittadini alle fasi preparatorie del piano regolatore, nei cui confronti vi sono possibilità di ricorso esclusivamente per motivi di natura procedurale.
Un aspetto particolare riguarda le infrastrutture di collegamento interregionali, per le quali la competenza pianificatoria è dello Stato federale e degli eventuali soggetti (anche privati) coinvolti, mentre i Laender possono influire sulla localizzazione ed eventualmente sul tracciato delle opere programmate.
In merito alle questioni dell'edilizia, il Direttore Stimmann ha fatto presente che ogni cittadino del Land di Berlino dispone, in media, di circa 40 mq di superficie abitabile. Il vero problema edilizio nel Land non è, dunque, quello di costruire nuove case, bensì di fare in modo che i prezzi delle case siano accessibili a tutti. Infatti, dopo gli anni '50, in Germania si è continuato a costruire case popolari in edilizia sovvenzionata, tanto che, nella sola città di Berlino, esistono oltre 140.000 appartamenti vuoti. A tal fine, è stato definito un programma nazionale di incentivi per la demolizione di edifici di bassa qualità in eccesso, soprattutto nelle periferie, che si accompagna ad interventi volti a tenere il valore degli affitti entro determinati livelli. Inoltre, le persone meno abbienti sono sostenute dallo Stato federale per il pagamento degli affitti: coloro che non hanno redditi sufficienti sono pertanto aiutati mediante sovvenzioni statali.
La delegazione ha quindi effettuato un incontro con il Sottosegretario di Stato del Ministero federale per i trasporti e l'edilizia, Grossmann, che ha in primo luogo fornito il quadro del riparto di competenze in materia urbanistica ed edilizia tra Stato federale, Laender e comuni, ripercorrendo, nella sostanza, le informazioni già acquisite presso il Senato di Berlino.
Il Sottosegretario Grossmann ha poi comunicato che lo Stato federale, in particolare dopo l'unificazione, ha promosso importanti interventi e programmi in materia urbanistica ed edilizia, rafforzando le misure per uniformare le varie politiche che afferiscono al governo del territorio, ossia le politiche ambientali, la mobilità, la riqualificazione urbana, le politiche energetiche. Sono stati pertanto avviati nuovi programmi, per ognuno dei quali è stato
definito un quadro certo di incentivi finanziari, posti in essere con il meccanismo del cofinanziamento tra Stato federale e Laender.
Un primo programma, denominato «Città sociale», prevede un approccio integrato per la riqualificazione dei quartieri considerati degradati o, comunque, «difficili». Sono dunque previste, per determinati quartieri caratterizzati da elevati livelli di disoccupazione, da degrado sociale e da alti tassi di criminalità, alcune sovvenzioni e specifiche misure di sostegno, che non consistono solo nella costruzione di abitazioni di edilizia popolare, ma anche e soprattutto nella definizione di programmi di sviluppo urbano e sociale e per il miglioramento delle condizioni di qualità della vita. Il programma «Città sociale» è stato lanciato in circa 300 quartieri sul territorio federale; le iniziative partono su richiesta dei comuni e sono verificate dai rispettivi Laender, che definiscono i relativi indirizzi in collaborazione con lo Stato.
Vi è poi il programma denominato «Ristrutturazione urbana est/ovest», che intende fronteggiare i problemi derivanti dall'unificazione, che hanno fatto sì che, dopo un primo massiccio spostamento di parte della popolazione da est ad ovest, si sia verificato un progressivo calo demografico nelle stesse città dell'ovest, accompagnato altresì da elementi di declino industriale. Con tale programma, pertanto, lo Stato assiste le città interessate dai predetti fenomeni, favorendo un approccio integrato allo sviluppo e alle politiche abitative.
Un ulteriore programma, denominato «Demolizione di alloggi in eccesso», prevede - come già comunicato dal Direttore dell'urbanistica del Senato di Berlino - incentivi per la demolizione di edifici che sia vincolata alla riqualificazione delle aree interessate.
Il programma «Risparmi energetici» si pone l'obiettivo di influire, mediante interventi integrati, sulla qualità abitativa e sulle politiche edilizie. Esso promuove infatti, mediante apposite sovvenzioni, la costruzione di case ed edifici che rispettino determinati standard di ecocompatibilità e di riduzione dei consumi energetici.
Infine, il programma «Promozione della qualità edilizia» mira a favorire, con appositi incentivi, la garanzia di un elevato livello di standard edili da parte dei comuni e degli stessi privati, mutuando, in sostanza, i modelli attualmente esistenti in Paesi nordici come la Finlandia, la Svezia e i Paesi Bassi.
Il Sottosegretario Grossmann ha poi posto l'accento sulla questione della privatizzazione degli immobili di edilizia residenziale pubblica, indicando come, all'inizio degli anni '90, il Governo ha fatto pressione affinché si portasse il livello di privatizzazione di immobili di proprietà statale collocati ad est, all'incirca, al 30% del patrimonio complessivo. Successivamente, il nuovo Governo ha ridotto la tendenza alla privatizzazione degli immobili pubblici, perseguendo una strategia di vendita degli alloggi direttamente agli stessi inquilini: i tassi di disoccupazione elevati e il calo demografico consigliano infatti di condurre con prudenza le iniziative di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico.
Nell'incontro con il Decano del Politecnico di Berlino, Schäfer, è stato fatto il punto sulle principali questioni aperte nel dibattito sull'urbanistica in Germania. Il professore della prestigiosa Università tecnica della capitale tedesca ha fornito alla delegazione il quadro delle grandi linee di intervento che hanno caratterizzato la politica urbanistica negli ultimi anni.
La novità principale è costituita dallo sviluppo di una forte tendenza al coinvolgimento dei privati nella politica della riqualificazione urbana, mediante un frequente utilizzo del meccanismo della «public/private patnership». È infatti cambiato l'approccio alle questioni abitative e si sono verificati positivi esempi in cui il contributo dei privati ha consentito di porre in essere interessanti soluzioni di tipo urbanistico.
In tale quadro, il professor Schäfer ha sottolineato la rilevanza della creazione dell'istituto del «contratto urbanistico»,
con cui l'amministrazione pubblica ricerca il consenso negoziato con utenti ed investitori in campo edilizio. Ad esempio, con tale «contratto» gli investitori si impegnano a far fronte a parte dei servizi sociali e ad alcuni degli oneri di urbanizzazione connessi alle nuove costruzioni, fornendo così un servizio aggiuntivo all'utente stesso.
In linea più generale, è emerso che è attualmente in atto in Germania un processo di trasformazione della cultura urbanistica, attraverso una complessa operazione di riforma legata al cambiamento di determinate condizioni nelle città: calo demografico, spostamento dei residenti verso le periferie, spopolamento dei quartieri centrali. Dagli inizi degli anni '70, in Germania si è fatto molto in termini di riqualificazione urbana; tuttavia, di fronte ai nuovi problemi emergenti, le autorità pubbliche stanno riflettendo sulle misure più idonee da adottare. Si sta pertanto attraversando una fase di ripensamento strategico, caratterizzata dai seguenti obiettivi: rivitalizzazione dei centri storici; arresto del fenomeno dei nuclei familiari composti da una sola persona; individuazione di misure di compensazione urbanistica; concertazione decentratata a livello di singole città.
Inoltre, un elemento di particolare interesse consiste in una politica, che la Germania sta cominciando ad avviare in previsione dell'allargamento dell'Unione europea, di riforma complessiva del sistema dei fondi strutturali. In quest'ottica, si sta pensando di trasformare in parte i tradizionali obiettivi dei fondi strutturali, spostando il concetto di area depressa dalle aree prevalentemente rurali alle aree urbane e metropolitane: tale politica consentirebbe infatti di affrontare in misura reale i principali problemi da cui è afflitto il Paese, consentendo alla Germania, tra i maggiori contribuenti al sistema dei fondi strutturali, di non rischiare l'esclusione quasi totale dal riparto degli stessi.
La prima fase della missione di studio si è quindi conclusa con l'incontro con il Presidente Oswald ed una delegazione di componenti della Commissione edilizia, urbanistica e trasporti del Bundestag. L'incontro è stato caratterizzato da una forte cordialità, che ha confermato i buoni rapporti di amicizia con il Parlamento tedesco.
In tale incontro, la rappresentante dei Verdi ha fatto presente che, dopo l'unificazione, vi è stata una grande espansione dell'edilizia agevolata, mentre nel frattempo si è ridotta l'esigenza di case popolari. Per questi motivi, occorre sviluppare interventi di sostegno all'assetto del territorio e alla tutela del paesaggio, evitando di far proliferare l'occupazione di aree destinate al verde per la realizzazione di insediamenti industriali.
Il rappresentante dei Liberali ha poi confermato l'esistenza, nei nuovi Laender, di 1 milione e 300 mila alloggi vuoti, che sta portando il Governo ad adottare politiche di incentivazione delle demolizioni, con l'obiettivo di calmierare anche i prezzi degli affitti in alcune città.
Il rappresentante della CDU ha inoltre affermato che il problema del sostegno alle classi meno abbienti è un argomento centrale del dibattito politico tedesco, che si sostanzia nell'alternativa tra la concessione ad affitto agevolato di edifici pubblici e la corresponsione di un contributo per l'affitto. La tendenza per il futuro sembrerebbe quella di proseguire, per un verso, nell'attribuzione di un contributo sociale diretto e, dall'altro, nella concessione di agevolazioni fiscali per la creazione di nuove case da dare in affitto. Dopo avere ricordato che il programma del fondo sociale per le locazioni è di competenza statale, pur essendo demandata ai Laender la sua attuazione concreta, il rappresentante della CDU ha infine rilevato che in Germania vige un sistema di controllo sul prezzo degli affitti, che tendenzialmente consente di mantenere le locazioni entro limiti definiti.
Nella seconda fase della missione, svoltasi dal 12 al 13 marzo 2004, la delegazione ha effettuato una serie di interessanti sopralluoghi e di incontri nelle città di Amsterdam e dell'Aja.
L'incontro con il Presidente Buijs ed una delegazione di componenti della Commissione
per le abitazioni popolari, la pianificazione urbanistica e l'ambiente della Camera bassa (Tweede Kamer) olandese ha contribuito anzitutto a rinsaldare i rapporti di amicizia e cordialità tra i rispettivi Parlamenti.
Nel corso dell'incontro, il rappresentante della Lista Pim Fortuyn ha fatto presente che l'organizzazione amministrativa in materia di governo del territorio è ripartita tra vari livelli di responsabilità (Stato, province e comuni), che hanno competenze tra loro distinte. La pianificazione urbanistica e territoriale generale è di competenza statale; il compito delle province consiste nella definizione della programmazione regionale; i comuni dettano, mediante i piani regolatori, le norme pianificatorie di base.
Il rappresentante dei Laburisti ha poi inquadrato il sistema olandese dell'edilizia residenziale, sottolineando che circa il 50% delle abitazioni in Olanda è in locazione e che l'80% di tali abitazioni è di proprietà delle corporazioni, ossia fondazioni a struttura cooperativa di natura privata, che tuttavia sono sottoposte al controllo pubblico. Tali strutture, nate alla fine del XIX secolo, erano - fino a qualche tempo fa - delle vere e proprie cooperative, in cui gli stessi inquilini potevano spesso essere anche soci; da qualche anno, gli inquilini sono usciti dalle corporazioni, che vengono pertanto gestite secondo regole privatistiche. Lo scopo delle corporazioni è sostanzialmente quello di gestire l'edilizia residenziale di proprietà pubblica, mediante la manutenzione del patrimonio immobiliare e la concessione in locazione delle abitazioni, secondo canoni determinati dalla programmazione statale. La determinazione dei prezzi di affitto, che può variare a seconda dei criteri localizzativi, di qualità edilizia e simili, è di competenza delle stesse corporazioni, ma deve comunque mantenersi entro precise fasce di quotazione, determinate mediante il ricorso ad un tetto massimo e a specifiche «classifiche a punti».
Il rappresentante del CDA ha poi sottolineato che il recente aumento dei prezzi di vendita delle case ha portato ad un incremento della domanda di abitazioni in affitto, che ha superato l'offerta. Molte forze politiche chiedono pertanto di rafforzare le misure di incentivazione alla costruzione di nuove case o di ristrutturazione di quelle esistenti.
Peraltro, nel corso dell'incontro è emerso - più in generale - che l'edilizia sociale, nei Paesi Bassi, non è limitata alle classi più deboli. La significativa quantità di case disponibili, infatti, fa sì che anche le classi medie o medio/alte possano usufruire di abitazioni in locazione gestite dalle corporazioni, con indubbi vantaggi anche di natura sociale, poiché si evitano «ghettizzazioni» di parte della popolazione.
Esiste poi un sussidio governativo in favore dei nuclei familiari con reddito inferiore a 18.000 euro, che consiste nella concessione di un contributo statale che va a colmare la differenza tra disponibilità economica individuale e canone di locazione. Il sussidio è riconosciuto direttamente al cittadino, salvo che lo stesso inquilino non consenta di imputarlo «a scalare» sullo stesso canone di affitto.
Un sussidio pubblico esisteva anche in favore delle corporazioni per la costruzione di nuove case. Tuttavia, questo sussidio è stato di recente sostituito con la possibilità per le stesse corporazioni di vendere alcune abitazioni ai privati a prezzi di mercato, vincolando tuttavia i proventi alla costruzione di nuove abitazioni o alla manutenzione di quelle esistenti.
Infine, sotto il profilo della riqualificazione urbana, si è compreso che il compito appartiene in generale ai comuni. Esiste peraltro un programma di sostegno statale in favore di 56 quartieri sul territorio nazionale, che prevede interventi di intensificazione delle aree verdi, di sistemazione delle infrastrutture e di ristrutturazione di edifici.
La delegazione ha poi effettuato una interessante riunione tecnica presso gli uffici della Provincia Olanda Sud, con il Direttore del Servizio spazio e mobilità, Schrijnen, ed alcuni tecnici del Servizio
stesso. La riunione ha avuto un carattere particolarmente centrato sull'illustrazione dell'assetto organizzativo ed urbanistico della provincia, soffermandosi sulla descrizione delle strategie e dei progetti di sviluppo urbanistico, territoriale e trasportistico in corso di definizione. I tecnici olandesi hanno in particolare fornito il quadro della programmazione di sviluppo territoriale, urbano e infrastrutturale della provincia, che si basa sull'analisi dettagliata e capillare di tutti i fenomeni naturali (livello delle acque rispetto alla terraferma, frequenti piogge, etc.), urbanistici, sociali e demografici che influiscono sul territorio. La provincia si sviluppa infatti su un'area piuttosto limitata, ma il complesso dell'aggregato urbano e delle zone industriali sta sempre più andando verso una dimensione unitaria di metropoli.
Scopo dei progetti in fase di definizione è quello di mettere in contatto tutto il complesso urbanistico, non solo come centro urbano, ma anche come insieme di centri che si integrano con il resto del territorio (aree verdi, aree industriali, sistema delle comunicazioni e delle infrastrutture). La sfida consiste nel dare una risposta, insieme globale e locale, ai problemi del cambiamento della realtà territoriale: l'approccio alla pianificazione del territorio richiede pertanto un lavoro integrato sui collegamenti, sui trasporti, sulla mobilità, sulla qualità ambientale, sulla riqualificazione urbanistica, al fine di un generale miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni residenti.
Nel corso della riunione sono inoltre emersi, in uno scambio di vedute con il Direttore dell'INTA (International Urban Development Association), Sudarkis, interessanti spunti di riflessione sulle politiche di pianificazione e di sviluppo del governo del territorio, in un quadro di visione strategica della realizzazione di assi inter-urbani europei, che richiedono un serio impegno previsionale e programmatorio da parte di tutti i Paesi comunitari.
La delegazione ha inoltre incontrato la Direttrice dell'International Federation for Housing and Planning (IFHP), signora Van Hylckama, con la quale è stato anche effettuato un sopralluogo al centro dell'Aja per la verifica di alcuni interventi di riqualificazione urbana posti in essere nel centro della città.
È stato infine realizzato un incontro con il Ministro per le abitazioni popolari, la pianificazione urbanistica e l'ambiente (VROM), signora Dekker, nonché con alcuni dirigenti del Ministero.
Il Ministro Dekker ha richiamato la Conferenza di Ministri europei tenutasi a Padova nel novembre 2003, nel corso del semestre di presidenza italiana dell'UE, sulla pianificazione del governo del territorio, in cui sono state poste le basi per una politica di edilizia sociale a livello europeo. A giudizio del Ministro, peraltro, le norme e le direttive europee vanno ampliate, tanto che vi è la garanzia che, durante la prossima presidenza olandese, sarà prestata grande attenzione alle misure di riqualificazione edilizia e pianificazione territoriale.
Il Governo olandese appoggia fortemente l'adozione di un progetto a livello europeo per la riqualificazione delle città, mirante a riadattare i quartieri cittadini, senza creare differenze sociali e puntando, anzi, all'integrazione. In questo quadro, andrebbe promossa una strategia di approccio al diritto alla casa, che consenta di uniformare il sistema dei prezzi dell'edilizia residenziale.
Dopo aver richiamato l'esperienza delle corporazioni, che stanno assumendo - negli ultimi anni - un carattere di sempre più spiccata indipendenza rispetto al settore pubblico, il Ministro ha osservato come tale questione ponga un serio problema al Governo per la gestione di un significativo patrimonio immobiliare pubblico.
Nella successiva riunione con i dirigenti del Ministero, è stato poi illustrato il funzionamento del programma di edilizia e pianificazione territoriale nei Paesi Bassi, che sono obbligati a gestire circa 16 milioni di abitanti in un territorio con una
superficie pari, all'incirca, a quella del Triveneto. Il ruolo delle corporazioni, in questo contesto, è particolarmente delicato, poiché esse devono sostanzialmente garantire l'esercizio del diritto alla casa per tutti i cittadini.
Anche in questa sede, dopo una ricostruzione storica del compito e della natura delle corporazioni, sono stati evidenziati i principali problemi esistenti: la difficoltà di gestione del patrimonio immobiliare da parte delle corporazioni, a fronte dell'obbligo di mantenere i canoni di affitto a livelli bassi; la necessità, dall'epoca della loro trasformazione in soggetti privati, di procedere all'alienazione del patrimonio di maggior pregio, per consentire la sopravvivenza di un dignitoso sistema di manutenzione degli alloggi; l'opportunità di garantire comunque un sostegno adeguato ai ceti bassi, senza per questo perdere di vista le esigenze delle classi medie.
In tale quadro, il Governo sta cercando di contemperare due distinte politiche: per un verso, lo stimolo ad una maggiore offerta di case in affitto per i ceti medio/bassi, che tuttavia pone i predetti problemi di sostegno delle corporazioni; per altro verso, l'aumento dei sussidi per le fasce più svantaggiate, al fine di consentire a queste l'integrazione dei canoni di locazione.
In conclusione, la missione di studio ha fornito significativi elementi di conoscenza per l'intera delegazione, che potranno essere di ausilio anche per i futuri interventi normativi che la VIII Commissione porrà in essere nelle materie di propria competenza.