del limite di mandato, adducendo diverse motivazioni: molto sommariamente ne riassumerò alcune e qualche altro collega sicuramente le sottolineerà.
È stata ad esempio richiamata l'esperienza degli Stati Uniti, in cui limiti di mandato sono stati introdotti in trenta Stati, oltre che per la carica di governatore, anche per i sindaci e i vertici delle contee. Alcuni studiosi hanno sostenuto l'attualità delle motivazioni addotte a fondamento del limite di mandato, ritenendo che l'avvicendamento nelle cariche elettive sia coerente con i principi del sistema democratico ed è emersa anche la perplessità di modificare una disciplina prima che la stessa abbia prodotto i suoi effetti.
Tra i favorevoli al mantenimento del limite di mandato vi è il professor Frosini, del quale cito alcune affermazioni: «La limitazione ai mandati è un meccanismo giuridico che consente di limitare il potere, cioè di impedire che un potere - quello di una persona titolare dell'esecutivo - possa concentrare su di sé, esasperandole, le prerogative che gli sono proprie e dovute al fatto di essere stato eletto direttamente dal corpo elettorale». Il professor De Martin sostiene: «La durata consecutiva del mandato monocratico non è una variabile indipendente, non è una scelta libera, ma è legata ai pesi e ai contrappesi che contraddistinguono un certo tipo di organizzazione del potere politico-amministrativo a livello locale». A detta del professor Dogliani ben sei sarebbero le ragioni che sorreggono la limitazione del mandato ai sindaci. Tre sono di ordine subcostituzionale: «porre un ostacolo alla possibilità della corruzione» (egli dice testualmente: «il ricambio apre i cassetti e impedisce che si crei un'attesa di impunità»), «porre un ostacolo al formarsi del notabilato locale, incrementare l'impulso amministrativo nel senso che il nuovo sindaco avrebbe una carica propositiva più forte di colui che si potrebbe abbandonare alla routine». Tre sono di ordine costituzionale: «attuare il principio democratico in quanto comportante la rotazione e la circolarità delle cariche, compensare con la riduzione dei mandati lo squilibrio di rapporti tra sindaco e consiglio, riequilibrare i rapporti tra centro e periferia». Grosso modo queste sono le principali ragioni che sono state avanzate per il mantenimento del limite di mandato.
Di parere contrario è il professor Agosta, che sostiene: «il divieto alla rieleggibilità fa venir meno uno dei principi essenziali dell'investitura diretta: la responsabilità dell'amministratore locale e la sottoposizione del suo operato al giudizio dell'elettorato. In linea puramente astratta la certezza di non essere comunque sottoponibile ad un giudizio finale potrebbe portare, nel secondo mandato, il sindaco rieletto ad un minore impegno oppure ad un maggiore arbitrio, visto poi che l'attività prodotta sarebbe sciolta da ogni responsabilità politica».
Debbo segnalare poi la posizione particolare del professor Bettinelli che, se, come studioso, ha teso a ribadire la correttezza, dal suo punto di vista, della limitazione del mandato, da cittadino (si è definito in questo modo) ha aperto una riflessione interessante, quando ha affermato che la caduta del limite di mandato potrebbe risultare positiva proprio in riferimento all'attuale precarietà del sistema dei partiti. Egli dice che, se si ritiene che la loro rinascita dipenda soprattutto dall'avvicinarsi alla politica di energie nuove della società civile motivate dalla passione di un impegno senza riserve nelle istituzioni, allora si potrebbe convenire sull'inopportunità congiunturale di un limite di mandato al capo dell'esecutivo locale, potendo ottimisticamente confidare nell'emersione di figure esemplari capaci a loro volta di attrazione, con l'effetto di rigenerazione della politica.
Nelle audizioni è emersa anche l'opinione che la questione potesse essere demandata agli statuti comunali, così come è oggi per le regioni. Tuttavia, è stato fatto notare come la competenza in materia di organi e di legge elettorale provinciale e comunale, anche con le recenti modifiche al titolo V della parte

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seconda della Costituzione votate da Camera e Senato, sia stata riservata al legislatore nazionale.
È anche stata affrontata la questione della differenziazione di trattamento per i piccoli comuni, è stato autorevolmente detto che non sarebbe tuttavia giustificabile la motivazione per comuni piccoli comunque di dimensioni adeguate; ci si dovrebbe limitare - è stato detto - per giustificare la difficoltà a trovare candidati nelle piccole realtà, ad un limite demografico non superiore ai 3 mila abitanti. Tuttavia, anche di fronte a tale questione, è emerso un maggioritario dissenso: chi ritiene che la questione si ponga in ragione dei diritti di elettorato passivo, e quindi occorre decidere per l'intero sistema, e chi pensa che gli elementi distorsivi derivanti dall'incombancy dell'organo monocratico esecutivo eletto direttamente pesi ancor di più nelle realtà minori dove il controllo politico e del sistema dei media è certamente minore.
Per questo, in presenza della decisione contraria di tutti i gruppi di opposizione, della contrarietà di singoli deputati della maggioranza, della perplessità di gruppi della maggioranza a procedere in modo unilaterale, in Commissione affari costituzionali si era preso atto che non sussistevano le condizioni per individuare un testo base in grado di raccogliere una maggioranza sufficiente al prosieguo dei lavori.
Dopo la determinazione della Conferenza dei presidenti di gruppo, è evidente che la Commissione ha riferito in quest'aula tramite la mia persona e che, qualora quest'Assemblea al termine del confronto decidesse comunque di pronunciarsi con un voto, nella mia qualità di relatore in Commissione fino alla fine dei lavori, non ci sarebbe altra via che quella di chiedere il rinvio in Commissione affinché essa si pronunci per la scelta di un testo base che a tutt'oggi non c'è.
Signor Presidente, vorrei richiamare la sua attenzione su un problema. A questo punto ho esaurito il mandato che mi era stato conferito dal presidente e quindi non posso far altro che terminare in questo modo la relazione, sperando di essere riuscito a farmi intendere, ma vorrei sapere, visto che la mia posizione è del tutto particolare e leggermente innaturale, se posso utilizzare un minuto per esprimere una mia posizione personale oppure no. Me lo dica lei, Presidente, se questo è possibile. So che è irrituale.

Avrei accettato anche una linea subordinata, come quella delineata dalla maggioranza, per un terzo mandato in attesa di una revisione complessiva durante la XIV legislatura.
Non avrei invece (debbo dirlo onestamente) condiviso, sul piano personale, la proposta di limitarlo ai comuni minori: ritengo personalmente che sarebbe stato un errore e un danno al diritto di ricevere una sanzione da parte di qualunque sindaco.
Signor Presidente, avrei voluto che tutte queste opinioni (come è giusto per un parlamentare) fossero espresse con un voto dell'Assemblea, che sarebbe stato certamente trasversale (con quale esito, francamente, non lo so). Qualcuno mi ha chiesto per quale motivo volessi perdere, come se fosse una cosa disdicevole perdere, quando si è in minoranza su di una proposta. Nella mia vita, forse sono state più numerose le volte in cui ho perso delle volte in cui ho vinto; eppure, sono arrivato sin qui e uscendo da qui (tra pochi giorni) non considero la mia esperienza politica né menomata, né finita.
Signor Presidente, ciò che personalmente non mi piace (lo dico sommessamente) è che non mi si consenta di esercitare come deputato il diritto-dovere di esprimermi con un voto su un testo in quest'aula.

dunque, sottolineare che si tratta di due scansioni diverse: ma credo che tutti siano d'accordo al riguardo.

istruito non si sa fino a che punto, si possa pronunciare l'Assemblea.
Ci siamo trovati di fronte, a volte, ad emendamenti non discussi o ad una fase intermedia non ultimata, ma non c'era mai capitato di arrivare in aula senza che fosse stato votato il testo base...

negativa mistificata e filtrata dall'ovattata penombra della sede referente in Commissione. Tradotto per il professor Armaroli significa che è bene venire in aula, misurarsi ognuno con le proprie tesi ed esprimere ognuno la propria valutazione rispetto alle sei proposte di legge. Sì, collega Novelli, perché purtroppo non si è avuto nemmeno il buonsenso di ragionare su un'ipotesi che consenta all'Assemblea di misurarsi.
Mi rendo tuttavia conto che la materia è spinosa, delicata e complessa e che il momento - questo sì! - è particolarmente significativo; di qui un certo tipo di atteggiamento; che io ho ritenuto di volere in qualche modo sconfiggere, perché noi abbiamo l'obbligo di venire in quest'aula, di misurarci rispetto ai problemi e di immaginare una strada tecnicamente valida. Una strada potrebbe essere proprio quella di dichiarare la propria disponibilità a procedere su un provvedimento ed a chiedere all'Assemblea un voto affinché l'esame torni innanzi alla Commissione per individuare il testo sul cui merito poterci misurare.
Detto questo ... Non so cosa stia cercando il collega Armaroli.

più avanti, e c'erano anche coloro (e noi eravamo tra quelli) che immaginavano un regime intermedio, con la possibilità di accedere ad un superamento parziale del limite di mandato, cioè di accedere ad un terzo mandato, cercando però contemporaneamente di introdurre una serie di bilanciamenti tra il potere del sindaco, quello del presidente della giunta provinciale e quello del consiglio.
In questo dato probabilmente sarebbe stato giusto arrivare a misurarci in aula, cosa che invece non è stata possibile se non in questa fase, che poi, come si è visto, determina una serie di interruzioni che servono tutto sommato ad evitare di esprimere con chiarezza la propria volontà.
L'ho detto e lo ribadisco: la mia forza politica, l'UDEUR era d'accordo per una soluzione intermedia, che, a livello di maggioranza, era passata. La soluzione era di arrivare ad un superamento parziale di limite di mandato anche perché, essendo prossima alla fine la legislatura, non ci sembrava corretto intervenire in maniera complessiva sull'intera normativa per accedere a delle richieste da noi ritenute legittime perché il contesto era cambiato. C'era stata infatti una spinta emergenziale nel momento in cui bisognava recuperare una maggiore efficienza, una maggiore capacità di decisione delle amministrazioni che sicuramente per certi versi, in quel momento storico (siamo all'inizio degli anni novanta) erano bloccate, soggiogate da una situazione in cui i partiti esercitavano più un ruolo di interdizione che di proposizione. Immaginare allora una soluzione in cui si affidava, attraverso l'elezione popolare, il mandato ad un unico soggetto, significava immaginare che ci potesse essere una diretta imputabilità. Su certe cose noi dobbiamo intenderci.
Oggi molti sono contrari al terzo mandato per i sindaci e contestano che darebbe luogo ad una rendita di posizione e ad un potere eccessivo. Dobbiamo ricordarci che veniamo da un sistema in cui non sapevamo a chi addebitare la responsabilità dell'incapacità, dell'inefficienza e dell'impossibilità di rispondere alle esigenze dei cittadini perché, come si diceva, vi erano i veti dei partiti e uno scaricabarili imperante. Siamo andati verso una legislazione che ha determinato l'imputabilità; abbiamo evitato quella demoltiplica partitocratica che non consentiva di capire cosa accadesse e abbiamo determinato con un giudizio immediato un assioma del tipo «tu guidi, tu rispondi».
Abbiamo attribuito certamente poteri maggiori, ma non capisco perché, nel momento in cui questo modello ha dato i risultati che sono sotto gli occhi di tutti, dobbiamo per forza riflettere sul potere, sulla rendita di posizione, sull'immedesimazione delle amministrazioni con il sindaco o con il presidente della provincia. Non capisco perché dobbiamo dimenticare tutto quello che questo sistema ci ha dato: una semplificazione che ha consentito alla gente di poter immediatamente indicare nel sindaco o nel presidente della provincia colui che ha ottenuto o meno i risultati e, quindi, colui che è meritevole o meno del consenso elettorale. Non capisco perché guardiamo solo agli aspetti, per certi versi, devianti che possono essere rintracciati in ogni tipo di indicazione.
Le controindicazioni prospettate dagli esperti ci convincono fino ad un certo punto perché, quando si parla di rendita di posizione, bisogna ricordare che, nel panorama politico nazionale, esistono casi di rendite di posizione che non nascono da un'indicazione popolare o da un voto, ma da posizioni economiche che producono, comunque, un'influenza diretta. Stiamo parlando di conflitto di interessi e non sappiamo in quale modo la capacità di essere presenti in diversi settori del mercato e della politica possa determinare una rendita di posizione. Dobbiamo essere onesti: non possiamo contestare agli amministratori locali posizioni che, in forme diverse, non riusciamo a cogliere in altre situazioni perfettamente speculari.
Si dice che vi è una personalizzazione; abbiamo affermato che volevamo individuare il colpevole (quando abbiamo messo mano alla modifica volevamo sapere chi fosse

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il responsabile nel bene e nel male della conduzione della cosa pubblica) e ora ci lamentiamo che vi è la personalizzazione; ma se dovesse andare male, vi sarebbe una personalizzazione sicuramente in negativo. Sarebbe stato allora opportuno immaginare un momento in cui con grande equilibrio si potesse trovare una sintesi accettabile per consentire ad ognuno di esprimere le proprie opinioni a volte completamente confliggenti, diverse l'una dall'altra, ma tutte - a mio parere - ugualmente rispettabili. Quando si fanno valutazioni di questo tipo possiamo mantenerci sull'aspetto teorico-dottrinale e condividere molte delle osservazioni che sono state fatte o possiamo ragionare in termini molto più concreti e dire che, quando ci si riferisce alle piccole entità locali e ai piccoli comuni, non è possibile in alcun modo immaginare che si possa disperdere un patrimonio che ha una valenza assolutamente irrinunciabile per piccole comunità locali. Tale patrimonio di esperienza amministrativa nei piccoli comuni - non ce lo dobbiamo dimenticare - supplisce molto spesso anche alla deficienza di una democrazia debole o inesistente; certamente vi è una sovrapposizione di ruoli, l'assorbimento di un compito e l'assunzione di una responsabilità.
Alcuni costituzionalisti ci hanno detto che sarebbe possibile immaginare una strada differenziata per tipologie di comuni che tenga conto di esigenze e di situazioni diverse. C'era dunque la possibilità di ragionare e di misurarci sul merito o forse, come qualcuno fa, dobbiamo ritenere che la stella polare che ci deve guidare per trovare comunque una risposta ai 586 sindaci in scadenza già da adesso sia sostenere che tali sindaci nascevano quando alcune forze non esistevano, che appartengono ad altre forze politiche e che, pertanto, in realtà non meritano una risposta?
Noi non siamo fra quelli che abbracciano tale interpretazione e riteniamo che le istituzioni debbano dare una risposta. Per quanto ci riguarda, per quanto riguarda l'UDEUR, non ci riconosciamo nella dichiarazione resa in precedenza dal presidente della Commissione, il quale ritiene che non ci siano le condizioni politiche. Le condizioni politiche per noi ci sono, la nostra posizione è quella indicata. Aspettiamo di ascoltare le posizioni politiche degli altri gruppi (rispetteremo pure quelle dei singoli) per comprendere fino a che punto un percorso che tenti di dare una risposta concreta, oltre a dichiarare la propria volontà, possa effettivamente essere seguito (Applausi dei deputati del gruppo dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e dei democratici-l'Ulivo).

legge e per le quali crediamo che quell'indicazione raccolga un umore fortemente sentito e che - non raccontiamo storie, Calderisi - non si trasforma in minaccia, in pressione e ricatto. Quel giorno non ho visto quei 60 sindaci qui fuori minacciare e ricattare i parlamentari; ho sentito invece molti parlamentari dell'opposizione assecondare quell'indicazione. Quello sì che l'ho sentito! Quello sì che è grave! Ecco perché, allora, è importante che questo dibattito - pochi o tanti che siano i partecipanti - si svolga in aula.
Per riprendere quell'indicazione, allora, il divieto di rieleggibilità dopo due mandati consecutivi, a noi pare eccessivamente limitativo della sovranità popolare e discriminatorio per alcune categorie di pubblici amministratori rispetto ad altri. La questione è particolarmente avvertita nei comuni medio-piccoli! Qui, infatti, si rischia - a nostro parere - ancor più di disperdere e di abbandonare un patrimonio enorme - lo sottolineava già il collega Massa - di capacità, esperienza, di culture e di saggezza morale, non concedendo a chi ha ben lavorato come sindaco di ricandidarsi nuovamente alla stessa carica! Né il divieto di rieleggibilità trova sufficiente giustificazione nella necessità di garantire un rinnovamento nelle cariche politiche o amministrative, in modo da consentire un ricambio di uomini e idee e dunque un maggiore impulso nell'attività di governo.
Il problema che noi abbiamo posto non è quello - che qualcuno forse ha male interpretato - di ricreare le condizioni per un aggiornato notabilato a livello locale, né soprattutto quello di impedire il ricambio della classe dirigente. In un'altra proposta di legge - sempre presentata da alcuni esponenti del gruppo Popolare e che ha come primo firmatario l'onorevole Cerulli Irelli - noi abbiamo posto anche un'altra questione più strettamente giuridica e costituzionale: in un sistema come il nostro, nel quale le principali cariche elettive (da quella di membro del Parlamento italiano a quella di membro del Parlamento europeo, a quella di consigliere regionale) non sono soggette a limiti di mandato, appare veramente poco sostenibile - lo abbiamo scritto anche nell'illustrazione dell'altra proposta di legge - una norma come quella vigente che pone tale limite solo per gli amministratori degli enti locali.
Chiedevamo, nella revisione generale del sistema delle cariche elettive, di agganciarlo anche ad una revisione della vigente legislazione comunale e provinciale. Sono questi i motivi molto semplici, senza infilarci nelle discussioni salottiere o aristocratiche, che ci hanno portato a sottoscrivere e a presentare questa proposta di legge e a sottolineare le ragioni che inducono a correggere questa stortura. Non vogliamo - e lo ribadiamo - che si consolidi nuovamente un clima di crescente incomunicabilità tra il sistema delle autonomie locali - mi riferisco ancora una volta ai comuni medio-piccoli - e la legislazione parlamentare nazionale. Questo elemento era molto presente nel dibattito dell'assemblea dell'ANCI di Verona. Credo che quella domanda e quella incomunicabilità crescente debbano essere sanate e che quell'istanza di cambiamento debba essere colmata; questi sono i motivi per i quali, secondo me, chi continua ad ostacolarla pregiudizialmente, oserei dire quasi ideologicamente, rischia di essere prigioniero di una concezione aristocratica ed elitaria della politica e di confondere gli astratti principi politologici con la reale situazione che si vive nelle amministrazioni locali, soprattutto nei comuni medio-piccoli. Per questo noi riteniamo di avere un dovere politico e culturale di proseguire: abbiamo il dovere di non ricacciare indietro quell'istanza di cambiamento che non è corporativa, che non è di piccoli ras, che non è soltanto di notabili, ma che è fatta di gente che, secondo me e secondo noi, continua a lavorare per il bene comune nelle nostre realtà periferiche. Da qui nasce la necessità di non ostacolare il dibattito, di proseguire e - a nostro parere - di arrivare ad una proposta comune per andare avanti (Applausi dei deputati dei

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gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e dei Democratici-l'Ulivo).

si può neanche entrare nel merito del dibattito e quindi riteniamo che in aula non debba svolgersi alcuna discussione (Applausi del deputato Calzavara).

sulla pelle di sindaci e presidenti di provincia. Quella sì era deleteria logica di convenienza di carattere contingente, come io stesso dissi allora all'onorevole Mario Segni, che giustificava la legge n. 81, legge presidenzialista e castrante al tempo stesso, con la necessità di fare presto qualcosa che piacesse all'opinione pubblica inferocita per Tangentopoli: era il modo peggiore di tradurre in legge la richiesta che saliva dal paese di individuare, come ha detto il collega Manzione, il responsabile della gestione amministrativa. Ma oggi, a mente fredda, possiamo e dobbiamo dire - e noi, ripeto, lo abbiamo detto due anni fa - che la politica non può trasformare i meccanismi elettorali e istituzionali in guardiani della propria virtù. La pretesa di garantire il buongoverno delle comunità limitando i tempi ai governanti è una pretesa regolamentaristica, formalistica ed è una pretesa o un'illusione anche quella di chi sostiene - e ha sostenuto in Commissione affari costituzionali - che, se il Parlamento confermerà l'attuale limite dei due mandati per sindaci e presidenti di province, incoraggerà le regioni, oggi impegnate a darsi nuovi statuti, a non superare il limite dei due mandati per i futuri presidenti di regione. È assurdo, le regioni sceglieranno la forma di governo che vorranno, sceglieranno l'elezione diretta del cosiddetto governatore oppure la sua elezione da parte dell'Assemblea, altrettanto democratica quanto l'elezione diretta; fisseranno limiti ai mandati oppure diranno «nessun limite». Dunque, il fatto che i futuri statuti regionali potranno legittimamente prevedere presidenti senza limite di mandati è un motivo in più per noi per abolire quel limite che, altrimenti, resterebbe solo per sindaci e presidenti di provincia.
Naturalmente, ha ragione da vendere il collega Novelli quando ci ricorda che la lunga permanenza al Governo può favorire intorno ad esso incrostazioni e interessi clientelari e può spingere i sindaci a diventare podestà o, come si dice oggi, «padri padroni». Ma questo è il problema generale di tutti gli esecutivi e si risolve solo con la democrazia, cioè con il giudizio degli elettori: sono essi, e non il contingentamento dei tempi, che debbono e possono assicurare buon governo, trasparenza e correttezza. La democrazia non può abdicare a quella che è l'unica regola per selezionare le classi dirigenti: il consenso degli elettori. A garanzia della libertà di quel consenso, c'è il pluralismo delle istituzioni e delle forze politiche: le opposizioni nei consigli comunali e provinciali, i parlamentari del collegio, la regione, i giornali e, se sono state violate norme penali e civili, la magistratura.
Perciò noi vogliamo che, insieme all'abolizione dei limiti, sia rivalutato il ruolo del consiglio e quello degli assessori, in un rapporto tra capo dell'esecutivo, giunta e assemblea che sia equidistante sia da un presidenzialismo autoritario sia da un assemblearismo deresponsabilizzante. La proposta Cerulli Irelli è già un primo passo in direzione di questo riequilibrio tra capo dell'esecutivo, consiglio e assessori.
In conclusione, noi Democratici aderiamo interamente alla proposta dell'onorevole Massa di tornare in Commissione affari costituzionali affinché essa si pronunci per un testo base e lo porti in aula per ricevere un «sì» o un «no», come attendono i cittadini.

i colleghi ed amici delle autonomie locali - mi permetto di dirlo, avendo fatto parte per oltre trent'anni dell'ANCI, per cui non penso di essere diventato improvvisamente nemico delle autonomie locali - che ritenevo giusto che, dopo otto anni, si procedesse ad una verifica della legge n. 81 e, nel quadro di una revisione di tale legge, si prendesse eventualmente in considerazione anche la questione del superamento dei due mandati, perché non ho una posizione ideologica al riguardo.
Di quali istanze di cambiamento si tratta, amico e collega Merlo? Quale istanza di cambiamento è presente nella richiesta formulata, quando poi si parla dei 568 sindaci? Colleghi sindaci - qualcuno forse è presente e mi ascolta -, quando vi siete candidati, otto anni fa, sapevate che c'era il vincolo del mandato.

che, quando il sindaco toglie la delega ad un assessore, che è stato eletto consigliere comunale e che si è dimesso da tale carica per fare l'assessore su richiesta del sindaco, l'assessore può ritornare ad essere consigliere comunale. Alla faccia della stabilità! Pensate quale conflittualità può creare; pensate a quel povero disgraziato che, per un conflitto di compatibilità con il sindaco, torna ad essere consigliere comunale: ogni giorno piazzerà la mitragliatrice contro il sindaco.
Vedete quali contraddizioni derivano dalla fretta, che è sempre cattiva consigliera, di prendere in considerazione questo provvedimento? Non si aspetta neppure che maturino i tempi fissati dalla legge n. 81! All'inizio erano quattro anni, poi il mandato è arrivato a cinque e ora ci si dice che entro dieci anni non si può esaurire il programma di un'amministrazione. Ma otto anni servono per il Presidente degli Stati Uniti e dieci non sono sufficienti per il sindaco di Mongardino? Siamo al ridicolo! Siamo al grottesco! Vorrei citare il professor Barbera, che è stato uno dei padri della legge n. 81 del 1993 ed uno dei fautori del referendum per l'elezione diretta: ebbene, nell'audizione del 23 gennaio scorso, il professor Barbera ci ha detto di fare attenzione, in quanto il vincolo di mandato rappresentava il punto di equilibrio raggiunto (come ha ricordato molto correttamente l'onorevole Massa) tra due posizioni: l'elezione diretta ( sostenuta da un referendum) e la posizione opposta di chi temeva la concentrazione e la personalizzazione eccessiva di poteri. L'equilibrio, dunque, fu raggiunto sul punto della non rieleggibilità alla carica di sindaco dopo due mandati, in armonia con la tendenza propria dei regimi che prevedono l'elezione diretta dei vertici degli esecutivi.
Gli onorevoli Merlo ed Orlando hanno affermato che si tratta di una norma vecchia, dettata in una peculiare situazione politica, al fine di favorire il ricambio dei vertici, quando era al centro del dibattito la questione morale. Lo dico con grande sincerità e amicizia: mi sorprende che un collega come Federico Orlando (che è molto sensibile su tali questioni) faccia affermazioni del genere: caro Orlando, è superata la questione morale in questo paese?

citato un giurista che stimo, ovvero l'onorevole Cerulli Irelli; tuttavia, potrei contrapporre all'onorevole Cerulli Irelli un giurista come Leopoldo Elia: abbi pazienza, onorevole Merlo, ma penso che Elia valga Cerulli Irelli (è stato, tra l'altro, presidente della Corte costituzionale)! Vi invito, comunque, a leggere i verbali delle audizioni: abbiate la bontà, l'umiltà e la pazienza di leggerli: ebbene, su undici soggetti auditi, nove si sono dichiarati nettamente contrari (qualcuno ha fatto la battuta «9 a 2»).
Eppure, in questi anni di errori ne abbiamo commessi: vogliamo commettere anche questo errore? Qualcuno ha proposto di concedere il terzo mandato, poi, nella prossima legislatura si vedrà quali ritocchi apportare alla legge: ma si legifera in questo modo? Se non fossimo sotto la pressione dei cinquecento o dei tremila sindaci (quelli della prossima ondata), non vi sarebbero state proposte così affrettate, ma avremmo agito per una revisione organica e una rivisitazione della legge n. 81.
Sui piccoli comuni mi sono già espresso, ma voglio sottolineare la figura ibrida degli assessori che rispondono solo al sindaco, la non collegialità della Giunta; soprattutto, vorrei che questi amministratori dell'ANCI svolgessero una riflessione sullo svuotamento dei consigli comunali.
Caro Presidente e cari colleghi che mi ascoltate, i consigli comunali non hanno più poteri, sono diventati - senza offesa per nessuno - una sorta di «bar dello sport» dove si discutono le interrogazioni, le interpellanze, le mozioni su qualsiasi mosca che vola sulla città; magari si perdono due o tre settimane a discutere se nell'aula del consiglio comunale debba rimanere appeso il Crocefisso. Sono stato interpellato sulla questione come ex sindaco ed ho risposto che sono stato in consiglio comunale 37 anni, (10 come sindaco) e quel Crocefisso non ha mai chiesto di intervenire. Con i problemi che hanno le città, si discute di questo? Con lo svuotamento dei consigli comunali si arriva a non discutere più le varianti di piano regolatore, che vengono sistemate con scambi di lettere tra assessori regionali e assessori comunali.
Vorrei seriamente poter discutere in quest'aula, signor Presidente, di tali questioni, dei problemi che riguardano la vita di tutti i cittadini italiani e non solo quella dei sindaci, comunque rispettabilissimi, soprattutto quelli dei piccoli comuni, che ho sempre difeso negli anni della mia appartenenza all'ANCI, perché sono i più esposti e non hanno gli strumenti necessari. Il sindaco di una grande città è sempre sul palcoscenico, mentre il sindaco del piccolo comune è solo ad affrontare i problemi senza mezzi e senza strumenti; prima degli interessi dei singoli amministratori, però, lo ripeto, vengono gli interessi dei cittadini italiani i quali vogliono che il Parlamento discuta, valuti gli aspetti positivi e negativi, apporti le modifiche necessarie alla legge n. 81 del 1993 nella sua globalità.

della cultura giuridica e politica della storia repubblicana. Mi riferisco a componenti che hanno sempre guardato con diffidenza, se non con dichiarata ostilità, alle forme di investitura diretta di cariche esecutive; probabilmente un retaggio di un passato non lontano, che induceva a diffidare di tutti quei meccanismi istituzionali che potessero far paventare rischi di concentrazione di potere in capo a singoli soggetti.
Con coraggio, invece, questa legge, ha puntato sul meccanismo di elezione degli organi di vertice degli enti locali per rigenerarli quasi dall'ingovernabilità nella quale indubitabilmente versavano. Con quella stessa legge si è proceduto ad una riforma complessiva dell'assetto ordinamentale degli enti locali e nel ridistribuire poteri e funzioni si è mirato decisamente ad un obiettivo di stabilizzazione e di maggiore governabilità delle istituzioni locali. Istituzioni locali allora connotate da sistemi di gestione amministrativa a carattere assembleare, caratterizzate da una spiccata instabilità degli esecutivi che, di fatto, compromettevano l'efficacia dell'azione amministrativa.
La legge del 1993 proseguiva, peraltro, con misure certamente più radicali sul cammino già avviato dalla legge n. 142 del 1990. La legge di riforma delle autonomie locali aveva previsto, quale criterio correttivo per porre rimedio all'ormai cronica instabilità degli esecutivi locali, il meccanismo della sfiducia costruttiva. Con la legge del 1993 il legislatore compie il vero salto istituzionale: prevede l'elezione diretta popolare del sindaco, vale a dire della figura istituzionale che per tradizione costituisce per gli italiani il primo e il più stretto contatto con i pubblici poteri, cioè lo Stato. Ad essa, è bene ricordarlo, non si accompagna l'introduzione di un sistema di governo degli enti locali di tipo presidenziale, rimanendo in capo all'assemblea elettiva locale sia il potere di sfiducia - estraneo, come si sa, ai modelli presidenziali - sia la titolarità di significativi poteri di indirizzo politico. Altro che «caffè sport», come ho sentito dire qui dentro!
Gli effetti di quella riforma sul funzionamento delle autonomie locali sono sotto gli occhi di tutti: in termini di rafforzamento della stabilità, perché non vi sono crisi che si succedono vorticosamente al solo fine di rovesciare l'esecutivo precedente, a prescindere da qualsiasi intendimento programmatico; in termini di aumento del livello di governabilità, perché non vi sono più quelle defatiganti trattative per la formazione delle giunte; in termini di trasparenza e di efficienza dell'azione amministrativa, perché non più imbrigliata nei meccanismi di scambio tipici delle deformazioni assembleari.
All'investitura popolare diretta la legge del 1993 accompagnava, come sappiamo, la previsione di un limite alla rieleggibilità per coloro che avessero ricoperto la carica per due mandati consecutivi. Oggi siamo chiamati a discutere in quest'aula proprio della modificabilità di questa norma. È inutile dire che ci arriviamo tardi, con un insopportabile ritardo; è inutile dire che ci arriviamo male, come abbiamo avuto modo di sentir dire in quest'aula.
Lunga e complessa è stata l'istruttoria svolta dalla Commissione che ha proceduto all'acquisizione di una pluralità di punti di vista, capaci di fare emergere, nella loro complessità, tutte le questioni che può involgere una modifica quale quella che oggi l'aula è chiamata ad esaminare. All'esito di questa istruttoria scaturisce un dato, che a me pare difficilmente contestabile: la previsione o meno di un limite di mandato si configura come questione ampiamente controvertibile, come emerge chiaramente dall'intervento del professor Fusaro, ascoltato dalla Commissione, che è tra quelli che sono inclini al suo mantenimento.
È sicuramente triste rilevare che, al termine dei lavori della Commissione, non si sia pervenuti alla definizione di un testo - certamente non per responsabilità del relatore, onorevole Massa, che ringrazio - e che oggi siano quindi sottoposte all'esame dell'Assemblea tutte le proposte di legge presentate. Si tratta di proposte di legge che provengono da rappresentati di forze politiche di maggioranza, ma anche

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di opposizione, a testimonianza del fatto che su tale questione, anche all'interno di quei partiti di opposizione che hanno dichiarato apertamente la loro contrarietà anche in questa sede, vi siano posizioni non univoche.
Nel discutere dell'argomento credo occorra quindi spogliarsi di atteggiamenti ideologici precostituiti. Se da una parte la previsione di tale limite non pare possa ritenersi lesiva del principio di democraticità o di libera scelta degli elettori, dall'altro è però destituito da ogni fondamento ritenere che la sua soppressione attenti al cuore della democrazia, almeno di quella degli enti locali, e costituisca lo strumento privilegiato per la costituzione di un potere personalistico legibus solutus.
Che strano ordinamento giuridico il nostro! Non c'è limite alcuno per un parlamentare, per un consigliere regionale, per un assessore comunale o regionale, per un presidente di giunta regionale, per un Presidente del Consiglio dei ministri! Si teme il potere che può accumulare il sindaco di un comune, magari con poche migliaia di abitanti, e non ci si preoccupa del potere che può accumulare un ministro che potrebbe essere nominato ministro a vita.
Ma non vorrei perdere il filo del mio ragionamento. La consapevolezza che la soppressione del limite non attenti al cuore dell'ampia gamma di soluzioni che pure si rintracciano in diritto comparato, nelle quali si può rinvenire una tendenziale associazione all'elezione diretta del limite dei mandati, appare il frutto di approdi relativamente recenti, come dimostra il caso del paese (gli Stati Uniti) nel quale il limite ha un impatto maggiore e caratterizza più significativamente il sistema presidenziale vigente.
Tale tendenziale simmetria, laddove sussiste, riguarda poi essenzialmente l'elezione diretta degli organi di vertice esecutivi a livello nazionale. Appare iscritto tale limite in un sistema di contrappeso istituzionale adeguato alla dimensione istituzionale della massima carica, la cui caratura non può ritenersi certo assimilabile a quella degli esecutivi degli enti locali.
Nessun limite vige del resto in paesi di comprovata fede democratica e di sperimentato funzionamento di sistemi presidenziali. Voglio qui richiamare il caso della Francia che adotta un modello semipresidenziale, al quale, come è noto, in Italia alcune parti politiche hanno sempre guardato come ad uno dei modelli guida, ispiratore delle nostre ipotesi di riforma costituzionale.
Ebbene, la Francia non conosce alcun limite di mandato per il Presidente della Repubblica né tanto meno per i sindaci. A poco servirebbe e serve l'obiezione che questi non siano eletti dal popolo, se poi guardando alla sostanza delle cose ci si accorge che la mole dei poteri e di funzioni che caratterizza il sindaco francese ha ben poco da invidiare a quella del collega italiano. Ciò a riprova del fatto che la limitazione di mandati non può essere ritenuta universalmente quale necessario ed indefettibile contrappeso per un corretto funzionamento di un sistema di Governo con l'elezione popolare diretta degli organi di vertice.
Tanto più appare vera questa considerazione se la si traspone nel contesto storico nel quale si affermò la scelta del 1993. Contesto storico che, come ho ricordato prima, si caratterizzava per un elevato grado di diffidenza verso le forme di investitura diretta, sicché quella previsione ha costituito necessariamente la risposta ad un'esigenza di compromesso con quanti avversavano fieramente l'elezione diretta, percepita come l'anticamera della deriva plebiscitaria.
Quella previsione va comunque ripensata oggi all'interno di un sistema che ha ampiamente sperimentato gli effetti dell'elezione diretta, all'interno di un sistema democratico maturo.
A distanza di otto anni vi è la riprova che l'elezione diretta ha significato in primo luogo assunzione di un più chiaro e diretto rapporto di responsabilità dell'eletto nei confronti del suo elettorato.

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Limitazione di mandati e divieto di rieleggibilità significa dunque impedire, sulla base di una concezione che rivela al fondo un approccio di tipo paternalistico nei confronti dell'elettorato, che gli elettori possano pronunciarsi e giudicare la condotta del sindaco nel secondo mandato. Significa dunque sottrarre questo rapporto ad un circuito virtuoso di responsabilità, che è sempre un circuito altamente positivo per il funzionamento dell'ente locale.
Confondere poi rieleggibilità con rielezione significa ritenere che gli elettori non siano solo cittadini di comunità mediatiche incapaci di discernere, ma anche incapaci di valutare con parametri significativi tra le reali capacità e le reali qualità di ciascun candidato.
Ma la rimozione di limite di mandato assume anche un altro significato che mi preme qui sottolineare. Alla vigilia del voto definitivo della Camera sul progetto di legge costituzionale che introduce un nuovo assetto di poteri e di rapporto tra Stato ed autonomie locali, chiaramente improntato ad una ispirazione federalista, credo sia necessario accompagnare quella riforma con meccanismi di formazione degli amministratori locali adeguati al nuovo assetto istituzionale che il paese si è dato in questa legislatura.
Perché il decentramento di poteri e funzioni a favore degli enti locali possa dirsi effettivamente compiuto e la valorizzazione delle istituzioni locali pienamente realizzata, occorre infatti approntare gli strumenti necessari per consentire la formazione di una classe dirigente locale realmente ancorata alle esigenze del territorio e non assorbita nelle logiche di altri scenari politici, magari nazionali.
Come dimostrano anche le ultime vicende su questa materia, la previsione di un divieto di rieleggibilità finisce per contribuire alla confusione e alla sovrapposizione dei due piani della politica nazionale e degli assetti di governo locale a detrimento della reale autonomia delle istituzioni locali. La modifica di questo punto contribuirebbe, invece, all'autentico riconoscimento alle amministrazioni locali della loro dignità di attori istituzionali dotati di piena autonomia rispetto al cosiddetto centro le cui dinamiche non risulterebbero ad esso funzionali o da esso condizionate, ma rispecchierebbero più fortemente le esigenze delle comunità che sono chiamati a rappresentare.
In questo senso la mia posizione è chiara: la soluzione ottimale per ovviare agli inconvenienti che genera l'attuale normativa sarebbe quella della rimozione del limite tout court, come chiaramente indicato dalla proposta di legge che reca la prima firma del collega Soda e come indicato anche, mi pare, nella proposta di legge proveniente da un rappresentante dell'opposizione. Meriterebbe anche un'attenta valutazione l'indicazione proveniente da più parti di rimettere all'autonomia statutaria di ciascun ente locale l'eventuale previsione di un limite di mandato.
Signor Presidente, un intervento normativo di questo tipo significherebbe proseguire sulla strada di un compiuto disegno di valorizzazione dell'autonomia degli enti locali che in tutti i loro organi in questi anni non sono stati ricettacolo di oziose discussioni, come qualcuno si affretta a ripetere - è successo in Commissione affari costituzionali - forse perché ormai lontano da una partecipazione attiva e consapevole alla vita delle istituzioni locali e ignaro degli eventi reali che le percorrono.
Onorevole Novelli, in modo molto schietto le dico che lei non può dimenticare - perché non l'ho dimenticato io, allora giovane amministratore e suo estimatore - di aver fatto il sindaco a partire dal 1975 per dieci anni e che nel 1993 ci ha riprovato; se non fosse stato battuto da Castellani, oggi probabilmente sarebbe il sindaco uscente di Torino, magari con altre posizioni sul terzo mandato; ma su questo non v'è certezza.

Signor Presidente, onorevoli colleghi, in questi anni dalle amministrazioni locali sono giunti gli stimoli più significativi ed interessanti sulla strada delle riforme e del ricambio istituzionale cui le autonomie locali non hanno assistito da passive spettatrici, ma dei quali si sono fatte invece attive promotrici. Si deve oggi preservare questa capacità di innovazione per garantire che patrimoni di esperienze, di conoscenze e di entusiasmo per la politica possano continuare ad essere presenti e ad essere immesse nella vita pubblica della comunità, con sicuro beneficio generale di tutto il sistema istituzionale del paese. Non è in ballo l'esigenza di conservare le posizioni di alcuni singoli come i toni offensivi di qualcuno di noi hanno voluto insinuare, ma di predisporre le condizioni affinché sia ulteriormente rafforzato l'obiettivo della piena valorizzazione dello spirito autonomistico che ha caratterizzato il cammino istituzionale di questi anni e che - ricordiamolo - è fortemente delineato nella stessa Costituzione del 1948.
Per queste ragioni, dichiaro il mio consenso ad una riforma siffatta ed avrei auspicato vivamente che ad essa si fosse pervenuti già in questa legislatura. Non è stato così, non sarà così, me ne dispiace; qualcuno dovrà assumersi la responsabilità di aver impedito il diritto all'elettorato passivo ai 568 sindaci che a maggio non potranno più ricandidarsi. Che si lavori, allora, anche in queste ore per la stesura di un testo unico, se possibile (Applausi di deputati del gruppo dei Democratici di sinistra-l'Ulivo).

quelli che si sono pronunciati contro la rieleggibilità dei sindaci, con motivazioni che spaziavano dal diritto costituzionale italiano al diritto costituzionale comparato. Soltanto tre hanno steccato nel coro: il professor Agosta, il professor Piraino e il professor Vandelli. Ben otto professori, invece, si sono schierati contro e meritano di essere citati.

hanno detto, chi più chi meno, con maggiore o minore entusiasmo. L'onorevole Maretta Scoca ha detto infatti di sì al provvedimento, intervenendo per cinque o sei minuti e non di più. Ma, come la signora Morli, una e due, vi è una «Maretta Scoca uno» e una «Maretta Scoca due». Quest'ultima è il deputato che, intervenendo nella seduta della I Commissione del 21 febbraio scorso, risulta dal resoconto sommario essersi così espressa: «Prende atto della situazione politica, pur esprimendo rammarico a titolo personale per l'impossibilità di addivenire ad una soluzione del problema.» Quindi, l'onorevole Maretta Scoca, nella seduta del 21 febbraio scorso, si è arresa ed ha alzato tutte e due le mani!
Siccome, però, nello stesso tempo l'onorevole Manzione faceva il «diavolo a quattro» nella Conferenza dei presidenti di gruppo per inserire questo provvedimento nel calendario dei lavori dell'Assemblea e quindi all'ordine del giorno, ci si deve chiedere una cosa: l'onorevole Manzione sapeva quello che stava avvenendo in Commissione affari costituzionali? Era edotto del fatto che uno dei due commissari non è mai venuto, non è mai intervenuto e non si è mai fatto vivo e che l'altro commissario, l'onorevole Maretta Scoca, soltanto una volta ha spezzato una lancia a favore di questo provvedimento ma non quando l'aria era contraria, bensì quando tutta la maggioranza era favorevole, quindi il suo intervento, con tutto il rispetto, valeva come il due di briscola e poi invece nella seduta del 21 febbraio si arrende e prende atto che non c'è più nulla da fare. Vi pare serio il fatto che un capogruppo insista su un provvedimento quando il presidente della Commissione - mi piace che l'onorevole Massa l'abbia ricordato -, l'onorevole Jervolino, già nella seduta del 7 febbraio 2001 (pagina 16 del resoconto) ...

ma non ci capisco più niente perché mi pare che, fino a prova contraria, se i commissari di tutti i gruppi in Commissione affari costituzionali dicessero sempre e comunque il contrario di quello che i capigruppo, il gruppo o la maggioranza del gruppo pensano, evidentemente l'unica cosa da fare sarebbe rimuovere i commissari stessi nella Commissione. Ciò non è avvenuto, ragion per cui ritengo che solo la presenza, o spirituale o fisica, degli eventuali controinteressati abbia compiuto il miracolo.
In pratica, deputati iscritti a gruppi che ritengono, quale che sia la ragione, che questo provvedimento non possa andare avanti, solo per fare una bella figura, anche se fine a se stessa e molto strumentale, molto tirata, hanno ritenuto di spezzare una lancia in favore dello stesso, la verità, la dico io ai nostri cortesi ascoltatori e interlocutori, è che, per le più diverse ragioni, questo provvedimento non potrà andare in porto. Ovviamente vi sarà un rammarico da parte dei controinteressati, ma così è. Tutte le forze politiche, nessuna esclusa, anche l'UDEUR che non si è dato molto da fare in Commissione, ritengono che questo provvedimento non sia maturo per l'aula. Siccome mancano pochi giorni allo scioglimento delle Camere, ritengo che non si possa fare altro che rinviare il provvedimento in Commissione e che debba giacere lì fino al termine della legislatura. Questo è quanto, signor Presidente.

una visione di interessi generali. Ecco la funzione del Parlamento; conseguentemente, la riflessione sulle proposte di legge di abolizione del mandato temporale o di conservazione del limite di mandato degli esecutivi è una riflessione di sistema. Apro una parentesi per dire che la polemica sull'inesistenza di un mandato per le Assemblee parlamentari è fuorviante perché nelle democrazie il problema si è posto con riferimento agli esecutivi, per il tipo di potere che gli stessi esercitano e per la natura di gestione da essi compiuta. Le democrazie moderne complesse conoscono sia sistemi nei quali vi è una limitazione dei mandati degli esecutivi, sia sistemi democratici che non hanno tali limitazioni. Quindi, la questione se la limitazione sia costituzionale, legittima non attiene al sistema democratico: l'uno e l'altro modello, a pieno titolo, sono in campo nell'organizzazione dei poteri democratici. Comunque, tutti i sistemi, sia quelli che hanno introdotto limitazioni al mandato degli esecutivi sia quelli che non conoscono l'istituto della limitazione, si preoccupano della ricerca di un equilibrio fra i poteri: funzione legislativa, funzione assembleare, funzione e potere esecutivo, collegialità o monocraticità dell'esercizio dei poteri e sistema dei controlli. Mi riferisco a quello che dal costituzionalismo americano è stato definito il gioco complesso e delicato dei pesi e dei contrappesi. Sgombrato, quindi, il campo da una polemica, che definirei preideologica, sulla legittimità e sulla scelta ed anche dalla rappresentazione farsesca dei lavori della Commissione affari costituzionali, che mi dispiace abbia voluto fare l'onorevole Armaroli, ritengo che tutto il dibattito che si è svolto in Commissione sia stato utile, positivo e anche ricco di fermenti. Il collega Massa, relatore in Commissione di questo provvedimento, ne ha dato atto con estrema neutralità, conoscendo le sue opinioni.
La Commissione affari costituzionali non ha vissuto una rappresentazione teatrale farsesca, come qualcuno ha tentato di dipingere i lavori della Commissione, ma, raccogliendo le istanze dell'ANCI, attraverso alcuni parlamentari - ed io sono stato uno dei primi -, e quelle del mondo delle autonomie per un ripensamento sulla questione del limite dei mandati, ha svolto un lavoro prezioso per il paese, prima ancora che per questo Parlamento: ha attivato una riflessione proprio sul nucleo essenziale del gioco, dell'equilibrio dei poteri.
Le audizioni non possono risolversi con una valutazione comparativa o quantitativa di chi si è espresso a favore e di chi si è espresso contro, perché nelle democrazie contano i numeri, ma nella scienza e nella dottrina occorre valutare altri aspetti: in quella che gli antichi chiamavano la sapienza non era tanto il numero degli adepti che garantiva la verità, la bontà o la validità di una tesi quanto le argomentazioni di quella tesi, cioè le motivazioni che sorreggono una posizione.
Tutto il lavoro della Commissione affari costituzionali ha portato al risultato che non era sufficiente effettuare una rivisitazione della legge del 1993 dal solo versante della questione della limitazione dei mandati. Si tratta di regole che attengono al rapporto fra mondo dell'autonomia e forma dello Stato centrale, democrazia partecipativa e democrazia governante, ruolo degli esecutivi e ruolo di controllo o di attivazione di meccanismi di funzioni proprie da parte delle assemblee; in tale ambito è emerso un nucleo di problemi in ordine ai quali la questione della limitazione del mandato è solo un aspetto.
Il senso della dichiarazione finale della presidente Jervolino - almeno io l'ho interpretata così - è che non vi sono le condizioni per poter andare avanti, perché un solo versante non era sufficiente per operare un intervento normativo che aiutasse gli enti locali a definirsi meglio sul terreno della democrazia, all'interno dei loro poteri e nei confronti del resto del sistema paese.
Non è quindi soltanto la presa d'atto di una divergenza, di uno scontro, che a volte è stato anche trasversale nei vari gruppi politici, fra chi sostiene l'abolizione, chi sostiene l'ampliamento ad un

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altro mandato dell'eleggibilità dei sindaci uscenti e chi, al contrario, ritiene che si debba restare fermi ai due mandati.
Non sono state solo queste divisioni interne ai gruppi ad incidere sulla situazione; comunque ritengo giusto quanto è accaduto nel corso dell'esame di questo progetto di legge.
Continueremo a sostenere che le regole si scrivono insieme. Questo è stato uno degli esempi, forse anche caricato di strumentalismi, di tentativi di legittimazione di fronte ad un mondo che si ritiene capace di orientare l'opinione pubblica o l'elettorato; ma queste vicende, che appartengono alla campagna elettorale, non mi interessano perché un legislatore responsabile, che si deve occupare del sistema delle regole, non si deve porre il problema di dare una risposta a 400 o a 500 persone. Se costoro rappresentano un'istanza forte, legittima, coerente con il sistema di democrazia che si vuole creare, andrebbero ascoltati anche se fossero dieci o otto e andrebbe accolta la loro testimonianza. Quindi non è un problema di numero di persone.
Penso che di questo lavoro prezioso debbano tener conto qualsiasi maggioranza ed il prossimo Parlamento; la complessità delle questioni però è tale che non ci si può, sul finire della legislatura, arroccare su un unico versante della questione e preparare un testo base che riguardi soltanto questo terreno. Questa è la posizione complessivamente maturata dal gruppo a cui appartengo.

studenti delle università, agli studiosi di diritto regolamentare e di diritto costituzionale, nonché agli studiosi di scienze e di sistemi politici perché esaminino come si è complessivamente articolata una vicenda parlamentare che, mi auguro, sia giunta alla conclusione. Mi sembra che il dibattito di oggi e, da ultimo, le considerazioni del collega Soda, che voglio ringraziare (dirò poi per quale motivo), abbiano ormai scritto la parola «fine»; nonostante ciò, ritengo che sia utile lasciare agli atti qualche riflessione.
Come dicevo, la vicenda è esemplare di come si formi una legge. Bismarck affermava che le leggi sono un po' come le salsicce: se ti piacciono, non stare a vedere cosa ci viene messo dentro e come vengono fatte! Tuttavia, in quanto studioso dei modi in cui si formano le leggi, ritengo sia utile capire come e perché nasce una legge e quali siano le spinte, giustamente esistenti. Sappiamo, infatti, che spinte provengono da molti campi: tuttavia, mi chiedo quale sia il tipo di spinta che si è determinato e quale la coincidenza singolare del momento in cui essa si è esplicata: nel momento, cioè, in cui venivano a scadenza i mandati di 568 sindaci (e di altri 3 mila negli anni prossimi) insieme alla scadenza dei mandati parlamentari. Pertanto, nella mia esperienza di parlamentare, per lunghe settimane ho dovuto ascoltare le opinioni di molti deputati (specialmente della maggioranza, ma non solo) che affermavano di essere totalmente contrari al provvedimento, ma che non avevano la possibilità di dirlo e auspicavano il voto segreto, per potersi pronunciare liberamente; infatti, affermavano di non sentirsi liberi.
Sappiamo che vengono esercitate pressioni e che esistono problemi nella società: dunque, ci siamo trovati di fronte ad una categoria che ha esercitato legittime pressioni, ma ritengo che il Parlamento debba essere sovrano. Vi è stato un lungo lavoro della Commissione e ritengo che difficilmente si sia così approfondito un tema: abbiamo svolto dieci sedute di Commissione e tre audizioni nelle quali abbiamo ascoltato - come è stato detto - undici studiosi, tra costituzionalisti, giuristi, studiosi di scienze politiche. Il tema, dunque, è stato molto approfondito e do atto con grande soddisfazione a deputati della maggioranza di aver saputo cambiare opinione. È un fatto positivo: finalmente è accaduto che si sia entrati in un dibattito con determinate posizioni e si sia usciti con altre. Ritengo ciò un risultato importante, che all'inizio ritenevo improbabile: soltanto il collega Novelli ed il sottoscritto si opponevano al provvedimento!
Signor Presidente, ritengo che tale provvedimento sia una controriforma, anzi, una gravissima controriforma. In Commissione sono stati svolti alcuni interventi ed in particolare ricordo quello di Salvatore Piraino, la cui audizione è stata richiesta dal collega Cerulli Irelli: egli ha chiaramente evidenziato che l'unica possibilità di riequilibrare il potere di candidarsi a sindaco senza limiti di mandato, o per tre mandati, consiste nell'affidare al consiglio comunale il potere di sfiduciare il sindaco, senza doversi sciogliere e senza provocare le proprie dimissioni. Ciò significa che il sindaco, nei fatti, dovrebbe essere eletto dal consiglio comunale. Verrebbe a cadere l'elezione diretta del sindaco: la vera portata di questa proposta è infatti controriformatrice, poiché mette in discussione la buona legge che abbiamo fatto e che ha dato ottima prova di sé, sia pure con limiti e punti da rivedere, perché ha dato stabilità alle giunte comunali e provinciali. È una delle poche riforme fatte in questa stagione che ha dato buona prova di sé. Infatti, se noi approvassimo una legge che consente il terzo mandato o toglie ogni limite di mandato, inevitabilmente vi sarebbe una spinta irrefrenabile a mettere in discussione l'elezione diretta del sindaco, collega Basso. Come è stato ricordato, questo era il presupposto della legge del 1993, le cose si tenevano e c'era un equilibrio come ha detto il collega Soda.
Una cosa è un parlamentare o un consigliere comunale, provinciale o regionale, altra cosa è una carica monocratica esecutiva eletta a suffragio universale diretto come il sindaco o il presidente di

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provincia o di regione, perché c'è una diversità di poteri enorme; si può anche discutere dei limiti di mandato dei parlamentari, ma sono cose diverse.
Nel 1993 si discuteva addirittura di un solo mandato ed è impressionante ascoltare proprio coloro che nel 1993 erano contrari all'elezione diretta, in particolare i colleghi del partito popolare, che volevano chiedere un solo mandato, che demonizzano la personalizzazione della politica senza rendersi conto che questa c'è ed il problema è regolamentarla. Quando una carica eletta direttamente gestisce un potere significativo, che è giusto che il sindaco abbia, perché abbiamo voluto introdurre il principio della responsabilità politica e dare ai cittadini il diritto di scegliere chi governa il comune (e spero che anche per chi governa il paese si vada verso lo stesso meccanismo), non si può pensare che questo non comporti dei limiti nel numero dei mandati, che è l'unica regola efficace. In America lo hanno fatto dopo Roosevelt e poi si è diffuso a macchia d'olio.
In proposito è stata illuminante la relazione del professor Fusaro che ci ha fornito tutti gli elementi. Prego i colleghi di guardare gli atti parlamentari relativi alle audizioni, alle quali eravamo presenti in quattro o cinque la sera fino a mezzanotte a fare domande ai professori ascoltati in I Commissione: Cassese, Pasquino, Barbera. Non ho il tempo per stare qui a ripetere tutti gli argomenti, vorrei solo ricordare che il professor Cassese, facendo un conto dei profitti e delle perdite, ha sostenuto che ci sono cinque ragioni a favore della limitazione dei mandati e quattro ragioni contro. Dopo aver sostenuto le cinque ragioni a favore, ha smontato una ad una le quattro ragioni contro, tanto da indurre il collega Boato ad affermare che allora si trattava di nove ragioni contro. In questo meccanismo, infatti, ci sono problemi evidenti: l'elezione diretta deve avere un contrappeso nella limitazione dei mandati.
Se si va alla ricandidabilità, si arriva a percentuali di rielezione del 90 per cento; abbiamo chiesto i dati al Ministero dell'interno, che però non ce li ha forniti; ce ne ha dati alcuni parziali il professor Fusaro il quale ha verificato che nel 75 per cento dei casi chi si è candidato per la seconda volta nel comune è stato rieletto. Vorrei conoscere questo dato, perché se si prevede il terzo mandato, questo diventa quasi una rielezione e non una ricandidatura. In questo modo non creiamo un sindaco eletto dal popolo, ma un podestà.
Si dice che in alcuni comuni non ci siano le alternative, ma se in un comune un sindaco ha ben governato per dieci anni, avrà avuto modo di indicare un suo sostituto, altrimenti vuol dire che non ha ben governato; avrà creato un gruppo dirigente di amministratori, un assessore, il vicesindaco, un consigliere comunale. Se si parla solo di piccoli comuni di 30-50 abitanti, come diceva Cassese, sarebbe forse il caso di accorparli, perché forse sono solo una frazione e non è giusto che siano considerati un comune.
Si parla, quindi, solo dei piccoli comuni, ma poi al Senato - per capire la tendenza regressiva e latente, anzi vincente in alcuni casi - viene presentata una proposta che dà nuovamente il potere di gestione ai sindaci dei comuni sotto i 3 mila abitanti. Questo significa, come diceva il collega Sabattini, che il sindaco di questi comuni può far diventare una porcilaia un residence. Provate a vedere chi possa essere lo sfidante in un comune di 3 mila abitanti e quale controllo sociale vi possa essere! Come è possibile una sfida in questi termini? Altro che par condicio!
L'elezione diretta serve a favorire il ricambio delle élite: si tratta di un'esigenza fondamentale; ma se si elimina il limite del numero dei mandati, mi sorgono dubbi sulla funzione stessa dell'elezione diretta. Vorrei ricordare il caso di Bologna, dove si è verificata un'alternanza alla guida della città: se non vi fosse stata l'elezione diretta, credo che i DS, dando qualche assessorato in più, avrebbero governato a vita. L'elezione diretta serve proprio a favorire il ricambio ed io spero che ciò avvenga ovunque, perché lo ritengo

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fisiologico, al di là del fatto che vi sia un periodo di moralità più o meno diffusa. Il ricambio serve ad evitare la cristallizzazione del potere: anche se la maggioranza è la stessa è bene che vi sia il ricambio del personale politico.
Ci sarebbero tante altre cose da dire. Ad esempio, la norma che limita la rielezione del sindaco viene adesso applicata per la prima volta e, senza averla sperimentata, si chiede di cambiarla. Questa norma non è mai stata applicata: solo ora lo si può fare. L'equilibrio che si basa sull'elezione diretta e il limite del numero dei mandati, voluto dal legislatore del 1993, non è mai entrato in vigore: lo farebbe solo ora. Si chiede quindi di cambiare una norma senza averla neppure sperimentata. Questo ci è stato chiesto legittimamente da sindaci che, in realtà, ponevano in gran parte un problema che li riguardava. Si tratta di un problema legittimo, ma i modi e i termini con i quali tale spinta si è manifestata, se mi è consentito dirlo, non sono stati così piacevoli. Abbiamo ascoltato in Commissione i sindaci, l'ANCI, la lega delle autonomie, dei piccoli comuni, delle province, ma il Parlamento è autonomo e sovrano e, sulla base delle valutazioni che vengono espresse, ha il diritto-dovere di assumere decisioni nell'interesse generale.
Non si può fare una riforma solo su un aspetto specifico, cosa che potrebbe far venir meno tutto il castello che si è costruito con la legge. Tutto ciò è emerso chiaramente dal dibattito svoltosi in Commissione e dalle audizione degli esperti.
Si è detto che il limite dei mandati riguarda solo i sindaci ed i presidenti di provincia, con riferimento ai presidenti di regione. Ebbene, per i presidenti di regione - sia chiaro -, avrei voluto che fosse approvata una legge a regime che prevedesse l'elezione diretta: la mia tesi non è prevalsa e si è deciso di approvare una legge che ha conferito autonomia statutaria alle regioni. L'elezione diretta è stata prevista solo come norma transitoria: non era possibile inserire in una norma transitoria la previsione di un sistema a regime, perché saremmo stata accusati di ledere quell'autonomia che intendevamo concedere. Per quanto riguarda la Sicilia, per la quale abbiamo riscritto l'intera forma di Governo, abbiamo riconfermato i due mandati: questa legge è entrata in vigore due settimane fa!
Se prevedessimo un terzo mandato per i sindaci, quale esempio daremmo alle regioni, se non quello di prevedere un terzo o addirittura un quarto mandato?
E allora il problema di equilibrio si pone anche a livello nazionale! Si pone perché abbiamo comuni, province e regioni che hanno ormai governi stabili grazie all'elezione diretta, a questa forma di governo, mentre a livello nazionale, proprio l'istituzione più importante del paese è ancora caratterizzata, in assenza di una riforma, dalla instabilità più assoluta. Quale squilibrio si ha dunque quando oggi il presidente anche della regione più piccola può recarsi a palazzo Chigi e dire: lei non sa chi sono io? Il suo governo infatti dura cinque anni quando quello di palazzo Chigi dura qualche mese, al massimo un anno (la media purtroppo è sempre rimasta quella nonostante una parziale correzione della legge elettorale in senso maggioritario, che da sola, senza una norma costituzionale, certamente non poteva né può dare stabilità).
Vorrei invitare coloro che hanno sostenuto questo tentativo per ragioni legittime di non insistere, di non tentare un accanimento terapeutico che sarebbe oltremodo negativo.
Presidente, vorrei concludere il mio intervento sottolineando il lavoro proficuo compiuto dalla Commissione, il contributo che alcuni colleghi della maggioranza hanno dato, avendo il coraggio di cambiare posizione. Vorrei anche pregare la Presidenza di avere un minimo di saggezza perché forse le vicende procedurali e regolamentari che attengono alle vicende di questo disegno di legge non sono proprio limpide e cristalline e probabilmente un ripensamento su una maggiore correttezza regolamentare sarebbe più che mai opportuna.

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