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PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali delle modifiche introdotte dal Senato.
GIOVANNI MELONI, Relatore f.f.. Signor Presidente, cercherò di essere molto rapido perché si tratta di un provvedimento importante, tra quelli elaborati dalla Commissione normalmente definita anticorruzione, istituita presso la Camera dei deputati, che torna dal Senato dopo essere stato approvato da questa Assemblea il 19 maggio 1998. Il provvedimento torna alla Camera con modificazioni rilevanti e, per certi aspetti, con miglioramenti.
periodo del comma 1 dell'articolo 445 del codice di procedura penale, cioè negli effetti dell'applicazione della pena su richiesta, premettendo allo stesso le parole «salvo quanto previsto dall'articolo 653, anche», cioè la modifica fatta. Si tratta di esplicitare quindi in modo chiaro che la sentenza di condanna o di assoluzione è anche quella pronunciata a seguito di patteggiamenti e di fare salvi gli effetti di quest'ultima nel giudizio disciplinare anche nel contesto delle disposizioni riguardanti il patteggiamento medesimo.
delitti contro la pubblica amministrazione indicati più su determina necessariamente il trasferimento ad un ufficio diverso con funzioni, mansioni e prospettive di carriera corrispondenti a quelle svolte in precedenza e può determinare, a giudizio dell'amministrazione, in presenza di circostanze definite, un trasferimento di sede, l'attribuzione di un incarico differente da quello già svolto dal dipendente o il collocamento dello stesso in posizione di aspettativa o di disponibilità. Il trasferimento d'ufficio di sede, l'attribuzione di un incarico differente e il collocamento in aspettativa o disponibilità, sono misure temporanee. Il comma 3, infatti, stabilisce che salvo che i dipendenti chiedano di rimanere presso il nuovo ufficio o di continuare ad esercitare le nuove funzioni i provvedimenti citati perdono efficacia se per il fatto è pronunciata sentenza di proscioglimento o di assoluzione, anche non definitiva, e, in ogni caso, decorsi cinque anni dalla loro adozione, sempre che, nel frattempo, non sia intervenuta sentenza di condanna definitiva.
condizionale della pena si ricollega automaticamente la sospensione dal servizio, che perde quindi il carattere discrezionale che le è proprio nel vigente ordinamento.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
MARIANNA LI CALZI, Sottosegretario di Stato per la giustizia. Signor Presidente, l'Assemblea esamina, oggi, un documento di notevole importanza. L'esperienza di questi anni ha evidenziato la necessità di intervenire adeguatamente per la moralizzazione della pubblica amministrazione. La magistratura ha sicuramente svolto il suo compito; tuttavia, in non pochi casi si sono registrati problemi nell'esecuzione della sentenza penale, avuto riguardo agli effetti della stessa in sede amministrativa. Si è reso pertanto necessario un intervento legislativo per chiarire gli effetti dei provvedimenti del giudice penale sui rapporti di impiego dei pubblici dipendenti.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Donato Bruno. Ne ha facoltà.
Avverto che la II Commissione (Giustizia) si intende autorizzata a riferire oralmente.
L'onorevole Meloni ha facoltà di svolgere la relazione in sostituzione del relatore, onorevole Siniscalchi.
Nel complesso, ricordo che si tratta di un provvedimento che detta una disciplina nuova del rapporto tra processo penale e procedimento disciplinare, con particolare riguardo agli effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
In sostanza, venendo all'esame degli articoli, l'articolo 1 novella l'articolo 653 del codice di procedura penale, che nel testo in vigore disciplina gli effetti, nel giudizio disciplinare, esclusivamente della sentenza di assoluzione. L'articolo 653 citato, infatti, prevede che la sentenza penale irrevocabile di assoluzione, pronunciata a seguito di dibattimento, ha efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche autorità quanto all'accertamento che il fatto non sussiste o che l'imputato non lo ha commesso. Viene quindi aggiunto un comma 1-bis all'articolo 653 che ho citato per stabilire che la sentenza penale irrevocabile di condanna ha efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche autorità, quanto all'accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso.
L'efficacia della sentenza penale di condanna pertanto, già riconosciuta dall'articolo 651 del codice di procedura penale nel giudizio civile e nel giudizio amministrativo di danno, viene così estesa al procedimento disciplinare, con una previsione che comprende anche l'ipotesi di sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, vale a dire il patteggiamento. In tal modo viene codificata la soluzione, sulla quale - sia pure con le incertezze che sono conosciute e con i contrasti che si sono registrati - si è assestata la giurisprudenza sia del Consiglio di Stato sia della Corte di cassazione, nel senso di qualificare la sentenza di condanna a seguito di patteggiamento come una sentenza di condanna senza ulteriori aggettivi, con un effetto sul rapporto di pubblico impiego pari a quello della condanna pronunciata a seguito di dibattimento.
Al comma 1 vengono poi naturalmente apportate una serie di altre modifiche rilevanti, che qui non illustrerò, per l'esigenza di coordinare il dettato normativo esistente con le nuove previsioni che ho appena indicato.
L'articolo 2 - aggiunto nel corso dell'esame del provvedimento presso il Senato - introduce una modifica al secondo
L'articolo 3 disciplina gli effetti del rapporto di pubblico impiego del rinvio a giudizio del dipendente per delitti contro la pubblica amministrazione. I reati dei quali parliamo, che vengono citati al comma 1 dell'articolo in esame, sono i seguenti: il peculato, la concussione, la corruzione per un atto d'ufficio, la corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio, la corruzione in atti giudiziari, la corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio, nonché la violazione delle leggi finanziarie e la frode alla finanza da parte di un militare della Guardia di finanza, ai sensi della legge che prevede la militarizzazione del personale civile del Corpo della Guardia di finanza. Viene stabilito che «Salva l'applicazione della sospensione dal servizio in conformità a quanto previsto dai rispettivi ordinamenti (...)», nel caso in cui venga disposto il rinvio a giudizio nei confronti di un dipendente di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica per alcuni dei reati che ho appena citato, «l'amministrazione di appartenenza lo trasferisce ad un ufficio diverso da quello in cui prestava servizio al momento del fatto, con attribuzione di funzioni corrispondenti, per inquadramento, mansioni e prospettive di carriera, a quelle svolte in precedenza. L'amministrazione di appartenenza, in relazione alla propria organizzazione, può procedere al trasferimento di sede, o alla attribuzione di un incarico differente da quello già svolto dal dipendente, in presenza di evidenti motivi di opportunità circa la permanenza del dipendente nell'ufficio in considerazione del discredito che l'amministrazione stessa può ricevere da tale permanenza».
Al comma 2 viene inoltre stabilito che «Qualora, in ragione della qualifica rivestita, ovvero per obiettivi motivi organizzativi, non sia possibile attuare il trasferimento di ufficio, il dipendente è posto in posizione di aspettativa o di disponibilità, con diritto al trattamento economico in godimento salvo che per gli emolumenti strettamente connessi alle presenze in servizio, in base alle disposizioni dell'ordinamento dell'amministrazione di appartenenza».
Come evidenziato anche nella relazione che accompagna il provvedimento per il suo esame all'Assemblea del Senato, si sono effettuate alcune scelte che possono essere riassunte nel modo seguente: non escludere la possibilità che sia disposta la sospensione dal servizio in conformità a quanto previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni; imporre comunque, salvo i casi in cui la sospensione consegua necessariamente ad un provvedimento restrittivo della libertà personale del dipendente o venga disposta discrezionalmente dall'amministrazione, il trasferimento del dipendente ad un ufficio diverso da quello a cui prestava servizio, senza incidere sul suo munus funzionale e sulle sue prospettive di carriera; consentire all'amministrazione per esigenze inerenti alla sua organizzazione di procedere anziché al trasferimento d'ufficio con identità di mansioni, a un trasferimento di sede o all'attribuzione di un incarico differente da quello già svolto; consentire all'amministrazione, qualora per obiettivi motivi organizzativi o in ragione della qualifica rivestita dal dipendente non sia possibile attuare il trasferimento d'ufficio, di porre il dipendente in posizione di aspettativa o di disponibilità con diritto al trattamento economico in godimento, in base alle disposizioni dell'ordinamento dell'amministrazione di appartenenza. In definitiva, restando ferma la possibilità per l'amministrazione di disporre la sospensione in conformità all'ordinamento di appartenenza, il rinvio a giudizio per uno dei
Nel caso, poi, in cui sia stata pronunciata sentenza di proscioglimento o di assoluzione, anche non definitiva, l'amministrazione, nei dieci giorni successivi alla comunicazione della sentenza, sentito l'interessato, adotta i provvedimento consequenziali, necessari eventualmente, a ripristinare il suo status o la sua posizione giuridica.
La previsione, accanto alla categoria della «sentenza di proscioglimento», di quella della «sentenza di assoluzione» è stata introdotta nel corso dell'esame del provvedimento presso l'Assemblea del Senato ed è stata motivata dalla considerazione che l'assoluzione è un giudizio conseguente alla fase di merito - nella quale si decide se l'imputato è colpevole o innocente dopo aver valutato gli atti e i fatti di causa - e il proscioglimento si ha quando per una causa di tipo procedurale il processo perisce e muore.
Tuttavia, nel sistema del codice di cui agli articolo 529-532, il genus della sentenza di proscioglimento racchiude le species delle sentenze di «non doversi procedere» e di «assoluzione». Il criterio differenziale tra le due forme di proscioglimento va ravvisato nel tipo di cause che vi danno luogo: la formula dichiarativa del «non doversi procedere» verrà adottata dal giudice nel caso in cui difetti una delle condizioni di procedibilità, nonché quando sussiste una causa estintiva del reato; il giudice adotterà invece la formula assolutoria quando difetta la reità nel merito o la imputabilità o punibilità del prevenuto.
Viene comunque stabilito che, in caso di perdita di efficacia dei provvedimenti adottati in seguito al rinvio a giudizio del dipendente, nei casi previsti dal comma 3 sopra illustrato, in presenza di obiettive e motivate ragioni per le quali la riassegnazione all'ufficio originariamente coperto sia di pregiudizio alla funzionalità di quest'ultimo, l'amministrazione di appartenenza può non dar corso al rientro.
Il comma 5, infine, aggiunge un comma (1-bis) all'articolo 133 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale), diretto a disporre che il decreto che dispone il giudizio sia comunicato (oltre che alle altre parti private non presenti all'udienza preliminare, come stabilito dal citato articolo 133, al comma 1), anche alle amministrazioni o enti di appartenenza quanto è emesso nei confronti di dipendenti di amministrazioni pubbliche o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica per alcuno dei delitti contro la pubblica amministrazione citati al comma 1 dell'articolo in esame.
Si tratta di una disposizione di coordinamento con le nuove norme ora illustrate in tema di trasferimento o collocamento in aspettativa del dipendente da parte della pubblica amministrazione in seguito al rinvio a giudizio dello stesso.
L'articolo 4 disciplina gli effetti sul rapporto di impiego pubblico della condanna, anche non definitiva, del dipendente per alcuni dei delitti contro la pubblica amministrazione di cui all'articolo 3, comma 1: alla condanna non definitiva, ancorché sia concessa la sospensione
La sospensione perde efficacia se per il fatto è successivamente pronunciata sentenza di proscioglimento o di assoluzione anche non definitiva e, in ogni caso, decorso un periodo di tempo pari a quello di prescrizione del reato.
L'articolo 5 disciplina gli ulteriori effetti della condanna del dipendente pubblico per alcuni dei delitti sopra indicati, sul suo rapporto di impiego o di lavoro.
In primo luogo, viene modificato (comma 1) l'articolo 19 del codice penale, concernente le pene accessorie, aggiungendo un numero 5-bis qualificante come pena accessoria l'estinzione del rapporto di impiego o di lavoro.
Viene poi inserito nel codice penale (comma 2) l'articolo 32-quinquies, per stabilire in quali casi alla condanna del dipendente consegua l'estinzione del rapporto di lavoro o di impiego.
Viene quindi stabilito che, salvo quanto previsto dagli articoli 29 (Casi nei quali alla condanna consegue l'interdizione ai pubblici uffici) e 31 (Condanna per delitti commessi con abuso di un pubblico ufficio o di una professione o di un'arte. Interdizione) del codice penale, la condanna alla reclusione per un tempo non inferiore ai tre anni per i delitti di cui agli articoli 314, comma 1, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice penale, importa altresì l'estinzione del rapporto di lavoro o di impiego nei confronti del dipendente di amministrazioni od enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica.
Tale pena accessoria viene altresì applicata (comma 3), mediante il richiamo dell'articolo 32-quinquies del codice penale ora illustrato, nel caso di condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a tre anni, nell'ipotesi di violazione delle leggi finanziarie o frode alla finanza da parte del militare della Guardia di finanza ai sensi dell'articolo 3 della legge 9 dicembre 1941 n.1383 (Militarizzazione del personale civile e salariato in servizio presso la Regia Guardia di finanza e disposizioni penali per i militari del suddetto Corpo).
Va ricordato che la sanzione della «destituzione di diritto», già prevista dall'articolo 85 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), per una serie di delitti di particolare gravità, è stata oggetto di censure ad opera della Corte costituzionale che, con la sentenza del 12 ottobre 1988, n. 971, dichiarava l'illegittimità costituzionale del sopracitato articolo a causa della violazione del principio della necessaria gradualità sanzionatoria, che non può trovare evidentemente applicazione in assenza di una valutazione del caso concreto da effettuarsi nella naturale sede del procedimento disciplinare.
Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 5, sono state così modificate nel corso dell'esame del provvedimento presso l'Assemblea del Senato che, sul punto, ha modificato quanto stabilito in precedenza dalla I Commissione (che collegava l'automatica risoluzione del rapporto di lavoro a sentenze di condanna per gravi reati); come si evince dal dibattito svoltosi in tale sede, infatti, si è ritenuto che il testo illustrato sia al riparo da eventuali censure di incostituzionalità perché trasforma in pena accessoria la vecchia destituzione e in quanto assicura il rispetto del principio della gradualità della sanzione collegando l'estinzione del rapporto di impiego soltanto ad una condanna alla reclusione in inferiore ai tre anni.
Al di fuori delle ipotesi sopra citate (condanna alla reclusione per un tempo non inferiore ai tre anni per i delitti di cui sopra) nel caso in cui sia pronunciata sentenza irrevocabile di condanna nei confronti del dipendente pubblico, anche se a pena condizionalmente sospesa, l'estinzione del rapporto di lavoro o di impiego può essere pronunciata soltanto a seguito di procedimento disciplinare (comma 4).
Il procedimento deve avere inizio, o, nel caso in cui sia già intervenuta la sospensione del dipendente, proseguire entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione della sentenza all'amministrazione o all'ente competente per il procedimento disciplinare medesimo.
Esso deve poi concludersi, salvi termini diversi previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro, entro centottanta giorni decorrenti dal termine di inizio o di proseguimento, fermo quanto disposto dall'articolo 653 del codice di procedura penale, come modificato dall'articolo 1 del provvedimento in esame.
L'articolo 6 contiene disposizioni patrimoniali ed incide sul codice penale. Viene inserito l'articolo 335-bis diretto a stabilire che, salvo quanto previsto dall'articolo 322-ter del codice penale, nel caso di condanna per i delitti previsti al capo I del titolo II del codice (Delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione), è comunque ordinata la confisca anche nelle ipotesi di cui all'articolo 240, comma 1, del codice medesimo: poiché quest'ultimo fa riferimento alla confisca «facoltativa» (Nel caso di condanna può ordinare la confisca delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono il prodotto o il profitto), tale disposizione va interpretata nel senso che nelle ipotesi citate la confisca da facoltativa diventerebbe obbligatoria.
Viene poi stabilito che, nel caso di condanna per i delitti di cui al capo I del titolo II del codice commessi a fini patrimoniali, la sentenza sia trasmessa al procuratore generale presso la Corte dei conti, che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato.
Il comma 3 aggiunge un comma (2-bis) all'articolo 321 del codice di procedura penale (Oggetto del sequestro preventivo) diretto a stabilire che nel corso del procedimento penale relativo a delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione il giudice dispone il sequestro dei beni di cui è consentita la confisca.
Analogamente a quanto sopra stabilito per la confisca, quindi, il comma 2-bis dell'articolo 321 renderebbe obbligatorio, nelle ipotesi in esame, il sequestro che è qualificato come facoltativo dal precedente comma 2.
Il comma 4, infine, stabilisce che i beni immobili confiscati ai sensi degli articoli 322-ter e 335-bis del codice penale sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio disponibile del comune nel cui territorio si trovano. La sentenza che dispone la confisca costituisce titolo per la trascrizione nei registri immobiliari.
L'articolo 7 detta disposizioni in tema di responsabilità per danno erariale. Viene stabilito che la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti pubblici per i delitti contro la pubblica amministrazione di cui al capo I del titolo II del libro II del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Viene quindi assicurato il collegamento tra fase penale ed eventuale giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti.
L'articolo 8 statuisce la prevalenza delle disposizioni del provvedimento in esame su quelle di natura contrattuale regolanti la stessa materia e prevede che i contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati successivamente alla data di entrata in vigore della legge medesima non possano in nessun caso derogare alle sue disposizioni.
L'articolo 9, introdotto dal Senato, modifica l'articolo 652 del codice di procedura penale, nel senso di estendere l'applicabilità dello stesso anche al giudizio promosso nell'interesse del danneggiato.
L'articolo 10 del provvedimento detta disposizioni transitorie prevedendo l'entrata in vigore della nuova legge e gli effetti e l'applicabilità delle vecchie sanzioni rispetto all'instaurarsi di nuovi procedimenti.
L'articolo 11, infine, stabilisce che la legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Malgrado le osservazioni che possono essere rivolte al testo in esame, credo sarebbe importante, proprio perché ormai siamo agli ultimi giorni della legislatura, riuscire ad approvarlo perché, tra l'altro, sarebbe l'unico provvedimento anticorruzione. Come è stato sottolineato da parte di molti esponenti di diverse amministrazioni, la materia è meritevole di essere regolata perché, spesso, esse si trovano in condizioni di non avere lo strumento per poter intervenire. Per questa ragione, ne raccomando la sollecita approvazione.
Il progetto di legge intende evitare qualsiasi incertezza. Esso si snoda partendo dalle linee guida che erano state tracciate dalla Corte costituzionale in ordine ai rapporti che devono intercorrere tra la sentenza di condanna penale ed il procedimento disciplinare. Occorre certezza in ordine alle conseguenze sul rapporto di lavoro o di impiego di una sentenza di condanna definitiva per gravi reati contro la pubblica amministrazione.
Ma il provvedimento non si limita certamente a disciplinare unicamente questo sia pur fondamentale aspetto. Opportunamente nel provvedimento in esame si ha riguardo anche alle problematiche che possono insorgere a seguito di un rinvio a giudizio del pubblico dipendente o a seguito di condanna non definitiva per reati contro la pubblica amministrazione. Occorre, infatti, che in sede amministrativa siano adottate, ben prima della sentenza di condanna definitiva, tutte le cautele che garantiscano la correttezza dell'operato dell'amministrazione, nel rispetto delle garanzie fondamentali, che sono anche proprie dello stesso funzionario interessato. È anche importante prevedere che la sentenza irrevocabile di condanna debba essere comunicata al procuratore generale della Corte dei conti per gli accertamenti in ordine alla sussistenza di un danno erariale.
Il Senato ha apportato diverse innovazioni rispetto al testo già approvato dalla Camera in prima lettura. Esse, pur essendo significative, non toccano comunque né l'assetto generale né le linee di fondo del provvedimento.
Pertanto, per lo stesso motivo richiamato dal relatore in chiusura della sua relazione, il Governo auspica una rapida approvazione del progetto di legge in discussione, che consente di fare finalmente chiarezza su aspetti di così rilevante delicatezza e, nello stesso tempo, di approvare almeno uno dei provvedimenti posti in essere dalla Commissione anticorruzione, visto che gli altri, per un motivo o per l'altro, purtroppo non hanno avuto un seguito in quest'aula.