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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca lo svolgimento di interpellanze urgenti.
PRESIDENTE. Cominciamo con l'interpellanza Berlusconi n. 2-02892 (vedi l'allegato A - Interpellanze urgenti sezione 1).
GIUSEPPE CALDERISI. Signor Presidente, le chiedo, cortesemente, di voler valutare, ai sensi del regolamento, l'opportunità per le interpellanze che hanno particolare rilevanza, di concedere eventualmente, se sarà necessario, qualche secondo di tempo in più per l'illustrazione e la replica.
riforma, con la riduzione a 12 ministeri, che è stata ed è condivisa dall'opposizione, che ad essa ha dato - lei lo sa bene, signor ministro - un contributo rilevante, in particolare da parte del collega Frattini. Riforma che è condivisa, salvo, ovviamente, alcune scelte molto opinabili di accorpamento e dimensionamento di alcune strutture ministeriali, come per esempio quella del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, laddove sarebbe stato molto più opportuno l'accorpamento del lavoro con l'istruzione e la formazione, come in altri ordinamenti liberali dell'Europa e come avrebbero preferito anche alcuni settori della stessa maggioranza.
poi, di fatto, li faceva diventare ventidue. Ripeto, solo grazie ai rilievi dell'opposizione, dei quali lei stesso ha riconosciuto la fondatezza, il testo è stato corretto eliminando ogni potere di indirizzo politico ai viceministri evitando così, non solo una violazione della Costituzione, ma una gran confusione di ruoli e di responsabilità nella struttura del Governo.
signor ministro, non pensa di utilizzare il disegno di legge sui vice ministri per inserire eventualmente, se necessario, una norma che consenta di superare i rilievi della Corte dei conti?
numero di dodici dicasteri e nel rispetto degli stessi principi e criteri direttivi della riforma, di poter apportare, a partire dal momento in cui la riforma entrerà in vigore, le correzioni e le integrazioni che si dovessero rilevare necessarie.
PRESIDENTE. Il ministro della funzione pubblica, senatore Bassanini, ha facoltà di rispondere.
FRANCO BASSANINI, Ministro per la funzione pubblica. Risponderò puntualmente come ho già fatto davanti alla Commissione bicamerale per le riforme istituzionali e spero che, come in quella sede è avvenuto, i parlamentari dell'opposizione avranno l'onestà di darmi atto che la riforma è perfettamente attuabile e procede secondo la tabella di marcia prevista. Non posso tuttavia, visto che questo sembra essere ignorato dagli onorevoli interpellanti, non premettere qualche considerazione di ordine generale prima di arrivare alle risposte puntuali.
riorganizzazione degli apparati centrali del Governo e delle amministrazioni centrali dello Stato, e da ciò è derivata la loro fragilità: gli apparati centrali (che subiscono una revisione e, per certi aspetti, anche una riduzione consistente di compiti e delle funzioni) non possono non essere ripensati in relazione alla loro nuova missione, che in uno Stato in cui è in corso un processo di transizione verso il federalismo si ridefinisce in modo sostanzialmente diverso rispetto ai compiti e alle funzioni dei Ministeri e delle amministrazioni centrali di uno Stato fortemente centralizzato. Ovviamente, ciò è vero per alcune amministrazioni e non è vero per altre: non vi è alcun dubbio che l'amministrazione della giustizia (così come l'amministrazione della difesa) non subisce modifiche sostanziali per effetto del processo di regionalizzazione o di federalismo amministrativo; per altre, invece, le modifiche di missione sono importanti e richiedono conseguenti misure e provvedimenti.
GIUSEPPE CALDERISI. Ma sarà sperimentata dalla prossima legislatura!
FRANCO BASSANINI, Ministro per la funzione pubblica. L'onorevole Calderisi mi vorrà consentire di non fare lunghe citazioni; non vorrei che ritenesse tale inquadramento troppo ampio e, dunque, glielo risparmio. In ogni caso, si tratta di una riforma che ha avuto riconoscimenti e apprezzamenti da parte di istituzioni internazionali importanti e da parte di studiosi esteri.
e statalista), si possono trarre insegnamenti utili.
decreti nn. 300 e 303 definiscono in modo completo l'individuazione delle missioni e l'articolazione della struttura che è sembrata, al Governo e alla grande maggioranza del Parlamento, la più idonea a garantire migliori condizioni di funzionamento al sistema amministrativo centrale nel suo complesso. La Presidenza del Consiglio, in attuazione del decreto n. 303, è già stata completamente ristrutturata, come anche alcuni Ministeri: si tratta di decreti di riorganizzazione in vigore. Devo tuttavia ricordare - gli onorevoli interpellanti lo sanno bene - che, per effetto di una disposizione contenuta nella legge di delega e quindi riferibile alla volontà del Parlamento, l'attuazione del processo di accorpamento dei Ministeri dovrà iniziare dalla data del decreto di nomina del primo Governo costituito a seguito delle prossime elezioni politiche: il D-day, vale a dire il momento nel quale i Ministeri saranno giuridicamente accorpati, riunificati o riaggregati, coincide con questa data, che sarà di qualche giorno successiva alle prossime elezioni politiche, in quanto corrisponde alla costituzione del primo Governo della nuova legislatura.
o in parte, risparmiata e reimpiegata nella riallocazione di risorse che si fa con il bilancio di assestamento.
di provvedere ai processi di riordinamento, di riorganizzazione e di unificazione dei bilanci e dei ruoli, come era nella prassi e nei precedenti. Lo ripeto, dopo tre anni questo processo non è ancora compiuto. D'altra parte, la riforma non può che partire così; se si rinvia il momento dell'unificazione dei Ministeri in capo ad un unico responsabile politico è anche molto difficile che si riescano ad attuare i processi di riorganizzazione conseguenti a tale scelta.
si deve fare un esame dal punto di vista delle preoccupazioni dei deputati interpellanti.
definito prima, sia però completamente definito prima del D-day. Resta un solo Ministero per il quale il riordinamento non è ancora approdato al Consiglio dei ministri, il Ministero dell'interno, e tuttavia i colleghi mi daranno atto che, non essendo sostanzialmente modificata la missione del Ministero dell'interno, se il processo non si completerà prima del D-day, questo non comporterà assolutamente problemi di funzionalità del nuovo Governo.
ministro, non saranno ancora in vigore. Tra i decreti che il Consiglio dei ministri ha già approvato e sui quali il Consiglio di Stato si è pronunciato il 12 febbraio, vi è anche un decreto generale che stabilisce, peraltro in perfetta linea con la legislazione in vigore, quali disposizioni si applichino nel caso (che, ripeto, potrebbe anche non verificarsi per nulla) di non ancora avvenuta entrata in vigore di qualcuno dei regolamenti sugli uffici di diretta collaborazione. Il Parlamento, la prossima settimana, avrà modo di esaminarlo.
sia motivata dalla difficoltà di mantenere, con soli dodici Ministeri con portafoglio, le promesse di poltrone ministeriali o di soddisfare le esigenze di spartizione di una coalizione che si candida a governare il paese. Penso e spero che non sia questa la motivazione di questa campagna.
GUSTAVO SELVA. Questo è processo alle intenzioni!
FRANCO BASSANINI, Ministro per la funzione pubblica. Infatti, penso e spero che non sia così. Non voglio fare processi alle intenzioni, per questo ho detto che ho troppo rispetto per gli interpellanti per pensare che il problema sia soltanto avere più poltrone ministeriali da spartire.
FERDINANDO TARGETTI. Tutte le congetture sono un processo alle intenzioni.
FRANCO BASSANINI, Ministro per la funzione pubblica. Spero anche che questa campagna non sia originata da pure esigenze di propaganda elettorale o preelettorale, visto che la campagna elettorale non è ancora cominciata. Questa riforma, che all'estero ha avuto tanti significativi consensi - vedremo in Italia: nemo propheta -, è nata in un'ottica bipartisan, come ricordava l'onorevole Calderisi e come ho ricordato molte volte io stesso. Essa ha avuto i consensi di importanti settori dell'opposizione e, finora, in tutti i suoi passaggi, ha registrato l'unanime approvazione della Conferenza unificata Stato-regioni, città e autonomie locali, della quale fanno parte anche presidenti di regione, esponenti della Casa delle libertà e sindaci dello stesso schieramento politico. Devo a mia volta girare ora questa domanda agli onorevoli interpellanti, dopo aver puntualmente risposto ai loro quesiti: se le cose stanno, come mi pare di aver dimostrato, come ho detto, se - non voglio fare un processo alle intenzioni altrimenti giustamente il presidente Selva mi richiama - non si tratta di difficoltà nella spartizione delle poltrone ministeriali, se non è semplicemente un cedimento ad esigenze di propaganda, che sarebbero fuor di luogo di fronte ad una riforma di questa importanza per il nostro paese, qual è la ragione di questa campagna? Io francamente non riesco a vederla (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e misto-Verdi-L'Ulivo)!
PRESIDENTE. L'onorevole Frattini, cofirmatario dell'interpellanza, ha facoltà di replicare.
FRANCO FRATTINI. Signor Presidente, credo di poter iniziare questa mia replica dalla risposta - anche se ciò è un po' irrituale - ad una domanda del Governo agli interpellanti.
FRANCO BASSANINI, Ministro per la funzione pubblica. È vero, è vero: gliene do atto.
FRANCO FRATTINI. Ciò significa però che la nostra doverosa attenzione si deve oggi spostare sulla seguente domanda: quando inizia il percorso attuativo di quelle nuove regole sull'organizzazione? E a questa domanda, signor ministro, insieme a tante altre questioni che rapidamente commenterò - alle quali lei ha risposto, in alcuni casi con mia soddisfazione, in altri un po' meno -, ritengo che oggi si possa dare in quest'aula - e che resti in quest'aula - una risposta: il
percorso di attuazione di quell'assetto organizzativo inizia dal primo giorno della prossima legislatura.
pubblica per evitare che le inevitabili resistenze a cui lei ha fatto cenno, le inevitabili difficoltà, i boicottaggi delle strutture, impedissero, come in certi momenti hanno fatto, che quella riforma in tutti i suoi tasselli marciasse insieme, perché non ci fosse il percorso per cui un Ministero arriva e il Ministero dell'interno, che meno è stato cambiato, ancora è al palo, tanto per fare un esempio.
GIUSEPPE CALDERISI. Il ministro ha parlato per un'ora e mezza!
L'onorevole Calderisi, cofirmatario dell'interpellanza, ha facoltà d'illustrarla.
Signor ministro per la funzione pubblica, colleghi, ho l'onore e l'onere di illustrare questa interpellanza presentata dall'onorevole Berlusconi e da tutti gli altri leader della Casa delle libertà su una questione di grande rilevanza politica ed istituzionale: la riforma dell'organizzazione del Governo e la sua concreta attuazione nei tempi previsti (l'inizio della prossima legislatura). Una riforma che prevede la riduzione del numero dei dicasteri da 18 a 12, con una semplificazione in linea con le omologhe strutture di gabinetto dei principali paesi europei:
Signor ministro, tutti i provvedimenti di attuazione di una riforma così importante avrebbero dovuto essere già pronti da mesi e oggi, a pochissime settimane dalla fine dell'attività delle Camere, avrebbero dovuto essere già pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, con la previsione della loro entrata in vigore in data pari a quella della riforma; ma non è così. Signor ministro, lei si è distinto ed ha prediletto l'aspetto mediatico e comunicativo dell'annuncio della grande riforma, ma vi sono gravi ritardi nella sua concreta attuazione: ritardi, puntualmente descritti nell'interpellanza, che non ci siamo inventati noi, ma che emergono dagli atti parlamentari, innanzitutto dalla relazione semestrale sullo stato della riforma amministrativa, approvata il 21 dicembre scorso dalla Commissione parlamentare consultiva appositamente costituita con la legge n. 59 del 1997, predisposta dal presidente della Commissione, onorevole Cerulli Irelli. Ritardi che emergono chiaramente anche dalle dichiarazioni che lei stesso, signor ministro, ha reso il 24 gennaio scorso nell'audizione presso la stessa Commissione; ritardi che non sono recuperati con la precipitosa approvazione, sotto l'incalzare dell'opposizione, di alcuni schemi di regolamento di organizzazione dei Ministeri da parte del Consiglio dei ministri del 2 febbraio scorso, con la formula «salvo intese», cioè sostanzialmente - lei lo sa bene, signor ministro, anche se difficilmente potrà ammetterlo - della sola copertina, avendone informato i sindacati solo la sera prima del Consiglio dei ministri alle ore 21.
Sono ritardi tali da compromettere, pressoché in modo irrimediabile, la realizzazione della riforma stessa in conformità con i tempi previsti, ritardi che rischiano di trasformare una riforma nata con le migliori intenzioni e da tutti condivisa in uno strumento di sostanziale sabotaggio per una normale governabilità democratica.
In mancanza di tutti gli adempimenti necessari, l'esecutivo che nascerà dal voto dei cittadini alle prossime elezioni europee rischia di trovarsi nel caos burocratico, nell'impossibilità di disporre degli apparati preposti alla trasmissione dell'indirizzo politico: un bel regalo da parte dell'attuale esecutivo, un regalo - non c'è che dire - capace di trasformare i primi mesi di attività del nuovo Governo, il periodo della cosiddetta luna di miele, in una luna di fiele.
Prima di passare ai punti specifici dell'interpellanza, signor ministro, devo fare una premessa. Noi non accettiamo, non le consentiamo, come ha già fatto in Commissione, anche con dichiarazioni da stampa, che anziché rispondere puntualmente alle questioni poste cerchi di cambiare le carte in tavola sostenendo che la Casa delle libertà pone il problema della tempestiva attuazione della riforma perché non vuole la riforma in quanto ha promesso troppe poltrone, questo non le è consentito. Né io voglio soffermarmi sulla moltiplicazione delle poltrone di Ministeri e sottosegretari realizzate dai Governi di centrosinistra in questa legislatura. Rimanendo rigorosamente al tema, signor ministro, le voglio solo ricordare che è stato il suo Governo a proporre un disegno di legge che è stato corretto solo grazie all'opposizione, disegno di legge che prevedeva la figura di dieci viceministri con poteri di indirizzo politico, poteri che, in base all'articolo 95 della Costituzione, possono avere solo i ministri. Di fatto erano altri dieci ministri: da una parte il Governo li riduceva da diciotto a dodici,
Se la Casa delle libertà avesse avuto un problema di poltrone, come lei sostiene, non avrebbe condotto questa battaglia, ma avrebbe tenuto stretto il testo proposto dal Governo; la polemica sulle poltrone non regge, signor ministro, la lasci perdere, risponda sul merito dell'interpellanza.
Noi, signor ministro, vogliamo conoscere con esattezza lo stato dell'iter di ciascuno e di tutti i provvedimenti necessari per l'attuazione della riforma; ripeto, di ciascuno e di tutti i provvedimenti e quali siano i tempi previsti per tutte le successive fasi del complesso iter che essi devono compiere prima di essere pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. Infatti, ciò che conta, alla fine, non sono le proclamazioni e le assicurazioni che è tutto o.k., ciò che conta sono i fatti, sono i provvedimenti pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale e finora, signor ministro, essi sono molto pochi.
Quindi andiamo per punti. Il primo punto: lo stato dell'iter degli schemi di regolamento di organizzazione dei nuovi dodici dicasteri, in particolare di quelli caratterizzati da elevata complessità e oggetto di importanti progetti di fusione in settori strategici per lo sviluppo economico e sociale. Mi riferisco al Ministero delle attività produttive, al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali.
L'approvazione degli schemi da parte del Consiglio dei ministri del 2 febbraio scorso, con la formula «salvo intese», cioè - come ho già sottolineato - della sola copertina, è solo il primissimo passo di un lungo e complesso procedimento che richiede confronto concertativo con i sindacati, principio che per quanto riguarda l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni non ci piace, ma che è entrato, nostro malgrado, nella legge n. 59 del 1997. Poi vi sono il parere del Consiglio di Stato, il parere delle Camere, una nuova deliberazione del Consiglio dei ministri, la registrazione da parte della Corte dei conti che ha due mesi di tempo per il suo lavoro. Ma siamo solo a poche settimane dall'inizio della nuova legislatura. Solo alla fine di questo iter, che finora ha richiesto almeno cinque-sei mesi per i provvedimenti più semplici, vi è la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.
Le facciamo intanto presente che, ad oggi, dopo due settimane dal Consiglio dei ministri, il Parlamento non conosce ancora gli schemi di regolamento da lei annunciati con tanta enfasi perché essi non sono stati ancora trasmessi alle Camere. Queste ultime dovranno esaminarli ed esprimere i loro pareri solo quando saranno sciolte? Certo, esse ne hanno comunque il potere, anche se depotenziate dall'eventuale decreto di scioglimento, ma le pare rispettoso delle prerogative delle Camere investirle di schemi di regolamento relativi ad una riforma così importante solo all'ultimo momento, in piena campagna elettorale, quando deputati e senatori saranno impegnati nei comizi elettorali?
Il secondo punto: lo stato dell'iter degli schemi di regolamento negli uffici di diretta collaborazione dei ministri, strumenti fondamentali per il Governo dell'amministrazione da parte del responsabile politico. C'è una controversia fortissima con la Corte dei conti, che ha bloccato 10 o 11 provvedimenti sollevando problemi di difetto di delega della legge n. 59 del 1997. Cosa ha deciso l'ultimo Consiglio dei ministri? Come ha pensato di risolvere la controversia sulle indennità degli uffici di diretta collaborazione? Non lo sappiamo, perché anche in questo caso è stata presa una decisione «salvo intese».
Il Governo accoglie i rilievi della Corte dei conti rinunciando ad aspetti importanti della riforma oppure intraprende un braccio di ferro rischiando però un nuovo blocco da parte della Corte? Perché invece,
Per quanto riguarda i regolamenti, saranno predisposti diciotto regolamenti relativi agli attuali diciotto dicasteri o saranno predisposti dodici regolamenti per i nuovi dicasteri, ovviamente con la previsione dell'entrata in vigore a partire dalla data di entrata in vigore della riforma?
Terzo punto: il provvedimento sugli uffici territoriali del Governo è stato finalmente sottoposto al Consiglio dei ministri in sede preliminare e ciò significa che anche in questo caso rimane da esperire tutto l'iter successivo, particolarmente gravoso sia nel merito, sia per quanto riguarda il numero e la natura dei soggetti da coinvolgere nella decisione - ministri, regioni ed enti locali - e che presenta effetti applicativi molto onerosi, come la questione della complessa e delicata mobilità territoriale di migliaia e migliaia di dipendenti pubblici.
Il quarto e il quinto punto riguardano i provvedimenti per l'unificazione dei ruoli del personale e dei bilanci. Molto gravemente, signor ministro, lei ha dichiarato in Commissione che il Governo non si ritiene in alcun modo impegnato a predisporre questi provvedimenti, ritenendo che ciò spetti al nuovo esecutivo, con evidente grave sottovalutazione dei problemi di attuazione legati ai ristrettissimi tempi disponibili per la presentazione dei documenti relativi alla decisione di bilancio per l'anno 2002, perché quelli relativi al 2001 sono stati già approvati con la suddivisione in diciotto dicasteri e diciotto tabelle. I bozzoni per il bilancio 2002 cominciano ad essere preparati in questi giorni dai Ministeri, ma vengono predisposti sulla base degli attuali diciotto dicasteri.
Si rende conto, signor ministro, che non siamo di fronte all'accorpamento di un solo Ministero, come è avvenuto in alcuni casi in passato, con tempi di attuazione che sono stati comunque di due anni, ma siamo di fronte ad un processo che coinvolge contemporaneamente il 60-70 per cento almeno delle strutture ministeriali?
Noi riteniamo assolutamente necessario che il Governo provveda subito all'adozione di tutti i provvedimenti relativi all'unificazione dei ruoli del personale e dei bilanci dei Ministeri destinati alla fusione, stabilendone ovviamente l'entrata in vigore in data pari a quella della riforma.
Ma vi è un ulteriore punto che occorre chiarire, quello del rapporto con le organizzazioni sindacali. Ho già ricordato come il Governo li abbia informati dei provvedimenti in discussione nel Consiglio dei ministri del 2 febbraio solo la sera prima alle 21. È evidente che le organizzazioni sindacali che erano presenti non possono ritenere che quella riunione abbia rappresentato quell'avvio di concertazione e di informazione seria che per loro è necessaria, perché si tratta di provvedimenti relativi a tanti Ministeri, molto diversi tra loro e di contenuto particolarmente complesso.
Quando inizierà la procedura formale di confronto con i sindacati nel merito di questi provvedimenti? Come si definiranno le modalità per attuare le parti di quei regolamenti da cui scaturirà una mobilità territoriale di migliaia di dipendenti pubblici? Cosa diranno le organizzazioni sindacali? È evidente che, fino a quando la concertazione non sarà compiuta, né questo né il prossimo Governo saranno in grado di dare attuazione concreta alla mobilità territoriale. Si rende conto, signor ministro, di ciò che questo significa? Anziché la sera prima del Consiglio dei ministri, forse si sarebbe potuto pensare di informare prima le organizzazioni sindacali.
Questi ritardi e questi problemi di attuazione della riforma non rendono non solo pienamente giustificata, ma assolutamente necessaria la richiesta dell'opposizione dell'approvazione, nell'ambito del disegno di legge sui vice ministri, di una delega che consenta al nuovo esecutivo, quale che esso sia, fermo restando il
Il decreto delegato n. 300 deve essere l'unico, contrariamente a tutta la legislazione delegata che nasce dai provvedimenti del ministro Bassanini, a non contenere la possibilità di correttivi decorrenti dal momento in cui la normativa delegata è sperimentata alla prova dei fatti?
Signor ministro, i ritardi che abbiamo sotto gli occhi evidenziano che vi è stata quanto meno una grave sottovalutazione delle difficoltà di direzione politica che il prossimo Governo dovrà scontare a causa di questi ritardi nella prima fase di attuazione della riforma.
Signor ministro, noi chiediamo al Governo di attuare tutta la riforma, di rispondere puntualmente alle questioni che abbiamo posto; le chiediamo di trovare soluzioni concrete da dare ai problemi posti; le chiediamo questa volta di privilegiare i fatti e non gli aspetti mediatici e di annuncio di una grande riforma perché alla fine - come ho già detto - conteranno solo i fatti, conteranno solo i provvedimenti pubblicati tempestivamente nella Gazzetta Ufficiale, non conteranno le chiacchiere e le dichiarazioni che vorrebbero essere rassicuranti ma che non sono in grado di rassicurare nessuno.
Lungo l'arco di questa legislatura e fino a qualche settimana fa - seguendo un metodo ed un'ottica bipartisan, come in questi casi è giusto, anche se negli ultimi giorni le esigenze della propaganda elettorale sembrano avere interrotto questo metodo che io spero possa essere recuperato - abbiamo affrontato il problema, di una necessaria, radicale riforma del sistema amministrativo italiano.
La riforma ha investito molti aspetti, a partire dall'architettura complessiva del nostro sistema, caratterizzato in passato da un impianto fortemente centralistico, che abbiamo riformulato nell'ottica del principio di sussidiarietà, ottenendo - cosa non scontata e non semplice - su tutti i provvedimenti di attuazione di quello che ormai viene denominato federalismo amministrativo il voto unanime della Conferenza unificata Stato-regioni, città e autonomie locali, di cui fanno parte esponenti (presidenti di regione, sindaci, presidenti di provincia) di diverso orientamento politico. Della riforma fa parte anche un imponente e tuttavia ancora insufficiente lavoro di delegificazione, di deregolazione e di semplificazione delle normative e dei procedimenti, di sburocratizzazione. Nell'ambito di questi provvedimenti rientra la riforma del Governo e dell'amministrazione centrale.
È una riforma che modifica profondamente sia le attribuzioni sia l'organizzazione del Governo. Tale riforma era necessaria perché ormai da 130 anni l'architettura complessiva del Governo non veniva riconsiderata; inoltre, gli stessi processi di conferimento o, se vogliamo usare un anglicismo, di devoluzione di compiti, poteri, risorse e personale dalle amministrazioni dello Stato alle regioni e agli enti locali non potevano non comportare una riorganizzazione profonda dell'amministrazione centrale dello Stato.
Negli anni settanta i due processi di cosiddetta regionalizzazione - che sono avvenuti all'inizio e alla fine del decennio - non hanno affrontato il problema della
La stessa esigenza di riorganizzazione nasceva dai processi imponenti, ancorché non completati ed esauriti, di liberalizzazione e di privatizzazione di molti settori dell'economia e dei servizi pubblici attuati in questi anni, anche per effetto di direttive dell'Unione europea recepite dal Parlamento.
La riforma del Governo è stata prevista e definita nei suoi principi e criteri direttivi dalla legge n. 59 del 1997 e la delega è stata attuata con i decreti legislativi nn. 300 e 303, sulla base dei criteri e dei principi direttivi stabiliti, appunto, dal Parlamento: si è ridotto, così, da diciotto a dodici il numero dei Ministeri e si sono ridefinite in modo organico le loro missioni (per la prima volta dopo centotrenta anni). Si sono rideterminate le unità di primo livello e si è introdotto il principio di flessibilità e di diversificazione nei modelli organizzativi dei Ministeri. Si sono introdotti, altresì, nuovi modelli organizzativi più agili e flessibili (come le agenzie); e si è avviata la ristrutturazione dell'amministrazione statale periferica.
Si tratta, in sostanza, di una riforma molto rilevante (come anche l'onorevole Calderisi ricordava), da tempo auspicata dagli osservatori e dagli studiosi del sistema, che alcuni miei predecessori avevano cominciato ad elaborare (dunque, mi sono mosso sulla base di un lavoro già avviato). È una riforma che il Parlamento ha condiviso nelle sue linee generali a larga maggioranza. Il Parlamento stesso ha espresso parere ampiamente favorevole sugli schemi dei decreti delegati sottoposti al parere degli organi parlamentari competenti. La legge delega prevedeva un anno di tempo per ripensamenti e per decreti integrativi e correttivi, ma non sono pervenute al Governo richieste definite e precise di correzione e di integrazione.
In questi giorni è uscito un ponderoso volume intitolato Notre État, le livre vérité de la fonction publique, un'opera collettiva di un gruppo di studiosi francesi dell'amministrazione tra i più importanti, nel quale la riforma italiana viene indicata come un modello da studiare e forse da seguire. L'esempio francese mi pare significativo, perché tutti sappiamo quanto i francesi siano - e anche giustamente - orgogliosi dell'efficienza della loro amministrazione e per quanto tempo in Italia si sia ritenuto, in passato, che il punto essenzialmente fosse quello di imitare il modello francese: oggi, naturalmente, ci rendiamo conto che la questione è più complessa e che anche dai modelli di altri paesi, diversi da quello francese (che ha pur sempre un'impronta alquanto centralista
Con il nuovo assetto, il Governo italiano assume una composizione del tutto comparabile a quella dei principali paesi dell'Unione europea, superando la pletoricità e la frammentazione che hanno spesso caratterizzato il Consiglio dei ministri ed hanno reso non di rado difficile l'esercizio di quelle funzioni di elaborazione e di direzione della politica generale del Governo che la Costituzione affida al Presidente del Consiglio e al Consiglio dei ministri. Dall'inizio della prossima legislatura il Consiglio dei ministri sarà composto da un numero di membri variabile pressappoco tra i quindici e i venti: il Presidente del Consiglio, uno o più vicepresidenti, dodici ministri con portafoglio e, se il Presidente del Consiglio lo riterrà, alcuni ministri senza portafoglio, per coadiuvarlo nell'esercizio della sua attività di direzione e di coordinamento politico (penso, per esempio, ai rapporti con il Parlamento, agli affari regionali, alle politiche comunitarie, alle pari opportunità e, appunto, alla funzione pubblica).
Sulle stesse dimensioni si attestano i governi dei principali paesi europei, quelli che per dimensioni sono paragonabili all'Italia. In Francia il Governo è composto, oltre che dal Presidente della Repubblica e dal Primo ministro, da quindici ministri e da cinque ministri delegati. In Gran Bretagna è composto dal Primo ministro, da quindici Cabinet minister - ministri di Gabinetto - e da tre rappresentanti della maggioranza in Parlamento (noi diremmo capigruppo parlamentari). In Germania il Governo è attualmente composto dal Cancelliere e da quindici membri; in Spagna dal Primo ministro e da sedici membri. Il Giappone ha recentemente ridotto i suoi ministeri da ventitré a tredici: è cosa di qualche settimana fa.
Con questa riforma, quindi, noi allineiamo la struttura del Governo italiano a quelle dei principali paesi europei. Ma il numero dei Ministeri non è, a ben vedere, il contenuto principale di questa riforma. Ancora più importante è che con la riforma si risolvono - poi, che ci sia qualche punto opinabile è inevitabile - alcuni storici problemi che derivavano dalle incertezze, dalle sovrapposizioni, dalla frammentazione nella definizione delle missioni delle grandi amministrazioni centrali dello Stato. Innanzitutto si ridefiniscono il ruolo e la struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri, liberandola di una serie di incombenze, di attività gestionali di settore che si erano negli anni venute aggregando in maniera confusa e non razionale sull'ossatura centrale della Presidenza del Consiglio, per farne essenzialmente l'organo, la struttura, l'insieme degli apparati di diretta collaborazione all'attività di indirizzo, di direzione politica del Governo del Presidente del Consiglio.
Solo per fare qualche esempio, va detto che si risolvono altri storici problemi. Come è noto, noi siamo l'unico paese dell'Unione europea che viene rappresentato nelle riunioni di Ecofin da due ministri - il ministro del tesoro e il ministro delle finanze -, ragion per cui, per dirla con una battuta, quando ci si incontra a pranzo o a cena, momenti in cui in genere avvengono i confronti più importanti, uno dei due è costretto a restare fuori della porta. Siamo rimasti l'ultimo paese in Europa che ha un Ministero delle strade distinto dal Ministero delle ferrovie - mi riferisco ai lavori pubblici ed ai trasporti - e nel quale le competenze in materia di veicoli che transitano sulle strade non appartengono al Ministero delle strade, ma a quello delle ferrovie. Con l'istituzione del Ministero dell'economia e delle finanze si risolve il primo dei due problemi; con l'istituzione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si risolve il secondo.
Siamo anche il paese che, anni fa, ha istituito il Ministero dell'ambiente, ma non gli ha attribuito competenze fondamentali, quali quelle concernenti la difesa del suolo: la riforma risolve anche questo problema.
Ora siamo al punto - questa è la questione che mi viene espressamente posta - della valutazione delle modalità e dei tempi di attuazione della riforma. I
Il primo problema che vorrei affrontare riguarda la necessità di provvedere all'accorpamento dei bilanci dei Ministeri. A tale proposito vorrei ricordare - gli onorevoli interpellanti presenti lo sanno benissimo, non so gli altri - che tutti i precedenti di accorpamento o aggregazione di Ministeri in Italia, ma anche quelli avvenuti in altri paesi, come in Francia alcuni anni fa, hanno visto i provvedimenti di accorpamento dei bilanci e quelli di unificazione dei ruoli del personale seguire - non precedere - il momento dell'istituzione giuridica, dell'accorpamento, della riunificazione o della fusione dei Ministeri: tali provvedimenti sono stati assunti dal ministro responsabile politico del Ministero riunificato o aggregato. Un accorpamento preventivo o una riunificazione preventiva dei bilanci non appaiono neanche tecnicamente praticabili.
Infatti solo con l'istituzione del Ministero riunificato o aggregato, del nuovo Ministero, che avviene per l'appunto nel D-day (data della costituzione del nuovo Governo dopo le elezioni), il Ministero sarà uno. Finché non sarà così, i bilanci sono necessariamente due e finché i bilanci sono necessariamente due e i Ministeri sono due, non è possibile sapere quanta parte delle risorse contenute nelle diverse unità previsionali di base è stata effettivamente impegnata o addirittura spesa e quanta parte invece non è stata ancora né impegnata né spesa.
In Italia la stessa procedura è stata seguita nei casi di accorpamento dei Ministeri che si sono avuti, e sono più di uno. Mi spiace che non sia qui l'onorevole Costa, il quale ha proceduto così quando ha assunto la responsabilità del Ministero dei trasporti e della marina mercantile riunificato. Tra i suoi adempimenti, ha proceduto a questo lavoro che non è particolarmente complesso: quello della successiva definizione di un unico bilancio per l'esercizio finanziario successivo. In un bilancio suddiviso in unità previsionali di base non c'è alcun problema a far funzionare, come in un gioco ad incastri, le unità previsionali di base esistenti sotto la guida di un unico responsabile politico e nell'ambito della riaggregazione della struttura ministeriale. È addirittura fisiologica una contemporanea coesistenza delle preesistenti unità previsionali di base che sono gestite dai diversi uffici. Casomai, il nuovo Governo si troverà, in sede di assestamento, ad avere per così dire il vantaggio di poter registrare, in sede di assestamento, alcuni primi risparmi di spesa dovuti, ad esempio, al fatto che in luogo di due gabinetti, due segreterie particolari del ministro, due uffici del portavoce del ministro o due uffici legislativi, ormai, a partire dal cosiddetto D-day, ce ne sarà una sola. Il che consentirà, nell'assestamento, di prendere atto che la parte ancora non spesa o non impegnata delle risorse afferenti all'unità di base degli uffici di diretta collaborazione di uno dei ministri che confluiscono nel nuovo Ministero potrà essere, in tutto
In ogni caso con riferimento alle unificazioni dei trasporti e della marina mercantile, del tesoro e del bilancio e ai precedenti esempi di unificazioni tra partecipazioni statali, bilancio e Mezzogiorno, la riunificazione dei bilanci è avvenuta sempre nell'esercizio successivo ed è stata ovviamente predisposta dal ministro e dalle strutture del Ministero riunificato.
La stessa cosa è avvenuta all'estero (ho ricordato prima l'esperienza francese) ed avviene normalmente anche per l'unificazione dei ruoli anche se non è tecnicamente impossibile - e in alcuni casi lo stiamo facendo, come dirò fra un momento - progettare in precedenza l'unificazione dei ruoli. Al riguardo vorrei però ricordare che non lo si è fatto nei precedenti casi, compreso quello gestito dall'onorevole Raffaele Costa a proposito dell'unificazione tra Ministero dei trasporti e quello della marina mercantile, anche perché fino ad alcuni anni fa, come l'onorevole Frattini sa benissimo, molti ministeri erano gestiti con pluralità dei ruoli del loro personale. È il caso, ad esempio, del Ministero del tesoro. Il che non impediva una gestione del ministero, anche se il ruolo unico consente una maggiore flessibilità.
Sottolineo poi che la difficoltà non si presenta per i dirigenti che ormai fanno parte di un ruolo unico in tutte le amministrazioni centrali dello Stato; pertanto, un problema di unificazione dei ruoli dei dirigenti, per definizione, non esiste.
I bilanci e i ruoli del personale rappresentano due casi nei quali la prassi normale, l'esperienza italiana e l'esperienza comparata dimostrano come sia preferibile - così si è di solito ritenuto - attribuire al nuovo ministro, che ha la responsabilità del dicastero unificato, la facoltà di procedere, secondo le sue scelte - che possono essere diverse da quelle espresse dall'attuale Governo e dagli attuali ministri -, a questa operazione, il cui rinvio di qualche mese non pregiudica in alcun modo la funzionalità delle strutture ministeriali.
Per quanto riguarda, invece, il riordinamento dei Ministeri e degli uffici di diretta collaborazione, i colleghi sanno - del resto, hanno partecipato alla fase di elaborazione, di confronto e di discussione parlamentare dei decreti legislativi nn. 300 e 303 - che la riforma ha stabilito, in coerenza con la disposizione dell'articolo 12 della legge delega n. 59, di collocare all'inizio della prossima legislatura (precisamente al giorno del decreto di nomina del nuovo Governo) l'attuazione del processo di riorganizzazione mediante accorpamento tra Ministeri e strutture diverse; ha consentito, inoltre, a differenza di quanto è avvenuto in passato e in altri paesi, di anticipare il lavoro di riordino e di riorganizzazione. Ciò non per sottrarre ai nuovi ministri e al nuovo Governo la responsabilità e il diritto di decidere - trattandosi di regolamenti, è evidente che i nuovi ministri e il nuovo Governo, esercitando un potere regolamentare che spetta al Governo, potranno sempre ritornare sulle scelte fatte ed eventualmente correggerle -, ma perché, in questo caso, si è ritenuto che fosse conveniente andare oltre le esperienze verificatesi in passato in Italia e in altri paesi. Infatti, come gli interroganti sottolineano e come è inevitabile, il processo di riorganizzazione e di aggregazione dei Ministeri non dura un giorno. Anche in passato il processo di unificazione dei Ministeri del tesoro e del bilancio e dei Ministeri dei trasporti e della marina mercantile è durato parecchio tempo. Lo stesso è accaduto in Francia; segnalo soltanto, tanto per far un esempio, che il processo di aggregazione - si tratta di un'aggregazione monstre - nel Ministero delle finanze e dell'economia francese di strutture così complesse e differenti come quelle preposte al tesoro, alle finanze, al commercio estero e alle attività produttive non è ancora completato dopo quasi tre anni, da quando è stato nominato, nella persona di Dominique Strauss-Kahn, un unico ministro, attribuendogli la responsabilità
In ogni caso, abbiamo proceduto utilizzando alternativamente diversi criteri. Vi sono Ministeri la cui missione, nella riforma, resta fondamentalmente quella originaria e che subiscono effetti di ridefinizione delle loro strutture, o meglio dei loro compiti e funzioni fondamentali, abbastanza limitati. Per questi Ministeri, ovviamente, il riordinamento era meno urgente, perché sostanzialmente non cambia la loro struttura fondamentale; tuttavia, come vedrete, anche per questi abbiamo approvato operazioni di riordinamento importanti.
Vi sono altri Ministeri che sono oggetto di processi di riorganizzazione relativamente semplici e per i quali lo stesso decreto legislativo n. 300, all'articolo 55, indicava come praticabile una strada, quella che, rubando un'espressione del Presidente del Consiglio Giuliano Amato, definirò delle «due mezze mele». Riformare, riorganizzare, in coerenza con le disposizioni del decreto legislativo n. 300, le due amministrazioni destinate ad essere accorpate in modo che nel D-day, all'inizio della prossima legislatura, le due mezze mele si riunifichino combaciando perfettamente. È una strada indicata espressamente, anche se non come l'unica, dall'articolo 55.
In altri casi, quando il processo di riorganizzazione è più complesso, si è ovviamente preferito procedere attraverso una riorganizzazione che non potrà che scattare dal D-day, dall'inizio della prossima legislatura; essa è destinata espressamente a riorganizzare il Ministero riunificato, con le nuove missioni ed i nuovi compiti.
Risultano già pubblicati in Gazzetta Ufficiale i provvedimenti di riordinamento dei seguenti dicasteri: affari esteri (decreto del Presidente della Repubblica n. 267 del 1999 e decreto del Presidente della Repubblica n. 368 del 2000), sanità (una «mezza mela», decreto del Presidente della Repubblica n. 435 del 2000), pubblica istruzione (una «mezza mela», decreto del Presidente della Repubblica n. 347 del 2000), università e ricerca scientifica e tecnologica (l'altra «mezza mela» rispetto alla pubblica istruzione, decreto del Presidente della Repubblica n. 477 del 1999), beni ed attività culturali (decreto del Presidente della Repubblica n. 441 del 2000).
Sono stati deliberati dal Consiglio dei ministri e stanno percorrendo l'iter dei pareri i provvedimenti di riorganizzazione dei seguenti altri Ministeri: giustizia; politiche agricole e forestali; tesoro; finanze; difesa; attività produttive, che, come sapete, prevede la confluenza dei Ministeri dell'industria, commercio ed artigianato, del commercio con l'estero, delle comunicazioni, più segmenti amministrativi di altri Ministeri ed il dipartimento del turismo della Presidenza del Consiglio; infrastrutture e trasporti, che prevede la confluenza dei Ministeri dei lavori pubblici (in parte maggiore) e dei trasporti e della navigazione, nonché del dipartimento per le aree urbane della Presidenza del Consiglio; ambiente e tutela del territorio, nel quale confluiscono il Ministero dell'ambiente e parti o settori dei Ministeri dei lavori pubblici e delle politiche agricole; lavoro, salute e politica sociale, nel quale confluiscono i Ministeri del lavoro e della previdenza sociale e della sanità, il dipartimento degli affari sociali della Presidenza del Consiglio ed alcuni compiti ed uffici dei Ministeri degli affari esteri, dei trasporti e della navigazione, dell'industria, commercio ed artigianato e dell'interno.
Di questi provvedimenti alcuni sono in fase avanzata dell'iter. Mi soffermerò sugli ultimi quattro perché sono quelli sui quali, essendo l'iter partito più in ritardo,
Innanzitutto, vorrei dire che non è vero che sono stati approvati «in copertina» dal Consiglio dei ministri, tant'è vero che sono stati inviati tre giorni dopo l'approvazione del Consiglio dei ministri al parere del Consiglio di Stato e quest'ultimo si è già pronunciato nell'adunanza del 12 febbraio. Spero che questa comunicazione costituisca un primo elemento di rassicurazione per i deputati interpellanti, se le loro intenzioni sono sincere.
La consultazione delle organizzazioni sindacali è avvenuta il 9 febbraio e non vi è nulla nell'articolo 19 nella legge n. 59 del 1997 che imponga al Governo di consultare le organizzazioni sindacali prima che sia disponibile un testo frutto di una decisione collegiale. Quindi, il Governo ha proceduto alla consultazione delle organizzazioni sindacali, prevista dall'articolo 19. Questa non è concertazione, onorevole Calderisi, come lei ha detto utilizzando questa parola - credo - involontariamente, anche perché già la parola consultazione ebbe dalla vostra parte politica una contestazione in quest'aula. Si trovò - come dire - non un punto d'intesa tra noi, ma comunque una soluzione che non comportò un cambiamento di posizione nel giudizio generale positivo sulla riforma, come altrimenti era stato minacciato, nel prevedere la consultazione e non la concertazione con le organizzazioni sindacali.
Tutte le amministrazioni nelle fasi istruttorie hanno avuto incontri e confronti informali con le organizzazioni sindacali. Ma, nel suo momento formale, quello di cui si redige un verbale e che viene citato nelle premesse del decreto di riordinamento, ad avviso di chi vi parla (penso di poter dire: ad avviso del Governo), non può che avvenire dopo che esista una sia pure preliminare deliberazione collegiale del Consiglio dei ministri. Altrimenti, avverrebbe su ipotesi di riorganizzazione formulate dalle singole amministrazioni, che non hanno subito neppure un primo vaglio, una valutazione collegiale. Quindi, essa è avvenuta il 9 di febbraio: sono stati registrati i rilievi e le osservazioni delle organizzazioni sindacali; è stato redatto di questi un resoconto; esso è stato inviato anche al Consiglio di Stato, dal quale giustamente ci era stato chiesto. Il Consiglio di Stato ha voluto valutare anche questi rilievi, nell'adunanza del 12 febbraio.
Sono quindi in condizione di poter dire che presumibilmente all'inizio della prossima settimana questi, che sono gli ultimi decreti di riorganizzazione, saranno inviati al parere delle Commissioni parlamentari; dunque, prima di una data - che io ignoro - di scioglimento delle Camere, che per il momento non è ancora decorsa. Del resto, come diceva l'onorevole Calderisi correttamente, l'eventuale scioglimento delle Camere, quando interverrà, non preclude, ove le Commissioni parlamentari non avessero finito il loro esame, la possibilità di continuarlo e di portarlo a termine.
Voglio dare atto al Consiglio di Stato e alla sua sezione per gli atti normativi di avere svolto la sua importante, anzi essenziale, funzione consultiva (che per il Governo e per il Parlamento, a cui i pareri vengono inviati, si è rivelata in passato utilissima e sicuramente lo sarà anche nel futuro) di avere svolto l'esame e di avere definito il parere in tempi rapidi. Io penso e spero che questo avverrà anche in sede di esame parlamentare; naturalmente, le Commissioni hanno tutto il diritto di prendersi tutto il tempo ad esse concesso. Tuttavia, se davvero vogliamo che questa riforma sia attuata, spero che questo esame sarà svolto in tempi rapidi.
In ogni caso, come gli onorevoli colleghi possono constatare, c'è il tempo per far sì che anche questi ultimi regolamenti siano non solo approvati definitivamente dal Consiglio dei ministri, ma anche esaminati e registrati dalla Corte dei conti prima dell'inizio della prossima legislatura. Quindi, c'è la piena possibilità che la riorganizzazione, il riordinamento dei Ministeri che, ripeto, a norma del decreto legislativo n. 300 non doveva essere necessariamente
Aggiungo che sono stati inoltre pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale alcuni ulteriori provvedimenti di riorganizzazione delle amministrazioni centrali. Si tratta innanzitutto del regolamento relativo all'Agenzia industrie e difesa, decreto del Presidente della Repubblica n. 424 del 2000, e dell'amministrazione autonoma dei Monopoli dello Stato, decreto del Presidente della Repubblica n. 215 del 2000. Sono in fase avanzata del loro iter i regolamenti relativi all'Agenzia per la proprietà industriale, alle quattro Agenzie fiscali (il cui processo organizzativo si può ritenere concluso con la fine del scorso anno), l'Agenzia per la normativa e per i controlli tecnici. Quanto al regolamento sugli uffici territoriali del Governo, esso è all'esame del Consiglio di Stato dal 29 gennaio. Quindi, non è vero che il regolamento sugli uffici territoriali del Governo sia definito solo in copertina. Il Consiglio di Stato giustamente non accetta copertine. È un regolamento per il quale non è previsto l'esame delle Commissioni parlamentari, quindi il suo iter è più semplice. Ottenuto il parere della Conferenza unificata Stato-regioni, città e autonomie locali e naturalmente il parere del Consiglio di Stato, potrà essere sottoposto alla definitiva approvazione del Consiglio dei ministri. Anche su questo la consultazione con le organizzazioni sindacali è avvenuta (è avvenuta nella stessa giornata del 9 febbraio scorso). La consultazione con le organizzazioni sindacali sul regolamento degli OTG ci ha concesso di prendere atto di alcuni rilievi. Alcuni di questi rilievi sono difficilmente compatibili con le disposizioni del decreto legislativo n. 300, altri invece sono compatibili e quindi il Governo li valuterà attentamente prima della decisione definitiva.
Per quanto riguarda i regolamenti di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione, dei Ministeri, sono stati già deliberati dal Governo quelli relativi ai Ministeri del Tesoro, delle Finanze, dell'Industria, commercio e artigianato, della Giustizia, delle Comunicazioni, del Commercio con l'estero, delle Politiche agricole, dell'Ambiente, dei Lavori pubblici, della Pubblica istruzione, dei Beni e delle attività culturali, della Difesa, dell'Interno, dei Trasporti e del Lavoro. Sono stati approvati, inoltre, sempre per le ragioni di maggiore complessità che si ricordavano, i regolamenti degli uffici di diretta collaborazione dei nuovi Ministeri delle attività produttive, delle infrastrutture e trasporti, dell'ambiente e tutela del territorio, del lavoro, salute e politiche sociali. I primi undici di questi regolamenti sono stati già deliberati in via definitiva dal Governo e, quindi, sono nella fase finale del loro iter; per gli altri, invece, è avvenuta la deliberazione del Consiglio dei ministri e sono stati inviati al parere del Consiglio di Stato: anche in questo caso non si tratta di copertine, perché sono stati inviati al parere del Consiglio di Stato in data 5 febbraio ed ovviamente il Consiglio di Stato, giustamente, non accetta copertine.
Devo ricordare, al riguardo, che (come del resto è espressamente previsto da una disposizione della riforma, l'articolo 14, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993 nella riformulazione definita dal decreto legislativo n. 80 del 1998) in ogni caso, anche se un ministro del nuovo Governo si trovasse (probabilmente non avverrà) a non dover ancora disporre delle norme sui nuovi uffici di diretta collaborazione, potrà tranquillamente utilizzare le disposizioni in vigore, perché questo è il meccanismo previsto dall'articolo 14 del nuovo decreto n. 29. Sono le disposizioni utilizzate per far funzionare gli uffici di diretta collaborazione degli attuali ministri. Non vi è dunque alcun problema che possa nascere dal fatto che le nuove disposizioni, forse per qualche
Questo è il quadro, dal quale mi sembra di poter affermare che la riforma è perfettamente attuabile. Il Governo sta facendo, con la collaborazione del Parlamento, tutto quanto è necessario per consentirne un'entrata in vigore ordinata ed efficace. Il Governo si è assunto la responsabilità di una riforma difficile, che ha incontrato, come era assolutamente prevedibile e come insieme avevamo previsto, anche in quest'aula, resistenze, ostruzionismi, proteste, malumori: li abbiamo affrontati ed ora la riforma è acquisita. Rispetto a riforme analoghe realizzate da altri Governi, siamo molto più avanti, perché una parte consistente del lavoro di riorganizzazione è stata effettuata prima dell'aggregazione, mentre di solito così non è avvenuto in paesi che stanno attorno a noi in Europa, ed anche in Italia, per le precedenti aggregazioni di ministeri.
Il prossimo Governo, chiunque lo guiderà, Francesco Rutelli o Silvio Berlusconi, godrà di due enormi vantaggi che nessuno dei Governi precedenti ha avuto: il primo è una struttura del Governo più snella, più funzionale, più efficace; il secondo è una finanza pubblica risanata, che richiede ancora rigore e vigilanza, ma non impone più dure manovre correttive per evitare la bancarotta, che invece hanno dovuto effettuare alcuni dei Governi precedenti.
Queste due condizioni di vantaggio vanno riconosciute e, qualunque sarà il Governo che avvierà la prossima legislatura, guidato da Francesco Rutelli o da Silvio Berlusconi, si troverà ad averle rispetto a tutti i Governi precedenti perché il risanamento della finanza pubblica è avvenuto, e lo stiamo verificando, e perché tutte le difficoltà e le resistenze, che inevitabilmente si opponevano ad una riforma del Governo così coraggiosa, ormai sono state superate. Questo Governo si è assunto il peso dell'impopolarità, delle proteste e dei mugugni, che inevitabilmente si hanno quando si toccano posizioni consolidate, quando vi sono interessi consolidati.
Onorevoli colleghi, tutto ciò mi pare così evidente che il Governo non può non interrogarsi - lo dico anche a nome del Presidente del Consiglio - sui reali propositi degli interpellanti. Non posso pensare che l'onorevole Berlusconi, primo firmatario, e gli altri colleghi, che vengono annunciati come suoi vicepresidenti del Consiglio - ovviamente se quello schieramento vincerà le elezioni, altrimenti saranno i capi dell'opposizione -, non posso pensare che persone che aspirano a governare il paese, ignorino i precedenti italiani e stranieri, che ho ricordato, ignorino le esperienze di altri paesi europei e le disposizioni costituzionali e legislative vigenti. Non posso pensare che non sappiano che dappertutto il processo di effettiva omogeneizzazione delle strutture si compie, di norma, dopo l'istituzione dei Ministeri riaggregati in capo ad un unico responsabile politico. Che ignorino dunque che in Italia siamo più avanti, e non più indietro, nel processo di implementazione della riforma rispetto a quanto normalmente avviene in altri paesi. Non posso pensare che non capiscano che avanzare dubbi, perplessità e ipotesi di rinvii oggi significa soltanto ridare fiato a vecchie burocrazie, refrattarie e ostili ad ogni innovazione, a vecchi interessi centralistici, ostinatamente contrari al decentramento e alla devoluzione di compiti e funzioni, risorse e poteri alle regioni e agli enti locali, ostinatamente contrari a questo inizio di transizione verso lo Stato federale. Non posso pensare a tutto ciò. Ho troppo rispetto per gli interpellanti per pensare che questa campagna
Ovviamente non mi sottraggo e credo che la risposta sia una e soltanto una: la nostra preoccupazione deriva dal senso di responsabilità di chi, essendo oggi opposizione e preparandosi o auspicando di essere domani forza di Governo, è seriamente attento alla definizione di un percorso di costruzione delle regole sull'organizzazione del Governo, perché a tale percorso abbiamo partecipato. Lo abbiamo fatto spesso votando insieme a lei i provvedimenti che il Governo ha proposto e spesso ottenendo modifiche, a nostro avviso migliorative, che il Governo e la maggioranza hanno condiviso perché erano migliorative.
Questo ci permette di dire oggi che in un caso di scuola così importante, che forse mai avevamo avuto di fronte, con la definizione di un assetto di norme organizzative che hanno una loro entrata in vigore formale, con decorrenza dalla data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ed un momento di entrata in vigore sostanziale, con l'inizio della legislatura, questi due momenti non coincidono e non possono coincidere - come lei ci ha detto - con la compiutezza della loro attuazione. È qui la nostra preoccupazione.
Intendevamo e intendiamo rimarcare con grande chiarezza che il prossimo Governo, quale esso sia - noi speriamo ovviamente che sia il nostro -, dedicherà alcuni mesi, accanto allo svolgimento delle funzioni proprie del Governo, al grande, immenso compito di dare attuazione e funzionalità concreta al quadro di norme che - è vero - in parte sono anticipate ed in parte potranno esserlo, ma che non sono e che non possono essere attuate, come lei ci ha detto.
Questo è un punto fondamentale perché altrimenti rischiamo di incorrere in un equivoco che - non voglio pensarlo questa volta nemmeno io nei suoi confronti, non mi permetterei di farlo - sia un approccio mediatico e fatto di annunci e cioè abbiamo fatto la grande riforma, abbiamo scritto le regole organizzative di un assetto che dovrà funzionare quando avremo i ruoli unificati del personale, quando avremo i ruoli del bilancio unificati, quando quelle mobilità su cui oggi si inizia la consultazione con i sindacati, e quella è la consultazione sulle regole; tutto questo dovrà tradursi in una consultazione che diventerà concertazione per le fasi di mobilità territoriale. Se vorremo attuare gli UTG (gli uffici territoriali del Governo), dovremo fare le mobilità territoriali e certamente lì non sarà consultazione ma concertazione. Allora distinguiamo con chiarezza (ed è questo l'obiettivo) non soltanto i tempi di preparazione normativa affinché il nuovo assetto possa funzionare dal primo giorno ma anche le previsioni che noi oggi dobbiamo fare prima che quel giorno fatidico arrivi in ordine al momento in cui l'assetto organizzativo, formalmente entrato in vigore dall'inizio della legislatura, potrà essere tradotto in un assetto sostanziale operativo. Signor ministro, le riforme si scrivono sulla carta ma, quando hanno carattere organizzativo, significano spostamento di migliaia e migliaia di persone, riassetto di uffici, destinazione di competenze.
Ed allora ecco - lo ripeto - la nostra attenzione doverosa a quando e come quella traduzione delle regole potrà diventare operatività del nuovo assetto di Ministeri accorpati con grande sforzo (me ne rendo conto). In altri termini voglio dire che non dobbiamo dare per definito quello che inizierà ad essere definito una volta esaurita la fase delle regole nell'attuazione di quelle regole.
Io volevo sentir dire da lei quello che ho sentito in proposito: l'attuazione della riforma inizia con l'inizio della legislatura. Non pensiamo mai che un ministro per le politiche sociali giurerà essendo già nella disponibilità di una struttura realmente accorpata perché incomberà su di lui avviare quel percorso che porterà all'assestamento di bilancio a metà esercizio, alla predisposizione di capitoli diversi per l'esercizio finanziario 2001, alla predisposizione di ruoli unificati del personale, alla definizione di staff di gabinetto accorpati in luogo di quelli che oggi sono formalmente e anche sostanzialmente separati.
Questa è la preoccupazione. Quali sono i rilievi che io mi sento di muovere alla risposta ampia ed articolata che lei ci ha dato? Il rilievo di fondo è che forse sono mancati in questo periodo una cabina di regia e un indirizzo unitario al percorso di preparazione. Lo dico perché gliel'ho già detto anche in altre occasioni: avrei immaginato che in un Governo che si preparava a questo percorso di cambiamento delle regole organizzative avrebbe dovuto esserci una cabina di regia più fortemente accentrata nelle mani del Capo del Governo o, per sua delega, del ministro della funzione
Ecco perché rilevo (il mio è un rilievo di fondo) che ci sarebbe voluta una più incisiva regia di indirizzo del percorso di cambiamento delle regole: se le regole rispondono a criteri diversi tra Ministero e Ministero, chi arriverà al Governo si troverà a perpetuare quegli assetti che sono stati indicati dai ministri di settore al Consiglio dei ministri come effetto perverso dei loro apparati che si sono opposti - come lei sa - ad omogeneizzare il percorso di riforma su alcune linee guida unitarie.
Signor ministro, ritengo importante citare due esempi che traggo non da mie riflessioni, ma da atti ufficiali del Governo di cui ella fa parte. Il Ministero del tesoro ha prodotto una relazione sullo stato di attuazione della riorganizzazione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (quello che è oggi e che prepara quel che sarà domani): ebbene, in quel documento ufficiale si legge che il futuro Ministero dell'economia e delle finanze risulterà differente dalle altre amministrazioni statali per quanto riguarda il compito dei dipartimenti di supporto in relazione ai dipartimenti di spesa. Chiedo al Presidente (che mi fa segno di rispettare il tempo a me assegnato) la cortesia di poter finire questa parte del mio intervento: sto davvero per concludere.