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PRESIDENTE. Passiamo alle dichiarazioni di voto sul complesso del provvedimento.
Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Garra. Ne ha facoltà (Commenti dei deputati del gruppo dei Democratici di sinistra-l'Ulivo).
GIACOMO GARRA. Signor Presidente, i colleghi evidentemente non gradiscono...
PRESIDENTE. No, gradirebbero avere la sua dichiarazione di voto scritta per poter riflettere più attentamente sulle sue parole (Applausi dei deputati del gruppo dei Democratici di sinistra-l'Ulivo)!
GIACOMO GARRA. Signor Presidente, credo che il carattere fortemente innovativo di questa proposta di legge comporti che l'esame dell'Assemblea non sia monco. Ritengo che giovi alla futura applicazione della legge che chi vi ha lavorato si occupi in maniera più approfondita della proposta medesima.
È doveroso che si esprima al presentatore della proposta di legge, onorevole Cerulli Irelli, un convinto apprezzamento per la sua iniziativa legislativa. Per tali considerazioni il gruppo di Forza Italia voterà a favorevole del provvedimento.
PRESIDENTE. Constato l'assenza dell'onorevole Soda che aveva chiesto di parlare: si intende che vi abbia rinunciato.
MARCO BOATO. Presidente, intervengo soltanto per annunciare il voto favorevole dei Verdi e dare atto della positiva iniziativa legislativa del collega Cerulli Irelli, del buono e proficuo lavoro compiuto prima in Commissione e oggi in aula, con il relatore Frattini. Credo che in questo modo si sia data anche la dimostrazione che, quando c'è un'ampia convergenza, il ruolo di relatore può essere svolto anche da un esponente dell'opposizione.
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Cerulli Irelli. Ne ha facoltà.
VINCENZO CERULLI IRELLI. Presidente, nel chiederle di autorizzare la pubblicazione in calce al resoconto stenografico della seduta odierna del testo della mia dichiarazione di voto, approfitto dell'occasione per ringraziare la Commissione, e in particolare l'onorevole Frattini, per il tempo che hanno voluto dedicare all'esame di questa mia proposta che è stata ampiamente migliorata in Commissione e che credo recherà un contributo forte di modernizzazione al nostro sistema amministrativo (Applausi dei deputati del gruppo dei Popolari e democratici-l'Ulivo).
PRESIDENTE. La Presidenza lo consente senz'altro, onorevole Cerulli Irelli.
ROLANDO FONTAN. Dichiaro il voto favorevole della Lega nord Padania su questo provvedimento perché è sicuramente positivo. Ricordo che su di esso, in quest'aula, anche noi abbiamo dato un contributo efficace. Spiace, peraltro, constatare che ancora una volta questa sinistra - che quasi sempre si dice favorevole agli enti locali e all'autonomia - non abbia avuto la volontà né il coraggio, nascondendosi dietro questioni più o meno tecniche, di eliminare una volta per tutte l'odioso controllo centrale degli enti locali.
GIANCLAUDIO BRESSA, Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Bravo!
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Soda. Ne ha facoltà.
ANTONIO SODA. Signor Presidente, noi Democratici di sinistra voteremo a favore di questa proposta di legge che è di estrema importanza. In essa vi è un primo principio che fu già intuito ed elaborato nella Commissione bicamerale. Esso conduce al superamento, nel nostro paese, della separatezza e dell'autoritarismo nei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini.
quella di diritto amministrativo e quella di diritto comune - ha rappresentato per il nostro paese uno dei fattori di profonda crisi del rapporto tra cittadini ed istituzioni.
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Armaroli. Ne ha facoltà.
PAOLO ARMAROLI. Signor Presidente, i deputati del gruppo di Alleanza nazionale voteranno a favore della proposta di legge in esame, che detta disposizioni aventi valore di principi generali dell'ordinamento in materia di attività amministrativa; si tratta di un provvedimento che razionalizza ed ammoderna tale attività.
interpretato il primo periodo dell'articolo 2.
PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Acquarone. Ne ha facoltà.
LORENZO ACQUARONE. Signor Presidente, onorevoli colleghi, è con un po' di commozione che prendo la parola questa sera per annunciare il voto favorevole mio e del gruppo al quale appartengo sulla proposta di legge in esame. La commozione deriva dal fatto che sono allievo del professor Roberto Lucifredi che, per sei volte in sei distinte legislature, presentò un disegno di legge recante norme generali sull'azione amministrativa. I suoi sforzi non furono fortunati.
L'altra norma che tra gli studiosi ha suscitato qualche perplessità è quella del terzo comma dell'articolo 9 che stabilisce che non sia annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma di esso il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Si è detto: badate che, molto spesso, davanti al giudice amministrativo è attraverso il vizio di forma che viene ripristinato il principio di legalità, ma qua noi ci troviamo di fronte a contenuti che sono vincolati ex lege, non dunque di fronte all'esercizio di un potere discrezionale, perché soltanto dove vi è un contenuto vincolato noi possiamo pensare di avere una situazione di questo genere e, se vi è contenuto vincolato, non vi è potere discrezionale.
PRESIDENTE. Sono così esaurite le dichiarazioni di voto sul complesso del provvedimento.
FRANCO FRATTINI, Relatore. Chiedo di parlare.
PRESIDENTE. Ne ha facoltà.
FRANCO FRATTINI, Relatore. Signor Presidente, vorrei rivolgere un saluto e un ringraziamento finale ai colleghi che hanno contribuito con me, relatore di questo provvedimento, e anzitutto al collega Cerulli Irelli, presentatore della proposta, alla presidente Jervolino e al sottosegretario Cananzi.
RAFFAELE CANANZI, Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Chiedo di parlare.
Non c'è dubbio che con la proposta Cerulli Irelli si intenda dare attuazione ad uno dei principi cardine dell'azione della pubblica amministrazione: mi riferisco al principio di legalità sancito dall'articolo 97 della Costituzione. Vorrei ricordare ai colleghi che, nel corso del cinquantennio successivo all'entrata in vigore della Costituzione, è stato merito della dottrina giuridica e della giurisprudenza del Consiglio di Stato e dei TAR l'aver elaborato una serie di principi e di corollari che, finalmente, con l'approvazione della presente proposta di legge, entreranno nella legislazione italiana. Non si tratterà solo di principi impliciti dell'ordinamento giuridico rimessi, in sostanza, all'interpretazione della dottrina o dei giudici.
La rilevanza dell'attività di diritto privato della pubblica amministrazione è stata magistralmente illustrata dagli studi del professor Massimo Severo Giannini ed è stata poi oggetto di una vasta pubblicistica.
La giurisprudenza ha, dal canto suo, posto sempre più chiaramente in luce un corollario del principio costituzionale di legalità. È nella legge che trovano fondamento le potestà autoritative che competono agli organi dello Stato e agli organi degli altri soggetti pubblici. Non vi può essere un potere di supremazia che un organismo pubblico si arroghi senza una attribuzione di potestà che discenda dall'ordinamento.
Persino i poteri extra ordinem, che competono nei casi di cosiddetta emergenza, trovano occasione di esercizio in situazioni particolari ma hanno sempre, a loro fondamento, la legge.
Orbene sin dall'articolo 1, il testo al nostro esame, dopo aver annoverato le disposizioni dello stesso testo nell'ambito dei principi generali dell'ordinamento, salvaguarda l'applicazione delle disposizioni di settore compatibili con i principi stabiliti dalla medesima legge.
Viene dato ingresso all'attività di diritto privato (mi riferisco all'articolo 2), fatto salvo il principio secondo il quale le amministrazioni pubbliche agiscono per la realizzazione dei pubblici interessi ma anche l'attività di diritto privato deve svolgersi secondo criteri di ragionevolezza e di sussidiarietà rispetto all'autonomia dei privati. Notevoli le innovazioni che vengono dettate in tema di nullità (mi riferisco all'articolo 8). Una particolare sottolineatura desidero dare alla fattispecie prevista dalla lettera b) dell'articolo 8; mai finora era stata prevista una ipotesi di nullità per il caso di atto amministrativo adottato da un ente pubblico locale incompetente per territorio. Tale innovazione rispecchia un orientamento giurisprudenziale che nasce in un certo senso ad una mia sentenza emessa nei lontani anni ottanta.
Tutto ciò per evitare, ad esempio, che un sindaco di un comune viciniore (è accaduto in tema di concessioni edilizie) rilasci furbescamente una concessione per un terreno che magari è al confine ma che sicuramente va anche oltre.
Conclusivamente, in Commissione affari costituzionali l'iter della proposta di legge al nostro esame è stato caratterizzato da uno spirito costruttivo. L'opposizione ha potuto dare il massimo apporto alla formulazione del testo, quale risulta anche dagli emendamenti a suo tempo votati in Commissione.
Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Boato. Ne ha facoltà.
Per tali ragioni esprimerò con convinzione un voto favorevole sul provvedimento.
Ha chiesto di parlare per dichiarazione di voto l'onorevole Fontan. Ne ha facoltà.
Sappiano i presidenti delle province e i sindaci sia del nord sia del sud che, qualora fosse ancora esercitato questo odioso controllo di un sistema centrale, la responsabilità è tutta di questa sinistra che, a parole, si dice a favore degli enti locali ed è sempre rispettosa delle loro richieste ma, nei fatti, sistematicamente lo nega.
L'emendamento pur essendo buono, poiché era stato presentato dalla Lega nord, non è stato approvato. Vorrà dire che lo approveremo il prossimo anno quando saremo maggioranza.
La costruzione di due ordinamenti, di due diritti, di due discipline parallele -
L'avere oggi affermato in questo testo di legge che le pubbliche amministrazioni, che pure perseguono sempre pubblici interessi e che, quindi, trovano il fondamento della loro condotta nei principi di imparzialità, di trasparenza e di pubblicità sanciti dalla Costituzione, non abbiano però in sé quel carattere di autorità assoluta per cui nei rapporti con i cittadini si pongono in una sfera sempre e comunque di supremazia; l'aver affermato in questo testo che le pubbliche amministrazioni debbono regolare la propria condotta, i propri atti e le proprie relazioni secondo lo ius commune segna un passaggio decisivo per creare rapporti di maggiore democraticità tra pubblica amministrazione e cittadini.
Vi è un secondo principio che salutiamo positivamente: il rapporto tra conoscenza ed efficacia dell'atto. Tutti sanno che la conoscenza spesso è potere, è strumento di esclusione, quando non sia strumento di intimidazione e di soggezione. Affermare il principio che l'atto amministrativo dispiega la sua efficacia quando sia stato comunicato e conosciuto dal cittadino è uno degli altri capisaldi di un nuovo disegno dei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione.
L'avere, infine eliminato dalla tematica della nullità e dell'annullamento tutte le questioni relative alle irregolarità e ai vizi meramente formali intorno ai quali si costruisce una continua controversia perché rendono spesso i procedimenti infiniti, moltiplicano i contenziosi e non configurano mai certezza di rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini, è un altro degli approdi positivi di questa proposta di legge.
Sono tre le ragioni che ci inducono ad affermare, indubbiamente in maniera totalmente difforme dal giudizio espresso dalla Lega - che molto probabilmente, inseguendo il sogno palingenetico dell'ascesa al potere per tutto trasformare, non si rende conto che il mondo sta cambiando -, che è anche per effetto dell'insieme di leggi che abbiamo approvato in questa legislatura (dalla legge n. 59 del 1997 al provvedimento approvato ieri sull'ulteriore semplificazione amministrativa) che si è realizzato un mutamento sostanziale della qualità della nostra pubblica amministrazione e della sua capacità di raccordarsi con i cittadini su un piano di democrazia e di parità (Applausi dei deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e dei Popolari e democratici-l'Ulivo).
Devo confessare, però, che questa proposta di legge ci piace soprattutto per il suo nocciolo duro, rappresentato dal primo periodo dell'articolo 2, che così recita: «Salvi i casi di poteri amministrativi espressamente conferiti da leggi o da regolamenti, le amministrazioni pubbliche agiscono secondo le norme del diritto privato».
La cosa preoccupante, signor Presidente, è che in questo momento la penso esattamente come l'onorevole Soda che, proprio pochi minuti fa, ha affermato di essere perfettamente d'accordo con uno Stato che non sia «molto più alto» del cittadino. Ciò mi stupisce perché, se non l'onorevole Soda, la parte politica alla quale egli appartiene è popolata da molti nipotini di sinistra di Hegel, e non mi pare che in una filosofia di assolutismo illuminato si ritenga «tutto per il popolo, ma nulla mercé il popolo». Sono preoccupato, pertanto, di tale «coincidentia oppositorum»: evidentemente, o io o l'onorevole Soda non abbiamo correttamente
Concludo osservando che i tardi epigoni del dottor Pangloss, coloro che ritengono che questo sia il migliore degli universi possibili, si stupiranno dell'aggiunta apportata dalla Commissione al primo periodo dell'articolo 2, che così recita: «In ogni caso, le amministrazioni pubbliche agiscono per la realizzazione dei pubblici interessi». Costoro, stupiti, si domanderanno: «Per caso, talvolta le amministrazioni pubbliche non agiscono per la realizzazione dei pubblici interessi?».
Questa volta l'amico e collega - collega due volte, anche perché professore di diritto amministrativo - Cerulli Irelli ha portato a compimento, ovviamente con la collaborazione di tutta la Commissione affari costituzionali e del Comitato dei nove, questa iniziativa che in parte - ma solo in parte - aveva avuto un principio di realizzazione nella nota legge sul procedimento amministrativo.
Quando Lucifredi, nel 1948, presentò per la prima volta una legge contenente norme generali dell'azione amministrativa, non fece altro, per la verità, che riprendere una proposta avanzata dalla III sottocommissione per l'Assemblea costituente, che era presieduta da un maestro quale Ugo Forti.
Ciò nondimeno, questa vicenda ha avuto momenti non fortunati. Perché? Perché da un lato si diceva, anche da parte di autorevoli studiosi, che essa rappresentava un modo di cristallizzare il diritto amministrativo: tale obiezione, a mio avviso, costituisce un errore, perché è ovvio che ogni codificazione cristallizza una certa situazione, ma io ritengo che il principio della certezza del diritto sia più forte del rischio di un'eventuale cristallizzazione.
Si è sentito dire, ancora recentemente, anche da qualche nostro autorevole collega, che in realtà alcune norme sono banali perché riproducono principi affermati in giurisprudenza, mentre altre possono essere pericolose. Io non ritengo siano vere né le prime né le seconde critiche. Non le prime, perché è pur vero che molti di questi principi sono già comuni nella giurisprudenza del giudice amministrativo, ma il riaffermarli con la forza dell'atto di legge li impone non soltanto al giudice, che magari potrebbe caso per caso cambiare opinione, ma soprattutto all'osservanza della pubblica amministrazione. Avere norme certe che regolano i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione è un principio fondamentale dello Stato di diritto.
Due norme hanno creato una qualche perplessità. La prima è quella che dice che l'amministrazione normalmente agisce secondo regole di diritto privato, ma se noi guardiamo l'evoluzione che ha conosciuto il diritto amministrativo soprattutto negli ultimi vent'anni, vediamo che sono ormai moltissimi i casi nei quali vi sono regole di diritto comune: all'atto amministrativo autoritario si sta sempre più sostituendo l'atto amministrativo paritario (pensate a tutta la teorica degli accordi: ma poi è temperata perché si dice che questa attività di diritto privato vale laddove la legge non disponga diversamente).
Io non appartengo alla categoria di coloro i quali ritengono che debba essere tutto affidato al diritto privato, perché ho la sensazione che esso sia, molto spesso, il diritto del più forte e che il diritto pubblico sia, invece, un diritto più equilibrato ed armonico. Ma qui questi principi vengono riaffermati.
Quindi, mi pare che le critiche che, pure in sede scientifica e negli ultimi giorni, sono pervenute tanto al collega Cerulli quanto a me da autorevoli professori di diritto amministrativo, possono e devono essere superate. Con questo spirito dunque, e se mi consentite con quel tanto di commozione per contribuire finalmente alla conclusione di un iter legislativo iniziato da un gran gentiluomo e grande scienziato qual è stato il mio maestro, annuncio il voto favorevole al provvedimento in esame (Applausi dei deputati del gruppo dei Popolari e democratici-l'Ulivo).
Oggi la Camera sta per votare un provvedimento che si forma sulla ricerca di un valore condiviso nelle istituzioni e in cui noi crediamo: quello che la pubblica amministrazione debba operare in uno spirito di trasparenza verso il cittadino e che quindi anche le regole del diritto privato e del diritto civile, che sono e si imperniano sulla pariteticità dei rapporti, possano finalmente prevalere come indirizzo generale sulle regole che da oltre cento anni vedono la pubblica amministrazione operare di regola nell'esercizio dei poteri autoritativi. Se mi permette, signor Presidente - lo dico con una particolare emozione essendo io un consigliere di Stato e quindi appartenendo a quell'istituto che da oltre cento anni sta contribuendo a scrivere il diritto amministrativo - avere oggi, da relatore e da parlamentare dell'opposizione, contribuito a scrivere le disposizioni di questa legge generale mi riempie di soddisfazione (Applausi).