Sten. 748 s040

Resoconto stenografico dell'Assemblea

Seduta n. 748 del 26/6/2000

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... (Repliche dei relatori e del Governo - A.C. 6807)

PRESIDENTE. Prima di dare la parola ai relatori e al rappresentante del Governo per le repliche, vorrei fare una precisazione all'onorevole Galdelli. È vero che vi sono poche persone che ci fanno l'onore di essere presenti, ma coloro che ci ascoltano da fuori potrebbero pensare che si tratti di disinteresse e di mancanza di attenzione. La verità è che le discussioni generali, per la loro stessa natura, interessano coloro che si sono iscritti a parlare, i quali esprimono, appunto nelle linee generali, un problema nella sua vastità. Non si tratta, quindi, di una mancanza di riguardo nei confronti del resto del Parlamento, ma del fatto che questa è una sede nella quale il relatore, il Governo e gli interessati ad intervenire hanno un compito specifico. Non si tratta, quindi, di un'assenza priva di motivazioni reali o di una mancanza di lealtà verso i doveri parlamentari. Forse, si potrebbe immaginare un altro modo di lavorare in questa fase, ma credo che ciò formerà oggetto di una valutazione dell'Ufficio di Presidenza. Anch'io ritengo che le discussioni generali, per la loro importanza, dovrebbero trovare un inserimento nel nostro calendario tale da consentire una più ampia platea, però l'assenza di colleghi non costituisce una mancanza di riguardo, né i presentatori delle proposte di legge debbono ogni volta essere presenti a sostenerle: queste hanno una loro vitalità ed una loro funzione dialettica all'interno del Parlamento, indipendentemente dalla presenza di chi le ha proposte, e lei lo sa benissimo, onorevole Galdelli.

PRIMO GALDELLI. Lo so, ma mi sembra anche strano che il povero Radice sia stato lasciato solo.

ANGELO SANTORI. Ci siamo anche noi, il collega Radice, non sei solo!

PRESIDENTE. Ma no, non si preoccupi, il collega Radice è uomo capace di solitudini e di beatitudini che possono avere un valore fuori dalla realtà monastica: sarebbe meglio che il convento fosse più frequentato, su questo sono d'accordo anch'io...
Ha facoltà di replicare il relatore di minoranza, onorevole Radice.

ROBERTO MARIA RADICE, Relatore di minoranza. Signor Presidente, quanto tempo ho per la replica?

PRESIDENTE. Avrebbe due minuti, ma data la mia larghezza di vedute sui tempi, lascio a lei la possibilità di regolarsi.

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ROBERTO MARIA RADICE, Relatore di minoranza. Cercherò, allora, di essere telegrafico: utilizzerò magari i tempi destinati alle dichiarazioni di voto per approfondire un po' le tematiche.
Innanzitutto, pur non volendo sembrare ambizioso ed evitando di fare la ruota, desidero tuttavia chiarire che la proposta di legge è stata volutamente firmata solo da Berlusconi, Bossi, e così via, cioè dai grandi leader, ma essendo stato ministro dei lavori pubblici ed avendo operato, come i colleghi sanno, in Commissione in tutto questo periodo un po' come ministro ombra, credo di avere tutta l'autorità, non voglio dire l'autorevolezza, per potermi districare in questa materia.

PRESIDENTE. Questo nessuno lo ha messo in dubbio.

ROBERTO MARIA RADICE, Relatore di minoranza. No, ma visto che si voleva, per così dire, un po' giocare su questo punto, spot per spot rispondo con un po' di pubblicità su di me, che non fa mai male.
Dato che il tempo è tiranno, passo subito ad affrontare un paio di aspetti. Dunque, avete convenuto tutti - mi è piaciuto soprattutto l'intervento del collega Vigni - sul fatto che la situazione del paese è veramente disastrosa. Allora, noi vogliamo metterci tutto l'impegno per venirne fuori, ma voi siete al Governo da cinque anni, non dimenticatelo, avete cambiato cinque ministri dei lavori pubblici e, come grande proposta, vantate di aver portato avanti la legge Merloni. Bel successo, la Merloni! La normativa dovrebbe già essere realizzata e voi non avete ancora approvato i regolamenti ed è sotto gli occhi di tutti una serie infinita di cose che non stanno funzionando.
Noi vogliamo affrontare, lo diciamo chiaramente, la questione in una maniera rivoluzionaria, innovativa. Avete evidenziato alcuni aspetti relativi ai ricorsi ed alle conferenze dei servizi: va bene, ma noi abbiamo anche sottolineato che per completare il lavoro è necessaria una delega al Governo, i cui punti salienti sono quelli relativi ai ricorsi al TAR, per i quali basterebbe - ve lo posso già anticipare - una cosa semplicissima, ossia che in pendenza del ricorso il cantiere possa procedere nei lavori; poi, alla fine, se emergerà che l'operatore aveva tutti i torti, verrà rimborsato per quanto ha realizzato nel frattempo ed i lavori verranno proseguiti dalla persona cui saranno assegnati attraverso l'attività giudiziaria. Tutto questo per evitare che i ricorsi amministrativi portino, come avviene oggi, a ritardi di anni nella realizzazione delle opere. Lo stesso collega Vigni ricordava che dopo tanto tempo non si è ancora riusciti a realizzare quei sei chilometri vicino casa sua. Ma allora, mi domando: cosa siete stati a fare al Governo, visto che non avete ancora dato risposta a questi problemi?
Io sono stato con piacere insieme all'onorevole Turroni ed ho assistito con altrettanto interesse all'analisi dei problemi, però voglio dirgli che c'è un limite, un punto di equilibrio nella difesa del territorio da parte delle piccole comunità rispetto a comunità più ampie. Guarda caso, voi citate tanto le Commissioni, però credo che con i pareri da queste espressi vinciamo noi 3 a 2 (mi consenta, Presidente, questo gergo calcistico)...

PRESIDENTE. Sì, ma concentri la sua attenzione sul tema.

ROBERTO MARIA RADICE, Relatore di minoranza. Dicevo che tra le Commissioni che hanno espresso parere favorevole c'è proprio la Commissione parlamentare per le questioni regionali. Lasciamo alle realtà territoriali la possibilità di esprimere il proprio giudizio, il quale deve essere tuttavia filtrato dalle regioni che lo devono proporre a livello statale.
Nella proposta di legge al nostro esame viene indicata, a titolo semplificativo e non esaustivo, una serie di opere che reputiamo fondamentale realizzare in questo momento per la strategia del paese - mi riferisco all'Asti-Cuneo, al passante

di Mestre, alla pedemontana lombarda - e delle quali il ministro Nesi ha garantito la realizzazione, perché a spingere in questa direzione è lo stesso Presidente del Consiglio Amato. Con la normativa vigente, che voi intendete mantenere, avete potuto verificare di esservi impantanati.
Adesso devo concludere il mio intervento...

PRESIDENTE. Con grande rammarico di tutti.

ROBERTO MARIA RADICE, Relatore di minoranza. Con grande rammarico, perché anche lei, Presidente, capisce bene che si tratta di un settore di importanza fondamentale: infatti, alla fine, chi paga le inefficienze dei Governi che si sono succeduti e delle persone che fanno un certo tipo di discorsi, ma bloccano il paese? Il paese stesso.

PRESIDENTE. Mi scuso ancora per il fatto di dover interrompere gli interventi, ma i tempi sono stabiliti e bisogna rispettare il regolamento. Io sono meno drastico di altri, ma bisogna tener conto delle norme.
Ha facoltà di replicare il relatore per la maggioranza, onorevole Zagatti.
Onorevole Zagatti, le ricordo che il tempo a sua disposizione è pari a sei minuti.

ALFREDO ZAGATTI, Relatore per la maggioranza. Signor Presidente, non sento il bisogno di replicare alle argomentazioni svolte dai colleghi Vigni, Galdelli e Turroni, perché le condivido pienamente, come condivido buona parte delle argomentazioni svolte dal collega De Cesaris, anche se intendo precisare una questione. Egli, in sostanza, ha affermato di voler accentuare l'elemento critico rispetto agli altri colleghi del centrosinistra, in quanto non è solamente il metodo proposto dal provvedimento al nostro esame che egli contesta, ma anche le sue finalità. Si riferiva, in particolare, alla finalità di accelerare e di costruire un sistema infrastrutturale più avanzato. Su tale questione vorrei dire che per me c'è un punto fondamentale che non dobbiamo dimenticare, come ho già detto nella mia relazione: ritengo che il ritardo infrastrutturale di questo paese debba essere valutato sia dal punto di vista della quantità sia dal punto di vista della qualità delle opere che mancano e degli squilibri che si sono determinati, nonché per gli effetti che tutto questo ha avuto sulla modernizzazione del nostro sistema e sullo spreco di risorse ambientali e territoriali che non dobbiamo ripetere.
Da questo punto di vista, sono convinto che sia necessaria una programmazione seria delle opere e che, una volta decisa la realizzazione di un'opera pubblica, dobbiamo costituire le condizioni affinché i tempi della sua realizzazione e del suo utilizzo siano più rapidi possibili. Questa è una questione che non possiamo lasciare alla destra e sulla quale ci dobbiamo impegnare, perché nel ritardo e nella indeterminatezza si alimentano anche spinte alla realizzazione - purché sia - delle opere che non rispondono necessariamente ad un criterio di utilità generale.
Per questo motivo ritengo debba essere operata una profonda distinzione tra il tema proposto, che credo debba essere affrontato correttamente come sia io sia altri colleghi abbiamo cercato di indicare, ed il modo con il quale lo si vuole affrontare da parte dei proponenti del provvedimento al nostro esame, modo che ritengo inadeguato.
Voglio ricordare al collega Radice che spesso abbiamo discusso su provvedimenti importanti in Commissione e vorrei che fosse riconosciuto - specialmente da parte dei colleghi dell'opposizione, anche se mi sembra abbastanza naturale che non lo facciano: spero lo faccia il paese - che questi anni di Governi di centrosinistra sono stati anni in cui sono state definite regole trasparenti in un settore difficilissimo quale quello dei lavori pubblici.
Sono stati altresì gli anni in cui si sono messe in opera tutte le riforme normative e si sono inventati e approntati strumenti per accelerare al massimo le procedure per la realizzazione delle opere che si

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ritengono necessarie. Questo è stato il senso di un lavoro lungo che ci ha portato a rivedere la legislazione sugli appalti e quella in materia di conferenza dei servizi; ci ha consentito, inoltre, di concepire strumenti come gli sportelli unici e di immaginare soluzioni che non sono perfezionate una volta per tutte, ma che nella loro concreta sperimentazione hanno bisogno di continui aggiustamenti. È proprio questo che intendiamo fare con le proposte che sono già oggetto del confronto parlamentare e con quelle che autonomamente i singoli gruppi intenderanno presentare in questa fase.
La questione dell'accelerazione delle opere pubbliche non si risolve con un coup de théâtre, non è così; in verità, è una questione molto più complessa e, proprio perché è tale, ha bisogno della sperimentazione, della verifica e della correzione in progress degli strumenti nuovi che si vogliono far funzionare. È un grande sforzo che hanno compiuto il centrosinistra e la maggioranza di questo Parlamento e che sta dando frutti: vogliamo ne dia ancora di più nel futuro.

PRESIDENTE. Ha facoltà di replicare il rappresentante del Governo.

ANTONIO BARGONE, Sottosegretario di Stato per i lavori pubblici. Presidente, voglio dire subito che rispetto la proposta di legge, anche se, avendo partecipato alla discussione in tutte le Commissioni che hanno espresso parere sul provvedimento, devo ricordare che vi sono stati esponenti del Polo che, sia pure con imbarazzo, l'hanno definita «provocatoria», esprimendo un disagio che per molti versi è reale per quanto riguarda la realizzazione di opere pubbliche.
Il mio rispetto significa anche valutare la proposta con molto rigore dal punto di vista del merito. Noto subito una contraddizione: nella relazione dell'onorevole Radice si dice che vi è un ritardo per le grandi infrastrutture. Non si dice nulla - ma posso dedurre il giudizio - sul fatto che si sono realizzate molte piccole e medie infrastrutture. Credo che ciò indichi una contraddizione che segnala una mancanza di respiro programmatorio da parte dei proponenti e un'incapacità di capire che lo sviluppo del paese è legato ai sistemi infrastrutturali, ai sistemi a rete e non a singole opere, anche se molto significative per la dimensione.
Credo che su questo tema si debba sviluppare un confronto per sgomberare il campo da una discussione distorta. Potrebbe sorgere, infatti, il sospetto che si vogliano creare opere di regime piuttosto che opere dirette a valorizzare le potenzialità del paese e le sue vocazioni territoriali, favorendo un processo di integrazione europea e i rapporti con il Mediterraneo.
Se il rispetto conduce ad una valutazione di merito, devo dire che, in questo caso, la forma diventa sostanza e che la proposta non si può definire rivoluzionaria, come sostiene l'onorevole Radice, ma semplicistica: è una scorciatoia per non affrontare - o per affrontare malamente - alcuni problemi che in effetti sussistono.
Per quanto riguarda i dati, credo che non si possa discutere in questa sede sulla base di slogan quali «il paese è fermo», «che cosa ha fatto il Governo», «la situazione è disastrosa». La situazione era disastrosa nel 1996 quando si insediò il primo Governo di centrosinistra e voglio ricordare che, a causa di provvedimenti simili a quelli proposti che sono all'attenzione del Parlamento in questo momento come leggi speciali o leggi provvedimento, si è potuto pensare che uno spreco di risorse pubbliche avrebbe condotto ad una infrastrutturazione adeguata del paese. Noi, invece, abbiamo ereditato una situazione infrastrutturale deficitaria - perché l'abbiamo ereditata, non creata, ha ragione l'onorevole Zagatti - non soltanto dal punto di vista della quantità, ma soprattutto da quello della qualità, in particolare rispetto alle diverse aree del paese ed anche all'organizzazione ed alla gestione delle infrastrutture, in ordine alle quali vi è anche un limite riguardante il tessuto imprenditoriale su cui, però, la proposta del Polo non si pronuncia. Su

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questo tornerò successivamente, nei limiti di tempo concessimi dal regolamento.
In questi anni vi è stato il risanamento del paese, risultato che, espresso in questi termini, sembra una bazzecola, ma banalizzarlo non serve a niente; anche questo è un modo per esorcizzare un problema vero. Noi abbiamo ereditato un paese sull'orlo del fallimento anche a causa della realizzazione di infrastrutture senza programmazione e senza una vera selezione, che, d'altro canto, ha portato anche al saccheggio del territorio, cioè ad una situazione che, per un verso, non ha prodotto una infrastrutturazione adeguata e, per un altro, ha messo moltissime aree del paese a rischio e questo proprio per un atteggiamento violento nei confronti del territorio.
Il risanamento, naturalmente, ha comportato anche una tenuta dal punto di vista degli investimenti, ma ci si è mossi subito proprio sul versante su cui ci si dovrebbe confrontare oggi, ossia quello della semplificazione delle procedure. Mi riferisco alla legge Bassanini ed al decentramento, che sta avendo proprio in queste settimane una sua concretizzazione vera e reale. Penso, in particolare, al decentramento del sistema viario, ai 30 mila chilometri di strade statali che passano alle regioni, ad un piano generale dei trasporti che vuole puntare ad una selezione delle infrastrutture, perché non si possono realizzare infrastrutture purché sia. Si tratta di una modifica importantissima e non so perché l'onorevole Radice disconosca il valore di questa riforma, cui ha dato anche un contributo. Tale riforma, però, ha definito nuove regole che assicurano rigore e trasparenza non perché introduce sanzioni, ma perché ha rivoluzionato - questo sì - il sistema che prima portava a concedere gli appalti con i telegrammi.
Quindi, una realizzazione di opere sulla base di una programmazione da parte della pubblica amministrazione, cosa che prima non avveniva, e sulla base di una progettazione esecutiva, cioè di una qualità della progettazione che garantisce costi, tempi e qualità predeterminati. Tutto ciò è completamente assente dalla proposta di legge in esame e credo che questo sia l'aspetto più inquietante, oltre alla violazione di diritti e di interessi costituzionalmente protetti, che riguardano soprattutto le autonomie, ma anche i diritti dei singoli cittadini. Mi riferisco al fatto che, senza una progettazione, la proposta di legge porterebbe, se fosse approvata così com'è, ad un blocco totale delle infrastrutture. È chiaro, infatti, che i ricorsi all'organo giurisdizionale per gli interessi che sarebbero pacificamente disattesi e la violazione delle direttive comunitarie (in quanto non c'è un progetto che viene analizzato) determinerebbero una situazione grave.
Devo aggiungere - sarà sfuggito all'onorevole Radice e ai proponenti del Polo - che nel frattempo si è lavorato per reti idriche e per interventi su sistemi urbani e sono stati impegnati ogni anno 1.200 miliardi per la Salerno-Reggio Calabria. Aggiungo che questo Parlamento ha risolto con una legge, su proposta del Governo, il problema della strada Pedemontana Veneta, e quello del tracciato per il passante di Mestre. Inoltre, sono già iniziati i lavori per la variante di valico e per il tratto Asti-Cuneo e si sono investite, impegnate e spese moltissime risorse per porti ed aeroporti. Sono state concluse, poi, le convenzioni autostradali, alle quali ha fatto riferimento l'onorevole Radice come ad una delle questioni più importanti, dal momento che la riforma dei lavori pubblici ha prestato molto interesse all'utilizzazione del capitale privato per la realizzazione di infrastrutture; tali convenzioni consentono la realizzazione di opere, per un valore di circa 18 mila miliardi, con capitale privato. Non solo, quindi, non si è rimasti fermi, ma su questo terreno si è avanzato ed ora il risanamento economico ci mette nelle condizioni di pensare di investire sulle infrastrutture.
Ritengo, quindi, che su tale aspetto vi sia una valutazione sbagliata. I dati ISTAT dimostrano che nel 1994 sono state appaltate opere per 15 mila miliardi, oggi per 50 mila miliardi, il che significa che

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in questi anni le opere pubbliche sono state realizzate ed in misura sempre maggiore; superato, cioè, il picco negativo degli anni 1992-1994, si sono realizzate nuove opere pubbliche con procedure che, tra l'altro, garantiscono tempi e costi predeterminati.
Credo pertanto che, a Costituzione invariata e sempre che non la si voglia modificare, la proposta in esame sia una scorciatoia che non va da nessuna parte. Semmai, i temi da affrontare sono i tempi della decisione e le interferenze esterne, come le definisco io, delle quali ha parlato in precedenza l'onorevole Radice (mi riferisco alle decisioni dei TAR e del Consiglio di Stato).
Vi è un altro aspetto da sottolineare, al quale ha fatto riferimento indirettamente l'onorevole Vigni: la fragilità del nostro tessuto imprenditoriale (si tratta di un dato statistico). Credo, onorevole Radice, che ad una sua domanda i rappresentanti dell'autorità abbiano precisato che, quando parlavano di ritardi, si riferivano per il 51 per cento dei casi a procedimenti burocratici che non avevano nulla a che fare con le procedure d'appalto (si riferivano alle autorizzazioni); per il resto, si riferivano - glielo posso testimoniare - ad opere sospese o incomplete a causa del fallimento dell'impresa o del fatto che questa non era in grado di risolvere i problemi.
Onorevole Radice, tale questione l'abbiamo risolta insieme io e lei, cioè il Governo ed il Parlamento, con la nuova qualificazione delle imprese, che sta andando a regime ora e che fa in modo che il nostro sistema imprenditoriale sia più adeguato, più affidabile per la realizzazione delle opere e all'altezza di una procedura che permetta l'aggiudicazione dell'appalto sulla base del progetto esecutivo, ossia di un progetto definito sul quale non si possa più giocare con riferimento ai costi, ai tempi o alla qualità.
Non deregulation, ma conferma di queste regole, conferma della delegificazione, intervenuta proprio a seguito dell'articolo 3 della legge n. 109 del 1994 (sono state delegificate più di 100 leggi, forse con l'intervento di delegificazione più rilevante degli ultimi anni); non bisogna provvedere, come propone il provvedimento in esame, ad una rilegificazione, come ha puntualmente notato il Comitato per la legislazione.
Si registra, inoltre, un ruolo ambiguo delle regioni perché, per un verso, esse devono proporre, per altro verso, espropriano di un diritto ad esso spettante il Governo centrale; non è possibile, infatti, che sia proposta dalle regioni, sia pure coordinandosi fra loro (ma non so come si possano coordinare le regioni dal Friuli-Venezia Giulia alla Sicilia), la realizzazione dell'asse Europa-Mediterraneo (si tratta di uno degli esempi indicati nella relazione).
La proposta in esame rappresenta, quindi, un ritorno al passato rispetto ad una situazione che ci consente di guardare con maggiore ottimismo al futuro, soprattutto se, come sta già facendo il Parlamento, si interviene su due questioni importanti: i tempi della decisione e la possibilità di limitare i danni del ricorso, sia pure legittimo e protetto costituzionalmente, all'organo giurisdizionale.
Il processo di formazione delle decisioni deve infatti avere rispetto per le autonomie, per le opinioni, per gli interessi costituzionalmente protetti, ma in tempi che non rinviino ogni decisione alle calende greche.
Onorevole Radice, è come se questa proposta di legge volesse partire da lì per andare strumentalmente a trovare scorciatoie e per andare a «frugare» nel passato, cioè a cercare soluzioni che nel passato hanno già avuto un esito fallimentare. Non vi è quindi nulla di inedito, di innovativo e di rivoluzionario in questa proposta, ma qualcosa che ha il sapore di vecchio!
D'altro canto, mi pare che quello del project financing sia un altro merito da attribuire alla nuova legislazione che il Parlamento ha varato. Prima, infatti, non era previsto questo strumento. Questa procedura consente di creare un rapporto nuovo tra pubblico e privato e consente alla pubblica amministrazione di poter

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individuare le opere che possono essere realizzate; e adesso, con la pubblicazione dello schema di programmazione triennale, andrà a regime anche il sistema del project financing e, a dispetto di tante Cassandre (quando si è in presenza di riforme in Italia vi sono sempre delle Cassandre e dei profeti di sventura), il project financing, proprio per le piccole amministrazioni, sta funzionando e si sta dimostrando uno strumento importantissimo. È evidente, quindi, come anche le piccole amministrazioni pubbliche si siano rese conto del fatto che tale strumento possa rappresentare una possibilità concreta di intervento.
Ritengo quindi apprezzabile lo sforzo fatto dalla maggioranza nell'accettare il confronto su questo argomento; è un confronto che però deve essere spostato su un terreno concreto e reale, sulle questioni che il Parlamento sta già valutando e che potrà portare anche al raggiungimento di risultati positivi.
Un'ultima considerazione. Credo che quello delle grandi infrastrutture sia diventato un tormentone. Ci si dimentica del fatto che vi è un'economia in crescita nel nostro paese; ci si dimentica del fatto che ci troviamo di fronte ad una inversione di tendenza anche rispetto al dato della disoccupazione, che è quello che più ha preoccupato e più preoccupa. Vi è quindi il bisogno di adeguare il paese a questo trend positivo dal punto di vista economico.
È chiaro che la questione delle infrastrutture è importante, ma io credo che non si debba mai smarrire il filo della programmazione, della selezione delle infrastrutture perché, nella frenesia di individuare opere che comunque possano essere realizzate e di aprire cantieri per creare occupazione contingente, vi è il rischio di non riagganciare la ripresa sul piano occupazionale e strutturale e di essere ricacciati indietro rispetto ad uno sforzo che tutto il paese ha compiuto con grandi sacrifici per raggiungere questi obiettivi.
Quello delle infrastrutture non può quindi essere un alibi per nascondere certe cose e per non evitare un deficit di programmazione. Vi è un obiettivo bisogno di un ammodernamento infrastrutturale, ma esso deve essere all'altezza delle esigenze del paese e non deve andare addirittura contro le legittime aspettative e istanze anche territoriali che nel paese vengono espresse.

PRESIDENTE. Onorevole Bargone, mi permetto di dirle che Cassandra di solito ci indovinava; erano i troiani che non ci credevano e che sono stati colpiti dalla sventura! Le dico questo poiché chi ha fatto il classico è anche oberato dai poemi omerici.
Chiedo scusa per questa modesta considerazione.
Il seguito del dibattito è rinviato ad altra seduta.