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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge, già approvato dal Senato: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 settembre 1999, n. 317, recante disposizioni urgenti a tutela delle vittime delle richieste estorsive e dell'usura.
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
TIZIANA PARENTI, Relatore. Signor Presidente, l'oggetto del nostro esame è il disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge 13 settembre 1999, n. 317, recante nuove disposizioni in materia di sostegno delle vittime di richieste estorsive ed usurarie.
subiti dall'impresa e non ai danni subiti dalle persone. Credo che questa sia stata una battuta d'arresto profondamente negativa.
l'articolo 24 della legge n. 44. Con tale modifica ci si colloca al di fuori del regime di proroga per entrare nella disciplina sostanziale.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
GIANNICOLA SINISI, Sottosegretario di Stato per l'interno. Signor Presidente, il Governo si riserva di intervenire in sede di replica.
PRESIDENTE. Il primo iscritto a parlare è l'onorevole Gazzilli. Ne ha facoltà.
MARIO GAZZILLI. Signor Presidente, il contenuto del decreto-legge al nostro esame è senz'altro meritevole di conversione in legge, specie dopo che sono stati introdotti nella sede referente due importanti emendamenti, il primo dei quali tende a porre rimedio ad una palese lacuna normativa, mentre il secondo mira a rettificare l'imperfetta formulazione del testo licenziato dall'altro ramo del Parlamento.
renderebbe ininfluente la mancata adozione del prescritto provvedimento ministeriale.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Mantovano. Ne ha facoltà.
Ha facoltà di parlare il relatore, onorevole Parenti.
Il provvedimento si inserisce nel quadro più ampio di una normativa che, negli anni, ha cercato costantemente di rendere effettiva la risarcibilità dei danni subiti dalle vittime di estorsioni ed usura e, in particolare, di sostenere, non solo economicamente ma anche moralmente, con validi incentivi economici e di solidarietà da parte dell'ambiente e delle istituzioni, coloro che decidono di denunciare le estorsioni alle quali sono sottoposti.
La legge 23 febbraio 1999, n. 44, di cui andiamo a prorogare il termine per l'emanazione delle disposizioni regolamentari non ancora entrate in funzione, è una legge che copre il territorio con una normativa più ampia di quella che non era stata sufficiente, come si era constatato in Commissione, a garantire adeguatamente coloro che presentavano le denunce in materia di estorsione e di usura.
Sappiamo infatti che il provvedimento del 1993, pur ampliato dalla legge del 1996 (che però riguardava più specificatamente le vittime dell'usura), risarciva i danni a coloro che erano stati vittime di estorsioni, però esclusivamente per danni al patrimonio, alle imprese, e non per danni alle persone.
D'altra parte, la normativa del 1993 non definiva esattamente i reali poteri del commissario straordinario del Governo e manteneva una indeterminatezza che ha provocato praticamente un blocco estremamente negativo delle denunce, tanto che del fondo di solidarietà (al quale si può far riferimento oggi e dal quale si può attingere, seppure non vi sia un regolamento applicativo) su un complessivo ammontare attuale di oltre 450 miliardi, se non erro, ne sono stati utilizzati solo nove.
Ritengo inoltre che le denunce relative alle estorsioni e all'usura siano di gran lunga diminuite proprio perché scoraggiate da una burocrazia «lunga», dai filtri eccessivi oltre che da una legislazione eccessivamente restrittiva che, come ho detto, faceva riferimento solo ai danni
A questa ha cercato di rimediare la legge 23 febbraio 1999, n. 44 che, come ho detto, ha ampliato tutta una serie di disposizioni e ha cercato di «sburocratizzare» al massimo e di velocizzare i tempi per ottenere il risarcimento del danno.
Questa legge ha bisogno, per non subire la stessa sorte del provvedimento del 1993, di un regolamento attuativo che, però, non è ancora entrato in vigore. Esso si è reso necessario per armonizzare e razionalizzare le procedure per l'erogazione dei contributi in favore delle vittime delle estorsioni; per stabilire i principi a cui conformare il rapporto tra il Ministero dell'interno e la Consap, che è una società per azioni concessionaria di servizi assicurativi pubblici che dovrà gestire il fondo; per stabilire quali saranno gli accertamenti medici nel caso in cui il danno prodotto dall'estorsione non sia alle cose, ma alle persone, come positivamente la legge del 1999 ha previsto; per individuare questo tipo di accertamenti; per fare in modo che queste istruttorie, affidate in parte al prefetto, abbiano la massima velocizzazione. Inoltre, le associazioni che vengono a far parte di questa commissione devono essere verificate nuovamente e quindi iscritte in un nuovo elenco, così come devono essere definiti precisamente i poteri del commissario di coordinamento (non più del Governo) in queste materie.
Come ho detto, questo regolamento non è stato ancora approvato e questo ha fatto sì che la legge rischiasse di non avere efficacia perché doveva entrare in vigore entro sei mesi e che le vittime dell'estorsione e dell'usura fossero quelle che avrebbero riportato i danni maggiori da questa situazione di mancata entrata in vigore del regolamento. Così, il Governo ha emanato un decreto-legge il cui disegno di legge di conversione stiamo esaminando. Esso è composto di un unico articolo suddiviso in tre commi e prevede esclusivamente un periodo di proroga. Si tratta dunque di un decreto avente carattere esclusivamente formale non entrando nel merito della legge del 1994, ma stabilisce che in mancanza dell'entrata in vigore dell'elenco delle associazioni si può fare riferimento ugualmente a quelle che sono già iscritte nell'elenco istituito con decreto emanato dal ministro dell'interno di concerto con il ministro di giustizia. Anche il nuovo elenco di associazioni sarà predisposto attraverso un decreto emanato dal ministro dell'interno di concerto con il ministro di giustizia.
Inoltre, il decreto-legge stabilisce che fino alla data di entrata in vigore del regolamento previsto dall'articolo 21, di cui ho parlato prima, il commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura dispone degli stessi poteri di cui si avvaleva il commissario straordinario del Governo. Infine, il decreto-legge abrogava il termine di «centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge», per evitare di creare ulteriori vuoti normativi tali da far sorgere la necessità, per colmarli, di ricorrere ad un altro decreto.
Il disegno di legge di conversione è stato approvato dal Senato con alcune modifiche, la più sostanziale delle quali concerne la sostituzione del comma 1 dell'articolo 24 della legge 23 febbraio 1999, n. 44. Inoltre, il Senato ha aggiunto un ulteriore comma all'articolo 1 del decreto-legge, al fine di introdurre una precisazione, peraltro non indispensabile, secondo cui: «L'elargizione non è ammessa per la parte in cui il medesimo danno sia stato oggetto di precedente risarcimento o rimborso a qualunque titolo da parte di altre amministrazioni pubbliche». Ora, poiché, proprio in virtù della modifica introdotta dal Senato al comma 1 dell'articolo 24 della legge n. 44, non avremmo potuto approvare sic et simpliciter il provvedimento, la Commissione ha introdotto un emendamento che prevede la revoca nel caso in cui il danno sia già stato risarcito, una volta accettata la duplicità del risarcimento.
Ma queste sono modifiche secondarie, perché quella più sostanziale concerne
La Commissione non ha ritenuto di convenire sulla modifica apportata dal Senato, non per un diverso avviso personale dei componenti la Commissione, ma in considerazione del fatto che, se approvassimo l'articolo così come ci viene dal Senato, la norma perderebbe vigore nell'arco di poco tempo e quindi si porrebbe di nuovo il problema del vuoto normativo, con tutte le conseguenze negative per le vittime delle estorsioni.
La modifica dell'articolo 24 della legge n. 44 è di natura sostanziale, in quanto è tale da mutare la filosofia della legge. Nel testo originario dell'articolo 24 si prevedeva l'applicabilità delle sue disposizioni in relazione agli eventi dannosi verificatisi anteriormente alla data della entrata in vigore della legge. Invece la modifica introdotta dal Senato non fa più riferimento agli eventi dannosi - che erano il presupposto dell'articolo 24 - ed afferma che: «La domanda di elargizione, fermo quanto previsto dall'articolo 2, in relazione ad eventi dannosi denunciati o accertati in conformità a quanto previsto dall'articolo 13, comma 3, anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge, deve essere presentata, a pena di decadenza, entro duecentoquaranta giorni dalla predetta data». Quindi a mio avviso, è cambiata la filosofia, fondante di questa legge, che non voleva escludere nessuno - in particolare in questo momento - e intendeva consentire a tutti coloro che non lo avessero fatto (per motivi ambientali o per ignoranza o per altri motivi) di poter accedere al risarcimento e soprattutto di denunciare le estorsioni in quei territori dove esse sono in grandissimo numero e con gravissimo danno per gli abitanti oltre che per le attività economiche.
Tale modifica pone il problema del termine di duecentoquaranta giorni dalla data di entrata in vigore della «presente legge», vale a dire della legge 23 febbraio 1999, n. 44, che, con molta probabilità, potrebbe privare di effettiva efficacia la conversione in legge di questo decreto-legge.
La Commissione, non soffermandosi sulla questione, per un'esigenza di tempo più che di filosofia della legge (altrimenti, avremmo determinato un ulteriore ritardo e già il fatto di dover rimandare il provvedimento al Senato è certamente negativo, per quanto inevitabile), ha preferito rimanere nell'ambito stabilito dal Senato, accettando quindi il principio che la domanda di elargizione può essere presentata in relazione ad eventi dannosi denunciati od accertati in conformità a quanto previsto dall'articolo 13, comma 3, della legge 23 febbraio 1999, n. 44, anteriormente alla data di entrata in vigore della legge in esame. Tuttavia, dopo l'enunciazione del principio, abbiamo previsto che i 240 giorni per il termine di decadenza vengano calcolati a partire dalla data di entrata in vigore non della legge n. 44 del 1999, ma della legge di conversione del decreto-legge in esame. In tal modo, si fanno rientrare nel termine dei 240 giorni coloro che diversamente non avrebbero la possibilità di accedere al fondo per il risarcimento.
Gli altri due commi sono naturalmente conseguenti. Come si è visto, quindi, vi è un dato sicuramente negativo: purtroppo, ogni volta che dobbiamo attuare una legge, manca sempre il regolamento, il che conduce ad allungare i tempi; ancor più negativo è che, ogni qualvolta si pone mano ad un dato formale come una proroga, si va ad incidere nuovamente sulla legge, peraltro a distanza di poco tempo e prima ancora che se ne siano verificate la concreta efficienza e l'efficacia. D'altro canto, la Commissione, di fronte ad una svista del Senato, così negativamente incisiva, non poteva fare a meno di rimediare e quindi di rinviare nuovamente il provvedimento al Senato. Mi sembra che in Commissione siano stati praticamente tutti d'accordo, pur con le dovute critiche per i ritardi. Ci auguriamo tuttavia che non vi siano ulteriori ritardi e che al Senato la definitiva conversione in legge possa avvenire in tempo utile.
Sulla modifica che attiene alla rubrica ed al contenuto dell'articolo 12 della legge 23 febbraio 1999, n. 44, non si può non essere d'accordo, posto che la disciplina dell'inammissibilità dell'elargizione, che attualmente è limitata al solo caso in cui il danno sia coperto da assicurazione, viene opportunamente integrata, prevedendosi un'ulteriore ipotesi d'inammissibilità, allorché il danno abbia formato oggetto, in tutto o in parte, di precedente risarcimento o rimborso, a qualunque titolo, ad opera di amministrazioni pubbliche diverse dal fondo.
Per la verità, la formulazione scelta dal Senato era sembrata piuttosto oscura, poiché l'individuazione delle altre amministrazioni pubbliche risultava, almeno a prima vista, assai ardua. Nel prosieguo della discussione, però, si è compreso che l'anzidetta infelice espressione faceva riferimento a risarcimenti o rimborsi contemplati da leggi non statali, e segnatamente alle previsioni di una ancora recente legge della regione Sicilia. Tuttavia, il dibattito, che aveva permesso di chiarire i suddetti dubbi, lasciava inalterata la situazione relativamente ad un altro importante problema, in quanto continuava a non essere disciplinata l'ipotesi in cui il risarcimento e il rimborso da parte delle pubbliche amministrazioni sopravvenisse all'elargizione, considerato che l'articolo 16 della legge n. 44 non ne dispone la revoca e la conseguente restituzione, nemmeno per il caso in cui, dopo la percezione delle somme, si acclarino coperture assicurative prima ignote.
Si appalesa, quindi, particolarmente opportuna l'integrazione della disposizione testé menzionata. Altrettanto opportuna appare la rivisitazione della disciplina transitoria di cui all'articolo 24, in relazione ad eventi dannosi denunciati o accertati anteriormente all'entrata in vigore della legge. Anche il Senato, infatti, per la presentazione delle domande di elargizione aveva inteso introdurre termini perentori più ampi di quelli stabiliti nell'originaria disposizione, tuttavia l'imprecisa articolazione del testo, anziché favorire gli aventi diritto, avrebbe finito per ingenerare tutta una serie di complessi problemi interpretativi non facilmente superabili, che avrebbero intralciato ulteriormente le procedure di elargizione.
Il complesso emendamento approvato sul punto in Commissione consente di evitare inaccettabili intoppi, pertanto costituisce un secondo positivo aspetto del lavoro svolto nella sede referente. Nel provvedimento di urgenza vi è inoltre la modifica dell'articolo 19, comma 1, lettera d), della legge n. 44, modifica imposta dalla mancata adozione del decreto ministeriale che, a mezzo dell'articolo 13, comma 2, deve determinare le condizioni ed i requisiti per l'iscrizione all'elenco delle associazioni od organizzazioni finalizzate all'assistenza ovvero alla solidarietà alle vittime di attività estorsive. Sotto questo profilo è incontestabile che il Governo sia rimasto inerte ed abbia violato quanto stabilito dal citato articolo 13, per ragioni che non è dato comprendere poiché non sono state neppure enunciate. In proposito non risulta appagante nemmeno la tardiva giustificazione fondata sull'esistenza di un decreto del 1994, che
Non è questa l'unica omissione di cui il Governo si è reso responsabile. Anche in tema di determinazione dei contributi sui premi assicurativi occorreva puntualità e a nulla rileva la giacenza di mezzi finanziari assai superiore al fabbisogno, in quanto non è da escludere che l'ulteriore ritardo di revisione delle aliquote possa ridurre irreparabilmente le quote spettanti al fondo. Ancora più grave è il fatto che l'articolo 21 della legge n. 44 prevedesse, nei sei mesi successivi all'inizio della vigenza, l'emanazione di un regolamento di attuazione in mancanza del quale, con lo scadere del termine prima indicato, l'efficacia delle vigenti disposizioni in tema di elargizioni alle vittime delle richieste estorsive sarebbe venuta meno. Il regolamento non è stato finora emanato, pertanto in materia è insorto un inammissibile vuoto normativo. Questa, in sostanza, è l'unica ragione sottesa al provvedimento di urgenza al nostro esame, le cui norme si risolvono nell'elusione del termine summenzionato e nel rinvio a tempo indefinito della completa operatività della legge in questione.
La delicatezza della materia, invece, esige coerenza e continuità dell'azione amministrativa, ma questa non è certamente favorita dai ritardi del Governo.
Per questi motivi, forza Italia, nel ribadire il proprio assiduo ed incondizionato sostegno alle vittime delle richieste estorsive e dell'usura, fin da ora dissocia le proprie responsabilità da quelle, invero pesanti e insuscettibili di giustificazione, che gravano sull'attuale coalizione di Governo.