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PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
ELSA SIGNORINO, Relatore. Signor Presidente, colleghi, l'Ufficio di Presidenza della Camera è l'organo collegiale al quale il regolamento attribuisce funzioni di carattere amministrativo, disciplinare e giurisdizionale, rivolte ad assicurare l'ordinato ed efficace funzionamento degli apparati e delle strutture interne della Camera.
Al riguardo, erano possibili più soluzioni. La Giunta per il regolamento, nelle sedute del 24 e del 30 giugno 1999, dopo ampio confronto, ha deciso di deliberare e di presentare all'Assemblea la presente proposta di modificazione regolamentare, con la quale si prevede di riformare la disciplina relativa all'integrazione dell'Ufficio di Presidenza con l'elezione di esponenti dei gruppi non rappresentati nella sua iniziale composizione.
Per evitare di pregiudicare posizioni sorte sotto l'imperio delle precedenti norme regolamentari, si è infine previsto, con apposita disposizione transitoria da inserire nell'articolo 154 del regolamento, che le disposizioni relative alla decadenza dei segretari eletti in via integrativa non si applichino ai segretari eletti precedentemente alla data della loro entrata in vigore. Evidentemente, nel caso in cui debba per qualsiasi motivo procedersi alla loro sostituzione, coloro che ad essi abbiano a subentrare saranno sottoposti anche a questo riguardo al regime delle nuove disposizioni.
PRESIDENTE. Il primo iscritto a parlare è l'onorevole Biondi. Ne ha facoltà.
ALFREDO BIONDI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, la pregevole relazione orale testé svolta dall'onorevole Signorino, come pure quella scritta che ho letto attentamente, danno una motivazione esauriente, sia dal punto di vista storico che dinamico, delle motivazioni che sono alla base delle modifiche che penso sia giusto approvare. Esse indicano una realtà che prima non era così evidente e, cioè, che taluni moti «migratori e trasmigratori» di deputati da un gruppo all'altro, hanno determinato esigenze di modifiche delle situazioni che in precedenza non dico che fossero standardizzate, ma che avevano quanto meno una loro impostazione che dall'inizio alla fine della legislatura consentiva ai vari gruppi di collocare nell'ambito dell'Ufficio di Presidenza - con valutazioni, opportune intese e comunque con criteri prestabiliti, per il maggiore sviluppo possibile dei rapporti anche rappresentativi - quei soggetti politici che, politicamente ed amministrativamente, dovevano essere collocati nello stesso Ufficio di Presidenza in funzione dell'articolazione politica della Camera. Quell'impostazione era perciò corrispondente alla esigenza di dare voce, presenza e capacità di intervento alle varie manifestazioni del consenso popolare, comunque si fossero articolate nella fase delle elezioni.
MARIO TASSONE. Paissan ha rivendicato il Presidente del Consiglio...
ALFREDO BIONDI. Il Presidente del Consiglio l'altro giorno ha ricevuto i leader, o presunti tali - li definirei «pulviscolari» -,
di una maggioranza; alcuni dei quali avevano nella propria gerla il suffragio di uno 0,5 per cento, diviso per due! Tutto questo dimostra quanto rispetto ai principi generali, anche in ordine al voto bipartisan e in presenza di una possibile divisione uninominale, maggioritaria della Camera, nelle intenzioni elettorali si possa registrare una frustrazione nella realtà dei comportamenti quotidiani e forse anche «infrasettimanali» di qualcuno. Ritengo pertanto giusto procedere con questo aggiornamento regolamentare.
che uninominalmente per una parte più rilevante - e si ritiene poi di staccarsi da tale suffragio, creando quindi complicazioni alle quali si deve far fronte.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Tassone. Ne ha facoltà.
MARIO TASSONE. Signor Presidente, l'onorevole Signorino ha svolto una relazione precisa e completa, offrendo interessanti spunti per una valutazione complessiva della rappresentanza parlamentare, spunti ripresi testé dall'onorevole Biondi in merito alla complessa vicenda politica che accompagna la nascita e la fine dei gruppi parlamentari nella Camera dei deputati.
e frastagliato delle presenzeorganizzate all'interno della Camera dei deputati.
deputati in una Camera dei gruppi parlamentari. Voglio, dunque, che sia evitata la dispersione e la frammentazione.
ALFREDO BIONDI. Scusi, onorevole Tassone, se posso interromperla...
MARIO TASSONE. Prego, Presidente Biondi, per me è un onore.
ALFREDO BIONDI. Vorrei dire che c'è, però, una differenza tra chi, per motivi linguistici o etnici, ha una sua realtà o una sua struttura che lo lega al territorio e quindi al voto delle persone che in esso si esprimono, qualche volta in maggioranza rispetto a quelle di lingua italiana, e la situazione di chi passa da un posto all'altro per avere, magari, l'incarico di sottosegretario.
MARIO TASSONE. Sì, Presidente, ecco perché dicevo di non essere in possesso della verità su questo punto, perciò vi è stato un confronto serrato, anche se a mio avviso il gruppo delle minoranze linguistiche rappresenta un fatto serio...
ALFREDO BIONDI. Sono d'accordo: pensavo al fatto che un deputato dell'Alto Adige rappresenta la popolazione in maggioranza in quella zona.
MARIO TASSONE ...ma, per alcuni versi, lambisce l'area dell'artificio.
PRESIDENTE. Ha ancora due minuti di tempo per spiegarlo, onorevole Tassone.
Ha facoltà di parlare il relatore, onorevole Signorino.
I cambiamenti che negli ultimi anni hanno profondamente modificato la situazione politica e la stessa struttura della rappresentanza parlamentare si sono accompagnati ad un elevato dinamismo nella formazione, modificazione e dissoluzione delle formazioni politiche e, correlativamente, dei gruppi parlamentari in cui queste si rispecchiano. L'applicazione delle disposizioni regolamentari in essere, per le quali rinvio alla relazione scritta, e delle prassi interpretative adottate nella XII legislatura rischia di determinare, in così fatte circostanze, l'anomalo accrescimento della composizione dell'Ufficio di Presidenza, tanto più ove si consideri che, a fronte del diritto riconosciuto ai gruppi di nuova costituzione, o comunque non rappresentati, a promuovere l'elezione di un proprio rappresentante in tale organo, non esistono disposizioni in forza delle quali vengano a cessare dall'incarico i membri dell'Ufficio di Presidenza che non rappresentino più il gruppo al quale appartenevano al momento della loro elezione. Il risultato rischia di essere la trasformazione dell'Ufficio di Presidenza in organo pletorico e poco efficiente, con pregiudizio per l'efficace esercizio delle importanti attribuzioni che ad esso conferisce il regolamento.
D'altronde, la sopravvenuta inapplicabilità dell'articolo 14, comma 2, del regolamento relativamente alla costituzione di gruppi in deroga al requisito numerico minimo previsto, dichiarata dalla Giunta per il regolamento nella seduta del 3 febbraio 1999, ha fatto per conseguenza venir meno il presupposto fattuale cui si riferivano le disposizioni dei commi 4 e 5 dell'articolo 5.
Per questi motivi, nella seduta del 16 giugno 1999, il Presidente della Camera ha investito del problema la Giunta per il regolamento, in vista della predisposizione di un'iniziativa di modificazione regolamentare.
Il testo proposto per l'articolo 5 lascia immutate le disposizioni contenute nei primi due commi, riguardanti l'elezione dell'Ufficio di Presidenza, costituito, com'è attualmente, da quattro vicepresidenti, tre questori e otto segretari. Viene invece espressamente previsto, al comma 3, che in quest'organo debbano essere rappresentati tutti i gruppi costituiti al momento della sua elezione; ove non abbiano effetto le intese promosse a questo fine dal Presidente della Camera, deve procedersi in successiva seduta all'elezione di altri segretari, in numero eguale a quello dei gruppi rimasti esclusi: l'elezione ha luogo con voto limitato, e risultano eletti coloro che, essendo iscritti ad uno dei gruppi non rappresentati, abbiano conseguito il maggior numero di voti. Non può essere eletto più di un segretario per ciascuno di tali gruppi.
Allo stesso modo, ha luogo, su richiesta delle formazioni interessate e previe intese promosse dal Presidente della Camera, l'elezione di ulteriori segretari in rappresentanza dei gruppi costituitisi nel corso della legislatura, nonché dei gruppi che, per qualunque causa, siano «rimasti privi di un rappresentante nell'Ufficio di Presidenza».
I segretari eletti in via integrativa - ossia in aggiunta ai membri eletti nella prima votazione - in rappresentanza sia dei gruppi originari, sia di quelli successivamente costituiti, decadono dall'incarico qualora venga meno il gruppo cui appartenevano al momento dell'elezione, ovvero nel caso in cui entrino a far parte di altro gruppo parlamentare. La previsione di decadenza dall'incarico è pertanto limitata ai membri che siano stati eletti ab origine quali rappresentanti di un particolare gruppo, essendosi ritenuto che per i membri appartenenti alla prima e necessaria composizione dell'Ufficio di Presidenza la scelta dell'Assemblea si traduca in un'investitura in cui prevale la considerazione delle qualità personali dell'eletto rispetto alla sua appartenenza.
Viene infine disciplinato lo svolgimento delle votazioni in caso di elezione suppletiva, qualora debbano essere sostituiti, rispettivamente, componenti dell'Ufficio di Presidenza i quali appartengano alla sua originaria composizione ovvero membri eletti in via integrativa. Nel primo caso l'elezione - che ha luogo con separate votazioni a seconda che debbano surrogarsi vicepresidenti, questori o segretari - non soggiace a vincoli relativamente all'obbligatoria appartenenza dell'eletto ad un determinato gruppo. Come precisato nella seduta della Giunta per il regolamento del 21 febbraio 1995, non esiste in tal caso alcuna garanzia regolamentare per cui l'eletto debba appartenere al gruppo cui era iscritto il componente cessato dall'incarico. Viene soltanto prevista la guarentigia prestata in favore delle minoranze dal voto limitato - secondo i criteri generali enunziati dall'articolo 56, comma 1, del regolamento - qualora gli eligendi per ciascun tipo di carica siano in numero superiore a due. Nel secondo caso, poiché l'elezione ha luogo su richiesta del gruppo non rappresentato ed è intesa a ripristinarne la presenza in seno all'organo, opera invece la condizione in base alla quale deve essere dichiarato eletto il deputato che, essendo iscritto al gruppo richiedente, abbia conseguito il maggior numero di suffragi.
La riformulazione dell'articolo sopprime le disposizioni - contenute nei commi 4 e 5 del testo vigente - che disciplinano l'elezione integrativa dei rappresentanti di gruppi costituiti con autorizzazione dell'Ufficio di Presidenza, poiché la disposizione dell'articolo 14, comma 2, che prevede tale fattispecie, non è più applicabile, come è stato deliberato dalla Giunta per il regolamento.
La Giunta ha convenuto su questa formulazione, ritenendo che essa possa rappresentare un'opportuna risposta alle esigenze manifestatesi, confortata in ciò anche dalla scelta analoga operata dal Senato con la modificazione all'articolo 5 del proprio regolamento, deliberata da quel consesso nella seduta del 24 febbraio 1999. Raccomanda pertanto all'attenzione dell'Assemblea la presente proposta, auspicandone la sollecita approvazione.
In questi ultimi tempi, si è verificato invece che taluni soggetti politici, pur essendo stati eletti in uno schieramento e facendo parte di un gruppo, hanno preferito scegliere - strada facendo e di solito con maggiore propensione verso l'area di Governo - gruppi di origine diversa. In questo modo quei soggetti politici hanno trovato una collocazione spuria rispetto alla fase iniziale della loro vita parlamentare, tanto da determinare modificazioni sulla qualità dell'assetto dell'Ufficio di Presidenza, anche nella fase del «durante», come si direbbe in altre sedi.
Questo è un fatto nuovo. Non voglio dire che sia un qualcosa che confligga con il mandato elettorale, che non deve essere imperativo e che deve corrispondere alla coscienza dei singoli e alle valutazioni politiche che si possono via via maturare nel tempo. Credo infatti che non si possa mettere la «camicia di forza» né alle idee né alle possibilità di trovare in una sede politica piuttosto che in un'altra la possibilità di esplicazione delle stesse idee; tuttavia, quei fatti si sono verificati! Se si pensa, ad esempio, che il gruppo misto rappresenta il secondo gruppo della Camera, si ha la dimostrazione più evidente di quanto sia vero questo discorso e di quanto sia quindi necessaria l'esigenza dell'aggiornamento della relativa normativa regolamentare.
Nella relazione dell'onorevole Signorino viene messo in evidenza, molto opportunamente, come nella valutazione iniziale la natura dell'organo Ufficio di Presidenza avesse sì la valenza politica che ha, ma anche la corrispondenza ad una realtà di alta amministrazione. Del resto, per la funzione che svolgo anche in quel contesto da parecchio tempo, posso testimoniare che ciò avviene, nel senso che i colleghi che lavorano con noi, quando sono nelle condizioni di dover esprimere talune valutazioni all'interno di quell'ufficio, non hanno poi il «bagaglio politico» antagonistico e protagonistico che invece esiste in altre fasi ed in altre sedi della nostra vita politica. Questo è molto giusto, ma proprio perciò appare necessario che vi sia una distribuzione delle presenze in relazione ai mutamenti che si sono verificati.
Queste votazioni hanno però una posizione di salvaguardia - diciamolo pure - nella modifica dell'articolo 154 del nostro regolamento, con cui, a differenza di ciò che avveniva in passato, si pone un vincolo assoluto sul numero dei parlamentari necessari per formare un gruppo. Infatti, prima vi era una deroga meramente potestativa, che poteva determinare una realtà differenziata, tale da consentire una rappresentanza anche a soggetti che non avessero il numero di deputati sufficiente - in linea generale e di principio ed anche stando alla lettera del regolamento - per formare un gruppo. Mi pare che sia un ragionamento giusto, perché riporta in termini aritmetici quella che altrimenti potrebbe costituire una realtà politica così sfaccettata e parcellizzata da non consentire un'esplicazione della funzione dell'Ufficio di Presidenza, dei vicepresidenti, dei questori e dei segretari corrispondente a quell'alta amministrazione ed anche a quelle finalità politiche più elevate di cui parlavo poco fa.
Quindi, le proposte hanno una loro fisionomia corrispondente al mutare dei tempi. Un poeta inglese dice che quello che capita, in fondo, ci somiglia e noi nel regolamento dobbiamo somigliare alla situazione che si è verificata. Del resto, nel tempo e nella storia degli avvenimenti, che sono opportunamente riportati nella relazione, si spiega come i fatti abbiano avuto un'evoluzione alla quale la Camera ha risposto con provvedimenti e misure regolamentari che corrispondessero, appunto, alla situazione che si era verificata.
Anche la parte transitoria è importante, perché in essa si colloca l'esigenza, nel mutamento delle cose, di non penalizzare ciò che all'inizio aveva una sua funzione e una sua fisionomia e che non può essere snaturato per gli avvenimenti che si sono sviluppati successivamente.
Per concludere, credo quindi che vi sia un'esigenza e che essa sia stata raccolta sia nella fase di elaborazione nella Giunta per il regolamento, sia nella proposta di modificazione che ne è derivata. Credo che i colleghi che hanno lavorato più sentitamente e più specificamente - come ha detto la relatrice - in questo contesto abbiano colto quella che era un'esigenza e non dico che si siano adeguati ad essa, ma immedesimati con essa per cogliere gli effetti che doveva produrre per i lavori che dobbiamo proficuamente svolgere nell'Ufficio di Presidenza.
Rimane, per un vecchio parlamentare come me, un'amarezza, che traspare anche dalle frasi più edulcorate che la collega Signorino ha saputo trovare nella parte iniziale della sua relazione scritta, dove si afferma che, in fondo, queste cose si sono verificate per la modifica e l'evoluzione - non so se sia un'evoluzione o un'involuzione - di un costume, in base al quale si entra in Parlamento grazie ad un suffragio ricevuto direttamente - ed an
Io credo che il parlamentare - come dice la nostra Costituzione - rappresenti la nazione senza vincolo di mandato, ma una cosa è un vincolo morale che determina, nella scelta di ciascuno, l'atteggiamento su un voto, specie quando i casi di coscienza possono sollecitare un'interpretazione più corrispondente al proprio sentire, al proprio pensare ed anche al proprio volere; altra cosa è, invece, distaccarsi dal rapporto con l'elettorato, che è un bene prezioso che si chiama - con una «paroletta» molto significativa - fiducia.
Quando si tradisce la fiducia, si può poi trovare l'usbergo regolamentare per catalogare in un settore o nell'altro di questo emiciclo la presenza - e qualche volta anche l'assenza - di qualcuno, rispetto alle precedenti assunzioni di responsabilità che ha ritenuto di derivare dal voto della gente, ma poi si verificano fatti che determinano un grande distacco e per i quali non c'è regolamento che provveda. È ciò che distacca la gente dalla politica, che fa venir meno quel sentire comune che deve esserci tra l'eletto e l'elettore, che porta la gente a non votare - tanto è inutile - e porta alla mesta lettura dei dati, che a volte vengono considerati trionfalisticamente vittorie - enfatizzate e magari reclamizzate, come purtroppo succede sempre di più - e quasi mai sconfitte, perché si trova sempre una spiegazione.
Alla fine si vede che ha votato meno del 55-60 per cento degli elettori, mentre in alcune località si è raggiunto solo il 37-38 per cento. La vera maggioranza non è più silenziosa, come si diceva un tempo, e nemmeno rumorosa, come avveniva in altre realtà dove il clamore era più forte delle idee, ma è una maggioranza assente, che non ci crede più, che non ci riconosce come rappresentanti. Il principio del vincolo di mandato diventa qualcosa di molto pesante perché - lo dico come vecchio professionista - lega la persona ad un'altra persona, è un rapporto tra uomo e uomo, tra soggetto e soggetto. Se si viola questo rapporto, si viola un vincolo di mandato, compiendo così un atto grave. Il regolamento serve proprio per ovviare a tutto questo e può anche servire a costituire maggioranze molto precarie e tenute insieme - come si dice in Toscana con una frase un po' volgare - «con lo sputo», ma la cosa più grave è che di fronte a tutto questo si debba prendere una soluzione alta, solenne, ufficiale, regolamentare, istituzionale, perché non si può far indossare la camicia di forza e si deve dare la possibilità, a chi ha formato un nuovo gruppo parlamentare, di rappresentarlo. La vera rappresentanza però - e la norma transitoria in questo senso ha un suo valore - è quella che stabilisce il rapporto iniziale, quello della fiducia ricevuta, qualche volta adempiuta, qualche volta no.
Speriamo che in futuro le modifiche regolamentari consentano, non di mettere delle pezze a colori su situazioni politiche che si sono modificate, ma di regolamentare meglio i rapporti interni al Parlamento e alla sua più alta rappresentanza interna e cioè l'Ufficio di Presidenza.
Un commento è d'obbligo, signor Presidente. Con il nuovo sistema elettorale introdotto nel 1993 pensavamo di semplificare la vita politica, quanto meno di razionalizzare la geografia politica all'interno del Parlamento, ma le elezioni politiche del 1994 e quelle successive del 1996 hanno presentato un quadro frammentario
Sicuramente la presenza di un gruppo misto così numeroso crea un problema del quale occorre prendere atto. Mentre il collega Biondi parlava osservando che il gruppo misto è il secondo per numero di iscritti, pensavo che il presidente Paissan avrebbe tutto il diritto di chiedere la Presidenza del Consiglio dei ministri, sempre che il Presidente D'Alema avesse questa disponibilità. La mia è una battuta, anche perché le cose conquistate a fatica non possono essere lasciate con facilità.
Come dicevo, esiste un problema di ordine politico complessivo. La frammentazione dei gruppi parlamentari, la trasmigrazione (ieri in una trasmissione radiofonica si parlava di «transumanza» da un gruppo politico ad un altro) non si combatte attraverso modifiche regolamentari perché è un problema che investe la responsabilità complessiva del Parlamento, e quindi della politica. Occorre prendere atto che la modifica elettorale non ha determinato quegli effetti che il legislatore aveva auspicato allorché la approvò.
Questo tema è stato alla nostra attenzione quando abbiamo operato - l'onorevole Signorino ne è stata protagonista - la riforma complessiva del regolamento della Camera dei deputati: il 31 luglio 1997 abbiamo approvato i principi emendativi e il 24 settembre successivo abbiamo approvato definitivamente la modifica regolamentare. In quel momento, ho avuto l'onore di essere uno dei relatori della proposta di modificazione.
La proposta di modificazione al nostro esame investe la composizione dell'Ufficio di Presidenza, il cambiamento dell'organo nel corso della legislatura, nonché problematiche più complesse.
Questa XIII legislatura si era segnalata come quella delle riforme costituzionali e istituzionali. Dobbiamo prendere atto, oggi - come abbiamo fatto in altre occasioni e come si è fatto nel dibattito all'interno del paese -, che l'unica riforma apprezzabile, che non opera sul dettato costituzionale - in quanto non avrebbe potuto farlo -, ma che ha avuto effetti importanti nella fase interpretativa ed applicativa del dettato costituzionale, è rappresentata proprio dal complesso delle modifiche regolamentari della Camera dei deputati approvate il 24 settembre 1997.
All'epoca, si disse che le modifiche approvate avrebbero dovuto essere soggette ad una rivisitazione e ad un monitoraggio e che ulteriori modifiche avrebbero potuto rendersi necessarie rispetto alle esigenze emerse via via nel corso dell'attività parlamentare.
La proposta di modificazione al nostro esame fa seguito, dunque, ad una esigenza che è stata avvertita nei nostri lavori. A pagina 3 della relazione, si fa riferimento alla sopravvenuta inapplicabilità dell'articolo 14, comma 2, del regolamento relativamente alla costituzione di gruppi in deroga al requisito numerico minimo previsto; si fa riferimento alla possibilità di derogare al limite dei 20 deputati e di riconoscere gruppi parlamentari con una composizione inferiore a tale numero. Con la proposta di modificazione, si vuole eliminare una tale deroga registrando, così, una situazione di fatto; infatti, avevamo previsto che si sarebbe verificata una tale esigenza allorché approvammo alcune modifiche relative alla composizione del gruppo misto. L'esigenza è quella di evitare la proliferazione dei gruppi parlamentari all'interno della Camera dei deputati.
Signor Presidente, onorevoli colleghi, quando approvammo le modifiche regolamentari del 1997, fui contrario al riconoscimento della componente delle minoranze linguistiche all'interno del gruppo misto. In quell'occasione, mi trovai in disaccordo con alcuni colleghi e vi fu un contraddittorio molto serrato. Ero in disaccordo non perché avessi qualcosa contro la componente delle minoranze linguistiche, ma perché sono contro la proliferazione dei gruppi parlamentari all'interno della Camera dei deputati; sono contro la trasformazione della Camera dei
Anche riferirsi, come facevano i colleghi del gruppo delle minoranze linguistiche, all'articolo 6 della Costituzione, sembra un tantino strumentale, perché la tutela delle minoranze linguistiche, assicurata da tale norma costituzionale, è stata ed è garantita nel nostro paese con una legislazione più appropriata.
Ritengo, comunque, che questo sia un argomento giusto, sul quale ci siamo confrontati, ecco perché è stato sottoposto all'attenzione dell'Assemblea ed ecco perché, con una modifica regolamentare, abbiamo dato al gruppo delle minoranze linguistiche la dignità di componente del gruppo misto, ponendolo sullo stesso piano di tutte quelle componenti che hanno almeno dieci deputati. Si è quindi trattato di un riconoscimento che va nella direzione della sua interpretazione, Presidente Biondi, che io rispetto e sulla quale, per quanto riguarda questo aspetto, concordo pienamente.
Per quanto riguarda le modifiche proposte all'articolo 5, signor Presidente, dobbiamo cercare di capire cosa vogliamo che sia l'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati.