INDAGINE CONOSCITIVA
SULLE AGEVOLAZIONI FISCALI IN FAVORE DELLA FAMIGLIA
La seduta comincia alle 16.
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
PRESIDENTE. Se non vi sono obiezioni, rimane stabilito che la pubblicità dei lavori sarà assicurata anche attraverso impianti audiovisivi a circuito chiuso.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulle agevolazioni fiscali in favore della famiglia, l'audizione dei rappresentanti della Compagnia delle Opere. Ricordo che sul tema della famiglia, al quale sono collegati alcuni provvedimenti presentati dai colleghi dell'opposizione e dall'onorevole Pistone, abbiamo svolto numerose audizioni, tra cui quella della Conferenza episcopale italiana e quella del ministro per la solidarietà sociale, Livia Turco; prevediamo anche prossimamente di audire, in conclusione, il ministro Visco.
ANDREA PERRONE, Rappresentante del Centro studio giuridico della Compagnia delle Opere. Signor presidente, onorevoli deputati, la legislazione fiscale italiana sulla famiglia risulta essere estremamente carente; benché le spese sostenute dalla famiglia per il mantenimento dei figli rappresentino un investimento che ritorna a beneficio di tutta la collettività, nella nostra disciplina tributaria un simile profilo appare essere poco più che un evanescente simulacro. Da questo punto di vista, la Compagnia delle Opere non può che sostenere le osservazioni già svolte davanti a questa Commissione nello scorso novembre dal Forum delle Associazioni familiari, in conformità alla valorizzazione del principio di sussidiarietà su cui la Compagnia delle Opere si sta impegnando. È infatti del tutto evidente che la famiglia costituisce propriamente uno dei soggetti naturali della sussidiarietà.
da tassazione dei redditi minimi. In altre parole - e in questo confortati dai lavori dell'Assemblea Costituente - la capacità contributiva, e dunque l'imposizione fiscale, comincia soltanto dopo che è stata superata la soglia del minimo necessario per l'esistenza.
Rimane infine la domanda relativa ai vincoli di spesa. In proposito non si può fare a meno di osservare come l'odierno sistema delle agevolazioni fiscali sia un giardino selvatico nel quale queste ultime si sono spesso assommate in modo caotico: un'indagine condotta nel 1992, nel contesto di un tentativo del Governo di riordinare il sistema agevolativo, stimò in 30 mila miliardi l'ammontare del costo delle agevolazioni cosiddette non strutturali, ovvero quelle non richieste da specifici interessi costituzionali. In questi termini, la strada allora è chiara: un innalzamento delle agevolazioni a titolo di mantenimento dei figli non incide sui vincoli di spesa in un sistema dove le agevolazioni sono redistribuite in modo tale da permettere la tutela degli interessi riconosciuti dalla Carta costituzionale secondo le priorità che la stessa prevede. E non vi è dubbio, al riguardo, che il sistema degli articoli 29 e 31 della Costituzione in tema di famiglia indichi chiaramente nella tutela della famiglia una delle finalità che l'ordinamento costituzionale vigente persegue in via prioritaria.
MASSIMO ANTONINI, Rappresentante del Centro studio giuridico della Compagnia delle Opere. Vorrei ribadire che la Corte costituzionale tedesca, oltre ad aver determinato gli oneri detraibili, ha anche stabilito il principio (che non si ritrova nella Costituzione di quel paese) dell'esenzione da tassazione del reddito minimo. Da noi un simile principio non è previsto espressamente, però l'articolo 53 della Costituzione ne parla implicitamente (e la dottrina lo ha anche ribadito). È significativo che la Corte costituzionale tedesca abbia stabilito che un reddito familiare di 57 milioni non raggiunge il requisito perché si possa parlare di capacità contributiva; al contrario, da 57 milioni in poi il contribuente comincia a versare le imposte.
PRESIDENTE. In una precedente audizione abbiamo già parlato a lungo di questa sentenza della Corte costituzionale tedesca, che ha avuto ampia risonanza. Abbiamo anche chiesto di acquisirne il testo per poter avere a disposizione un panorama più vasto.
MASSIMO ANTONINI, Rappresentante del Centro studio giuridico della Compagnia
delle Opere. Vorremmo consegnare alla Commissione anche il testo di un professore universitario al quale ci riferiamo nella nostra relazione.
PRESIDENTE. Vi ringrazio.
GIANNI MARONGIU. Ho molto apprezzato la relazione sintetica che è stata svolta ed anche il suo sviluppo logico-argomentativo.
ANDREA PERRONE, Rappresentante del Centro studio giuridico della Compagnia delle Opere. Posso già anticipare che nel sistema tedesco esistono sia detrazioni per la casa sia detrazioni per le spese mediche. Da questo punto di vista, quindi, le detrazioni con riferimento ai figli a carico sono anche in valori assoluti, e non semplicemente in valori relativi, decisamente più alte di quelle italiane.
ANTONIO LEONE. Sono già scremati?
ANDREA PERRONE, Rappresentante del Centro studio giuridico della Compagnia delle Opere. Se l'osservazione dell'onorevole Marongiu è nel senso di affermare che in Italia quello che non c'è sul fronte dei figli viene recuperato su
fronti diversi, mentre in Germania non è così, si può rispondere che anche in Germania altre istanze (casa, spese mediche) sono contemplate, sicché in termini assoluti la detrazione per i figli è maggiore.
PRESIDENTE. A conclusione del nostro incontro, vorrei fare prima un'osservazione e poi una domanda.
ANDREA PERRONE, Rappresentante del Centro studio giuridico della Compagnia delle Opere. Non direttamente, nel senso che, come si è potuto notare, questo profilo, anche rispetto al problema del vecchio regime del cumulo oppure della tassazione separata, viene considerato subordinato a quello su cui viene concentrata prioritariamente l'attenzione, cioè le detrazioni per carichi dei figli. Da questo punto di vista, il profilo successorio deve essere ancora oggetto di indagine.
PRESIDENTE. Ribadisco che se avete ulteriori elementi di valutazione e di documentazione potrete inviarceli. So che avete fatto molti studi e molte analisi che potrebbero esserci utili in questa fase istruttoria dell'indagine conoscitiva.
(Così rimane stabilito).
Scusandomi per il ritardo con il quale li abbiamo accolti, do subito la parola ai nostri ospiti.
In questa sede appare tuttavia opportuno svolgere alcune ulteriori considerazioni di carattere generale, confortate dai recenti sviluppi del dibattito scientifico che si è svolto in materia, che vanno a sostegno della proposta di legge Conte e Leone n. 5178. Dal punto di vista costituzionale, esistono delle priorità che devono essere rispettate e fra le molte proposte di legge sulla famiglia, quella presentata dagli onorevoli Conte e Leone recepisce maggiormente le istanze emergenti dalla Carta fondamentale.
Per avere contezza di questa osservazione occorre muovere dal principio della capacità contributiva ai sensi dell'articolo 53 della Costituzione (che, come tutti sanno, informa il nostro ordinamento tributario). Sul contenuto di questo principio si è veramente detto di tutto: ciò che qui interessa è che nessuno ha mai messo in dubbio che un sicuro corollario del principio di capacità contributiva è l'esenzione
Ebbene, è del tutto evidente come nell'ambito del minimo necessario per l'esistenza entrino non solo le spese necessarie al sostentamento personale, ma anche, in presenza di un obbligo legale di mantenimento del coniuge e dei figli, quelle necessarie all'adempimento di tale dovere. In questi termini, si può dunque precisare l'osservazione appena espressa, nel senso che la capacità contributiva comincia laddove viene superata la soglia del minimo necessario per l'esistenza della famiglia.
Se teniamo presenti queste osservazioni e andiamo a guardare la legislazione tributaria vigente, possiamo fare delle scoperte interessanti: ipotizzando un reddito annuo di 45 milioni, un soggetto di imposta con tre figli (del cui mantenimento egli sostiene interamente gli oneri) si vede oggi riconosciuta una detrazione di imposta di 1milione 8 mila lire, cioè paga 10 milioni 992 mila lire anziché 12 milioni di lire di imposta. Tradotto in termini di oneri deducibili, rispetto al reddito imponibile, questo vuol dire che per un soggetto con un reddito annuo di 45 milioni il legislatore italiano stima in lire 2 milioni 964 mila l'onere annuo corrispondente al mantenimento di tre figli. Il che significa riconoscere l'onere per un figlio di 988.235 lire annue, cioè 2.700 lire al giorno: poco più di un caffè con la brioche!
Oltre che grottesco, un simile dato risulta veramente incostituzionale per un duplice ordine di motivi: se si tiene conto di quanto costa nella realtà mantenere un figlio, si capisce innanzi tutto come una detrazione così irrisoria implichi un prelievo fiscale incidente anche sul reddito che sta prima della soglia del minimo necessario per l'esistenza (e questo con buona pace del principio della capacità contributiva). In secondo luogo, se si considera l'obbligo costituzionale e civilistico, penalmente sanzionato, di mantenere i figli, detrazioni così esigue introducono un gravissimo elemento di irrazionalità nel sistema: da un lato l'ordinamento obbliga al mantenimento dei figli e dall'altro assoggetta a tassazione anche i denari che servirebbero all'adempimento di quest'obbligo.
L'incostituzionalità di una simile disciplina è tanto più palese quanto più la si pone a confronto con le soluzioni adottate in ordinamenti stranieri. Basti ricordare che la recente giurisprudenza della Corte costituzionale tedesca nel 1990 ha osservato - e cito testualmente - che «uno Stato che riconosca la dignità dell'uomo come massimo valore giuridico non può porre sullo stesso piano i figli e la soddisfazione di altre esigenze private; sicché, di conseguenza, non può attingere ai mezzi economici indispensabili al mantenimento dei figli nello stesso modo in cui attinge ai mezzi utilizzati per la soddisfazione di esigenze voluttuarie». Da questa affermazione la Corte è giunta nel novembre dello scorso anno a determinare l'ammontare degli importi deducibili, utilizzando come parametro le somme che sono corrisposte agli indigenti come forme di aiuto sociale: 4.500 marchi per il primo figlio, 2 mila marchi per ogni figlio successivo. A queste cifre deve aggiungersi una somma forfettaria di 5.600 marchi a titolo di spese generali per il mantenimento della famiglia. In termini comparativi, si tratta di deduzioni in media elevate più di quattro volte rispetto a quelle italiane.
A questo punto appare allora chiaro che le gravi assurdità della vigente legislazione fiscale rendono necessario innalzare gli importi delle agevolazioni fiscali, secondo una prospettiva fatta propria appunto dalla proposta di legge dei deputati Conte e Leone. Occorre però precisare che elementari ragioni di equità fiscale rendono preferibile che ciò avvenga nella forma della detrazione di imposta e non invece in quella della deduzione dell'imponibile (come previsto da quella proposta di legge).
In conclusione, la Compagnia delle Opere esprime il proprio giudizio favorevole sulla proposta di legge dei deputati Leone e Conte che cerca di determinare in termini più prossimi alla realtà i costi relativi al mantenimento dei figli; in secondo luogo, essa suggerisce nell'incremento delle detrazioni piuttosto che in quello degli oneri deducibili la strada più immediata per recuperare un minimo di legittimità costituzionale al trattamento fiscale della famiglia. Un intervento di questo genere, peraltro, si ritiene prioritario anche rispetto all'introduzione di altri criteri di razionalizzazione, pure molto importanti, come per esempio quello dello splitting previsto dalla proposta di legge Volontè ed altri n. 3753. Infatti, sembra sia meglio procedere un passo alla volta, partendo dalle esigenze più urgenti.
Particolarmente interessanti sono stati poi i documenti che ci sono stati forniti dal CENSIS (i cui rappresentanti sono stati auditi da questa Commissione) dai quali abbiamo potuto studiare i dati relativi ai cambiamenti della famiglia nel nostro paese. Abbiamo chiesto anche di poter acquisire ulteriori elementi con riferimento alle soluzioni fortemente innovative adottate in Francia, in Germania e in Svezia. Anche nei paesi nordici, infatti, si registrano questi interventi in merito al problema della famiglia. In più di una occasione si è parlato di questa indagine e della delega che era stata esercitata nel 1992; la legge del 1991 prevedeva infatti una delega per riordinare il trattamento fiscale della famiglia, che doveva essere finanziato con una quota-parte derivante dalla riduzione delle agevolazioni di carattere fiscale. Fu presentata una proposta organica, che però si basava sullo splitting; forse sarebbe utile riprenderla in considerazione, perché erano state predisposte delle schede di lettura.
Do ora la parola ai colleghi che desiderino intervenire.
Per quanto riguarda il raffronto con l'esperienza tedesca, mi permetto di chiedere se sia possibile verificare a livello di normativa, proprio per rendere il discorso più solido, se in quell'ordinamento esistono (perché mi sembra di comprendere che i nostri ospiti si siano riferiti soprattutto alle deduzioni per i carichi di famiglia concernenti il mantenimento dei figli) le deduzioni dalla base imponibile relative alla casa, agli studi e alle spese mediche, perché anch'esse si traducono, sia pure indirettamente, in un'agevolazione alla famiglia. Mi spiego. Mi interesserebbe sapere se nell'esperienza tedesca (che mi sembra l'elemento forte della relazione che è stata svolta) si sia intervenuti a monte, prevedendo una sorta di griglia.
Il nostro ordinamento è caratterizzato da una serie di piccole deduzioni, vuoi dalla base imponibile vuoi dall'imposta, con un effetto moltiplicatore, per cui nessuna delle tante soddisfa ma un qualche risultato positivo deriva dall'insieme. Vorrei capire se nell'ordinamento tedesco, in funzione dell'interesse prioritario della famiglia, sia stata attuata una preselezione, stabilendo che un figlio vale tanto ma che in quel tanto c'è un frammento di spese per l'istruzione, un frammento di spese mediche, un frammento di spese per la casa. Noi invece abbiamo scelto il sistema «a pioggia», che accontenta di più. Questo lo dico perché, accanto al valore che i nostri ospiti hanno descritto così bene, vorrei che la legislazione italiana si avviasse verso la semplificazione del modello delle dichiarazioni, concentrando e rendendo significative le deduzioni. Noi viviamo in uno strano paese, nel quale non c'è istanza sociale che non venga accontentata; questo è giusto, ma è chiaro che quell'istanza si ritrova poi nei modelli perché, se invece di una o due forti deduzioni ve ne sono dodici, le dichiarazioni si complicano, in quanto ci saranno le spese mediche, le spese per la casa, ed anche, eventualmente, le rispettabilissime spese funerarie.
La concentrazione per grandi obiettivi, oltre che raggiungere lo scopo e renderlo più visibile, semplifica la parte applicativa, perché se come sostengono i nostri ospiti vi è una deduzione di 4.800 marchi per il primo figlio, è chiaro che essa non può convivere con tante altre deduzioni. Quindi, si raggiungono due scopi: da un lato, la deduzione diventa molto spesso importante e, dall'altro, si semplifica forse anche il modello. Poiché i rappresentanti oggi intervenuti mi sembrano particolarmente dediti a questo tema, chiedo loro la cortesia di integrare la documentazione che possono fornirci con una ulteriore documentazione sulla normativa tedesca, oltre che sulla sentenza della Corte costituzionale. In questo modo saremo in grado di valutare meglio il rapporto tra questa sentenza e il contesto normativo in cui essa si colloca.
Negli altri paesi europei i cambiamenti di cui abbiamo parlato sono recenti. Quello che è interessante notare a nostro vantaggio è che tutte le modifiche attuate in Germania, in Francia o nei paesi nordici sono avvenute negli ultimi 10-12 anni. Intendo dire che gli interventi di miglioramento sono concentrati in questo periodo, mentre nel nostro paese non si è mai andati oltre le enunciazioni.
Voglio poi sollevare una questione che riguarda un dibattito più generale. Pensando alla famiglia non solo nel senso classico ma anche come realtà di lavoro, ritengo sia interessante il provvedimento che è stato adottato nel settore agricolo a favore dei diritti di successione. Ieri, in un incontro con rappresentanti dell'Assolombarda, ci è stato riproposto il problema di una revisione generale di tutto il diritto di successione e della imposizione fiscale, alla luce anche della presenza, nel nostro paese, di molte aziende familiari. Si pone cioè il problema di favorire il passaggio di proprietà per le realtà familiari che hanno una dimensione economica. Voi avete affrontato questo problema?